Cargando el Contenido del Documento | |
Por favor espere... |
SENTENCIA
C-329/95 Julio
27. CORTE
CONSTITUCIONAL. Magistrado
Ponente, Doctor VLADIMIRO NARANJO MESA. Temas: Demanda
De Inconstitucionalidad Contra El Numeral 9 Del Artículo 95 De La Ley 136 De
1994 "Por la
cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios. Inhabilidad para ser elegido alcalde, dice: 1. El régimen
Constitucional del alcalde como primera autoridad municipal. En
materia de ordenamiento territorial, la Carta Política de 1991 introdujo
profundas modificaciones encaminadas a que el Estado lograra un mayor dinamismo
en el cumplimiento de sus obligaciones políticas, económicas y sociales;
particularmente a nivel de las comunidades locales. Dentro de esas
modificaciones, quizás la más importante es la cristalización del proceso de
modernización y fortalecimiento del municipio colombiano, propuesto desde la
Constitución de 1886 pero tan sólo implementando verdaderamente a partir de la
reforma de 1986, a través de la elección popular de los alcaldes. Fue, en efecto, el
constituyente de 1991 el encargado de definir, para los municipios del país,
una tarea trascendental en el ámbito de las diferentes relaciones de orden
político - territorial que surgen dentro de un Estado como el colombiano. Ello
se logró, en primer lugar, al considerarlo como una "entidad fundamental
de la división político - administrativa del Estado" (artículo 311),
titular de una serie de prerrogativas y responsable del cumplimiento de nuevas
funciones, encaminadas a lograr una real descentralización territorial, dentro
del marco propio de la democracia participativa, que constituye presupuesto
básico del Estado social de derecho. Esta modernización
política - administrativa de las entidades territoriales requirió, asimismo,
redefinir las calidades, funciones y responsabilidades de las autoridades
públicas tanto a nivel municipal como departamental. No debe olvidarse que, en
la actualidad, tanto el gobernador como el alcalde juegan un nuevo papel en
materia de relaciones territoriales, pues la posibilidad que la carta política
estableció para crear nuevas entidades - como las provincias, los territorios
indígenas y las regiones, entre otros; significa que las autoridades locales
deberán no sólo preocuparse por los asuntos de su competencia, sino que también
deberán colaborar armónicamente en la constitución y funcionamiento de nuevos
proyectos de mayor ámbito y cobertura territorial, que consecuentemente
acarrearán un beneficio común a los habitantes de una determinada zona. Así
mismo, recuérdese que la Constitución Política de 1991 estableció en cabeza de
departamentos y municipios nuevas responsabilidades, particularmente en materia
de prestación de servicios públicos (artículos 317, 356 y 357 C.P.), las cuales
no sólo garantizan una mayor independencia y autonomía para esas entidades
territoriales, sino que las obliga a adquirir mayores compromisos respecto del
recaudo, manejo y destinación de sus finanzas públicas. Dentro de estos
criterios, el constituyente de 1991 estableció un régimen jurídico para los
alcaldes municipales, que recoge algunas de las características establecidas en
anteriores constituciones y ordenamientos legales, e introduce nuevas
calidades, funciones y deberes de conformidad con lo hasta ahora
expuesto. El alcalde, elegido
popularmente para períodos de tres años (ARTÍCULO
314), ha sido calificado por la Carta Política como "jefe de la administración
local y representante legal del municipio" (ARTÍCULO
314 C.P). Al ser elegido por los habitantes del municipio, esta autoridad
perdió su dependencia jerárquica y administrativa de los gobernadores y del
Presidente de la República - para el caso de Santafé de Bogotá - lo que
significa una mayor independencia y autonomía en el desarrollo de su gestión y
en la toma de las decisiones, aunque con las limitaciones que establece el
Estatuto Superior, como es el caso de manejo del orden público (ARTÍCULO 315-2) y la posibilidad de que
el Presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la
ley, los suspendan o los destituyan. Asimismo, conviene
recordar que quienes aspiren a ocupar el cargo de alcalde en un municipio,
deberán presentar ante sus electores un programa de gobierno, el cual se
constituye en el presupuesto básico para que los votantes, en aras de la
democracia participativa, puedan ejercer una adecuada función fiscalizadora y,
eventualmente, revocar el mandato conferido en las urnas (ARTÍCULOS 40-4 Y 259 C.P.). Ahora bien, como se
señaló, el alcalde, en su calidad de autoridad pública, comprometido como está
con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, deberá asegurar en
especial la convivencia pacífica y la protección a los habitantes en su vida,
honra y bienes. Para la efectiva realización de estos objetivos al citado
funcionario le corresponde consultar la política general de orden público
determinada por el Presidente de la República y, por tanto, debe obedecer las
órdenes que reciba de él o de los gobernadores. Lo anterior, porque es
atribución exclusiva del alcalde la de conservar el orden público en su
localidad. Para ello, el Constituyente le ha dado el carácter de primera autoridad de policía del
municipio, y le ha encargado a la Policía Nacional cumplir con prontitud y
diligencia las instrucciones que el mencionado funcionario imparta por
intermedio del respectivo comandante (ARTÍCULO
315-2 C.P.). De igual forma, al
alcalde, en su calidad de jefe de la administración local, le corresponde
nombrar y remover los empleados bajo su dependencia y a los gerentes de las
entidades descentralizadas de orden local; crear, suprimir y fusionar los
empleos de la administración, así como señalar las correspondientes funciones y
determinar sus emolumentos; suprimir o fusionar entidades y dependencias
municipales; presentar al consejo los proyectos de acuerdo relativos al plan de
desarrollo económico y social y al presupuesto anual de rentas y gastos;
ordenar los gastos municipales; y colaborar con el consejo para el buen
desempeño de sus funciones (Cfr. Artículo 315 C.P.). Como puede apreciarse, el
funcionamiento del municipio colombiano depende de una relación armónica de
colaboración entre el alcalde y el consejo, de forma tal que los acuerdos
aprobados por éste (artículo 313) se constituyan en las herramientas necesarias
para que el alcalde pueda implementar sus políticas administrativas. 3. La autonomía del
legislador para establecer un régimen de incompatibilidades e inhabilidades
para alcaldes y concejales. Así como el
constituyente, a través del dominado "Estatuto del Congresista"
(Constitución Política, Capítulo VI), quiso establecer con alguna precisión el
régimen de inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones y causales de
pérdida de la investidura de los senadores y representantes de la República,
también determinó que, respecto de los demás ciudadanos que fueran elegidos por
voto popular en las entidades territoriales, ese mismo régimen fuese definido
por el legislador, salvo que la Carta Política hubiese establecido cosa
diferente. En efecto, el ARTÍCULO 293
superior prevé: "ARTÍCULO 293º.- Sin perjuicio de lo establecido en la constitución, la
ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de
posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de
destitución y forma de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos
por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades
territoriales. La Ley dictará también las demás disposiciones necesarias para
su elección y desempeño de funciones". Esa misma atribución fue
conferida al legislador específicamente para los casos de los diputados a las
asambleas departamentales -en lo que se refiere al régimen de
incompatibilidades e inhabilidades - (ARTÍCULO
299 C.P.), del gobernador (ARTÍCULO
303 C.P.) y de los concejales municipales (ARTÍCULO 312 C.P.). Respecto de los alcaldes la Carta Política no
contempla ninguna norma en particular, razón por la cual la competencia del
Congreso de la República para reglamentar la materia en comento se desprende de
la norma superior transcrita. Ahora bien, la Corte
entiende que el legislador goza, por mandato de la Constitución de plena
libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros, criterios y
reglas a seguir en cuanto a la definición de alguna de las materias que le
corresponde reglamentar, como es el caso de régimen de prohibiciones para la
elección y ejercicio de la función de alcalde, gobernador, concejal o diputado.
Así las cosas, para determinar - por ejemplo - una inhabilidad, que ha sido
definida como "Aquellas circunstancias creadas por la constitución o la
ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un
cargo público, y en ciertos casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya
se encuentran vinculados al servicio, y tienen como objetivo primordial lograr
la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar
o ya están desempeñando empleos públicos" , o una incompatibilidad - que se
entiende como las limitaciones al servidor público durante el tiempo que
ostente dicha calidad - , necesariamente se deberá tener en consideración la
naturaleza propia de cada una de los casos que corresponda regular a través de
la ley; es decir, uno será
el régimen aplicable a los alcaldes, otro a los concejales uno más a los
diputados y finalmente uno propio a los gobernadores, para lo cual se deberá
tener siempre presente la naturaleza del cargo, la calidad del funcionario, sus
atribuciones y su consecuente responsabilidad. 2. El caso en concreto La demanda que ahora se
presenta a consideración de la Corte, versa sobre la acusación de
inconstitucionalidad del numeral 9 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, por
considerarlo los actores violatorio del derecho fundamental a la igualdad y a
la participación política (ARTÍCULO 13 Y
40 C.P.). Se argumenta al respecto que mientras el numeral 7 del artículo
45 de la misma Ley establece que no podrá ser concejal quien se "encuentre
vinculado por sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro de (...)
primero de afinidad (...) y se inscriba por el mismo partido o movimiento
político para la elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas
que deba realizarse en la misma fecha", la norma demandada prohíbe la
elección de alcaldes para quienes tengan un vínculo de "segundo de
afinidad (...) con personas que se hubieren inscrito por el mismo partido o
movimiento para la elección de miembros del Concejo Municipal respectivo",
con lo cual, para los demandantes, se establece una clara
"discriminación". El argumento de los
actores parte de una premisa incorrecta, pues confunden el derecho a la
igualdad con la identidad absoluta de las partes - en este caso, concejales y
alcaldes -, cuando esta Corporación se ha pronunciado reiteradamente respecto
de la posibilidad de dar un tratamiento diferenciado a una de las especies
(alcaldes) que conforman un género (personas que son elegidas por votación
popular), cuando la naturaleza de esa especie (funciones y responsabilidades administrativas
del alcalde) así lo permite. En efecto, esta corte ha establecido: "Ahora bien, el concepto de la
igualdad ha ido evolucionando en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
así: en un primer pronunciamiento, la Corporación sostuvo que la igualdad
implicaba el trato igual entre los iguales y el trato diferente entre los
distintos. En un segundo fallo la Corte agregó que para introducir una
diferencia era necesario que ésta fuera razonable en función de la presencia de
diversos supuestos de hecho. En una tercera sentencia la Corporación ha
definido el trato desigual para las minorías. Ahora la Corte desea continuar
con la depuración del concepto de igualdad en virtud de la siguiente
afirmación: "El principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir un trato
distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones: "- En primer lugar,
que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de
hecho; "- En segundo lugar,
que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad; “- En tercer lugar, que
dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de
los valores y principios constitucionales; “- En cuarto lugar, que
el supuesto de hecho - esto es, la diferencia de situación la finalidad que se
persigue y el trato desigual que se otorga - sean coherentes entre sí o, lo que
es lo mismo, guarden una racionalidad interna: “- Y en quinto lugar, que
esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que
constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las
circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican. "Si concurren pues
estas cinco circunstancias, el trato diferente será admisible y por ello
constitutivo de una diferenciación constitucionalmente legítima; en caso
contrario, el otorgar un trato desigual será una discriminación contraria a la
Constitución" En virtud de lo anterior,
debe señalarse que el legislador, al ocuparse de las inhabilidades y las
incompatibilidades en materia municipal, definió un régimen jurídico propio,
autónomo e independiente para los alcaldes y otro para los concejales, es
decir, le dio un tratamiento jurídico diferente a personas que se encontraban
en diferente situación de hecho. Y mal podría establecer una normatividad
idéntica cuando cada uno de ellos tiene unas calidades, cumple unas funciones y
asume unas responsabilidades que son en esencia diferentes. Así, como se vio, mientras
que el alcalde ostenta la calidad de ser jefe de la administración local, el
concejo es una corporación pública de elección popular en la cual se deliberan
asuntos locales y se expiden normas que definen el marco de acción del gobierno
municipal. Por ello, la responsabilidad del primero al frente pueblo es
individual, con lo cual se da pie para la revocatoria del mandato; mientras que
al segundo le atañen una responsabilidad de índole colectiva en el cumplimiento
de sus funciones, donde la voluntad de uno de sus miembros no puede prevalecer,
ni condicionar, ni mucho menos definir la actuación de los demás. Asimismo, tampoco puede
olvidarse que al concejo municipal se le asigna la responsabilidad de ejercer
el control político sobre las actividades administrativas desarrolladas por el
alcalde. Por tanto, en aras de la imparcialidad, no es posible permitir que dos
personas que tengan una relación de parentesco como la que establece la norma
acusada, puedan ocupar los cargos a los que se ha hecho referencia, cuando el
uno le corresponde evaluar la conducta del otro. Lo expuesto justifica la
diferenciación planteada por el legislador en cuanto a las inhabilidades
aplicables a los aspirantes a la alcaldía y al concejo, por razones de
parentesco o de las relaciones matrimoniales o de las uniones de hecho con
personas inscritas por el mismo partido o movimiento en la respectiva elección.
Con miras a combatir el nepotismo y la indebida acumulación de cargos públicos
entre personas inscritas por el mismo partido o movimiento en la respectiva
elección. Con miras a combatir el nepotismo y la indebida acumulación de cargos
públicos entre personas que guardan una determinada relación, resulta
entendible, razonable, y de conformidad con la Constitución el que hubiese
querido aplicar un régimen más drástico a los alcaldes - "segundo de
afinidad", que a los concejales - " primero de afinidad" -,
habida cuenta, se reitera de la naturaleza y de las particularidades propias de
cada una de sus cargos. En conclusión: la norma
acusada determina un trato jurídico distinto para los alcaldes y concejales el
cual persigue la finalidad de combatir el nepotismo y de garantizar una
transparencia en el ejercicio de los distintos cargos que conforman la
administración municipal. Ese trato, de acuerdo con lo establecido en la
jurisprudencia citada, resulta razonable, coherente y racional. Además,
interpreta cabalmente el espíritu de la constitución y pone en práctica los
valores en ella contenidos, pues, como se estableció, en vez de vulnerar el
derecho fundamental a la igualdad, lo reconoce y lo desarrolla. Así mismo, esta
Corporación estima pertinente anotar que la disposición demandada tampoco
atenta contra el derecho fundamental a la participación política (ARTÍCULO 40 C.P.), pues en momento
alguno se está impidiendo a las personas aspirar a ser elegidos; tan sólo se
están estableciendo unas limitaciones y reglas razonables que apuntan a
preservar los conceptos de moralidad e independencia, en aras del interés
general. Finalmente, debe esta
Corte señalar, acogiendo el concepto fiscal, que mal podría realizarse un
análisis de constitucionalidad cuando la demanda versa sobre la supuesta
desigualdad existente entre dos normas legales; es decir, entre disposiciones
de igual categoría y fuerza jurídica y no en el confronta miento entre la ley
denunciada y el texto de la Carta política. De igual forma, téngase
en cuenta que una eventual declaratoria de inexequibilidad
en el caso bajo examen, conllevaría a que, en adelante, no existiría causal alguna
de inhabilidad por razones de relaciones de afinidad, con lo cual, ahí sí, se
desconocería el loable propósito del legislador ya explicado en esta
providencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto,
la sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
viceprocurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el DECRETO 2067 DE 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE la expresión "segundo de
afinidad", contenida en el NUMERAL
9 DEL ARTÍCULO 95 DE LA LEY 136 DE 1994, "por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios". |