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  Concepto 30 de 2010 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 12/04/2010  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
  Medio de Publicación: N.P.  


 
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2214200

Bogotá, D.C.,

Concepto 30 de 2010

Abril 12 de 2010

Doctora

VIRGINIA TORRES DE CRISTANCHO

Directora Jurídica

SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA

Carrera 30 Nº 24-90

Ciudad

Radicación 2-2010-13740

Asunto: Su oficio Nº 2009EE97389. Solicitud de concepto sobre delegación de funciones en la Dirección Distrital de Impuestos. Radicado 1-2009-15917.

Respetada doctora Torres:

Esta Dirección recibió su oficio del asunto, mediante el cual solicita analizar la procedencia de la figura de la delegación de funciones en materia de impuestos, remitiendo como soporte, los conceptos elaborados por la Subdirección Jurídico Tributaria y por esa Dirección.

Al respecto, nos permitimos informarle que esta Dirección abordó el análisis del tema objeto de interés estudiando las posiciones contenidas en los documentos que acompañan la solicitud de concepto, sustentadas en un análisis juicioso sobre el asunto consultado y con conclusiones jurídicas coincidentes en algunos puntos.

A continuación se hará una breve trascripción de los puntos relevantes contenidos en cada uno de los pronunciamientos remitidos por esa Dirección, y se determinarán las diferencias de los planteamientos expuestos.

TEMA ESPECÍFICO

SUBDIRECCIÓN JURÍDICO TRIBUTARIA

DIRECCIÓN JURÍDICA DE HACIENDA

Marco Legal de la Delegación

a) De acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política, las condiciones bajo las cuales operará la figura de la delegación deben ser desarrolladas por la Ley, lineamiento en virtud del cual se expide la Ley 489 de 1998, disposición que desarrolló el marco legal de la delegación.

a. El tema tiene que ver con los principios fundamentales señalados por la Constitución Política, específicamente el contenido en el artículo 6º que señala: "Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones".

b. Los parámetros generales de la delegación son los contenidos en la Ley 489 de 1998, en la cual se establece que sólo se puede delegar en los empleados públicos del nivel directivo y asesor.

a. Conforme a lo establecido por el artículo 66 del C.C.A., existe de manera general la presunción de legalidad de los actos expedidos por la Administración mientras no sean objeto de anulación o suspensión por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

b. Dentro de las competencias señaladas en el numeral 2º del artículo 176 del Decreto 1421 de 1993 se dispuso " El Gobierno Distrital expedirá las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos de este estatuto sobre las siguientes materias: carrera administrativa, régimen presupuestal y fiscal y trámite de los asuntos que en virtud de este decreto deben ser decididos por autoridades distintas de las que los venían conociendo respecto de los cuales haya cambiado su procedimiento, recursos e instancias".

El Gobierno Distrital, en desarrollo de lo ordenado por el artículo 176 del Decreto Ley 1421 de 1993, expidió el Decreto 807 de 1993 para armonizar la materia fiscal, y por tal motivo dentro de la jerarquía normativa está llamado a prevalecer sobre disposiciones de menor rango.

b) La Ley 489 de 1998 regula el ejercicio de la función administrativa, determina su estructura y define los principios y reglas básicas para la organización y funcionamiento de la misma.

Destinatarios de la Ley 489, que regula la Delegación.

a). Las disposiciones contenidas en la Ley 489 de 1998 se aplican a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público, de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de los servicios públicos y la provisión de obras y bienes públicos.

b). La Ley 489 de 1998 al definir las reglas básicas y principios que guían la actividad administrativa extendió la aplicación de tales directrices a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de conformidad con la Constitución y la Ley.

Requisitos para Delegar

a). El artículo 9º de la Ley 489 de 1998 contiene las reglas generales para que proceda la delegación, señalándose en el mencionado texto los siguientes requisitos: a) la delegación opera siempre mediante acto administrativo previo, b) La delegación transfiere el ejercicio de las funciones que son propias del delegante, c) las personas o autoridades a quienes se efectúa la delegación deben desarrollar funciones afines o complementarias a las que le son delegadas, guardando de esta forma unidad en la actividad administrativa.

a). La Corte Constitucional se ha referido a los elementos constitutivos de la delegación así: 1. La transferencia de funciones de un órgano a otro; 2. La transferencia de funciones se realiza por el órgano titular de la función; 3. Existencia previa de autorización legal y 4. El órgano que confiere la delegación puede siempre en cualquier momento reasumir la competencia.

Delegación de las funciones establecidas en el Decreto 807 de 1993.

a). Tanto en las normas de estructura como en las disposiciones procedimentales adoptadas para el Distrito Capital por el Decreto 807 de 1993, las funciones son propias de los funcionarios que desempeñan jefatura en cada una de las dependencias de la Dirección Distrital de Impuestos y no se encuentran en cabeza del Secretario de Hacienda y por lo tanto, para la delegación de las funciones de los funcionarios competentes en impuestos, no se requiere que el destinatario de la delegación tenga la calidad de asesor o funcionario del nivel directivo.

a). Los artículos 81, 105, 141 y 146 del Decreto 807 de 1993 no se refieren a la figura de la delegación y de lo que se trata es de la autorización o comisión para efectos exclusivamente de la conformación de los procesos mediante los actos preparatorios respectivos, incluso del proyecto de decisión, que, quien tiene la competencia para tomar la decisión, lo suscribirá si lo encuentra acorde con su criterio.

b). En lo que tiene que ver con la aplicación del artículo 162 del Decreto 807 de 1993 es pertinente tener en cuenta lo señalado en el inciso segundo del artículo 9 de la Ley 489 de 1998, en cuanto permite delegar en empleados públicos pertenecientes a los niveles directivo y asesor, por tal razón la delegación allí prevista podrá realizarse en los términos referidos es decir, siempre y cuando en quienes se delegue correspondan a dichos niveles.

De acuerdo con los apartes transcritos, las posiciones de la Subdirección Jurídico Tributaria y de la Dirección Jurídica de Hacienda, coinciden en señalar que la norma que contiene los parámetros generales de la delegación es la Ley 489 de 1998.

Asimismo, los dos planteamientos reconocen como elementos fundamentales de la delegación: a) Opera siempre mediante acto administrativo previo, b) Transfiere el ejercicio de las funciones que son propias del delegante, c) La transferencia de funciones se realiza por el órgano titular de la función; d) Las personas o autoridades a quienes se efectúa la delegación deben desarrollar funciones afines o complementarias a las que le son delegadas, guardando de esta forma unidad en la actividad administrativa; y, e) El órgano que confiere la delegación puede siempre, en cualquier momento, reasumir la competencia.

Sobre estos dos primeros aspectos relacionados con la figura de la delegación, debe señalarse que esta Dirección Jurídica los comparte completamente.

Ahora bien, las posiciones de las dos dependencias de esa Secretaría se apartan sustancialmente en cuanto al nivel mínimo de los funcionarios en quienes puede realizarse la delegación de funciones.

Así, la Subdirección Jurídico Tributaria sostiene que las funciones en materia de impuestos contenidas en los artículos 105,141,146, y 162 del Decreto 807 de 1993, son delegables incluso en el nivel profesional especializado, en el entendido que, las competencias contenidas en tales normas son propias de los funcionarios que desempeña la Jefatura de cada una de las dependencias de la Dirección Distrital de Impuestos y no se encuentran en cabeza del Secretario Distrital de Hacienda, y por lo tanto, no es necesario que el destinatario de la delegación tenga la calidad de asesor o funcionario del nivel directivo.

Bajo este supuesto, la Subdirección Jurídico Tributaria considera que la restricción contenida en la Ley 489 de 1998 sólo es aplicable para la delegación de funciones asignadas directamente en el Secretario Distrital de Hacienda, como es el caso de la expedición de las disposiciones generales que regulan los lugares y plazos para declarar, y no en los eventos en los que se deleguen las competencias para adelantar las gestiones de control, determinación, discusión, cobro y devolución de los impuestos, que en su sentir, son funciones operativas que no competen al mencionado funcionario.

De otro lado la Dirección Jurídica de Hacienda, partiendo de un análisis del artículo 211 de la Constitución Política, considera que la Ley 489 de 1998 fue la que determinó las condiciones para que las autoridades administrativas pudieran delegar sus funciones en sus subalternos o en otras autoridades, y que la norma referida señaló que sólo es posible delegar en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor.

De acuerdo con esta interpretación, la mencionada Dirección Jurídica sostiene que los artículos 105, 141, 146 y 162 del Decreto 807 de 1993 no se refieren a la figura de la delegación, sino que se trata de la autorización o comisión para efectos exclusivamente de la conformación de los procesos a través de la elaboración de los actos preparatorios respectivos.

En complemento de lo anterior, y a partir de una diferenciación entre las figuras de la delegación y la comisión de competencias, la Dirección Jurídica de Hacienda considera que sin importar el funcionario Directivo a quien esté atribuida la función, ésta sólo podrá ser delegada en funcionarios de ese mismo nivel o asesor, siendo posible comisionar o autorizar a empleados del nivel profesional para que adelanten todas las actuaciones preparatorias a los actos definitivos, aclarando que la competencia para suscribir éstos últimos corresponde exclusivamente al Jefe o Directivo del área.

Teniendo en cuenta que el punto de discusión se centra exclusivamente en el nivel mínimo en el que, de conformidad con la Ley 489 de 1998, debe realizarse la delegación de funciones, esta Dirección Jurídica expone su posición así:

No todas las funciones de las que son titulares los funcionarios directivos, diferentes al Secretario Distrital de Hacienda, pueden delegarse en empleados distintos al nivel directivo o asesor de esa Secretaría.

De acuerdo con los requisitos de la delegación, para que la misma opere debe existir previa autorización legal, la cual fue expresamente concedida en el artículo 9º de la Ley 489 de 1998, exclusivamente a las autoridades administrativas.

Asimismo, el referido artículo 9°, a renglón seguido de la mención de "autoridad administrativa", determinó que son, sin perjuicio de las delegaciones previstas en las Leyes organicas, sólo los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Superintendentes y Representantes Legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa, quienes están autorizados para delegar funciones administrativas, y por lo tanto, tal figura sólo podrá recaer en funcionarios del nivel directivo y asesor del organismo correspondiente.

En este sentido, la norma es perfectamente coherente, si se toma en cuenta que por la naturaleza específica de las funciones que son delegables, es necesario que las mismas sean desempeñadas por un funcionario de confianza.

De igual forma, considerando que es requisito indispensable ejercer "autoridad administrativa" para poder delegar funciones, resulta indispensable señalar el alcance del mencionado concepto.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia N°27001-23-31-000-2000-0934-01(2804) del 28 de febrero de 2002, M.P. Darío Quiñones Pinilla, referida a la configuración de la inhabilidad de Alcaldes, generada por el ejercicio de autoridad administrativa por parientes, señaló:

"Pues bien, podría pensarse que el desempeño de un cargo en la administración pública es suficiente para configurar la inhabilidad sub iúdice, pues por regla general el ejercicio de funciones administrativas coloca a la administración en condiciones de superioridad. Sin embargo, ese argumento no sólo constituye una interpretación equivocada de la norma sino que contraría el verdadero espíritu de las causales de inelegibilidad. Efectivamente, para la Sala es claro que esta inhabilidad no se configura solamente con el desempeño de un cargo público sino con el ejercicio de autoridad que subyace al ejercicio de determinadas funciones públicas, por lo que el hecho generador de la inhabilidad es la autoridad administrativa que otorgan ciertos empleos públicos.

(…)

Así las cosas, es necesario definir qué se entiende por ejercicio de autoridad administrativa. A diferencia del concepto de autoridad civil (artículo 188 de la Ley 136 de 1994), el de autoridad administrativa no fue definido expresamente por el legislador. Sin embargo, en varios pronunciamientos, esta Corporación se ha ocupado de esta noción y ha dicho que se refiere a aquellas funciones dirigidas a:

"Hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc. Todo eso y más, es la autoridad administrativa"1

En otra oportunidad, esta Sección afirmó que la autoridad administrativa está relacionada con "la facultad de imponer, decretar, mandar y hacerse obedecer, que haga presumir el ejercicio de autoridad"2, lo cual se predica del servidor público investido de función administrativa. En otro pronunciamiento, la Sección dijo que para definir autoridad administrativa resulta aplicable el artículo 190 de la Ley 136 de 19943, que en su tenor literal dispone:

"ARTÍCULO 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA: Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias."

De lo anteriormente expuesto se concluye que el ejercicio de autoridad administrativa como hecho que configura la inhabilidad prevista en el artículo 95, numeral 8º, de la Ley 136 de 1994, se refiere al desempeño de un cargo público que otorga a su titular poder de mando, facultad decisoria y dirección de asuntos propios de la función administrativa que se dirigen al funcionamiento del aparato administrativo". (Subrayado, cursiva y negrilla fuera de texto).

Seguidamente, el Consejo de Estado al analizar los casos en que los servidores públicos ejercen autoridad administrativa, indicó:

"En tales circunstancias, corresponde al juez determinar en cada caso concreto si un servidor público ejerce o no autoridad administrativa, en consideración con el análisis de dos elementos fácticos. De una parte, debe estudiarse el carácter funcional del cargo; o dicho de otro modo, debe averiguar qué tipo de funciones tiene asignadas y, de otro lado, debe analizar el grado de autonomía en la toma de decisiones, esto es, la estructura orgánica del empleo. De tal manera que si las funciones y el diseño jerárquico del cargo le otorgan a su titular potestad de mando, de dirección y autonomía decisoria, se podría concluir que el servidor público ejerce autoridad administrativa. (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Pues bien, de acuerdo con la certificación expedida por el Director del Instituto Municipal de Capacitación y Formación Ciudadana, la señora Sánchez Montes de Oca "desempeña el cargo de Jefe de División Administrativa y Financiera del IMCAF" (folio 13) y, "durante los días 24, 25, 26 y 27 del mes de mayo del año 2000" ejerció el cargo de Directora encargada de esa entidad (folio 14). (…)

Desde el punto de vista orgánico se tiene que la Jefatura de la Unidad Financiera y Administrativa es una dependencia de tercer nivel, pues como bien lo afirmó el Ministerio Público, ese cargo se encuentra bajo la subordinación del Director Ejecutivo y del Jefe del Departamento de Apoyo Logístico. Igualmente se tiene que las funciones asignadas a la Jefe de la Unidad Financiera y Administrativa deben desarrollarse bajo la dirección de los dos superiores jerárquicos y, por tanto, no tiene plena autonomía decisoria. De hecho, la norma expresamente señala que las funciones de programación, las presupuestales y las de manejo de los recursos deben estar de acuerdo con las estipulaciones del presupuesto y a la programación del plan operativo de capacitación, los cuales son presentados por el Director Ejecutivo. Además debe actuar en armonía y coordinación con el Jefe de Departamento (numeral 1º). Y los mecanismos y sistemas de autoevaluación también deben ser adoptados en coordinación con la jefatura de departamento (numeral 3º). También, es claro que el Jefe de la Unidad Financiera y Administrativa debe cumplir con las funciones que asignen sus superiores jerárquicos (numeral 5º). Finalmente, no se puede afirmar que las funciones asignadas en los numerales 2º y 4º del punto 3. 1.1. contenido en el artículo 7º del Acuerdo número 006 de 1994, impliquen autonomía decisoria ni potestad de mando, en tanto que la propia norma asigna la representación legal del Instituto Municipal de Capacitación y Formación Ciudadana al Director Ejecutivo (numeral 1.1.). Por todo lo expuesto, se concluye que la Jefe de la Unidad Financiera y Administrativa de esa entidad no ejerce autoridad administrativa". (Subrayado, cursiva y negrilla fuera de texto).

De acuerdo con lo expuesto, ejercer autoridad administrativa implica hacer que la administración funcione, ejerciendo la facultad de dirección y mando sobre los órganos del aparato administrativo.

De igual forma, el servidor público es autoridad administrativa si las funciones asignadas al cargo que desempeña y el nivel jerárquico en el que se encuentra dentro de la estructura orgánica de la entidad, le otorgan la potestad de mando, de dirección y le dan un alto grado de autonomía en la toma de decisiones.

Realizando un análisis equivalente al efectuado por el Consejo de Estado en la sentencia antes referida, se encuentra que de conformidad con el artículo 1° del Decreto 499 de 2009 que modificó los Decretos Distritales 545 de 2006 y 616 de 2007, al definirse la estructura orgánica de la Secretaría Distrital de Hacienda, se determinaron como dependencias de segundo y tercer nivel jerárquico, bajo la subordinación de la Dirección Distrital de Impuestos, las siguientes subdirecciones y oficinas:

"7. Despacho del Director Distrital de Impuestos

7.1. Oficina de Servicio al Contribuyente

7.2. Subdirección Jurídico Tributaria

7.2.1. Oficina de Recursos Tributarios

7.3. Subdirección de Impuestos a la Propiedad

7.3.1. Oficina de Fiscalización

7.3.2. Oficina de Liquidación

7.3.3. Oficina de Cobro

7.4. Subdirección de Impuestos a la Producción y al Consumo

7.4.1. Oficina de Fiscalización

7.4.2. Oficina de Liquidación

7.4.3. Oficina de Cobro

7.5. Subdirección de Gestión del Sistema Tributario

7.5.1. Oficina de Cuentas Corrientes

7.5.2. Oficina Control Agentes de Recepción y Recaudo

7.5.3. Oficina de la Información Tributaria".

Ahora bien, al revisar las funciones aginadas en materia de impuestos al Despacho del Director Distrital de Impuestos, el literal e) del artículo 7º del Decreto 616 de 2007, señala:

"e. Dirigir y controlar los procesos de recaudo, determinación, liquidación, discusión, cobro y devolución de los impuestos distritales con base en principios de eficiencia y eficacia y en concordancia con el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital y los planes y programas vigentes".

De igual forma, el artículo 30 del Decreto 545 de 2006, al referirse a las funciones de la Subdirección Jurídico Tributaria, indica:

"j. Ejercer seguimiento y control a la oficina adscrita sobre los fallos de los recursos de reconsideración que se interpongan contra los diversos actos de determinación de impuestos y determinación de sanciones y en general los demás recursos cuya competencia no esté adscrita a otras dependencias.

k. Suscribir las resoluciones que resuelven revocatorias directas interpuestas por los contribuyentes contra los actos administrativos proferidos por las Oficinas de la Dirección Distrital de Impuestos y proyectadas por la Oficina de Recursos Tributarios".

A su turno el artículo 31 del referido Decreto 545, al señalar las funciones de la Oficina de Recursos Tributarios, dispone:

"Artículo 31º. Oficina de Recursos Tributarios - Subdirección Jurídico Tributaria. Esta oficina será la encargada de dirigir las actividades tendientes a atender el conocimiento de los recursos de reconsideración y de revocatoria directa formulados (Artículos 104 y s.s. Decreto Distrital 807 de 1993 y 22 del Decreto Distrital 333 de 2003), facultad entregada por la legislación a la Administración Tributaria Distrital en aras de entregar al ciudadano facultades o poder de discusión de los actos emitidos por la Administración".

De acuerdo con la estructura orgánica de la Secretaría Distrital de Hacienda, las subdirecciones y oficinas que se encargan bajo dicha estructura de las funciones relacionadas con la determinación, gestión, cobro y fiscalización de impuestos disponen de cierta potestad de mando y autonomía para la toma de decisiones en la materia.

Sin embargo, para determinar el alcance de la autonomía y de la potestad de mando concedida a las referidas dependencias, y consecuentemente establecer su calidad de autoridad administrativa, deberá analizarse si las funciones de gestión, cobro y fiscalización de impuestos que realizan son desarrolladas bajo la dirección de algún superior jerárquico.

Bajo este entendido, es claro que si las citadas Subdirecciones y Oficinas de la Secretaría Distrital de Hacienda tienen un alto grado de autonomía en la toma de decisiones, ostentarán la calidad de autoridad administrativa, y por lo tanto les estará permitido, en los términos establecidos por la Ley 489 de 1998, realizar la delegación correspondiente en funcionarios del nivel Directivo o Asesor.

En ese orden de ideas, es coherente entender que lo preceptuado por el Decreto 807 de 1993, adicionado por el Decreto 362 de 2002, tal y como lo señala la Dirección Jurídica de Hacienda, se refiere a la comisión de funcionarios para el desarrollo de actividades relacionadas con los actos preparatorios que conforman el respectivo proceso, y no a la figura de la delegación, que sólo podrá ser usada por el funcionario que ostente la calidad de autoridad administrativa dentro de la entidad, quien precisamente por la naturaleza de las funciones de mando y dirección que desempeña, deberá encomendarlas exclusivamente a funcionarios de confianza, esto es, de los niveles Directivo y Asesor.

De otra parte, debe añadirse que el artículo 13 del Acuerdo 52 de 2001, en concordancia con el artículo 28 del Acuerdo 65 de 2002, otorgó al Alcalde Mayor facultades extraordinarias para "compilar y actualizar la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la observancia de nuevas normas nacionales que deben aplicarse a los tributos del Distrito Capital, y los generados por acuerdos del orden Distrital; y para compilar y actualizar el procedimiento tributario en los diferentes impuestos Distritales, de conformidad con su naturaleza y estructura funcional", competencia en virtud de la cual se expidió el Decreto 362 de 20024.

De acuerdo con lo anterior, y atendiendo a que el tema de delegaciones fue íntegramente regulado por la Ley 489 de 1998, la cual es posterior a la expedición del Decreto 807 de 1993, y que éste último fue adicionado por el Decreto 362 de 2002 sin que se haya hecho la actualización correspondiente en el tema de delegaciones, se considera procedente efectuar la modificación al mencionado Decreto 362 de 2002, incluyendo el aspecto objeto de consulta.

En estos términos dejamos expuestas nuestras consideraciones en relación con el tema de interés.

Cordialmente,

MARTHA YANETH VELEÑO QUINTERO

AMPARO DEL PILAR LEÓN SALCEDO

Directora Jurídica Distrital

Subdirectora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 9 de junio de 1998. Número de Radicación: AC-5779.

2 Sentencia del 11 de marzo de 1999. Expediente 1847.

3 Sentencia del 19 de noviembre de 1998. Expediente 2097.

4 "Por el cual se actualiza el procedimiento tributario de los diferentes impuestos distritales, de conformidad con su naturaleza y estructura funcional".

Proyectó: Rosmira Gómez.

Revisó: Amparo León.

Aprobó: Martha Yaneth Veleño Quintero.

 
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