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  Directiva 8 de 2008 Alcalde Mayor
 
  Fecha de Expedición: 11/09/2008  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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DIRECTIVA 008 DE 2008

(Septiembre 11)

PARA:

SECRETARIOS DE DESPACHO, DIRECTORES DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS, GERENTES DE UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES, GERENTES, PRESIDENTES Y DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS, EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL DISTRITO CAPITAL, SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA, SOCIEDADES PÚBLICAS, EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO DEL ORDEN DISTRITAL, EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS MIXTAS, ALCALDES LOCALES Y RECTOR DEL ENTE UNIVERSITARIO AUTÓNOMO.

DE:

ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL

ASUNTO:

Prevención del Daño Antijurídico - Cumplimiento de disposiciones sobre urbanismo y construcción por parte de las entidades distritales.

La Constitución Política Colombiana establece en su artículo 6° que, los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Una de las funciones que deben cumplir los servidores públicos es la de contribuir con el ordenamiento del territorio municipal y distrital, el cual, en los términos del artículo 5 de la Ley 388 de 1997, comprende el "conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales".

Tal contribución de los servidores públicos en el cumplimiento de las políticas, acciones administrativas y normas jurídicas que componen el ordenamiento territorial puede darse en dos direcciones.

La primera, mediante el diseño, planificación y estructuración de los distintos aspectos relacionados con el ordenamiento del territorio. La segunda tiene que ver con la observancia de los límites trazados por las normas urbanísticas, cada vez que para el desempeño de las actividades misionales propias de las distintas entidades públicas sea necesaria la ejecución de actuaciones urbanísticas de cualquier índole, por su incidencia en el entorno.

Al respecto ha indicado la Corte Constitucional que "Es claro que las regulaciones urbanísticas cumplen una función social y ecológica, pues tienen como propósito la ordenación y planificación del desarrollo urbano y el crecimiento armónico de las ciudades, con el fin de garantizar una vida adecuada a las personas que las habitan, teniendo en cuenta no sólo los derechos individuales sino también los intereses colectivos en relación con el entorno urbano"1.

Al mismo tiempo, la ejecución de actuaciones urbanísticas puede darse también como una garantía de protección de la vida, seguridad o integridad física de los habitantes del territorio; en este sentido la misma Corporación Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha impuesto la obligación a las autoridades administrativas de salvaguardar la vida y demás derechos fundamentales de las personas, cuando se han visto afectados por la deficiente conservación de los inmuebles públicos.

Sobre el particular ha señalado que: "…el buen estado de conservación de un bien inmueble es factor indispensable para el normal desenvolvimiento de la vida comunitaria, más todavía si se habla de partes de inmuebles que podrían estar expuestas al público o que son aledañas a espacios comúnmente transitados por personas. De conformidad con el artículo 2º de la Carta Política, las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, función que -en el contexto que se analiza- se ejercería a través del control a la estabilidad y consistencia de las edificaciones"2.

En este orden de ideas, y con el fin de dar cumplimiento a los referidos deberes constitucionales y legales, se requieren las siguientes actuaciones por parte de las autoridades públicas distritales:

Como primera medida, cuando una entidad pública requiera efectuar una actuación urbanística como la construcción de una edificación, la urbanización de un terreno, el reforzamiento de una estructura, entre otras, los servidores públicos responsables de su ejecución deberán cumplir las normas y procedimientos establecidos por el ordenamiento jurídico, en aras de hacer efectiva la función del ordenamiento territorial en la ciudad.

En segundo lugar, las autoridades públicas encargadas de las edificaciones de propiedad de cualquier Entidad Distrital, y especialmente las destinadas a usos dotacionales, deberán verificar la necesidad de adelantar las obras urbanísticas que se hagan necesarias para mantener el buen estado de las mismas y proceder a ejecutarlas, para así evitar cualquier tipo de perjuicio a sus moradores, o a la comunidad en general, con estricto apego a la normatividad referida al ordenamiento territorial.

Lo anterior dado que, tal como lo define el artículo 36 de la Ley 388 de 1997, las actuaciones urbanísticas públicas pueden ser desarrolladas "por propietarios individuales en forma aislada, por grupos de propietarios asociados voluntariamente o de manera obligatoria a través de unidades de actuación urbanística, directamente por entidades públicas o mediante formas mixtas de asociación entre el sector público y el sector privado." (Subrayado fuera de texto)

Así las cosas, para dar cumplimiento al postulado constitucional de conformidad con el cual, los servidores públicos son responsables por las omisiones en el ejercicio de sus funciones, debe tenerse en cuenta que cuando las entidades públicas llevan a cabo actuaciones urbanísticas, es su deber dar cumplimiento a la normatividad propia de la función pública del ordenamiento territorial, que exige entre otras, el trámite de solicitud de licencias urbanísticas, o la ejecución de obras.

Por la omisión en el cumplimiento de la normatividad sobre urbanismo y construcción se han venido presentando demandas en acciones populares contra distintas entidades de la Administración Distrital en las que aducen los actores populares la vulneración del derecho colectivo a "la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes"(literal m, art. 4° Ley 472 de 1998).

En efecto, de conformidad con el Sistema de Información de Procesos Judiciales -SIPROJ-, desde el año 2006 se han adelantado 35 acciones populares en contra del Distrito Capital por este concepto, específicamente por la presunta ejecución de actuaciones urbanísticas sin que medie en forma regular la tramitación de las citadas licencias de urbanismo y construcción.

Por este motivo, y como una medida tendiente a prevenir el daño antijurídico, se ha considerado oportuno reiterar al conjunto de entidades que componen el Distrito Capital, el deber de solicitar la tramitación de las licencias urbanísticas con anterioridad a la realización de cualquier actuación urbanística, así como la obligación de ejecutar las obras necesarias para mantener el buen estado de las edificaciones de propiedad del Distrito, previa obtención de las correspondientes licencias.

Acerca de la solicitud de licencias urbanísticas tanto por las entidades públicas como por los particulares que adelanten actuaciones urbanísticas puede señalarse que tiene como fundamento en el ordenamiento jurídico colombiano diversos postulados de origen constitucional, tales como la función social de la propiedad y la prevalencia del interés público sobre el privado (Art. 58); la función administrativa al servicio de los intereses generales (Art. 209) y el intervencionismo estatal en el uso del suelo (Art. 334). Igualmente, son múltiples las normas que imponen esta exigencia, entre otras, la Ley 388 de 1997, la Ley 810 de 2003, así como los decretos que reglamentan dichas normas.

El artículo 1º del Decreto Nacional 564 de 2006, define la licencia urbanística como: "La autorización previa, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, para adelantar obras de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios; de construcción, ampliación, adecuación, reforzamiento estructural, modificación, demolición de edificaciones, y para la intervención y ocupación del espacio público, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen y en las leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional".

De lo anterior se deducen como principales características de las licencias urbanísticas, las siguientes:

  • Son actos de carácter previo. La legislación exige que antes de la ejecución o adelantamiento de las obras, el responsable de la misma obtenga la correspondiente licencia urbanística, pues en caso contrario, incurre en infracción urbanística.

  • Su objetivo debe ser determinado. Las licencias se expiden para una determinada y concreta intervención, para la cual se deben adjuntar los requisitos propios que la reglamentación establece. Vr.gr. si la Administración obtiene una licencia de subdivisión para un determinado inmueble y luego decide construir sobre éste, tendrá que obtener una nueva licencia, ya que la primera fue expedida para una única y determinada intervención.

  • Son actos de carácter reglado. Las normas que rigen la expedición de las licencias urbanísticas se encuentran previamente establecidas por el ordenamiento jurídico, pues aquellas deben sujetarse a las prescripciones dispuestas por la normatividad urbanística, los planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones aplicables, para que la autoridad encargada, luego de su verificación, declare que el proyecto puesto a su consideración cumple con todas ellas y la licencia es procedente.

  • Son actos de carácter real. Aunque las licencias son expedidas a nombre del solicitante, su fundamento no es subjetivo, pues se expiden en razón de un bien inmueble determinado sobre el cual recaen las actuaciones urbanísticas, razón por la cual, es viable jurídicamente la transferencia de la titularidad de la licencia.

  • Son actos temporales. Las licencias y las obras que allí se autorizan deben ejecutarse en un determinado lapso, incluida la posibilidad de prórroga, transcurrido el cual no es posible seguir ejecutando la actuación urbanística, y si ella se requiere se deberá obtener una nueva licencia.

  • Son actos administrativos. Las licencias urbanísticas se enmarcan dentro de los denominados actos administrativos de carácter particular, que forman parte de la clasificación de los actos administrativos desde el punto de vista material, referidos al contenido del acto.

De acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia, esto es, el Título I, Capítulo I del Decreto Nacional 564 de 20063, las licencias urbanísticas se clasifican así:

I. Urbanización.

"Es la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo urbano, la creación de espacios públicos y privados y la construcción de las obras de infraestructura de servicios públicos y de vías que permitan la adecuación y dotación de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad vigente".

II. Parcelación.

"Es la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo rural y suburbano, la creación de espacios públicos y privados, y la ejecución de obras para vías e infraestructura que garanticen la autoprestación de los servicios domiciliarios que permitan destinar los predios resultantes a los usos permitidos por el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y la normatividad agraria y ambiental aplicable a esta clase de suelo".

III. Subdivisión y sus modalidades.

"Es la autorización previa para dividir uno o varios predios, ubicados en suelo rural, urbano o de expansión urbana, de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad vigente aplicable a las clases de suelo.

Cuando la subdivisión de predios para urbanizar o parcelar haya sido aprobada mediante la respectiva licencia de urbanización o parcelación, no se requerirá adicionalmente de la licencia de subdivisión.

Son modalidades de la licencia de subdivisión:

En suelo rural y de expansión urbana:

a. Subdivisión rural. Es la autorización previa para dividir materialmente uno o varios predios ubicados en suelo rural o de expansión urbana de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial y la normatividad agraria y ambiental aplicables a estas clases de suelo, garantizando la accesibilidad a cada uno de los predios resultantes.

En suelo urbano:

b. Subdivisión urbana. Es la autorización para dividir materialmente uno o varios predios urbanizables no urbanizados ubicados en suelo urbano, de conformidad con las normas que para el efecto establezcan el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen o complementen.

c. Reloteo. Es la autorización para dividir, redistribuir o modificar el loteo de uno o más predios previamente urbanizados, de conformidad con las normas que para el efecto establezcan el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen y complementen".

IV. Construcción y sus modalidades.

"Es la autorización previa para desarrollar edificaciones en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad que regule la materia.

Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes:

- Obra nueva. Es la autorización para adelantar obras de edificación en terrenos no construidos.

- Ampliación. Es la autorización para incrementar el área construida de una edificación existente.

- Adecuación. Es la autorización para cambiar el uso de una edificación o parte de ella, garantizando la permanencia del inmueble original.

- Modificación. Es la autorización para variar el diseño arquitectónico o estructural de una edificación existente, sin incrementar su área construida.

- Restauración: Es la autorización para adelantar las obras tendientes a recuperar y adaptar una edificación declarada como bien de interés cultural o parte de ella, con el fin de mantener el uso original o permitir el desarrollo de otro uso garantizando la conservación de los valores urbanos, arquitectónicos, estéticos e históricos.

- Reforzamiento estructural. Es la autorización para intervenir o reforzar la estructura de uno o varios inmuebles, con el objeto de acondicionarlos a niveles adecuados de seguridad sismo-resistente de acuerdo con los requisitos de la Ley 400 de 1997 o la norma que la adicione, modifique o sustituya y su reglamento.

- Demolición. Es la autorización para derribar total o parcialmente una o varias edificaciones existentes en uno o varios predios y debe concederse de manera simultánea con cualquiera otra modalidad de licencia de construcción.

- Cerramiento. Es la autorización para encerrar de manera permanente un predio de propiedad privada".

V. Intervención y Ocupación de Espacio Público.

"Es la autorización previa para ocupar o para intervenir bienes de uso público incluidos en el espacio público, de conformidad con las normas urbanísticas adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad vigente".

El procedimiento para la expedición de las licencias urbanísticas se encuentra regulado por la Ley 388 de 1997 y el Decreto Nacional 564 de 2006.

La competencia para expedición de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción se encuentra asignada a cada Municipio o Distrito, y en el caso del Distrito Capital se ejerce a través de los Curadores Urbanos.

De otra parte, la Secretaría Distrital de Planeación es la única entidad competente para expedir las licencias de intervención y ocupación del espacio público en el Distrito Capital, de acuerdo con lo establecido por el Decreto Nacional 1504 de 1998, en concordancia con lo previsto en el Decreto Nacional 564 de 2006.

Paralelo a lo anterior y acerca de la obligación de conservar el óptimo estado de las edificaciones destinadas a usos dotacionales de propiedad del Distrito Capital, puede señalarse que esas construcciones deberán ser objeto de demolición, o de construcción de obra, incluyendo esta última el reforzamiento estructural, entre otras acciones, previa la obtención de las correspondientes licencias, cuando quiera que la construcción implique riesgo para la seguridad de sus habitantes, usuarios, ocupantes o la población en general.

Por lo anterior, los servidores públicos del Distrito Capital encargados de la administración o manejo de dichos inmuebles, deberán proceder con la mayor diligencia y responsabilidad en la consecución de las licencias urbanísticas referidas y en la ejecución de las obras que sean necesarias, para mantener las edificaciones del Distrito en perfectas condiciones.

En este orden de ideas, se reitera que con la finalidad de prevenir el daño antijurídico que puede ocasionarse ante la ausencia de tramitación de licencias urbanísticas por parte de las entidades públicas de carácter Distrital o de la falta de ejecución de las obras requeridas para mantener el buen estado de las edificaciones del mismo, es imprescindible determinar las intervenciones urbanísticas que se deban realizar y adelantar los trámites tendientes a la obtención de las licencias urbanísticas ante los Curadores Urbanos de la Ciudad, de forma previa a la ejecución de cualquier actuación urbanística, tal como se ha indicado.

Finalmente, les solicito dar a conocer el contenido de la presente Directiva al interior de cada una de las Entidades a su cargo, y especialmente a los diferentes servidores públicos relacionados con su cumplimiento.

Cordialmente,

SAMUEL MORENO ROJAS

Alcalde Mayor

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Corte Constitucional. Sentencia C-295 de 1993.

2 Corte Constitucional. Sentencia C-491 de 2002.

3 Ver artículos 4,5,6,7 y 11

C. C.

Presidente del Concejo de Bogotá D.C.

 

Contralor de Bogotá D.C.

 

Personero de Bogotá D.C.

 

Veedora Distrital

 
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