RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUB SECCIÓN B

Bogotá D.C., julio trece (13) de dos mil seis (2006)

ACCIÓN DE NULIDAD

Magistrado ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBJC

En nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el Señor Armando Rafael Castillo Alviz actuando en nombre propio, demandó ante esta Corporación para que, previo el trámite del procedimiento ordinario, se hicieran las siguientes:

DECLARACIONES

1. Que se declare la nulidad del artículo 3ro de la resolución No. 1578 del 14 de noviembre de 2002, por la cual se establecen procedimientos para la organización y funcionamiento de las inspecciones de policía de Bogotá, expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., a través de su Secretaría de Gobierno.

2. Que se notifique al alcalde mayor de Bogotá de las providencias de ley y al Ministerio Público para tales efectos.

3. Que se le dé pronta resolución a las pretensiones como lo ordena la Constitución y la Ley.

HECHOS

Manifestó que la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., a través de la Secretaría de Gobierno, el día 14 de noviembre de 2002, profirió la resolución No. 1578 por la cual se establecen procedimientos para la organización y funcionamiento de las inspecciones de policía de Bogotá D.C.

Señaló que el día 9 de junio de 2003. El jefe (E) de la Imprenta Distrital de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá certificó que dicha resolución fue publicada en el Registro Distrital No. 2770 de diciembre 4 de 2003.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

Consideró violado el artículo 228 de la Constitución Política, donde contempla que la Administración de Justicia es función pública y sus actuaciones deber ser permanentes, por lo tanto el actuar de los inspectores de policía debe ser diario y permanente y no como lo contempla el artículo 3ro de la resolución demandada el cual dice que "las inspecciones de Policía de Bogotá D.C., dedicarán dos días a la semana de su horario laboral para la atención de asuntos policivos y un día a la semana de su horario laboral para la atención de los Despachos Comisorios.".

Manifestó que la resolución demandada viola la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, y más exactamente su artículo 4 donde se consagra el principio de celeridad que señala que la administración de justicia debe ser pronta y cumplida, así que al existir una disposición como lo es la demandada, se viola este principio puesto que al consagrase sólo 3 días a la semana para éstas diligencias pues va haber lentitud e ineptitud en la administración de justicia. Por lo tanto, la actividad judicial debe ser constante y permanente y los inspectores de policía tienen la obligación constitucional de practicar las diligencias todos los días.

Finalmente, consideró violado el artículo 32 y ss del Código de Procedimiento Civil, en lo concerniente a la institución procesal de la comisión. La norma consagra la facultad de los jueces para comisionar a los alcaldes y demás funcionarios de policía para administrar justicia.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

En primer lugar, precisó que el artículo demandado fue modificado por el artículo 1 de la resolución 487 de 2003, la cual fue expedida el 3 de junio, entró en vigencia y fue publicada en el Registro Distrital el 5 de junio del mismo año, el cual señala: "Las inspecciones de policía de Bogotá D.C. dedicarán mínimo ocho (8) horas semanales al desarrollo del Plan de Acción las cuales para ningún efecto podrán llevarse a cabo los días viernes. En los otros días de la semana distintos al escogido para desarrollar el Plan de Acción, destinarán las horas de la mañana a la atención de querellas y asuntos policivos, y las horas de la tarde a la atención de los despachos comisorios, sin perjuicio de los operativos que por recuperación del espacio público ordenan las normas legales vigentes".

Por otra parte, indicó que no se desconoció el artículo 228 Superior, por lo que se pretendió en su momento fue darle una posibilidad a la administración Local para que ejecutara tareas que se encontraban represadas y que estaban a cargo de las inspecciones de policía sin desconocer ni pasar por alto su obligación de función pública y mucho menos hacer porque ésta deje de ser permanente.

Manifestó que con relación a la figura de la comisión, consagrada en el artículo 32 del Código de Procedimiento Civil, ésta es la facultad de los jueces quienes pueden comisionar a autoridades de inferior categoría, como alcaldes e inspectores de policía siempre y cuando no se trate de la práctica de pruebas. Por lo tanto, esta facultad es excepcional.

Finalmente expresó que todas las medidas que se tomaron fueron para contrarrestar las incomodidades y posibles perjuicios como consecuencia de la congestión generada no por negligencia sino por la cantidad de asuntos que conocen las inspecciones de policía, en un promedio de ocho (8) a diez (10) y hasta más diligencias diarias. Paralelamente, señaló que no se le puede endilgar a la administración, las cuales por el contrario están encaminadas a evacuar los asuntos que son de su responsabilidad.

ACTUACIÓN PROCESAL

Mediante auto de agosto veinte (20) de dos mil tres (2.003) se admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones personales al señor alcalde mayor de Bogotá D.C. y al Señor agente del Ministerio Público (fls. 22 a 25 cdno ppal).

Mediante auto de noviembre veintidós (22) de dos mil cuatro (2.004) fueron decretadas las pruebas solicitadas por las partes. (fls. 55 cdno ppal).

El día veintiuno (21) de julio de dos mil cinco (2.005); precluída la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. (fls 66 cdno ppal).

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Parte actora: No presentó alegatos de Conclusión.

Parte demandada:

Alcaldía de Bogotá D.C.: Reiteró los argumentos de la contestación de la demanda. Agregó que la solicitud del actor adolece de fundamento fáctico y jurídico, en especial el numeral primero de las pretensiones ya que el artículo que se demandó fue modificado por una norma posterior.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El agente del Ministerio Público manifestó que la norma jurídica atacada por el señor demandante no existía a la vida jurídica al momento de ser atacada, por lo que la resolución que derogó el artículo 3º de la resolución No. 1578 de 2002, fue expedida el 3 de junio de 2003 y la demanda fue presentada el 23 de julio de 2003. Igualmente indicó que al momento de presentarse la demanda no existía en la vida jurídica la norma cuestionada y por lo tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adolecía de jurisdicción porque no cabía la acción contenciosa del artículo 84 del C.C.A. por no existir acto administrativo.

Por otra parte señaló que a folio 65 del cdno. Ppal. en el auto de noviembre 22 de 2004, se afirmó que "Los antecedentes administrativos de los actos demandados ya forman parte del expediente" pero la actuación administrativa y los actos administrativos remitidos no corresponden a lo solicitado por el Tribunal.

Finalmente, expuso que por las razones expuestas, los H. Magistrados deben inhibirse de producir alguna decisión de fondo.

Surtidos todos los trámites legales pertinentes, el proceso se adelantó con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin que se observe causal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sección primera, Subsección B, a resolver previas las siguientes.

CONSIDERACIONES

Se controvierte por las partes, en este proceso, la nulidad del artículo 3º de la resolución No. 1578 del 14 de noviembre de 2.002, expedida por la alcaldía mayor de Bogotá D.C., a través de su Secretaría de Gobierno.

A través de dicho acto, se establecieron procedimientos para la organización y funcionamiento de las Inspecciones de Policía de Bogotá D.C.

Al iniciar el estudio de la litis, se observa que, el actor pretende específicamente la nulidad del artículo tercero de la resolución No. 1578 de 2002, el cual dispone "ARTÏCULO TERCERO: las Inspecciones de Policía de Bogotá D.C., dedicarán dos días a la semana de su horario laboral para la atención de los asuntos policivos y un día a la semana de su horario laboral para la atención de los Despachos Comisorios.".

Sobre lo anterior, considera la Sala que es pertinente manifestarse de fondo sobre la legalidad del artículo demandado puesto que pudo haber producido efectos jurídicos durante su vigencia.

Sobre este tema se ha Pronunciado el H. Consejo de Estado, en sentencia de agosto 17 de 1984, Sección Cuarta, expediente No. 9524, de la siguiente manera:

"Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, pues en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado (sic) situaciones jurídicas particulares o puede haber efectos de la misma que ameriten reparación del daño y restauración del derecho que eventualmente se haya ocasionado".

Igualmente la misma corporación en sentencia de enero 14 de 1991, Sala Plena Magistrado Ponente Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, manifestó:

"La derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que de un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado con el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab-initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad."

De lo anterior, considera la Sala que es pertinente entrar a pronunciarse de fondo sobre la pretensión de nulidad de un acto que ha salido de la vida jurídica en razón de la derogatoria de otro posterior, como es el caso sub-examine, el artículo 3º de la resolución No. 1578 de 2002 el cual fue derogado por el artículo 1º de la resolución No. 487 de 2003.

Sostiene la Sala que en últimas la razón de ser del otrora llamado contencioso de anulación es la del imperio del orden jurídico y el mantenimiento de la legalidad de los actos administrativos, sin importar si se encuentran o no aún en la vida jurídica, puesto que, como se mencionó, pudieron derivarse efectos jurídicos de éstos.

En el caso que se estudia, el acto demandado comenzó a regir a partir de la fecha de su expedición, es decir, el 14 de noviembre de 2002, por otra parte, la resolución que modificó y aclaró la anterior empezó a regir a partir de su publicación, es decir, el 5 de junio de 2003. Por lo tanto, el artículo sobre el cual pretende la nulidad surgió a la vida jurídica y por ende pudo surtir efectos jurídicos.

A su vez, es pertinente señalar que la presunción de legalidad presupone una suposición de regularidad del acto, lo cual conlleva a entender que el acto procede de una autoridad pública que tiene el deber de respetar la ley, que es obra de funcionarios particularmente seleccionados y desinteresados, y que fue emanado de la autoridad careciendo de vicios.

Igualmente, la presunción de legalidad que acompaña los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas subjetivas les da obligatoriedad, imperatividad y oponibilidad, mientras dicha presunción no sea destruida mediante el ejercicio de las acciones pertinentes, y generen la totalidad de sus efectos jurídicos en tanto no sean declarados nulos.

Así mismo, el acto administrativo se presume legítimo porque contiene en forma expresa o implícita, la afirmación de su legitimidad por parte de la misma administración que lo dicta, quien no necesita declararlo legal puesto que se presume como tal si se ha expedido conforme a derecho.

Por las razones expresadas, y aún a pesar de que el artículo 3º de la resolución No. 1578 de 2002 no se encuentre vigente, se estudiará la legalidad del mismo, con base en las pretensiones de la demanda, la contestación de la misma y las normas consideradas como violadas.

Al asumir el análisis de la controversia, encuentra la Sala que el actor invocó como violadas las siguientes normas:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA

TÍTULO VIII. DE LA RAMA JUDICIAL

ARTÍCULO 228: La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial, Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL

TÍTULO III. COMISIÓN.

ARTÍCULO 32: COMPETENCIA. La Corte podrá comisionar a las demás autoridades judiciales; los tribunales superiores y los jueces a las autoridades judiciales de igual o de inferior categoría. Cuando no se trate de recepción o práctica de pruebas, podrá comisionarse a los alcaldes y demás funcionarios de policía.

El comisionado deberá tener competencia en lugar de la diligencia que s ele delegue, pero cuando ésta verse sobre inmuebles ubicados en distintas jurisdicciones territoriales, podrá comisionarse a cualquiera de las mencionadas autoridades de dichos territorios, la que ejercerá competencia en ellos para tal efecto.

El comisionado que carezca de competencia territorial para la diligencia, devolverá inmediatamente el despacho al comitente.

LEY 270 DE 1996

PRINCIPIOS DE L AADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

ARTÍCULO 4: CELERIDAD. La administración de justicia debe ser pronta y cumplida. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

Lo mismo se aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria.

De las normas trascritas se tiene, en primer lugar, el demandante alegó la violación del artículo 228 de la Constitución Política de 1991, puesto que consideró que va en contravía del precepto que dispone que la administración de justicia es función pública y sus actuaciones son pertinentes.

Precisó que las actuaciones judiciales deben realizarse con duración firme, constante y permanente. En el caso sub-examine, le demandante consideró que con el artículo sobre el cual se pretende la nulidad, se está violando este precepto constitucional, puesto que en el plano jurídico los inspectores y funcionarios de policía tiene la obligación constitucional de practicar diligencias todos los días y no como lo ordena el artículo demandado.

Sobre los anterior, el demandado contesto que la intención con éste artículo fue darle la posibilidad a la administración local para que ejecutara tareas que se encontraban represadas, puntualmente los despachos comisorios, y que estaban a cargo de las inspecciones de policía sin desconocer ni pasar por alto la función pública que está obligada a cumplir.

Observa la Sala que la limitación en la administración de justicia, como ocurre en la disposición demandada, en efecto viola la Constitución Política de 1991, en su artículo 228, ya que el precepto superior dispone como característica de las actuaciones judiciales el que sean públicas y permanentes.

En la norma sobre la cual se pretende la nulidad se está contraviniendo la norma superior, puesto que no se puede limitar la administración de justicia, disponiendo horarios para que se ejerza función pública, por parte de los inspectores de policía, mucho menos cuando existe congestión en esta función del Estado.

Sobre el tema de la administración de justicia, se pronunció la H. Corte Constitucional en su sentencia C-037 de 1996, Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, de la siguiente manera:

"Uno de los presuntos esenciales de todo Estado y en especial del Estado Social de Derecho, es el de contar con una debida administración de justicia. A través de ella, se protegen y se hacen efectivos los derechos, las libertades y las garantías de la población entera, y se definen igualmente las obligaciones y los deberes que se le asisten a la administración y a los asociados. Se trata, como bien lo anota la disposición que se revisa, del compromiso general en alcanzar la convivencia social y pacífica, de mantener la concordancia nacional y de asegurar la integridad de un orden político, económico y social justo. Para el logro de esos cometidos, no sobra aclararlo, resulta indispensable la colaboración y la confianza de los particulares en sus instituciones y, por lo mismo, la demostración de parte de éstas de que pueden estar a la altura de su grave compromiso con la sociedad. Así, en lo que atañe a la administración de justicia, cada vez se reclama con mayor ahínco una justicia seria, eficiente y eficaz, en la que el juez abandone sus papel estático, como simple observador y mediador dentro del tráfico jurídico, y se convierta en una partícipe más de las relaciones diarias de forma tal que sus fallos no sean debidamente sustentados desde una perspectiva jurídica, sino que, además, respondan a un conocimiento real de las situaciones que le corresponde resolver."

De lo anterior, considera la Sala que con los presupuestos que jurisprudencialmente se han establecido, la norma demandada viola la disposición superior puesto que se pretende unan eficaz administración de justicia, donde puedan los ciudadanos acceder a ella sin retardos ni limitaciones que puedan llegar a perjudicarlos.

Uno de los fines del Estado Social de Derecho es el de procurarle bienestar a la población y al existir limitación, retardo y congestión en la administración de justicia se estaría perjudicando a aquella. Ésta función del Estado debe ser seria, eficiente y eficaz, así como lo dispone la Carta Política.

Resalta la Sala que el funcionario que administre justicia debe actuar como mediador en el tráfico jurídico y abandonar su papel inmóvil ante esta función del Estado, particularmente los inspectores de policía deben dejar de ser simples espectadores ante las funciones que tienen que ejercer y hacerlo sin limitaciones de tiempo.

Según la evidencia, aportada, la cual obra a folios 62 a 64, que consiste en informes presentados por tres inspectores de policía, quienes dan información relacionadas con el número de despachos comisorios radicados en cada uno de los despachos, observa la Sala que existe congestión y el número de éstas diligencias es muy alto, por lo que se requiere que sean realizadas en el menor tiempo posible.

Es por lo anterior, que anota la Sala que no debe limitarse la realización de las diligencias en mención, como lo hace el artículo objeto de demanda de nulidad, porque se estaría atentando contra la eficiente y eficaz administración de justicia, la cual busca proteger y hacer efectivos los derechos, las libertades y las garantías de la población entera^1.

En consecuencia, frente a la evidencia referida, considera la Sala que se encuentran las razones suficientes para hacer prosperar las pretensiones de la demanda, aún si el artículo demandado fue derogado por una norma posterior.

De esta manera, el primer cargo está llamado a prosperar, puesto que en el artículo demandado contraviene el artículo 228 de la Constitución Política de Colombia, con base en lo anterior, la Sala se abstendrá de estudiar los demás cargos planteados en la demanda.

Basada en las anteriores consideraciones, la Corporación accederá a las pretensiones de la demanda puesto que se desvirtuó, por parte del ciudadano actor, la presunción de legalidad que acompaña a los actos acusados, llevando a una declaración de nulidad del mismo.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

Primero: Declárase la nulidad del artículo 3º de la resolución No. 1578 del 14 de noviembre de 2002, expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., a través de su Secretaría de Gobierno que dispone "ARTÍCULO TERCERO: Las inspecciones de Policía de Bogotá D.C., dedicarán dos días a la semana de su horario laboral para la atención de los asuntos policivos y un día a la semana de su horario laboral para la atención de los Despachos Comisorios."

Segundo: Notificar al Alcalde Mayor de Bogotá D.C. sobre esta decisión.

Tercero: Sin costas en esta instancia.

Cuarto: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta No. 13 de septiembre de 2006.

NOTA DE PIE DE PÁGINA

¹ Sentencia C-037 de 1996, Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa