RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Ver la Ley 388 de 1997

1. Antecedentes Histórico-Legislativos.

La anarquía generada por el desmedido crecimiento sic las grandes ciudades constituye un rasgo característico de los países del Tercer Mundo. Colombia no escapa a este fenómeno y sus graves problemas urbanos cada día se tornan más complejos. Lo anterior es fruto de una inadecuada planificación que abarque al mismo tiempo las dimensiones urbana y rural, y tenga en cuenta los rasgos distintivos de cada una de ellas de forma que un acertado diagnóstico del momento histórico concreto permita determinar: las metas y prioridades a lograr -tanto a corto como a mediano y largo plazos, los instrumentos para alcanzarlas y las medidas de política que impelen su cristalización. La resolución de tales dificultades sólo podrá conseguirse mediante la planeación integral. No existe alternativa diferente.

La superación del caos urbano exige tener en cuenta tres variables que se intervinculan y condicionan recíprocamente:

a). La Urbanización: densa concentración poblacional en un espacio de territorio relativamente reducido con una estructura compleja de organización.

b). La Política Urbana: pautas de acción general que pretenden incorporar a los planes de desarrollo económico, social y ambiental, un área espacial prefijada, y

c). La Estructura Espacial: conjunto de urbanizaciones que deberán beneficiarse con las políticas socioeconómicas y ambientales instrumentadas por el Estado.

Todo proceso de urbanización es menester elucidarlo como la expresión espacial de un sistema productivo, social y político. El intervencionismo estatal debe encaminarse hacia el ordenamiento y reordenamiento urbano y a proveer los bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de la sociedad. Concebir que el crecimiento económico y las fuerzas del mercado, por sí solas, pueden solucionar los problemas ecosociales, físicos y ambientales, es un craso error. Con inversiones en obras de infraestructura, en industrias, o en servicios localizados en función de las ventajas adquiridas por las minorías dominantes, no se resuelven las intrincadas dificultades urbanas. Los anteriores gobiernos aplicaron dicho esquema obteniendo, entre otras, las siguientes secuelas:

indiscriminada localización de las industrias; destrucción del paisaje natural; contaminación del aire y el agua; pésima eliminación de los residuos destrucción de la malla vial aumento del parque y el tráfico automotor; lotes de "engorde" y loteos innecesarios; carencia de servicios públicos e infraestructura social; déficit de vivienda de interés popular; áreas agrícolas anexadas al casco urbano; insuficiencia de escuelas, hospitales y lugares de recreación; arrasamiento de parques naturales y zonas verdes; invasión de espacios públicos; incomunicación entre las áreas urbanas y de éstas con las rurales; incremento en el costo de la tierra y s u xxxxidencia en el precio final de la vivienda; alejamiento de la población trabajadora de los lugares de empleo; construcción de extensas áreas de la ciudad mediante el esfuerzo personal de sus habitantes; expansión de la urbe sin las inversiones indispensables; crecimiento desordenado de la ciudad sin límites físicos ni demográficos; aumento de los costos de operación urbana; subutilización de los recursos humanos; marginamiento político, económico y social de amplios sectores de la población; depauperación general e inseguridad creciente. En breve, la tugurbanización de la ciudad.

Conscientes del desorden urbano, de la imperativa necesidad de superarlo y de prever el desarrollo futuro de las ciudades, sucesivas administraciones expidieron reglamentos y normas orientadas a conjurar la crisis. Lo propio hicieron algunos congresistas y grupos políticos en diferentes períodos legislativos. Estos esfuerzos fracasaron en razón a su concepción unilateral y parcializada sobre la cuestión urbana, a los intereses económicos y político sociales momentáneos y a la carencia de una visión global que polienfocara el problema. Así lo demuestran distintas iniciativas que no fueron aprobadas o que resultaron negadas por disímiles razones: Proyecto de ley de Techo (MRL, 1960); Proyecto de ley presentado por Hernán Toro Agudelo (1964); proyecto de vivienda y desarrollo urbano (Ministerio de Desarrollo Económico, 1969); proyecto de reforma urbana integral, de Mariano Ospina Hernández (1970); proyecto de reforma urbana (Ministerio de Desarrollo Económico, 1971); proyecto para crear las bases del ordenamiento urbano, presentado por Luis Carlos Galán Sarmiento (1978); Ley 61 de 1978, orgánica del desarrollo urbano (declarada inconstitucional xxxxxxx CSJ); Proyecto de ley sobre expropiación de inmuebles (Ministerios de Desarrollo Económico, Hacienda y Justicia, 1982); proyecto para promover el mejoramiento y ordenado crecimiento de las ciudades (N.L., 1985); proyecto que declara de utilidad pública e interés social la adquisición de inmuebles urbanos y autoriza la extinción del dominio, de Edmundo López Gómez (1985); proyecto que establece las normas básicas para una reforma e urbana (UP, 1986); proyecto sobre utilización de predios urbanos, zonas de influencia en las ciudades y cabeceras municipales, presentado por Javier García Bejarano (1986).

2. Precedentes legales de la Ley 9a. de 1989.

Durante la administración de Virgilio Barco Vargas fue presentado ante el Congreso el Proyecto de ley No. 62 de 1986, "por la cual se dictan normas sobre compraventa y expropiación de bienes y se e dictan otras disposiciones", del que fui ponente con el Primer Magistrado de la Nación, doctor Ernesto Samper Pizano. El agotamiento del período legislativo impidió que dicta iniciativa fuera aprobada y sancionada como Ley de la República.

Sin embargo, el pliego modificatorio que recomendamos al texto original serviría posteriormente al gobierno de basamento para elaborar el Proyecto de ley No. 12 de 1988, "por la cual se dictan normas sobre planes integrales de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones", del que también fui ponente con el doctor Samper y que, a la postre, se convertiría en la Ley 9a. de 1989.

La primera iniciativa enunciada contemplaba dos aspectos fundamentales:

a). La adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación, y

b). La adquisición y expropiación de bienes por los particulares.

Los ponentes la adicionamos y complementamos con tres capítulos, a saber:

a). La legalización de tierras para viviendas de interés social y sanciones para los urbanizadores.

b). La extinción del derecho de dominio sobre inmuebles urbanos, y

c). La creación de bancos de tierras.

El segundo proyecto del gobierno acogió el documento reformatorio que propusimos y, además, regló lo atinente a los planes integrales de desarrollo municipal.

Tal es la génesis de la Ley 9a. de 1989.

3. Ley 9a. de 1989.

Constituye el instrumento legal por excelencia para afrontar y solucionar los complejos problemas de la urbanización. Sin embargo, dista mucho de ser una ley perfecta, como acontece con toda creación legislativa. No obstante es una norma mejorable y para colocarla a la altura de las exigencias históricas es imprescindible introducide las modificaciones necesarias, llenar los vacíos existentes y armonizada con las disposiciones constitucionales y legales dictadas después de su promulgación. A lo largo de sus diez capítulos, la Ley 9a. de 1989 trata los temas relacionados con la planificación del desarrollo municipal, el espacio público, la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación, la protección a los moradores en los proyectos de renovación urbana, la legalización de títulos para la vivienda de interés social, las licencias y sanciones urbanísticas, los bancos de tierras y la integración y reajuste de tierras, la extinción del dominio sobre inmuebles urbanos, los instrumentos financieros para la reforma urbana y, finalmente, disposiciones varias.

Los principios rectores que informan el contenido de la Ley de Reforma Urbana (9a. de 1989) podemos abreviados así:

a). Derecho a la ciudad: El despoblamiento del agro motivado por la falsa imagen que proyectan los medios de comunicación masiva, por los vendedores de paraísos y por la violencia rural, entre otros, hace que la avalancha campesina engrose irracionalmente la población de las ciudades, entes totalmente desprovistos de elementos para satisfacer la demanda por servicios públicos, soluciones habitacionales, espacios de locomoción, recreación, salud y educación. La Ley de Reforma Urbana obliga al Estado a resolver afirmativamente estas exigencias públicas que se traducen, en el derecho a la ciudad debidamente dotada de bienes y servicios para el beneficio de sus moradores. "Se trata de una atribución social que abarca desde el derecho a la planeación y al espacio público... hasta el derecho elemental a los servicios públicos".'

b). Informalidad urbana: El imán citadino atrae perversamente a la población rural con la ficticia ilusión de solucionar sus apremiantes necesidades. Nada más engañoso. La urbanización crece espontáneamente, carente de planificación, en zonas de alto riesgo, sin asistencia básica, sin servicios públicos ni títulos de índole alguna. Es el caos, la anarquía. La Ley 9a. de 1989 consagra taxativamente los instrumentos para resolver tales circunstancias de informalidad urbana, "inscritos dentro del marco general de referencia del Plan de Desarrollo".

c). Plusvalía Urbana: Algunas personas inescrupulosas disfrutan ilícitamente del arduo esfuerzo de sus conciudadanos y. sin aportar labor ni inversión, se apropian del quehacer ajeno haciendo que sus inmuebles se valoricen indebidamente por el simple paso del tiempo, conducta a todas luces punible. El crecimiento y desarrollo de la ciudad, la ampliación de sus espacios y servicios, el uso de sus suelos y la permisividad de las reglas urbanísticas, generan un mayor valor que es irregularmente apoderado por algunos particulares avivatos "como cuando se trata de los denominados lotes de engorde o del negocio que a costa de la necesidad de vivienda realizan urbanizadores in escrupulosos, verdaderos delincuentes urbanos, los urbanizadores piratas". La Ley de Reforma Urbana xxxxxx estos fenómenos estableciendo un equitativo reparto entre los ciudadanos de la referida plusvalía.

d). Racionalidad Urbana: El crecimiento caótico de las urbes, la reiterada inobservancia de los deberes citadinos por parte de las autoridades públicas y de la ciudadanía, la anarquía generada por el desorden y la falta de planeación urbana, son algunos de los problemas que la Ley 9a. de 1989 trató de solucionar corrigiendo "la tendencia al crecimiento caótico de nuestras ciudades", introduciendo "factores de orden en su crecimiento que aseguren una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus obligaciones sociales", renovando "la parte céntrica de las mismas sin afectar a sus moradores", reintegrando y desarrollando "de manera concertada tierras antes no utilizadas" densificando "el aprovechamiento de sus espacios".

e). Instrumentos Financieros se dirigen hacia la financiación de tres objetivos centrales, a saber: Proyectos de construcción, mejoramiento y sustitución de viviendas de interés social; proyectos de construcción; dotación y mejoramiento de servicios públicos domiciliarios, concediendo especial importancia a los programas de acueducto y alcantarillado; financiación de tierras usando los procedimientos: de adquisición voluntaria y expropiación.

Se crean, entre otros, los siguientes instrumentos: pagares de reforma urbana" para pagar el precio de los predios o la indemnización; "bonos de reforma urbana" cuyo producido se destinará a la financiación de proyectos urbanos; "contribución al desarrollo municipal" a cargo de propietarios y poseedores de terrenos que adquieran plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal; "impuesto de estratificación socioéconómica" a cargo de propietarios y poseedores de viviendas en los estratos alto y medio; cédulas de ahorro y vivienda" emitidas con el respaldo del capital y cartera del Banco Central Hipotecario.

La Ley de Reforma Urbana establece la obligación que tienen los municipios de elaborar sus Planes de Desarrollo y donde no los hay, faculta a la Oficina de Planeación Departamental para formularios, determinando un trámite simplificado para su consideración y aprobación.

En cuanto al espacio público, introdujo nuevos elementos en la definición del concepto, reglamentó el tema de las afectaciones urbanas y el ejercicio de las acciones populares para su defensa.

En lo relativo a la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación consagra las causales de expropiación, los re entes con capacidad expropiatoria, las garantías de defensa de los particulares expropiados y los procedimientos a seguir. Estableció una causal de terminación del proceso de revisión de la resolución administrativa de expropiación e introdujo cláusulas de responsabilidad por mala conducta para los funcionarios morosos o negligentes. Reglamentó las condiciones de pago, los plazos e intereses, teniendo en cuenta el tamaño de los inmuebles y el peso de los e mismos dentro del patrimonio de los afectados: Igualmente obligó al Estado a destinar los predios expropiados al fin manifestado en la resolución expropiatoria o en el acto de enajenación.

En el capítulo sobre la protección a los moradores en los proyectos de renovación urbana determinó que los particulares que los desarrollen tienen las mismas obligaciones que las consignadas en la Ley para el Estado. En el acápite sobre la legalización de viviendas de interés social estableció rangos de diferenciación ajustados a las realidades municipales, teniendo en cuenta el número de habitantes; definió el "sistema de financiación de viviendas de al interés social", los nuevos avalúos para este tipo habitacional y la eliminación de requisitos al momento de la escrituración; determinó el "derecho a los servicios públicos" para sus moradores y la obligación del Estado de suministrárselos. Aumentó los términos para adquirir el derecho de dominio mediante la prescripción.

En lo tocante a las licencias y sanciones urbanísticas reguló drásticamente el fenómeno de los abusos urbanos, facilitó la intervención de los vecinos en la discusión de las decisiones que puedan afectar su hábitat, graduó la cuantía de las multas y estableció una a póliza de estabilidad que garantice a los compradores la calidad de la vivienda.

En el capítulo relacionado con los bancos y la reintegración de tierras facultó a los Alcaldes para ejercer el derecho de preferencia - y dotar a los municipios de mayores recursos para adquirir tierras. De la misma manera posibilitó que el Estado urbanizara y construyera viviendas de interés social.

Finalmente, regló lo atinente a la extinción del derecho -de dominio, determinó su trámite y distinguió entre el proceso administrativo que debe preceder a su declaratoria, la fase probatoria, la defensa del particular, y la extinción propiamente dicha. Además, consagró un régimen de causales de fuerza mayor y caso fortuito para que el afectado pueda ejercer su defensa.

La expedición de la Carta Política de 1991 marcó importantísimos cambios en la vida institucional, económica, social, política y ambiental del país. La cuestión urbana no fue ajena a las materias que trataron los constituyentes y así quedó consignado en el Estatuto Supremo. De ahí el interés de poner a tono con sus mandatos las normativas que reglan la Reforma Urbana, de tal manera que ésta cobre actualidad y respete los preceptos constitucionales. Lo propio puede predicarse de la Ley 152 de 1994, Orgánica de Planeación, de las Leyes 2a. de 1991 y 3a de 1991, y 99 de 1993, prescripciones que de una u otra forma atañen al asunto urbano. Conforme a lo expuesto se dejan de lado los planes de desarrollo municipal y se aboga por los Planes de Ordenamiento Físico del Territorio y los Esquemas de Ordenamiento Territorial.

Se introducen modificaciones cardinales en lo tocante a los plazos estipulados para el trámite de la negociación voluntaria, directa, la expropiación y la extinción del derecho de dominio, términos que siempre han insidido de manera negativa en la agilización de la reforma urbana por su extrema e ilógica dilación todo ello orientado a resolver en el menor lapso posible una de las reivindicaciones más sentidas de los colombianos.

De igual manera, se faculta al Gobierno Nacional para que reglamente la expropiación de inmuebles urbanos por vía administrativa, camino expedito para solucionar dificultades impredecibles e imprevisibles cuando el interés social o la utilidad pública así lo exijan.

Se revive la expropiación por los particulares, culminada la negociación voluntaria directa con las entidades públicas, cuando: los dueños renuentes a cumplir con la función social de la propiedad no quieran urbanizar o construir, oponiéndose al progreso económico, social o ambiental.

Las variaciones, adiciones y supresiones propuestas al articulado de la Ley 9a. de 1989 son las siguientes:

Artículo 1. Armoniza el artículo 1 de la Ley 9a. de 1989 con las normas expedidas posteriormente (Leyes 152 de 1994 y 99 de 1993), acatando la Constitución Política de 1991. Busca que los Planes de Ordenamiento Físico del Territorio concuerden tanto con, los planes de desarrollo municipal, como con los planes y agendas ambientales. Clasifica los diferentes tipos de planes de ordenamiento físico del territorio de acuerdo con el número de habitantes

y establece que en las áreas metropolitanas prevalecerá el plan aprobado por la Junta Metropolitana.

Artículo 2. Establece los elementos que deben contener los planes generales de ordenamiento físico del territorio. En líneas generales, conserva los mismos factores determinados por el artículos 22 de la Ley 9a. de 1989, aunque ya no se refiere a planes de desarrollo.

Introduce la clasificación y la delimitación del suelo en áreas urbanas, suburbanas y rurales; la estrategia para implementar proyectos de renovación urbana, de habilitación y mejoramiento de los barrios; los mecanismos de gestión para desarrollar el plan de ordenamiento; delega en el Gobierno Nacional la potestad de reglamentar el contenido y alcance de los planes básicos y de los esquemas de ordenamiento; finalmente, preceptúa la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Físico del Territorio de acuerdo con cada plan de desarrollo aprobado.

Artículo 3. Señala que el Plan de ordenamiento Físico debe ajustarse al plan estratégico y al programa de inversiones del municipio contendrá la programación de actividades, recursos a utilizar, entidades ejecutoras y tiempo de duración.

Artículo 4. Estipula que el Gobierno Nacional, mediante la expedición de un reglamento, establecerá las categorías de cada una de las clases de suelos, concretando los criterios urbanísticos que deben tener en cuenta los municipios.

Artículo 5. Dispone que cuando en la Ley 9a.de 1989 se hable del plan de desarrollo municipal se refiere al contenido del Plan de Ordenamiento Físico del Territorio; y cuando aluda al plan de de desarrollo simplificado se ocupa de los esquemas de ordenamiento territorial.

Artículo 6. Ordena a las administraciones municipales a definir los planes parciales de conservación, renovación, desarrollo, expansión urbana y mixta, ajustándose al Plan de Ordenamiento Físico del Territorio. Manda a incluir en los planes zonales los mecanismos de gestión urbanística aplicables, los sistemas de financiación, y los incentivos tributados y no tributarios. Dispone que las administraciones municipales y distritales definan prioridades teniendo en cuenta sus potencialidades económicas y urbanísticas.

Artículo 7. Define los planes parciales de conservación y renovación, y los planes de desarrollo y expansión.

Artículo 8. Determina que la evaluación de gestión y resultados tanto en lo relacionado con políticas urbanas como proyectos de inversión prescrita por el artículo 29 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de Desarrollo), será realizada por el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Desarrollo Económico.

Artículo 9. Establece la forma de incorporar el espacio público, registrando la escritura de constitución de la urbanización en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del respectivo municipio y deslindando las áreas públicas y las privadas.

Artículo 10. Dispone que el avalúo catastral también puede ser practicado por un perito afiliado a la lonja de propiedad raíz la notificación de la adquisición del inmueble se hará personalmente al propietario y simultáneamente por edicto; reduce el término para escribir el oficio que dispone la adquisición.

Articulo 11. Reduce sustancialmente los términos para celebrar la promesa de compraventa, el contrato de compraventa y otorgar la escritura pública.

Artículo 12. Acorta al propietario el plazo para guardar silencio sobre la oferta o rechazar el intento de negociación.

Artículo 13. Merma los términos para que la entidad adquirente expida la resolución de expropiación, la cual será notificada simultáneamente en forma personal y por edicto, y para que el propietario interponga el recurso de reposición.

Artículo 14. Disminuye el plazo para que la entidad expropiante resuelva el recurso de reposición. Reduce el término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho y para que el Tribunal Administrativo dicte sentencia. Consagra la prelación de los procesos de expropiación sobre los demás negocios.

Artículo 15. Culmina el proceso de expropiación con la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo. Si ésta es adversa a las intenciones de la entidad expropiante, deberá restituir los bienes e indemnizar los perjuicios.

Artículo 16. Acorta el término para presentar la demanda de expropiación, una vez en firme la respectiva resolución.

Artículo 17. Reduce los plazos para que las entidades estatales o los peritos practiquen y rindan los avalúos administrativos especiales y los interesados los objeten, presenten observaciones a los mismos y soliciten pruebas.

Artículo 18. Ordena que el proceso de expropiación se tramite totalmente ante la jurisdicción Contecioso Administrativa.

Artículo 19. Disminuye el término para que las empresas públicas destinen los inmuebles a los fines para los que fueron adquiridos.

Artículo 20. Prescribe que la acción ejecutiva de venta preferencial a los propietarios anteriores o sus causahabientes caduca a los dos meses de vencido el plazo para que las empresas públicas cumplan con sus obligaciones.

Artículo 21. Introduce la expropiación de inmuebles por vía administrativa, cuando motivos de utilidad pública o de interés social así lo exijan, y regla taxativamente la destinación de los mismos. Dichas expropiaciones estarán sujetas a posterior acción contencioso administrativa.

Artículo 22. Faculta al Gobierno Nacional para reglamentar la expropiación por vía administrativa y le fija criterios mínimos para hacerla.

Artículo 23. Dispone que las empresas públicas ordenarán la expropiación de los inmuebles necesarios para ejecutar, por si mismas o con los particulares, planes y proyectos urbanos.

Artículo 24. Establece que las personas naturales y jurídicas de derecho privado pueden adquirir mediante acuerdo de voluntades o por expropiación los inmuebles que, haciendo parte de un plan aprobado por las autoridades locales, sean destinados a proyectos urbanos.

Artículo 25. Ordena que cuando los particulares presenten garantía de seriedad suficiente a favor de las entidades públicas podrán solicitar la expropiación de inmuebles para ejecutar proyectos urbanos.

Artículo 26. Decreta que, agotada la etapa de enajenación voluntaria directa adelantada por la entidad pública, el particular habilitado para adquirir un inmueble por expropiación será tenido como demandante y el juez fijará el monto de la caución para garantizar el pago de la indemnización.

Artículo 27. Dispone que cuando se acredite un acuerdo de compraventa entre un particular interesado y el propietario podrá suspenderse la negociación directa o la expropiación. El particular prestará la caución que fije la entidad pública para garantizar el cumplimiento del, proyecto urbano. Si el propietario incumple podrá ser expropiado.

Artículo 28. Señala que cuando sea necesario adquirir o expropiar viviendas usadas propias para desarrollar planes de renovación urbana, por parte de particulares o entidades públicas, se observarán dé e, las reglas de protección a los moradores (Capítulo IV, Ley 9a. de 1989) en los términos definidos en la presente Ley.

Artículo 29. Fracciona el inciso 1 del artículo 40 de la Ley 9a. de 1989, segmentándolo en dos partes. La primera queda idéntica.

La segunda lo modifica: confiere al propietario la posibilidad de obtener el subsidio familiar de vivienda si cumple con las condiciones establecidas para ello y si su propósito es continuar viviendo m en la zona de renovación, siempre que el área resultante sea inferior se a la de una unidad básica de vivienda de interés social. Cuando el proyecto de renovación no incluya viviendas el propietario tendrá derecho a que se le reubique en un proyecto de vivienda de interés social y contará con el subsidio familiar de vivienda.

Precisa que los dueños de inmuebles con destinación diferente a vivienda tienen derecho al mismo tratamiento del que trata el inciso 1 del artículo 40 de la Ley 9a. de 1989.

Finalmente, añade un parágrafo alusivo a los estímulos tributarios, fiscales y tarifarios que las autoridades metropolitanas, distritales y municipales; aplicarán a los inmuebles que hagan parte de proyectos de renovación urbana.

Artículo 30. Comparados los artículos 44 de la Ley 9a. de 1989 y 3 de la Ley 2a. de 1991 (modificatorio del anterior), no cabe duda di de que el primero tiene un contenido, alcance, redacción y precisión, superiores al segundo; es menester retornar al primer texto legal ir citado para hacerle las claridades y actualizaciones indispensables. En principio conserva el contenido del artículo 44; cambia los precios tope de adquisición o adjudicación y adiciona aclaraciones, en el parágrafo: el índice de precios de la construcción se refiere a vivienda; el límite de precios corresponde a los de habitaciones terminadas; reglamentación del Gobierno Nacional de los precios de los lotes urbanizables y con servicios, y de las unidades básicas; precio tope de la vivienda de interés social de acuerdo con el déficit habitacional, volumen de población y recursos disponibles para el subsidio.

Consideramos pertinente introducirles cambios de fondo a los costos de adquisición o adjudicación, variaciones que ameritan las explicaciones y análisis cuantitativo y cualitativo del caso.

Las cifras ajustadas del censo realizado por el DANE en 1993 arrojaron un total de 35.886.280 colombianos, de los cuales 26.168.275 (72.92%) viven en las áreas urbanas y 9.714.415 (27.07%) en las zonas rurales.

Partiendo de los anteriores resultados podemos afirmar, sin duda alguna, que Colombia es un país predominantemente urbano. En las 32 ciudades capitales de departamento habitan 16.281.023 personas, equivalentes al 45.36% de la población total y al 62.21 % de los pobladores de áreas urbanas. En efecto, 10 capitales con menos de 100 mil habitantes (Leticia, Arauca, Yopal, lnírida, San José del Guaviare, Mocoa, Mitú, Puerto Carreño, Florencia y San Andrés) contenían una población de 356.708 personas (2.19% del total urbano). 16 capitales con una población superior a 100.000 e inferior a 500.000 habitantes (Tunja, Quibdo, Riohacha, Sincelejo, Popayán, Valledupar, Manizales, Montería, Neiva, Santa Marta, Villavicencio, Pasto, Armenia, Pereira, Bucaramanga e Ibagué) eran habitadas por 4.126.785 personas (25.34% del total urbano). 6 capitales con una población superior a los 500.000 habitantes (Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta y Cali) albergaban 11.797.530 personas (72.46% del total urbano).

Según estudios recientes elaborados por el Inurbe, el Icavi, el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, Camacol -desconocidos aún los resultados definitivos del censo de 1993 que pueden incrementar sustancialmente los porcentajes el déficit de vivienda de interés social en el país es superior al 30% observa en las cifras transcritas que la mayor demanda insatisfecha por vivienda popular se ubica en las ciudades intermedias y grandes y consecuencialmente, es imperativo diseñar y ejecutar una agresiva política de constitución habitacional debidamente financiada y patrocinada por el Estado y sus instituciones, en estrecha intervinculación concejal sector privado, financiero y las corporaciones de ahorro y vivienda; sin olvidar el candente problema de las soluciones de vivienda rural.

A la carencia de habitaciones de interés social propia es menester adicionar la grave situación que padecen quienes viven en inquilinatos o "piezas" que deben compartir lavadero, cocina, baño y, en muchos casos, hasta su "vida privada". De acuerdo con las cifras ajustadas del DANE para el censo del 93, 14.354.512 personas viven en arrendamiento (40%) y 1.679.477 compatriotas (4.67%) "viven en cuartos", solos o hacinados con sus familias.

De los cuadros estadísticos anexos a esta ponencia inferimos que la demanda por vivienda de interés social, está concentrada fundamentalmente en los asentamientos mayores de 100 mil personas (97.8% de la población Urbana de las 32 ciudades capitales). En consecuencia es apremiante instrumentar las formas adecuadas para superar dicha situación, máxime si se tiene presente que el 72.46% de los pobladores citadinos vive en seis capitales, de los cuales el 38.78%.reside en Santa fe de Bogotá. La demanda por viviendas de interés social en las capitales con menos de 100.000 habitantes no es tan grave (2.19%; del total), pero debe considerarse un objetivo importante al momento de diseñar las políticas de soluciones de habitación urbana. En Colombia la gran mayoría de pequeñas ciudades se encuentra localizada en zonas rurales con poca población, aglomerados urbanos cuya importancia y necesidades tienen que apreciarse en sus justas proporciones. La resolución del problema de vivienda rural de intersocial constituye uno de los grandes retos de los gobiernos de turno, pues de ella depende, en gran medida, el mejoramiento de la calidad de vida del campesinado, la consecución de la paz y el futuro nacional. Su demanda insatisfecha es de todos conocida y más de la tercera parte de los labriegos están privados de este derecho constitucional fundamental.

Si se tiene en cuenta la relación ingreso-vivienda subsidiada, en Colombia el ingreso personal mínimo legal asciende actualmente a $129.748.50, des agregado así: $118.993.50 corresponden al salario mínimo y $10.815 al subsidio de transporte; esta cifra, multiplicada por tres, nos arroja un ingreso familiar mensual de $389.245.50, de los cuales se destinan a vivienda incluido .arrendamiento (28.41 %)- el 32.57%, es decir, $126.777.25, monto que permitiría pagar con relativa facilidad a los beneficiarios del subsidio de vivienda de interés social las cuotas exigidas por las entidades que otorgan el crédito.

Hechas las observaciones de rigor y analizadas las cifras, se desprende como corolario el incremento de los precios de adquisición o adjudicación de las habitaciones de interés social estimando la demanda insatisfecha, el tamaño de la población urbana y rural" las necesidades prioritarias, los costos de la vivienda y las posibilidades de perturbación social.

El hábitat de la población colombiana más pobre se caracteriza por la subnormalidad de los barrios donde reside: hacinamiento, deplorable condición física de las viviendas, precario equipamiento social e insuficiente cobertura de servicios públicos.

En el Salto Social se consideran las estrategias para resolver dicha situación:

La Política de Vivienda Social Urbana: Propende por el mejoramiento integral del barrio garantizando la calidad de las viviendas, los servicios públicos básicos, el equipamiento social y la infraestructura física adecuada.

2. Plan de Agua: Orientado a incrementar el número de viviendas con agua y alcantarillado.

3. Política de Apoyo al Desarrollo de las ciudades: Tiene el propósito de lograr un mayor impacto de las acciones estatales contribuyendo a mejorar la gestión y la planificación, para que el crecimiento y equipamiento sean acordes con las necesidades de cada ciudad.

4. Calidad de Vida de la Población: Dirigida h la prevención y atención de desastres y la rehabilitación de zona subnormales.

Según las cifras contenidas en el Salto Social y que a continuación transcribimos, si el Gobierno logra materializar sus propósitos no existe duda de que habrá dado un importantísimo pasó en la de solución de los graves problemas que aquejan a los conglomerados urbanos.

La política de vivienda social urbana enfoca el subsidio familiar de vivienda a los estratos más pobres y vulnerables de la población integrándolo a la Red de Solidaridad Social y articulándolo con los programas de mejoramiento del espacio público e infraestructura de servicios comunitarios, con el objeto de promover un desarrollo urbano ordenado y mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. Los objetivos de la nueva política son:

a). Construir 606 mil soluciones de vivienda entre 1994-98, el 72% destinado a familias con ingresos, inferiores a dos salarios xxxxxxxx 500 mil de estas soluciones contarán con subsidios de directos y el resto con programas especiales de crédito. Con este programa se estima que el déficit de vivienda social urbana se reducirá en el 43%.

b). En razón a los programas complementarios de entorno, el número de familias beneficiadas será de 1.123.000.

c). Impulsar la participación municipal y comunitaria en la ejecución del programa.

d). Habilitar tierras aptas para vivienda social.

El programa de mejoramiento e vivienda y entorno se centra en asentamientos subnormales de alta concentración de pobreza donde el principal problema es la calidad de la vivienda: Se apoya en el subsidio otorgado por el Inurbe y se complementa con recursos de los municipios, de los fondos de cofinanciación y la Red de Solidaridad Social. Se asignarán 258.500 subsidios y el municipio, con el apoyo de los fondos, realizará las obras de acceso a los asentamientos, redes de servicios públicos, obras de mitigación de riesgos y proyectos de adecuación de zonas verdes y otros elementos del espacio público.

El programa de vivienda nueva incluye viviendas mínimas o unidades básicas. Para lotes con servicios, el Estado apoyará proyectos que contemplen los instrumentos de reforma urbana. Se ejecutarán 158 mil soluciones de vivienda nueva, apoyados con subsidio para familias con ingresos inferiores a dos salarios mínimos.

Se dirige a atender el déficit de vivienda para familias con xxxesos entre los dos y cuatro salarios mínimos. Con el apoyo del crédito se construirán 190 mil soluciones, de las cuales 84 mil se financiarán parcialmente con el subsidio familiar de vivienda.

El municipio promueve la iniciativa del proceso y formula los proyectos de mejoramiento con la participación de la comunidad. El Ministerio de Desarrollo Económico estimula dichas acciones y " promoverá la acción de las ONG y entidades particulares.

Mediante un convenio entre los fondos de cofinanciación y el lNURBE se agiliza la asignación de recursos dando prioridad a los proyectos de mejoramiento de vivienda y entorno.

Los recursos para el programa de vivienda social urbana provendrán del Inurbe, Caja de Vivienda Militar, Cajas de Compensación y los municipios. Los fondos de cofinanciación y la Red de Solidaridad Social aportarán recursos para programas de mejoramiento del entorno. A las familias con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos se les otorgarán créditos a través del Fondo Nacional de Ahorro, las corporaciones de ahorro y vivienda, y los sectores bancario y cooperativo.

Entre 1994 y 1998 se invertirán 2.5 billones de pesos: un billón de pesos no reembolsables, de los cuales el 82% se destinará a familias con ingresos inferiores a dos salarios mínimos. El 61 % de los recursos no reembolsables provendrá de la Nación, el 11 % de las cajas de compensación el 16% de los municipios y el 12% de crédito de la Findeter (ver anexo estadístico).

El programa de subsidios se realizará en el marco de la Red de Solidaridad Social. El Inurbe hará parte del sistema nacional de cofinanciación apoyándose en los departamentos y las unidades departamentales de cofinaciacion para la ejecución de operaciones que involucran a las entidades territoriales.

Artículo 31. Prescribe que las entidades públicas del orden nacional transferirán, en calidad de subsidio en especie, el dominio de sus bienes fiscales ocupados ilegalmente y destinados a viviendas de interés social. De igual manera procederán las demás entidades públicas. Establece que no se transferirá el dominio de los bienes de uso público, ni de los bienes fiscales destinados a salud y educación contemplados en el plan de ordenamiento territorial y el plan de desarrollo municipal, ni los baldíos, ni los declarados como reserva ambiental, ni los esenciales para el desarrollo del país, ni zonas insalubres o que presenten riesgos para la integridad personal.

La transferencia se hará con arreglo al reglamento que expida el Gobierno Nacional. Los inmuebles adquiridos conforme a este artículo tienen idénticas limitaciones que las viviendas obtenidas o mejoradas con el subsidio familiar de vivienda.

Artículo 32. Ordena que para la expedición de las licencias de urbanismo y construcción hay que observar lo dispuesto en la Ley 9 de 1993 y su reglamento sobre licencias ambientales.

Artículo 33. Determina que, previamente a la expedición de las licencias de urbanismo y construcción (artículo 63, Ley 9a. de 1989), los municipios zonifiquen la ciudad con arreglo a sus características urbanas, de espacio público y estratificación socioeconómica.

Las licencias de urbanismo tendrán en cuenta las afectaciones viales y de protección ambiental, las cesiones de espacio público y zonas verdes. Las de construcción, las normas de aislamientos y empates, alturas, parqueos públicos y privados.

Urbanizador y constructor cumplirán con las normas urbanísticas y arquitectónico-constructivas relacionadas con los códigos de recursos naturales, sismorresistente y paisaje urbano.

Artículo 34. Ordena a los propietarios de áreas incorporadas al perímetro urbano, previstas en el Plan de Ordenamiento Físico del Territorio, asumir los costos de las redes de servicios, infraestructura vial y equipamientos establecidos en dicho plan.

El instrumento para adelantar la incorporación es el proyecto urbano y utiliza como mecanismos el sistema de reajuste de tierras u otros sistemas de gestión previstos en el plan de ordenamiento territorial, con el objeto de distribuir equitativamente cargas y beneficios entre los propietarios de las tierras afectadas. Los municipios y distritos cobrarán la contribución para el desarrollo municipal que podrá pagarse en dinero o en parte de la tierra, urbanizada.

El Plan de Ordenamiento Físico del Territorio definirá las excepciones para los terrenos destinados a vivienda de interés social u otros equipamientos colectivos.

Artículo 35. Precisa que el proyecto urbano es el diseño integral de una porción de ciudad, con localización de usos, equipamientos y espacios colectivos, normativa urbanística y de construcción que determine las calidades espaciales, con un procedimiento de gestión y ejecución definido, mediante operaciones, urbanísticas a cargo de di sus propietarios y con la participación de la administración local.

Las directrices y formas de gestión son señaladas por el Gobierno. El proyecto urbano puede incluir varios predios, sin considerar el di número de propietarios o unidades catastrales. El desarrollo de terrenos no urbanizados y los procesos de intervención urbanística en zonas desarrolladas se realizarán en áreas catalogadas como urbanizables y gestionará mediante procesos de urbanización tradicional o la modalidad de proyectos urbanos.

Artículo 36. Extiende a los particulares la posibilidad de utilizar los mecanismos de gestión usados por algunos entes territoriales.

Artículo 37. Ordena que definida el área del proyecto urbano, basta la participación del 50% de los propietarios si abarcan al menos el 60% del terreno para iniciar el proyecto, cuando es por el sistema de reajuste de tierras. Los propietarios que no cooperen podrán ser expropiados.

Las autoridades reglamentarán los estímulos fiscales, tarifarios y tributarios, que se aplicarán a los inmuebles que sean parte de proyectos de reajuste de tierras o integración inmobiliaria. Los inmuebles producto de proyectos de reajuste de tierras e integración inmobiliaria que impliquen incremento de la densidad habitacional, estarán exentos del pago de la contribución de desarrollo municipal. A los propietarios de inmuebles que no participen en los proyectos referidos se les aplicarán los gravámenes del caso y pagarán la tasa de contribución al desarrollo municipal.

Artículo 38. Prescribe la obligación de los propietarios de explotar los predios económica y socialmente conforme a los Planes de Ordenamiento Físico del Territorio y a los esquemas de reordenamiento territorial. Presume el incumplimiento de la función social de la propiedad si ésta se encuentra localizada en una zona con servicios públicos o está sin construir, urbanizar o deshabitada.

Artículo 39. Reduce sustancialmente el tiempo de prórroga para concluir las obras.

Artículo 40. Recorta el término para inscribir en la Oficina de Instrumentos Públicos la resolución mediante la cual se inicia el proceso de extinción del derecho de dominio.

Artículo 41. Merma los plazos para solicitar, decretar y practicar las pruebas, y declarar la extinción del derecho de dominio.

Artículo 42. Reduce el plazo de prórroga del que disponen los propietarios cuando las obras físicas no se inician a tiempo, debido a dificultades financieras o de mercado.

Artículo 43. Dispone que en la resolución que declare la extinción del dominio se especificará la destinación del inmueble, de conformidad con los Planes de Ordenamiento Físico del Territorio o con los Esquemas de Ordenamiento Territorial.

Artículo 44. Establece que la resolución de extinción del dominio se notifique verbalmente al propietario y demás titulares de derechos reales, y simultáneamente por edicto.

Artículo 45. Aclara que cuando se declare la extinción del derecho de dominio sobre un inmueble, una vez registrado el acto, ninguna autoridad puede conceder licencias de ningún tipo, pues éstas serán nulas de pleno derecho.

Artículo 46. Reduce los términos para interponer y resolver el recurso de reposición contra la resolución que declare la extinción del derecho de dominio.

Artículo 47. Acorta los términos para interponer la acción de revisión ante el Tribunal Administrativo.

Artículo 48. Merma los plazos para que los inmuebles que han sido objeto de la declaratoria de extinción del dominio sean destinados efectivamente conforme a la resolución respectiva.

Artículo 49. Modifica y adiciona el inciso 1!1 del artículo 8 de la Ley 3a. de 1991. Preceptúa que el beneficiario del subsidio familiar de vivienda que vaya a transmitir el dominio de la solución habitacional, transgrediendo el reglamento, deberá restituir dicho subsidio a la entidad otorgante antes de transferirlo.

Artículo 50. Señala que la Ley rige desde su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Aurelio Iragorri Hormaza

Senador de la República.

1. Población capitales de departamento:

A. Hasta 100 mil habitantes

B. Mas de 100 mil y menos de 500 mil habitantes

C. Mas de 500 mil habitantes.

Fuente: Dane, Censo 1993

2. Participación de las Capitales, respecto a la población.

Fuente Dane, Censo 1993

3. Población Promedio.

Fuente: Dane, Censo de 1993

4. Población total de Colombia.

Fuente: Dane, Censo de 1993

5. Ingreso personal y familiar en Colombia:

Fuente: Dane, 1995

6. Composición canasta familiar en Colombia:

(*) Entre los gastos de vivienda el principal componente es arrendamiento (2.073);

Fuente: Dane, Canasta familiar, diciembre/89.

7. Relación ingreso - gastos vivienda /arrendamiento

Fuente: Dane, 1995

Fuente: los Ponentes, Dane.

9. Hábitat. Política de vivienda social urbana y Política de desarrollo urbano

Fuentes y usos 1995-1998

A. Vivienda social urbana

1. Usos

2. Fuentes

B. Política de desarrollo Urbano

B. Política de desarrollo urbano

*Incluye créditos de cooperativas para vivienda social urbana. El año 1995 incluye recursos del Inurbe para crédito por 20.789 millones de pesos (pesos de 1994).

Santa fe de Bogotá D.C., agosto 9 de 1995.

Señor Presidente:

Con el fin de que se proceda a repartir el proyecto de ley numero 52/95 "por el cual se modifican la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991, y se dictan otras disposiciones ", me permito pasar a su despacho el expediente de la mencionada iniciativa que fue presentada en el día de hoy en la sesión plenaria. La materia de que trata el mencionado proyecto de ley es de competencia de la Comisión Tercera Constitucional Permanente.

El Secretario general, PEDRO PUMAREJO VEGA.

Honorable Senado de la Republica

PRESIDENCIA DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA.

9 de agosto de 1995.

De conformidad con el informe de la Secretaria General dése por repartido el proyecto de ley de la referencia a la Comisión Tercera Constitucional Permanente, para lo cual se harán las anotaciones de rigor y se enviara copia del mismo a la Imprenta Nacional con el fin de que sea publicado en la Gaceta Legislativa del Congreso.