RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El director del Departamento Administrativo de la Función Pública, doctor Eduardo González Montoya, remite a la Sala la consulta que concibe en los términos siguientes:

La Comisi6n Nacional del Servicio Civil, organismo encargado de la administración y la vigilancia de la carrera administrativa y cuyo Presidente es el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, requiere hacer claridad sobre la normatividad aplicable a los empleados de carrera del Distrito Capital, tanto del nivel central como del descentralizado.

Para tal efecto, este Departamento se permite elevar consulta a esa Honorable Corporación, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

1 . El Acuerdo No. 12 de 1987, emanado del Concejo Distrital de Bogotá en virtud de las facultades conferidas por el artículo 13 numeral 12 del Decreto-Ley 3133 de 1 968, adoptó la carrera administrativa para los empleados de la Administración Central en el Distrito Especial de Bogotá.

Conforrne con lo señalado en el parágrafo primero del artículo 1 del citado Acuerdo 12, la expresión "Administración Central" comprende el Concejo, la Personería, la Contraloría y la Tesorería, la Alcaldía Mayor, las Secretarías, el Servicio de Salud de Bogotá, los Departamentos Administrativos y los Fondos Rotatorios de estas dependencias.

De acuerdo con lo anterior, quedaron excluidos de la aplicación de las normas contenidas en el Acuerdo No.12 de 1987 los empleados del Distrito Capital al servicio de entidades descentralizadas del mismo.

2. En el artículo 65 del mencionado Acuerdo 12 se otorgaron facultades al Alcalde para crear y organizar el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y el Consejo Distrital del Servicio Civil, como su órgano asesor. Estas facultades fueron ejercidas a través de los Decretos Nos. 1623 y 1622 del 21 de diciembre de 1987.

Entre las funciones asignadas por el Acuerdo No. 12 al Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital se encuentran las de administrar la carrera administrativa con la asesoría del Consejo del Servicio Civil Distrital (artículo 35); la administración y el control de los concursos para las diferentes clases y series de empleos (artículo 37): decidir sobre las reclamaciones que se presen-ten por irregularidades en los procesos de selección (artículo 49); resolver sobre las solicitudes de escalafonamiento de los empleados en la carrera administrativa y expedir la correspondiente resolución de inscripción (artículo 61); y las señaladas en el artículo 66.

De otra parte, al Consejo del Servicio Civil Distrital se le fijaron las siguientes funciones : asesorar a la administración distrital y al Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital en materia de administración de personal civil al servicio del Distrito; controlar la marcha de la carrera administrativa, tramitando las quejas que por violación de sus normas le sean presentadas y solicitar a las autoridades correspondientes la adopción de las medidas y la imposición de las sanciones; emitir conceptos sobre aspectos que según el Acuerdo 12 le corres-pondan; absolver las consultas sobre el servicio civil y la carrera administrativa que le formulen los distintos organismos de la Administración Distrital y las organizaciones de los empleados distritales, entre otras.

3. El artículo 130 de la Constitución Nacional previó la existencia de una Comi-sión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y la vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter de especial. Estas últimas, conforme lo señaló la Corte Constitucional en Sentencia No. C-391/93, son las previstas en la Constitución Nacional para los siguientes organismos: La Contraloría General de la República (artículo 268, numeral 10o.); la Procuraduría General de la Nación (artículo 279); la Rama Judicial (artículo 256, numeral 1o.); la Fiscalía General de la Nación (artículo 253); las Fuerzas Militares (artículo 217); la Policía Nacional (artículo 218).

De tal manera que ha de entenderse que la carrera administrativa establecida por el Acuerdo 12 de 1987 para los empleados del nivel central del Distrito Capital no tiene el carácter de carrera especial y, por lo tanto, se trata de un sistema específico de administración de personal, que debe ser administrado y vigilado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por expreso mandato constitucional.

4. La Ley 27 de 1992, "Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones", dispuso en el parágrafo del artículo 2 que los empleados del Distrito Capital de Santafé de Bogotá continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, y todas las normas reglamentarias del mismo, en todo aquello que esta Ley no modifique o regule expresamente.

La única disposici6n de la Ley 27 de 1992 que está de manera expresa,dispuso que es aplicable a los empleados inscritos en el escalafón de la carrera admi-nistrativa regidos por el Acuerdo 12 de 1987, es la contemplada en el artículo 8 que se refiere a la indemnización por supresión del empleo.

De otra parte el artículo 30 de la mencionada Ley 27, al señalar las normas que modificaba dejó vigentes las existentes sobre la materia en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, es decir, el Acuerdo 12 de 1987.

5. La Ley 27 de 1992, en su artículo 12, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 130 de la Constitución Nacional, creó la Comisión Nacional del Servicio Civil y en el artículo 14 le señaló como función general la de administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Estado, con excepción de aquellas que tengan el carácter de especiales. Como funciones específicas le asignó, entre otras, las siguientes:

- Vigilar el cumplimiento de las normas de carrera de los empleados a nivel nacional y territorial. En caso de infracción a las mismas, solicitar a la autoridad competente la imposici6n de sanciones de multa, suspensión o destituci6n a los infractores.

- Conocer, de oficio o a petición de parte, de las irregularidades que se presenten en la realización de los procesos de selección, pudiendo dejarlos sin efectos, total o parcialmente; excluir de las listas de elegibles a las personas que hubieren incurrido en violación a las Leyes o a los reglamentos que regulan la admi-nistración civil al servicio del Estado y ordenar la revocatoria de nombramientos u otros actos administrativos, si comprobare que éstos se efectuaron con violación de las normas que regulan la materia.

- Absolver privativamente las consultas sobre administración de personal que formulen los distintos organismos del Estado y las organizaciones de empleados del mismo, en los casos en los cuales no les corresponda hacerlo a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o al Departa mento Administrativo del Servicio Civil (hoy de la Función Pública).

- Vigilar que los nombramientos provisionales no excedan el término legal. En caso de infracción, solicitar a la autoridad competente la imposici6n de las sancio-nes de multa, suspensión o destitución a los infractores.

- Delegar sus funciones en las Comisiones Seccionales del Servicio Civil.

- Conocer, en segunda instancia, de las decisiones adoptadas por las Comisiones Seccionales del Servicio Civil.

6. El artículo 15 de la citada Ley 27 también dispuso que en cada uno de los Departamentos habrá una Comisión Seccional del Servicio Civil, que cumplirá dentro de su circunscripción, por delegación de la Comisión Nacional del Servicio Civil, las mismas funciones que ésta cumple. Para el caso de la Comisión Seccional del Departamento de Cundinamarca excluyó, en su integración al Alcalde del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y no previó la existencia de una Comisión Seccional para el Distrito Capital.

7. No obstante que por mandato constitucional la Comisión Nacional del Servicio Civil tiene la competencia exclusiva para administrar y vigilar las carreras administrativas de los empleados del Estado, incluidos los sistemas específicos de administración de personal, como es el caso del contenido en el Acuerdo 12 de 1987, la Ley 27 de 1992 al incorporar en ella el citado Acuerdo, dejó subsistentes al Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y al Consejo Distrital del Servicio Civil, organismos éstos que tienen las mismas funciones que debe cumplir la Comisión Nacional del Servicio Civil.

8. Con fecha julio 21 de 1993, el Presidente de la República, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 41 de la Constitución Nacional, expidió el Decreto-Ley 1421, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá". En el artículo 1 lo organiza como Distrito Capital con autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y de la Ley. En el artículo 2 dispone que como entidad terri- torial que es está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el estatuto contenido en el citado Decreto-Ley 1421 y las Leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. Es así como el inciso 2 del artículo 3 ibídem consagra la prevalencia de dicho estatuto sobre las normas legales de carácter general vigentes para las demás entidades territoriales.

9. El Título VIII del estatuto en comento, referido a los servidores públicos, en el artículo 126, ciñéndose a lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Nacional, establece que los cargos en las entidades del Distrito son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de período fijo, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley. Y en el inciso 2 dispone que son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992, en los términos allí previstos, y sus disposiciones complementarias.

De otra parte, el artículo 180 ibídem deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se consulta:

1. ¿Cuál es el alcance del artículo 126 del Decreto Ley 1421 de 1993 frente a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 27 de 1992?

2. Han quedado insubsistentes las disposiciones relativas a la carrera administrativa contenidas en el Acuerdo No .12 de 1987 y, por lo tanto, los empleados del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, tanto del nivel central como del descentralizado, deben regirse por la Ley 27 de 1992?

3. En caso afirmativo, ¿el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y el Consejo Distrital del Servicio Civil carecen de competencia para administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital, debiendo asumir estas funciones la Comisión Nacional del Servicio Civil?

En estas circunstancias ¿puede la Comisión Nacional del Servicio Civil delegar en el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital o en el Consejo Distrital del Servicio Civil o en la Comisión Seccional del Servicio Civil de Cundinamarca la función de administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital?

4. Por el contrario, ¿deberá entenderse que las disposiciones en materia de carrera administrativa contenidas en el Acuerdo 12 de 1987 continúan vigentes en los términos previstos en la Ley 27 de 1992?

En este caso, ¿cuál es el organismo competente para administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del nivel central del Distrito Capital de Santafé de Bogotá?

1. Antecedentes legales.- En desarrollo de lo dispuesto por el estatuto orgánico del Distrito Especial de Bogotá (Decreto-Ley 3133 de 1968, artículo 13, numeral 12), el Concejo Distrital de esa ciudad, mediante la expedición del Acuerdo número 12 de 1987, organizó el régimen de carrera administrativa para el personal al servicio de la Administración Central. Bajo esta última expresión, el Acuerdo mencionado comprendió las siguientes dependencias distritales: La Alcaldía Mayor, las secretarías, los departamentos administrativos, el Servicio de Salud, los fondos rotatorios, el Concejo, la Personería, la Contraloría y la Tesorería.

En sus doce capítulos y 76 artículos, el Acuerdo Distrital número 12 de 1987 abarcó los siguientes aspectos relacionados con administración de personal civil y carrera administrativa: Ambito de aplicación; clasificación de los empleos y de los cuadros administrativos; creación, supresión y fusión de empleos: derechos, deberes, prohibiciones e incompatibilidades; capacitación, bienestar social y estímulos; régimen disciplinario; del régimen de la carrera administrativa (objeto, cargos de la administración central que a ella pertenecen, convocatoria del concurso, reclutamiento, lista de elegibles, nombramientos, período de prueba, escalafonamiento, y retiro); órganos para la administración del sistema de carrera administrativa (Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y Consejo Distrital del Servicio Civil); disposiciones transitorias, y disposiciones varias.

En el año de 1992, el Congreso de la República decidió ampliar a los departa-mentos y municipios el sistema de carrera administrativa, vigente hasta entonces para la Nación y el Distrito Especial de Bogotá (erigido en Distrito Capital de Santafé de Bogotá por mandato del constituyente de 1991). Para el efecto, al expedir la Ley 27 especificó acerca de su cobertura:

ART.2o. Las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal civil que presta sus servicios a la Rama Ejecutiva, contenidas en los decre-tos-Leyes 2400 y 3074 de 1968, la Ley 13 de 1984 y la Ley 61 de 1987, sus Decretos reglamentarios y las normas que las modifiquen o adicionen son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental, distrital diferentes al distrito capital, municipal y sus entes descentralizados, en las asambleas departamentales, en los concejos municipales y distritales y en las juntas administradoras locales, excepto las unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales (inciso primero). (Destaca la Sala)

En el parágrafo del mismo artículo y con el fin de evitar equívocos, dispuso:

Los empleados del distrito capital de Santafé de Bogotá, continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, y todas las normas reglamentarias del mismo, en todo aquello que esta ley no modifique o regule expresamente.

(Tal como lo explica el consultante en el texto de la consulta remitida a la Sala, la única disposición de la Ley 27 de 1992 que ésta, de manera expresa, dispuso que es aplicable a los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa regidos por el Acuerdo 12 de 1987, es la contemplada en el artículo 8o. que se refiere a la Indemnización por supresión del empleo).

Por otra parte, la Ley 27 de 1992 ordenó el funcionamiento en cada uno de los departamentos, de una Comisión Seccional del Servicio Civil, que cumplirá, dentro del territorio de su jurisdicción y en forma de delegación, las mismas funciones que cumple la Comisión Nacional del Servicio Civil. Y en cuanto a la Comisión Seccional para Cundinamarca, excluyó de su integración al alcalde de Santafé de Bogotá (ibídem, art.15).

Finalmente, el nuevo estatuto orgánico del Distrito Capital de Bogotá, expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el precepto contenido en el artículo transitorio 41 de la Constitución Política, no solamente derogó el anterior estatuto sobre la materia (Decreto-Ley 3133 de 1968) sino que, en relación con la carrera administrativa, fijó criterios que armonizan con la orientación señalada por la Constitución Política de 1991. En efecto, el Decreto-Ley 1421 de 1993 (julio 21), se expresó del modo siguiente

ART.126. Los cargos en las entidades del Distrito son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, período fijo, libre nombramiento y remoción los de los trabajadores of iciales y los demás que determine la Ley. Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la Ley, serán nombrados por concurso público.

En el artículo precitado se agregó el siguiente inciso:

Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las dis-posiciones de la Ley 27 de 1992 en los términos allí previstos, y sus disposiciones complementarias.

2. La función pública en la nueva Constitución.- La Carta Política expedida por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 dedicó uno de sus capítulos a regular el tema de la función pública.

Dentro de sus disposiciones, el capítulo en mención estableció el principio según el cual "los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera", exceptuando del mismo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley; preceptuó que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la Ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y adscribió a la Comisi6n Nacional del Servicio Civil la responsabilidad de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, "excepción hecha de las que tengan carácter especial".

De manera que si bien la función pública es regulada directamente por la Cons-titución en sus aspectos fundamentales, ella misma defiere a la Ley la determinación de los requisitos y condiciones para acceder a los cargos de carrera así como la posibili-dad de otorgar carácter especial a alguna o algunas carreras. En este último aspecto, aunque la Ley suprema confiere ese carácter especial a ciertas carreras (la judicial, la militar, la de las contralorías, la de la procuraduría y la de fiscalía), ello no es óbice para que la Ley ordinaria a su turno pueda otorgar, también, condición especial a determinada carrera.

4. La regulación de la carrera administrativa en la capital de la República.- La ciudad de Bogotá, capital de la República y del departamento de Cundinamarca, desde la expedición del Decreto Legislativo 3640 de 1954, dictado en desarrollo del Acto Legislativo número 1 de 1945, comenzó a tener un régimen jurídico especial, distinto al de los restantes municipios del país.

Empero, el tema específico relacionado con la carrera administrativa apenas empezó a incidir en la organización del personal vinculado al nivel nacional del Estado, cuando el Gobierno decidió impulsar el mandato constitucional respectivo, proveniente del constituyente de 1957, mediante la expedición de los Decretos 2400 y 3074 de 1968. Fue entonces cuando el nuevo estatuto orgánico de Bogotá o Decreto-Ley 3133 del mis-mo año, simultáneamente quiso que en la capital del país rigiera también la carrera administrativa, pero confiriendo el poder regulador al Concejo Distrital de esa ciudad.

Aquel mandato legal encontró desarrollo en el Acuerdo 12 de 1987, "por el cual se adopta la Carrera Administrativa para la Administración Central en el Distrito Especial de Bogotá".

Vigente la carrera administrativa en los niveles nacional y distrital en la forma como suscintamente se deja expuesto, el legislador de 1992 decidió ampliar su cobertura a los niveles departamental y municipal y, para el efecto, dictó la Ley 27 del mismo año, en la cual remitió a los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968, así como a sus complementos posteriores (las Leyes 13 de 1984 y 61 de 1987), con el fin de que sus disposiciones rigieran igualmente en las administraciones seccionales y locales. Pero de este sistema jurídico exceptuó, de modo expreso, a Bogotá, al señalar que los empleos del distrito capital, "continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el Acuerdo 12 de 1987..." (Ibídem, art. 2o. parágrafo).

Por último, la necesidad de adaptar el estatuto orgánico de Bogotá, proveniente del año de 1968, a los nuevos preceptos de la Carta Política de 1991, llevó al constituyente de este último año a consignar la siguiente disposici6n transitoria:

ART.41. Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la Ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes.

Fue entonces cuando, transcurrido el plazo de dos años sin que el Congreso ejerciera sus funciones en la materia mencionada en el artículo transcrito, el Gobierno procedió a expedir el estatuto contentivo del régimen especial para Bogotá, mediante el Decreto 1421 de 21 de julio de 1993; al tratar el tema concernicnte a carrera administrativa, consignó su voluntad en los siguientes términos textuales:

ART . 126. Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992 en los términos allí previstos, y sus disposiciones complementarias (inciso segundo).

La Sala considera que el anterior mandato del legislador extraordinario de 1993, en materia de carrera administrativa, tiene para el Distrito Capital de Bogotá un doble significado:

a. Amplía la cobertura de la carrera administrativa. Esta carrera, que venía apli-cándose únicamente a la administración central por voluntad del estatuto orgánico del año 1968 y del Acuerdo 12 de 1987, en lo sucesivo comprenderá también al sector descentralizado compuesto por los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales, las sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos (Decreto-Ley 1421 de 1993, art.54). Y,

b. Remite a la Ley 27 de 1992, con el fin de que en la organización administrativa de Bogotá sean aplicadas sus disposiciones "en los términos allí previstos", y además "sus disposiciones complementarias".

La Sala estima que, mientras la voluntad del Congreso (legislador ordinario) al expedir la Ley 27 de 1992 sobre carrera administrativa , consistió en prorrogar la vigencia del Acuerdo 12 de 1987, mediante el cual se regulaba un sistema especial de carrera para la administración central distrital, la intención del Gobierno Nacional (legislador extraordinario), expresada mediante la expedición del Decreto-Ley 1421 de 1993, fue precisamente la contraria: Que la carrera administrativa en el Distrito Capital se rigiera, tanto en el sector central como en el descentralizado, por las normas previstas en la Ley 27 de 1992 y en sus disposiciones complementarias.

En tal forma, no solamente quedó derogado el parágrafo del art. 2o. de esa última ley sino que perdió toda vigencia el Acuerdo Distrital número 12 de 1987, expedido con fundamento en el Decreto-Ley 3133 de 1968, a su vez dictado por el Gobierno en una época en que la Constitución otorgaba a la Ley la atribución de "dictar las normas correspondientes a la carrera administrativa" (Constitución de 1886, art.76, numeral 10).

Como consecuencia, la nueva Ley sobre carrera administrativa para las adminis-traciones nacional, departamental, distrital y municipal (Ley 27 de 1992), que había exceptuado de su cobertura los regímenes especiales de carrera y de manera expresa, el régimen para el Distrito Capital contenido en el Acuerdo 12 de 1987, amplía su campo de aplicación a Bogotá por mandato del Decreto-Ley 1421 de 1993 o estatuto especial para dicha ciudad.

De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala responde:

1. El artículo 126 del Decreto-Ley 1421 de 1993 derogó el parágrafo del artículo 2o. de la Ley 27 de 1992.

2. Han quedado insubsistentes las disposiciones relativas a la carrera administrativa contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, sin perjuicio de las situaciones jurídicas constituidas por dicho Acuerdo. Por consiguiente, los empleados del Distrito Capital, tanto del nivel central como del des-centralizado, deben regirse por la Ley 27 de 1992 y sus decretos reglamentarios.

En materia disciplinaria, tal como lo sostuvo la Sala en reciente consulta, a dichos empleados les son aplicables las disposiciones del Decreto-Ley 1421 de 1993 y, en lo no previsto en esta norma, las de la Ley 13 de 1984 y su Decreto Reglamentario 482 de 1985.

3. El Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y el Consejo Distrital del Servicio Civil, perdieron competencia para administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital, por mandato del artículo 126 del Decreto-Ley 1421 de 1993 y, por consiguiente, estas funciones deben ser asumidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a que se refieren los artículos 130 de la Constitución y 12 a 14 de la Ley 27 de 1992.

4. La Comisión Nacional del Servicio Civil puede delegar en el Consejo Distrital del Servicio Civil la función de administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del Distrito Capital.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República (C.C.A., art.112).

Autorizada su publicación el 27 de junio de 1994, mediante oficio No. 4916.

NOTA DE RELATORIA CONSEJO DE ESTADO: La consulta reciente a la que se refiere la Sala es la No. 589 del 24 de marzo de 1994, publicada en este tomo, páginas 64 y ss.