RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

SALA DE DECISIÓN DE CONTRAVENCIONES ADMINISTRATIVAS, DESARROLLO URBANÍSTICO Y ESPACIO PÚBLICO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor Alberto Beltrán Céspedes y la Personería Local de Puente Aranda, contra la Resolución No. 033 del 4 de enero de 2006.

Mediante resolución No 504 del 20 de agosto de 2003 de la Alcaldía Local de Puente Aranda impuso multa al señor Alberto Beltrán Céspedes, representante legal del establecimiento comercial ubicado en la carrera 33 No 10 A-35, denominado Pollos La Granjita, por incumplimiento de los requisitos de funcionamiento.

El señor Alberto Beltrán Céspedes solicitó revocatoria directa del acto argumentando que existe concepto emitido por el Secretario de Gobierno en el sentido que se permiten la libertad de empresa y la libertad de escoger profesión u oficio y que solo el legislador puede limitar el ejercicio de esa actividad por lo que se le impartirán instrucciones a las autoridades locales y administrativas para que no se exijan licencias de construcción para el funcionamiento de establecimientos comerciales, en este sentido se evidencia violación de preceptos de mayor jerarquía y se constituye como falta disciplinaria el exigir requisitos no contemplados directamente en la Ley.

La Alcaldía Local expidió la resolución 165 del 3 de septiembre de 2004 rechazando la solicitud de revocatoria directa.

Posteriormente, a través de la resolución 033 del 4 de enero de 2006, la Alcaldía Local ordenó la suspensión de actividades comerciales del establecimiento de comercio ubicado en la carrera 33 No 10 A-35, con actividad de cría, procesamiento y comercialización de aves, por el término de dos (2) meses.

Contra esa determinación la Personera Local interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Argumenta que la Ley 232 de 1995 no estipuló como requisito indispensable para el funcionamiento de los establecimientos comerciales, la licencia de construcción, razón por la cual la Alcaldía local se está extralimitando en sus funciones. Por tal razón encuentra que la resolución impugnada es manifiestamente ilegal y por eso debe ser revocada y que la administración solicite estrictamente los requisitos que exige la Ley 232 de 1995.

A su turno, el señor Alberto Beltrán Céspedes interpuso recursos. Argumenta que Pollos la Granjita en su calidad de sociedad comercial es propietaria de diversos establecimientos de comercio, pero el bien ubicado en la carrera 33 No 10 A — 35 no puede clasificarse como establecimiento de comercio pues esa es la sede administrativa no comercial y si bien es cierto se le informó a Planeación Distrital la apertura del establecimiento, esto obedeció a que la administración local se lo exigió sin estar obligado a hacerlo, por no ser establecimiento de comercio sino empresa de las definidas en el articulo 25 del Código de Comercio, no es procedente dar aplicación a la Ley 232 de 1995 ya que esta se refiere a establecimientos abiertos al público y como ya quedo claro Pollos la Granjita no es un establecimiento de comercio, por lo que resulta improcedente la sanción que se le quiere imponer.

En resolución 426 de 1 de junio de 2006, la Alcaldía Local se pronunció respecto del recurso de reposición denegándolo y concediendo apelación.

Encontrándose el expediente en este Consejo se ordenó practicar prueba para mejor proveer solicitando a la Secretaría de Planeación Distrital informe si el inmueble ubicado en la carrera 33 No 10 A-35 se permite la actividad de planta de beneficio y distribución de pollos de conformidad con la norma de uso que lo rija.

En el presente caso se estudiará en qué categoría general de usos del suelo se clasifica la actividad desarrollada en el predio de la carrera 33 No 10 A-35, si debe ser objeto de control con fundamento en la Ley 232 y si la licencia de construcción es un requisito exigible.

Con las normas urbanísticas se pretende que el desarrollo urbanístico de la ciudad sea ordenado y armónico propendiendo por que los ciudadanos puedan convivir y ejercer sus derechos de una manera tranquila y pacífica, lo que permite mejorar la calidad de vida de todos los habitantes. La función social y ecológica de la propiedad y la prevalencia del interés general sobre el particular son principios sobre los cuales se sustenta el ordenamiento del territorio (cfr. Constitución Política arts. 1 y 58, Ley 388 de 1997 arts. 2 y 3).

De acuerdo con el artículo 2 del Código Nacional de Policía "a la policía compete la conservación del orden público interno. El orden público que protege la policía resulta de la prevención y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas".

La consagración de comportamientos que favorecen la convivencia ciudadana tiene una finalidad pedagógica, preventiva y reparadora y solo en caso de inobservancia da lugar a la aplicación de medidas correctivas. Lo que se busca principalmente con las normas policivas es la educación ciudadana y la prevención de comportamientos que alteren el orden público (Crf. Acuerdo 79/03, art.7).

De lo anterior se colige que, frente a una conducta determinada puesta en conocimiento de las autoridades policivas, se debe encontrar la solución más ajustada a los fines de la norma.

Es en este contexto normativo en el que se insertan disposiciones como las contenidas en la Ley 232 de 1995 y el artículo 103 de la Ley 388 de 1997¹, vigentes para la época de los hechos, que consagran comportamientos que dan lugar a la imposición de medidas policivas.

La infracción urbanística se configura cuando mediante una determinada intervención se contravienen las reglamentaciones urbanísticas en la medida que no se obtienen los permisos, los conceptos o las licencias que la norma exige o cuando la obra realizada no se ajusta a lo autorizado, lo que da lugar a la imposición de medidas correctivas y sanciones.

Los tipos de intervención para los que se requiere licencia de construcción están detallados con claridad, mas no de manera taxativa, en los artículos 529 y siguientes del Acuerdo 6 de 1990, entre las cuales se encuentra la siguiente²:

Adecuaciones. Adecuación es la obra tendiente a hacer viable una estructura para un determinado uso, ya sea porque lo exija la autoridad, o porque lo requiera el interesado.

Todo cambio de uso deberá estar amparado por una licencia de adecuación y las autoridades no podrán expedir patentes de funcionamiento a los establecimientos comerciales, de servicios, institucionales, industriales y administrativos que pretendan funcionar en inmuebles destinados originalmente para otros usos, antes de la conclusión de las obras de adecuación de que trata la respectiva licencia.

A su turno el artículo 103 de la Ley 388/97 prescribe:

"Infracciones urbanísticas. Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables...

Se considera igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo…" (negrillas nuestras).

Las anteriores normas guardan concordancia con lo establecido en los artículos 46 y 47 del Decreto 2150 de 1995, en el literal a del artículo 2 de la Ley 232 de 1995 y en el artículo 111 del Código de Policía de Bogotá, normas en las cuales se consagra el cumplimiento de las normas referentes al uso del suelo y de otros requisitos especiales como intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio, condiciones sanitarias y cancelación de derechos de autor.

De acuerdo con lo anterior se pueden extraer varios tipos de comportamiento que eventualmente pueden configurar infracción urbanística:

1. La localización de un establecimiento en contravención a las normas de uso del suelo.

2. La realización de obras de construcción tendientes a hacer viable una estructura para un determinado uso, sin licencia.

3. El incumplimiento de los requisitos especiales.

En lo relacionado con los establecimientos de comercio se deben aplicar de manera exclusiva las medidas contenidas en la Ley 232 de 1995.

Respecto a los usos industriales el artículo 304 del Acuerdo 6 de 1990 establece que "son aquellos destinados a la explotación, transformación o elaboración de materia prima y que utilizan como soporte de la actividad industrial áreas urbanas desarrolladas y edificaciones con características, servicios y especificaciones apropiadas para la industria"; estos usos, por su propia naturaleza generan un mayor impacto en la ciudad en materia ambiental y manejo del espacio público; de hecho, según el artículo 342 del Decreto 319 de 2000 "los usos industriales localizados en áreas de actividad diferentes de las industriales, donde se permita condicionada o restringida la actividad industrial, requieren concepto del Departamento Administrativo del Medio Ambiente". Por tanto, los establecimientos en los que se desarrollen actividades propias de esta clase de usos están sometidos al cumplimiento de las disposiciones antes mencionadas. Sin embargo, no puede ser objeto de control policivo con fundamento en la Ley 232 de 1995 cuando se desarrolla de manera exclusiva, pero puede serlo con base en el artículo 103 de la ley 388 de 1997 y en el artículo 111 del Código de Policía de Bogotá, como se ha anotado.

Con todo, se debe analizar cada caso en particular para establecer si en el mismo local donde se ejerce actividad propia del uso industrial se desarrollan otras actividades propias de un establecimiento de comercio, en cuyo caso, si es viable aplicar la Ley 232 de 1995 pues la unión de ambos usos configura una sola unidad, generando un mayor impacto a nivel urbanístico, más aun cuando se desarrollan en edificaciones no diseñadas para las actividades correspondientes.

En el presente asunto se encuentra que en la calle 63 No. 14-28 funciona un establecimiento denominado Pollos La Granjita. En cuanto a la actividad allí desarrollada, se cuenta con los siguientes elementos de juicio:

• Declaración rendida por Alberto Beltrán Céspedes, representante legal de la sociedad Pollos La Granjita S.A., quien sostuvo que se trata de una bodega de 720 m2 aproximadamente donde funciona una planta de beneficio con escaladoras, desplumadotas, cadena de viscerado, tanques de almacenado, cuartos frios y adicionalmente una distribución mayorista de pollos, "los camiones que entrega el pollo y las camionetas que cargan el pollo realizan esta labor dentro de la bodega" (fl. 12).

• Fotocopia de carta de aviso de apertura en la que se anotó que la actividad es establecimiento de comercio dedicado al procesamiento de pollo (fl. 22).

• Fotocopia de conceptos sanitarios en los que se escribió que existe actividad industrial de planta de beneficio de aves (fls. 26-28, 84-86).

De acuerdo con lo anterior, pese a que en algunos de estos y en otros documentos obrantes en el plenario se escribe que se trata de establecimiento de comercio, la actividad material que allí se desarrolla es procesamiento de pollo, lo que corresponde en estricto sentido a un uso netamente industrial. Sin embargo, no reposan otros elementos de juicio que desvirtúen la conclusión anterior, lo que se debe en gran medida a que no se ha desplegado actividad por parte de la Alcaldía Local orientada a visitar el establecimiento. En ese caso, se debe dar aplicación al principio de la buena fe, como lo sostiene el apelante, confiando en la declaración del administrado y en los documentos diligenciados por la otras entidades, como son los conceptos sanitarios del Hospital del Sur.

En ese orden de ideas se deberá revocar la decisión tomada para que se continúe la actuación estableciendo si además de la planta de procesamiento industrial de pollo existen actividades comerciales que justifiquen la imposición de medidas con fundamento en la Ley 232 de 1995. De ser así, se debera tener en cuenta el contenido de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fechada 30 de agosto de 2007, en el que ciertamente se señaló señala que la ley no exige la licencia de construcción como requisito para la apertura y funcionamiento de los establecimientos de comercios abiertos al público, pero no dijo esa Corporación que no se deban exigir el cumplimiento de "todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio", teniendo en consideración que el de ubicación y destinación es uno de los que faltaría acreditar junto con el registro de cámara de comercio.

Finalmente se dirá que el cumplimiento de las normas sobre ubicación y destinación no se restringen al momento en que se abre el establecimiento, sino que se extiende durante todo el tiempo que permanezca en funcionamiento, como se deriva del artículo 3 de la Ley 232 de 1995, lo que guarda total coherencia con la finalidad normativa arriba señalada, por lo que se puede continuar la actuación verificando el cumplimiento de requisitos.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá, D.C.

PRIMERO: Revocar la resolución No. 033 del 4 de enero de 2006 para que se continúe la actuación conforme a lo señalado en la motiva.

SEGUNDO: Remítanse las diligencias al Despacho de origen para lo de su competencia.

TERCERO: Contra el presente acto no proceden recursos.