RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Procede la Sala a resolver la impugnación contra la providencia dictada el 27 de julio de 1999 proferida por la Sub Sección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones del accionante.

El señor Carlos German Navas Talero, actuando como Presidente de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Representantes, entabló una acción de cumplimiento contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), para que se ordene el cumplimiento de los artículos 43 a 46 y 55 de la ley 361 de 1997.

Como hechos de la demanda, se relataron los siguientes:

1.- Afirma el accionante que el IDU, dentro de su política de recuperación del espacio público, ha instalado unos bolardos en la parte interna de los andenes y no sobre o en forma adyacente a los respectivos sardineles de las principales calles y avenidas de la ciudad, lo que impide el libre tránsito de las personas con movilidad reducida o capacidad de orientación disminuida, colocándolos en una situación de peligro y desigualdad.

2.- Que el día 2 de junio de 1999 elevó una petición al Director del IDU con el fin de que se le diera cumplimiento a las normas contenidas en la ley 361 de 1997, solicitud que fue contestada el 21 del mismo mes y año en forma negativa; que la respuesta del Instituto carece de fundamento pues no es cierto que la colocación de los bolardos se haya efectuado solamente sobre ejes paralelos al de los sardineles sino que con el propósito de impedir que los conductores accedieran con sus vehículos a los andenes se colocaron bolardos en las entradas de los garajes atravesando los andenes y, tal como lo señaló el Tribunal Administrativo en sentencia del 20 de mayo de 1999, es deber de las autoridades garantizar la libre circulación de las personas dentro de las limitaciones fijadas en la ley, más aún si se trata de aquellos que tiene alguna disminución física.

Por lo anterior, solicita dar cumplimiento a los artículos 43 a 46 y 55 de la ley 361 de 1997 "Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación" y 13, 24, 47, 54 y 68 de la Constitución Nacional, con el fin de proteger a los invidentes, las personas con movilidad reducida y los minusválidos.

SENTENCIA IMPUGNADA

Es la del 27 de julio de 1999 dictada por la Sub Sección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de cumplimiento incoada.

Afirma el Tribunal que los bolardos fueron concebidos para defender de los vehículos y de los vendedores ambulantes las franjas establecidas para los peatones, pero que si además afectan la libre movilización de los ciudadanos deben ser retirados; que es deber de las autoridades garantizar la libre circulación de los ciudadanos dentro de las limitaciones legales, más aún si se trata de disminuidos físicos y personas con problemas mentales, so pena de violar los artículos 24 y 13 de la Carta Política; que las normas invocadas como vulneradas establecen mecanismos de integración social de las personas con limitaciones, para cuyo efecto, los sitios de acceso al público deben estar diseñados de manera que no existan barreras ni obstáculos que impidan la libertad de movimiento.

Señala que del análisis de las pruebas y de las fotografías aportadas, se observa que en el interior de los andenes se encuentran ubicados, en forma indiscriminada, bolardos que no están colocados en forma técnica sobre los ejes paralelos al de los sardineles, lo que constituye un serio peligro o amenaza para la integridad de los discapacitados, invidentes, minusválidos, e inclusive para los peatones sin limitaciones físicas o síquicas, por lo que le asiste la razón al accionante cuando señala que "el IDU está dejando de cumplir la obligación atribuida en los artículos 43 a 46 y 55 de la Ley 361 de 1997".

Por lo anterior, resuelve acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual dispone que en el término de 30 días hábiles, el IDU "proceda a demoler y retirar los bolardos que dicha entidad instaló sobre o en forma adyacente al sardinel de los andenes, es decir, todos aquellos ubicados en el área de circulación de los peatones, y más concretamente en los lugares que aparecen descritos taxativamente en el listado suministrado por esa entidad Distrital, visible al folio 3 del C. 2 de antecedentes administrativos", sin accederse al retiro de los instalados por entidades diferentes a la demandada.

IMPUGNACION

El apoderado del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU- presentó escrito de impugnación contra la anterior providencia solicitando que se revoque el fallo y, en su lugar, se denieguen las pretensiones incoadas.

Afirma que el a-quo, cuando auspicia la acción de cumplimiento, desatiende normas de carácter superior, a saber, los artículos 2, 6, 63 y 82 de la Constitución Nacional ya que no puede desconocer el fallo que la decisión administrativa de proteger los andenes de la ciudad es legítima y respaldada por la Carta Política y la ley, por lo que la orden de levantar los bolardos instalados en los sitios señalados en la parte resolutiva, invade las potestades de otra rama del poder publico asignadas a los alcaldes, de acuerdo a lo establecido en el artículo 63 de la Constitución Nacional.

Además, señala que corresponde al Consejo de Estado dirimir cual de las acciones tiene prelación ya que mediante sentencia fechada el 21 de julio de 1999, el Juzgado 2º de Familia afirmó que la instalación de los bolardos era legítima y la presente acción de cumplimiento ordenó su demolición y retiro, por lo que la entidad demandada no sabe cual decisión debe acatar.

Mediante escrito presentado el 4 de agosto de 1999, la Asociación de Residentes de Santa Barbara "ADESBA" solicitó que se revoque la decisión de primera instancia; por su parte, los Comerciantes organizados de la Avenida Calle 68 entre carreras 59, transversal 66ª y la Avenida Boyacá solicitaron no aceptar el recurso de impugnación, en memorial presentado el 5 de agosto de 1999.

La acción de cumplimiento establecida en el artículo 87 de la Constitución Nacional tiene por objeto hacer efectivo el cumplimiento de norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo.

En el presente caso, el accionante solicita se ordene el cumplimiento de los artículos 43, 44, 45, 46 y 55 de la ley 361 de 1997, con el fin de que se retiren los bolardos instalados en la ciudad de Santa Fe de Bogotá "que no se encuentren instalados sobre o en forma adyacente al sardinel de los andenes, vale decir, todos aquellos situados en el área de circulación de los peatones".

Las normas invocadas son del siguiente tenor:

"ART . 43. El presente título establece las normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad a las personas con movilidad reducida, sea ésta temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad. Así mismo se busca suprimir y evitar toda clase de barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos y del mobiliario urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada.

Lo dispuesto en este artículo se aplica así mismo a los medios de transporte e instalaciones complementarias de los mismos y a los medios de comunicación.

Parágrafo. Los espacios y ambientes descritos en los artículos siguientes deberán adecuarse, diseñarse y construirse de manera que se facilite el acceso y tránsito seguro de la población en general y en especial de las personas con limitación."

"ART . 44. Para efectos de la presente ley, se entiende por accesibilidad como la condición que permite en cualquier espacio o ambiente interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la población en general, y el uso en forma confiable y segura de los servicios instalados en estos ambientes. Por barreras físicas se entiende a todas aquellas trabas, irregularidades y obstáculos físicos que limiten o impidan la libertad o movimiento de las personas. Y por telecomunicaciones, toda emisión, transmisión o recepción de señales, escrituras, imágenes, signos, datos o información de cualquier naturaleza, por hilo, radio u otros sistemas ópticos o electromagnéticos."

"ART . 45. Son destinatarios especiales de este título, las personas que por motivo del entorno en que se encuentran, tienen necesidades especiales y en particular los individuos con limitaciones que les haga requerir de atención especial, los ancianos y las demás personas que necesiten de asistencia temporal."

"ART . 46. La accesibilidad es un elemento esencial de los servicios públicos a cargo del Estado y por lo tanto deberá ser tenida en cuenta por los organismos públicos o privados en la ejecución de dichos servicios.

El Gobierno reglamentará la proyección, coordinación y ejecución de las políticas en materia de accesibilidad y velará porque se promueva la cobertura nacional de este servicio."

"ART . 55. En todo complejo vial y/o medio de transporte masivo, incluidos los puentes peatonales, túneles o estaciones que se construyan en el territorio nacional, se deberá facilitar la circulación de las personas a que se refiere la presente ley, planeando e instaurando rampas o elevadores con acabados de material antideslizante que permitan movilizarse de un lugar a otro y deberán contar con la señalización respectiva."

De acuerdo a los documentos que obran en el informativo, el programa de los bolardos, adelantado por el Instituto de Desarrollo Urbano y auspiciado por el actual programa de Gobierno para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá 1998-2001, tiene como fin la recuperación del espacio público para los transeúntes.

Según lo establecido por el artículo 5º de la ley 09 de 1989 se entiende por espacio público " el conjunto de inmuebles públicos y elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los limites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el Espacio Público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva; .".

Por su parte, el artículo 5-2 del decreto 1504 de 1998 establece que forman parte del espacio publico, elementos artificiales y construidos tales como los componentes de los perfiles viales, entre los cuales se encuentran los andenes, sardineles, etc. Y según el Decreto 1504 del mismo año, dentro de los componentes del mobiliario urbano se tienen como elementos de organización los bolardos, los paraderos, los topes de llantas y los semáforos.

El Código Nacional de Transito Terrestre define la noción de andén o acera como la parte de la vía destinada exclusivamente al tránsito de peatones; a su vez, señala que el sardinel es el elemento de concreto, asfalto u otros materiales que sirve para delimitar la calzada de una vía, la cual es zona destinada a la circulación de los vehículos.

Entiende la Sala que es deber constitucional del Estado la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular ( artículos 2.2. y 82 ). En ese orden, el objetivo de la Administración con la instalación de los bolardos es garantizar el desplazamiento seguro de los peatones en los andenes públicos, los cuales estaban siendo invadidos por los automotores, los vendedores ambulantes etc, impidiendo la circulación peatonal; estos elementos que buscan garantizar un mínimo de seguridad para los transeúntes, no pueden, bajo ningún aspecto, vulnerar el desplazamiento libre de las personas, máxime en casos como en el subjudice, donde se hace referencia a individuos con limitaciones físicas o psíquicas.

La colocación de dichos elementos debe obedecer estrictamente a su finalidad de protección del espacio publico en beneficio del transeúnte, cuyo normal movilización dentro del mismo debe ser asegurada; por la misma razón e idéntico propósito la instalación de bolardos no se puede limitar a su ubicación encima o en forma adyacente al sardinel de los andenes. En efecto, existen lugares donde resulta indispensable su ubicación en forma tal que impidan el acceso de los vehículos a los andes, por ejemplo, en la entrada a los garajes donde si no se instalan bolardos a cada lado, dada la indisciplina social casi generalizada en nuestro medio, no se puede impedir el parqueo de vehículos, lo cual equivale a no haber instalado un solo bolardo y a permitir que se continúe poniendo en peligro la vida de los transeúntes quienes serían obligados a transitar por la calzada por estar invadido el andén.

Lo anterior no implica que su uso pueda ser indiscriminado y arbitrario ya que, si bien la salvaguarda del espacio público es deber constitucional y legal de las autoridades, la protección de las personas con limitaciones físicas posee idéntica tutela en la Carta Política y en la ley y es obligatorio para las autoridades amparar y garantizar ambos bienes jurídicos, armonizando para el efecto, las finalidades y resultados de sus decisiones.

El señor Director del IDU, informó que el espacio entre bolardos es de 1.40 metros y el ancho de una silla de ruedas o un caminador no excede los 1.20 metros, por lo que el desplazamiento de un minusválido no resulta afectado con la instalación de estos elementos; que igual situación cobija a los invidentes quienes se ayudan de un bordón o a las personas que se desplazan con muletas. La Sala estima razonable esta apreciación.

Sin embargo, con base en las pruebas que obran en el expediente, se observa que no todos los bolardos guardan la distancia mínima señalada por el funcionario, ni en su instalación se tuvo en cuenta la existencia de otros elementos del mobiliario urbano, tales como semáforos, avisos u otros y resulta frecuente que a los pocos centímetros del poste que sostiene un semáforo se instala un bolardo con lo que se coloca un barrera infranqueable aún para las personas sin limitaciones. Probablemente por razón de las distintas distancias a cubrir con los bolardos, o de programas preestablecidos de la respectiva labor, se instalan unidades donde no se requieren de acuerdo a la situación real del sitio, al punto que resulta muy fácil suponer que al lado del objetivo de salvaguardar el espacio público se actúa con base en objetivos ajenos al interés público.

En aras de salvaguardar el espacio público como derecho de todos los ciudadanos, y garantizar la libre y segura movilización de los minusválidos, invidentes etc, la Sala ordenará a la entidad demandada, que en un término no superior a treinta ( 30 ) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, efectúe una revisión de la localización de los bolardos instalados por ella en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., para que, atendiendo rigurosa y exclusivamente los objetivos señalados, se retiren aquellos que sean innecesarios, se reubiquen los que no cumplan con una distancia mínima de 1.40 metros, teniendo en cuenta los otros elementos de organización del mobiliario urbano, de tal forma que siempre se preserve la distancia de 1.40 metros entre bolardos y entre estos y otro elemento natural o construido que pueda servir el mismo propósito ( salvaguarda del espacio público ). Solo deben continuar instalados, de acuerdo a la ubicación descrita, los bolardos estrictamente necesarios para proteger el espacio publico y permitir el desplazamiento seguro de los peatones y, en especial, de las personas con limitaciones físicas.

Para el real cumplimiento de lo anterior, se ordenará a la Personería del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá que vigile las medidas que adopte el Instituto de Desarrollo Urbano en cumplimiento de esta sentencia e informe al Tribunal Administrativo de Cundinamarca del curso de las mismas.

La decisión impugnada deberá ser modificada, por los motivos anotados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

1.- Modifícase la providencia del 27 de julio de 1999, proferida por la Sub Sección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo del Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva y, en su lugar, ordénase al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) que en el término improrrogable de treinta ( 30 ) días efectúe una revisión de la ubicación de los bolardos instalados por esa entidad en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a fin de que retire aquellos que sean innecesarios, reubique los que no cumplan con una distancia mínima de 1.40 metros entre bolardos y entre estos y los otros elementos de organización del mobiliario urbano, de tal forma que solo queden instalados el número mínimo que se requiera para proteger el espacio publico y permitir el desplazamiento seguro de los peatones y, en especial, de las personas con limitaciones físicas.

2.- Ordénase a la Personería del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá que vigile las medidas que adopte el Instituto de Desarrollo Urbano e informe al Tribunal Administrativo de Cundinamarca del curso de las mismas.

3.- Notifíquese.

CÓPIESE, DEVUÉLVASE AL LUGAR DE ORIGEN Y CÚMPLASE.

ROBERTO MEDINA LOPEZ MARIO ALARIO MENDEZ Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA DARIO QUIÑONES PINILLA