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  Sentencia C-274 de 1999 Corte Constitucional
 
  Fecha de Expedición: --/ 00/1999  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
  Medio de Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional  


 
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CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Sentencia C-274 abril 28 de 1999. Corte Constitucional. Magistrado Ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz. Tema: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 383 de 1997, dice:

 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 

2. La norma demandada consagra una excepción a los beneficios fiscales establecidos a favor de las empresas asociativas de trabajo, al determinar que las rentas provenientes del ejercicio de profesiones liberales y los servicios inherentes a las mismas quedarán excluidos de esos beneficios

 

El demandante considera que la norma acusada viola los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Expresa al respecto que la norma acusada no tiene ninguna relación con el asunto sobre el que trata la Ley 383 de 1997, pues no existe una relación necesaria entre las empresas asociativas de trabajo y la evasión y el contrabando. Afirma, además, que la norma no guarda relación con el título de la ley.

 

3. La apoderada de la DIAN considera que el artículo demandado es constitucional, puesto que la Ley 383 de 1997 también tiene dentro de sus objetivos el de superar el déficit fiscal. Señala que esta finalidad se materializa a través del recorte de algunos beneficios consagrados dentro del impuesto a la renta y complementarios. Afirma que la norma acusada no desconoce el principio de la unidad de materia, porque éste debe interpretarse de manera amplia. Tampoco considera que la norma viole el artículo 169 de la Constitución Política, puesto que se encuentra contemplada dentro del título "otras disposiciones".

 

4. También el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público defiende la constitucionalidad del artículo demandado. Señala que la Corte ya ha reconocido que la Ley 383 también tiene como objetivo mejorar el recaudo de recursos para combatir el déficit fiscal. Sostiene que la norma no desconoce el principio de la unidad de materia puesto que fue introducida desde el proyecto de ley propuesto por el gobierno. Además porque éste principio tiene un carácter sustancial y no formal.

 

5. El Procurador General de la Nación defiende la constitucionalidad de la norma acusada En su concepto, el principio de unidad de materia exige que exista un nexo causal, temático y teleológico entre las partes de una ley y la materia de esta lo cual ocurre entre la norma acusada y la Ley 383, puesto que ambas se refieren a materias tributarias.

 

El problema planteado

 

6. Se pregunta la Corte si la norma acusada - que consagra excepciones a los beneficios tributarios concedidos a las empresas asociativas de trabajo-desconoce los principios de la unidad de materia y de la correspondencia entre el título de una ley y su contenido, puesto que la Ley 383 de 1997 se ocupa fundamentalmente de la lucha contra la evasión y el contrabando.

 

La Ley 383 de 1997, además de ser una herramienta contra el contrabando y la evasión, persigue enfrentar el déficit fiscal.

 

7. Asevera el actor que el objetivo perseguido por la Ley 383 de 1997 fue combatir de manera más eficiente la evasión y el contrabando. Por eso, no encuentra que exista ninguna relación entre el artículo demandado y el propósito que orientó la expedición de la mencionada ley - salvo el hecho de que se refieren a la materia tributaria.

 

Sin embargo, el examen de los antecedentes de la ley permite llegar a una conclusión distinta a la del actor En la exposición de motivos del proyecto se manifiesta desde un principio que la razón que había conducido a la presentación del mismo era el estado alarmante de las finanzas públicas, tal como se expone en el capítulo I, sobre las finanzas públicas. En los primeros apartes de la aludida exposición se señala: "Las finanzas del gobierno nacional en 1996, muestran un significativo deterioro en relación con lo programado en el plan financiero aprobado por el Confis a principios del año. Se tenía previsto un déficit antes de privatizaciones del 3.3% del PIB, habiendo alcanzado el 4.4%. En el sector público consolidado el deterioro fue también evidente, alcanzando el 2.1% del PIB, sin incluir los ingresos por privatizaciones, superior al 1.5% programado."

 

A continuación, el Ministro de Hacienda y Crédito Público expone las causas del aumento del déficit fiscal y manifiesta que, a pesar de que el Gobierno habla disminuido drásticamente los gastos de funcionamiento, se calculaba que el déficit alcanzaría en 1997 "una cifra superior al 4%, antes de las privatizaciones". Ante esta situación, explica que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el fenómeno de la crisis fiscal debía ser resuelto a través de los mecanismos ordinarios y que, por ello, se había decidido acudir al Congreso. Al respecto expresó el ministro:

 

"El gobierno nacional como se ha explicado viene trabajando en la adopción de medidas tendientes a sanear las finanzas por la vía del gasto. Sin embargo, desde la perspectiva de los recaudos es necesario mejorar la normatividad que permita al Sistema Tributario Colombiano fortalecer su eficiencia y materializar los postulados de neutralidad y progresividad, y mejorar los instrumentos jurídicos con que actualmente cuenta la Administración. Lo anterior permitirá lograr una efectiva gestión, que necesariamente se verá reflejada en el incremento de los recaudos, como consecuencia del cierre de las brechas de evasión y contrabando.

 

"No se pretende mejorar los recaudos incrementando las tarifas de los impuestos, con excepción del impuesto de timbre que pasa del 0.5% al 1%. Tampoco se crean nuevos tributos, como sucedió en la emergencia económica con el impuesto de endeudamiento externo, que pretendía desestimular el endeudamiento en divisas y al mismo tiempo obtener por esta vía la mayor parte de los ingresos adicionales, fruto de la utilización de las posibilidades del estado de excepción.

 

"Tan solo se solicita el otorgamiento de mayores posibilidades a la Administración con el fin de combatir los mayores problemas que afectan los recaudos tributarios, al tiempo que se pretende una aproximación a unas bases tributarias más justas y equitativas".

 

Dicho lo anterior, la exposición de motivos se concentra en las distintas materias que contenía el proyecto de ley, con miras a incrementar los recaudos y combatir el déficit fiscal. Para el efecto se divide la presentación en los siguientes apartes: II. El contrabando y la evasión; III. El fortalecimiento de la lucha contra la evasión y el contrabando; IV. Penalización; y V. Otras disposiciones. Con estos apartes se esperaba dar explicación cabal de cada uno de los capítulos del proyecto de ley, cuales eran: I. Fortalecimiento de la lucha contra la evasión y el contrabando; II. Penalización; III. Impuesto sobre la renta; IV. Impuesto sobre las ventas; V. Impuesto de timbre; VI. Exenciones por avalancha del río Páez; y VII. Otras disposiciones.

 

Como se observa, el orden de la exposición que se siguió en la presentación del proyecto de ley por parte del Ministro no correspondió completamente al que se había adoptado en el proyecto mismo. Es decir, en la exposición de motivos se hizo especial énfasis en los aspectos relacionados con la lucha contra la evasión y el contrabando, mientras que todos los demás se aglutinaron bajo el punto de "otras disposiciones". Por su parte, en el articulado del proyecto se recalcó la importancia de asuntos distintos al contrabando y la evasión, al conformar con ellos capítulos propios.

 

8. El proyecto de ley que se convirtió en la Ley 337 de 1998 tenía como fin establecer mecanismos que permitieran combatir el déficit en las finanzas públicas. Dentro de las medidas que entraron en consideración, se destacaron indudablemente la lucha contra la evasión y el contrabando, pues como bien se decía en la exposición de motivos, en términos aplicables también al contrabando, "el fenómeno de la evasión es uno de los factores que más incide en forma desfavorable sobre los ingresos de la Nación". Ello explica la importancia que se le asignó a estas medidas en el momento de exponer ante el Congreso el proyecto de ley. Sin embargo, lo anterior no significa que el proyecto solamente se ocupara de la evasión y el contrabando, como lo afirma el actor. Como bien se percibe al analizar el índice del proyecto de ley, el Gobierno tomó en consideración también otras medidas, de las que esperaba una importante contribución en el mejoramiento del recaudo, y que se relacionaban con temas disímiles, tales como los beneficios que concedía la ley en punto al impuesto sobre las rentas, las exenciones tributarias consagradas en la Ley Páez, etc.

 

Este aserto se corrobora con distintas manifestaciones realizadas acerca del proyecto durante el trámite de su discusión y aprobación. Así, en las sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras de la Cámara y el Senado, el Ministro de Hacienda y Crédito Público expuso lo siguiente acerca de las finalidades del proyecto:

 

 

"El énfasis de este proyecto no es el aumento de tasas de tributación, las tasas de tributación se mantienen alteradas (sic), con excepción de una que es la tasa de timbre.

 

"Pero más allá de eso, aquí se propone una serie de normas que buscan tanto recolectar los impuestos que deben pagarse, como eliminar algunos canales que pueden ser muy costosos en términos de recursos para el fisco nacional; buscando fórmulas intermedias en la mayoría de los casos para tratar de enfrentar diferentes problemas.

 

"En términos generales el proyecto que fue presentado a consideración del Congreso tiene tres elementos. Primero, algunas normas de control a la evasión, segundo, unas normas de penalización, y tercero, unas normas, algunos ajustes a normas de diferente carácter que consideramos que pueden ser objeto, digamos de algunas erogaciones tributarias importantes." (subraya fuera del texto)

 

Igualmente, en la ponencia para primer debate del proyecto en la Cámara se expresó que su finalidad era aumentar los recaudos de la Nación a través de distintos mecanismos, entre los cuales se destacaba la lucha contra la evasión y el contrabando:

 

"El proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional recoge algunas de las disposiciones contempladas en la emergencia económica declarada inexequible por la honorable Corte Constitucional, y plantea medidas que buscan mejorar la normatividad tributaria permitiendo, además contar con instrumentos jurídicos ágiles para potenciar su eficiencia, lograr una gestión que aumente los ingresos de la Nación, los cuales han venido atravesando un progresivo deterioro desde 1996.

 

"(....)se encuentra que los diferentes temas sometidos a aprobación relacionados con las medidas de fortalecimiento de la lucha contra la evasión y el contrabando, incluyendo la penalización de estas conductas, así como las modificaciones propuestas en impuesto sobre la renta, sobre las ventas, retención en la fuente y timbre; las exenciones relativas a la avalancha del río Páez y otras disposiciones de carácter general, demuestran la necesidad de esta reforma, ya que es necesario que la administración tributaria cuente con mejores herramientas, que le permitan luchar contra fenómenos que, como la evasión y el contrabando, inciden de manera negativa sobre los ingresos de la Nación, y afectan la libre competencia en términos de lealtad e igualdad entre los diferentes agentes económicos.

 

"Adicionalmente se observa que, como se señala en la exposición de motivos presentada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, se busca una aproximación a bases tributarias más justas y equitativas".

 

De la misma manera en la ponencia para segundo debate al proyecto de ley, presentada en la plenaria del Senado de la República, se expresó que a pesar de que el proyecto había sido presentado por el Gobierno con el objetivo básico de obtener herramientas que le permitieran luchar contra la evasión y el contrabando, también tuvo como meta "obtener recursos adicionales que son de imperiosa necesidad para su correcto funcionamiento (-)".

 

Las anteriores premisas conducen a esta Corporación a corroborar la afirmación contenida en la sentencia C-604 de 1997 acerca de que "durante el trámite del proyecto de ley por el Congreso siempre fue claro que el proyecto estaba dirigido fundamentalmente a combatir la evasión tributaria y el contrabando y, en alguna medida, a introducir algunos correctivos dentro del sistema tributario".

 

9. El artículo demandado determinó que los beneficios tributarios contemplados en los artículos 14 a 16 de la Ley 10 de 1991 no se aplicarían a "las rentas provenientes del ejercicio de las profesiones liberales y los servicios inherentes a las mismas". La determinación del legislador de eliminar tanto los beneficios a que hace referencia el artículo demandado, como otros beneficios y exenciones tributarias, conduce indudablemente a aumentar los recaudos de la administración. Como ya se ha señalado, ese resultado fue precisamente el que se esperaba obtener con la presentación del proyecto que se convertiría en la Ley 383 de 1997. Y para poder arribar a ese fin se seleccionaron distintos instrumentos, dentro de los cuales, ciertamente, se destacaban la lucha contra la evasión y el contrabando, situación que no significa que fueran los únicos mecanismos previstos para cumplir con el fin que perseguía la ley.

 

En vista de lo anterior, ha de concluirse que la norma demandada no vulnera en ninguna medida el principio de la unidad de materia. Tampoco atenta contra el artículo 169, por cuanto bien cabe dentro de la expresión "otras disposiciones" contenida en el título de la ley.

 

10. Afirma el actor, igualmente, que así como para la consagración de un beneficio o de una exención tributaria es necesario que el Congreso justifique su decisión, también es preciso que explicite claramente por qué decide eliminarla. Al respecto debe señalarse, en primer lugar, que en la exposición de motivos sí se hizo alusión a los efectos desfavorables que producían en la recaudación los beneficios tributarios y que, por lo tanto, se consideraba importante eliminar algunos e introducir algunos correctivos para otros. Y si bien allí no aparece una alusión explícita a la norma que él ataca, ello no es, de ninguna manera, necesario.

 

De otra parte, cabe recordar que el artículo 150 de la Constitución le confiere al Congreso la atribución de establecer las contribuciones fiscales, y que ella lo autoriza también para modificarlas o suprimirlas, decisiones para las cuales goza, en principio, de una amplia discreción. Por esta razón, no tiene asidero la aseveración del actor acerca de que, en todo caso, debe justificarse por parte del Congreso la eliminación de cada beneficio tributario. Para el caso específico que se debate en este proceso es suficiente con que se hayan expresado los problemas de recaudo que ocasionaban los beneficios tributarios y con que la norma en concreto se sujete al principio de la unidad de materia que debe gobernar las leyes.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 44 de la Ley 383 de 1997.

 

 
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