RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Estima la Sala que el Decreto parcialmente acusado excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria al disponer que los Municipios con menos de 100.000 habitantes no pueden tener terminal de transporte, ya que, conforme quedó visto, la ley prevé que la construcción y operación de los nuevos terminales de transporte de pasajeros son objeto de los planes y programas diseñados por la Oficinas de Planeación Municipal, las cuales deben observar índices mínimos de movilización acordes con la oferta y demanda de pasajeros. Además, cabe precisar que existen Municipios que si bien no cuentan con el referido número mínimo de habitantes, tienen tal afluencia turística, que mantienen una población flotante, para lo cual pueden requerir, por organización, seguridad y uso racional del suelo, de un terminal de transporte; también suele ocurrir que habitantes de un Municipio se desplacen diariamente a otros Municipios aledaños por razones de trabajo, luego el número de habitantes de un Municipio, en este caso, no necesariamente puede ser tenido como parámetro excluyente. Existen además Municipios que son paraderos obligados de vehículos de transporte público automotor y por ello en la definición de terminales de transporte que se transcribió se menciona que son lugares donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo Municipio o localidad. Lo anterior indica que en la necesidad de contar con un terminal de transporte, no puede ser parámetro determinante imperativo el número de habitantes del Municipio, como lo previó la disposición acusada. De ahí que resulte procedente acceder a las súplicas de la demanda. (…) En este caso, considera la Sala que la disposición acusada, por las razones expuestas, no sólo excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino que contrarío los principios de autonomía territorial y de igualdad; amén de que desconoció el artículo 313, numeral 7, de la Constitución Política, que atribuye a los Concejos Municipales la facultad de reglamentar los usos del suelo.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 2762 DE 2001 (DICIEMBRE 20) – ARTICULO 9 (ANULADO PARCIALMENTE)

FUENTE FORMAL: DECRETO 2762 DE 2001 – ARTICULO 5 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTICULO 7 / LEY 105 DE 1993 – ARTICULO 17 / LEY 336 DE 1996 – ARTICULO 28 / LEY 336 DE 1996 – ARTICULO 27 / LEY 336 DE 1996 – ARTICULO 62

NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de autonomía territorial en materia de transporte sentencia Corte Constitucional C-931 del 15 de noviembre de 2006.

Se decide en única instancia la acción de nulidad interpuesta por el señor Juan Carlos Castaño Posada, contra un aparte del artículo 9°, inciso primero del Decreto núm. 2762 de 20 de diciembre de 2001, emanado del Gobierno Nacional.

I.1- Solicita el actor que se declare la nulidad parcial del inciso primero del artículo 9°, del Decreto núm. 2762 de 20 de diciembre de 2001, expedido por el Gobierno Nacional, en la parte que dice "número de habitantes en cuyo caso el municipio que aspire a tener un terminal debe tener una población certificada superior a cien mil habitantes".

I.2- En síntesis, señala el actor que el Decreto 2762 de 2001 fue expedido por el Ejecutivo con fundamento en la facultad reglamentaria que ostenta el Presidente de la República, apoyado en los artículos 17 parágrafo 2° de la Ley 105 de 1993 y 27 de la Ley 336 de 1996.

Que las normas sobre las cuales se fundamenta la disposición demandada se extralimitan, porque imponen límites que la Ley no previó y se invade la competencia del Congreso de la República, al limitar la construcción de nuevos terminales de transporte a Municipios con una población mayor a cien mil habitantes certificados, con lo cual además discriminó a los Municipios con una población menor, violando la autonomía de las entidades territoriales y el principio de desarrollo económico.

I.3- Manifiesta el actor que el acto demandado violó los artículos 2°, 4°, 13, 189, numeral 11, 287, 311, 313, numeral 6° de la Constitución Política; 28 y 62 de la Ley 336 de 1996 -Estatuto General del Transporte- y 17 parágrafo 2° de la Ley 105 de 1993.

Estima que se violan las normas constitucionales citadas, porque se impide a los Municipios con menos de cien mil habitantes, la construcción de terminales y la constitución de empresas, obstaculizando la prosperidad que generaría el montaje y operación de un terminal, como sería: la generación de empleo, el aumento de la tributación territorial, el ordenamiento urbano y el tráfico vehicular, la protección y seguridad que brinda un terminal de transporte a los usuarios del servicio; que se viola el principio de igualdad, porque se discrimina a los Municipios por el número de habitantes; se viola el principio según el cual las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la Ley.

Considera que se vulnera el artículo 311 de la Carta Política, porque al Municipio le corresponde, entre otras, construir las obras que demande el progreso local y ordenar el desarrollo de su territorio y el artículo 313 ídem, numeral 6°, que dispone que corresponde a los Concejos Municipales por medio de Acuerdos, crear, a iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

Que el Gobierno excedió la potestad reglamentaria, porque la Ley sólo le otorgó al Gobierno Nacional la facultad reglamentaria dentro del ámbito del control y vigilancia de la actividad transportadora, pero en ningún momento determinó que podría limitar la construcción de nuevos terminales atendiendo únicamente criterios cuantitativos de los municipios por el número de habitantes.

Argumenta que se excedió la potestad reglamentaria y se violó la autonomía territorial, porque el artículo 62 de la Ley 336 de 1996, estableció unos requisitos de orden técnico para la creación de nuevos terminales, dejando solamente unos requisitos que limitan la facultad reglamentaria y que el parágrafo 2° del artículo 17 de la Ley 105 de 1993 no impuso la restricción que ordenó el Ejecutivo con la disposición demandada.

Que la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara al expresar que el Presidente no puede sustituir la Ley, para buscar una aplicación conveniente a través del reglamento, luego no puede arreglarla para modificar, limitar o extender su contenido a situaciones no previstas en ella o para hacerle producir efectos distintos a los señalados, pues ello sería facultad del legislador (Sección Cuarta, Expediente núm. 5393 de 15 de julio de 1994).

Señala que, en consecuencia, el órgano administrativo debe reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización y si el texto es claro no requiere reglamentación y si ésta se realiza, se incurre en ejercicio inocuo del poder reglamentario (Sección Cuarta, sentencia de 5 de noviembre de 1992).

II.1. El Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones. Explicó que la actividad de transporte es un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se cumple, por lo que corresponde al Congreso de la República regular la prestación de este servicio público, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional para la ejecución de la ley, en el ámbito de su competencia, ejerza la potestad reglamentaria.

Explica que la Ley 105 de 1993, confiere diversas potestades de regulación y decisión al Ministerio de Transporte, por lo que es la voluntad legislativa la que permite que el Ejecutivo tenga atribuciones para conformar un Sistema Nacional de Transporte.

Que el Título I de la citada Ley, conforma el Sistema, con el cual se busca mayor coherencia y articulación de los distintos medios y modos de transporte y es válido que se atribuya a un Ministerio, en este caso el de Transporte, la dirección del sistema y la formulación general de las políticas en este campo, al tenor de lo dispuesto por el artículo 208 de la Carta Política.

Que es obvio que la normativa expedida por el Gobierno Nacional para la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es de naturaleza eminentemente técnica, por lo cual es materia que no tiene reserva legal y puede ser atribuida al Ministerio de Transporte.

Afirma que no es cierto que se viole la autonomía de las entidades territoriales, porque el servicio público de transporte, en la modalidad de transporte terrestre automotor, está organizado en el ordenamiento jurídico nacional, como una competencia estatal en la cual participan, para las decisiones administrativas, las entidades públicas en sus diversos órdenes nacional, departamental, regional, metropolitano, distrital y municipal, en obedecimiento a los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia.

Que de conformidad con el artículo 8° de la Ley 336 de 1996, compete al Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Transporte, ejercer la suprema dirección administrativa del sector y ejercer control de tutela administrativa, por lo que puede coordinar las decisiones administrativas de las entidades territoriales en la prestación del servicio de transporte terrestre automotor, y sólo por vía excepcional la autoridad nacional puede asumir la competencia de conformidad con las hipótesis previstas en el artículo 57 de la Ley 336 de 1996, siempre que se expida previamente el reglamento que regule el contenido de lo que se entiende por "naturaleza y complejidad del asunto".

Destaca que la facultad decisoria corresponde a "cada autoridad Municipal o Distrital", porque la injerencia del Gobierno Nacional – Ministerio de Transporte, tiene lugar sólo para efectos de coordinación.

Que no obstante que el Decreto 80 de 1987 y la Ley 105 de 1993 se ocupan de la competencia en estas materias, tanto a nivel distrital, municipal e intermunicipal, la Ley 336 de 1996 también se refiere a ello en su artículo 57.

Sostiene que para la creación y operación de un Terminal de Transporte Terrestre Automotor por Carretera, se deberá efectuar por parte de la sociedad interesada, sea privada, pública o mixta, un estudio de factibilidad que contenga la justificación económica, operativa y técnica del proyecto; que la autoridad municipal es competente para la determinación de los planes y programas contenidos en el Plan de Ordenamiento Territorial, el traslado de las empresas de transporte a las instalaciones del terminal y la prohibición del establecimiento de terminales en instalaciones diferentes a las aprobadas por el Ministerio de Transporte dentro del perímetro de los respectivos Municipios y que al Ministerio le corresponde la regulación, autorización de nuevos terminales, reglamentación de la operación de éstos y la fijación de la tasa de uso y a quien le compete la regulación del servicio intermunicipal de pasajeros por carretera es al Ministerio de Transporte.

Que la Ley 105 de 1993 define el transporte público como una industria encaminada a garantizar la movilización de las personas o cosas, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, esto último, según esta ley, es una prioridad del Sistema y del Sector Transporte y su artículo 17 señala que la política sobre Terminales de Transporte Terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte.

Que el artículo 28 de la Ley 336 de 1996, dispone que el control y vigilancia que ejerce el Ministerio de Transporte sobre los servicios conexos, se entiende únicamente respecto de la operación de la actividad transportadora y que los servicios que prestan los terminales están definidos como conexos al servicio público de transporte de pasajeros por vía terrestre; que el artículo 8° de esta norma estipula que bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Transporte, las autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte, serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción y ejercerán funciones con base en los criterios de colaboración y armonía propios de su pertenencia al orden estatal.

Que la disposición acusada en manera alguna viola la Constitución Política, al fijar como parámetro que debe reunir el estudio de factibilidad, el número de habitantes en cuyo caso el municipio que aspire a un Terminal debe tener una población certificada superior a cien mil habitantes, pues ello tiene su razón de ser en que como quiera que el objetivo es prestar un servicio conexo al Sistema de Transporte, como una unidad de operación permanente en la que se concentran la oferta y la demanda, debe tenerse en cuenta necesariamente la determinación del número de habitantes, el cual se establece con base en el último censo poblacional adelantado por el DANE, para que el mayor número de usuarios en condiciones de seguridad y de comodidad acceda a los vehículos que prestan el servicio público de transporte legalmente autorizado a las sociedades transportadoras.

Finalmente, anota que la autonomía de los entes territoriales está limitada por la Constitución y la Ley y de conformidad con ésta, las autoridades nacionales pueden regular los asuntos en donde existen intereses nacionales y reitera que los servicios que prestan las terminales están definidos como conexos al servicio público de transporte intermunicipal de pasajeros por vía terrestre, cuya regulación la ejerce el Ministerio de Transporte y así lo consagra el Decreto 171 de 5 de febrero de 2001, "por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera", en cuyo artículo 9° dispone que para todos los efectos a que haya lugar, este servicio será regulado por el Ministerio de Transporte.

El actor no presentó alegato de conclusión.

La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, estima que deben denegarse las súplicas de la demanda, porque el Ejecutivo actuó dentro de las facultades que el legislativo le otorgó; aclaró que en todo caso el número de habitantes no es el único criterio a tener en cuenta para la creación de Terminales de Transporte, pues son los estudios de factibilidad los que indican la necesidad de un nuevo terminal, así como los planes y programas establecidos por las Oficinas de Planeación Municipal, índices de movilización, redes y flujo vehicular.

Concluyó que el Ejecutivo no excedió la potestad reglamentaria ni violó los principios de igualdad, de autonomía de los entes territoriales y de desarrollo local, contenidos en los artículos 287, 311 y 313, numeral 6°, de la Constitución Política.

Pretende el actor que se declare la nulidad de un aparte del artículo 9° del Decreto 2762 de 20 de diciembre de 2001, por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, expedido por el Gobierno Nacional.

El citado Decreto define en su artículo 5° lo que se entiende por terminales de transporte, así:

La misma norma en su Capítulo II, relaciona las autoridades competentes en materia de terminales de transporte, así:

Superintendencia de Puertos y Transporte: Para la inspección, control y vigilancia de la operación de los terminales de transporte, y del desarrollo de programas de seguridad en la operación del transporte.(Negrillas fuera de texto).

La disposición acusada, fue expedida dentro del siguiente contexto normativo:

Artículo 9°.Justificación técnica. El estudio de factibilidad deberá contener como mínimo: número de empresas de transporte, número y clase de vehículos, número de despachos, rutas que confluyen tanto en origen, tránsito o destino, número de habitantes en cuyo caso el municipio que aspire a tener un terminal debe tener una población certificada superior a cien mil habitantes, demanda total existente de transporte y la oferta de transporte. (se resalta fuera de texto la parte demandada)

El actor le endilga a la disposición demandada los cargos de exceso de la potestad reglamentaria, violación del principio de igualdad y de autonomía local.

En cuanto al exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que el actor alega, se tiene que el Decreto 2762 de 2001, que contiene la disposición demandada, se expidió con base en el parágrafo 2° del artículo 17 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 28 de la Ley 336 de 1996.

La Ley 105 de 1993, "por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones", consagra:

Parágrafo 2º.- La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercido por el Ministerio de Transporte. (Negrillas fuera de texto).

La Ley 336 de 1996, "Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte", establece:

A su vez, el artículo 27 de esta Ley, al que hace referencia el artículo 28 transcrito, define qué se entiende por servicios conexos al de transporte público, así:

Los diseños para la construcción y operación de las instalaciones donde funcionen los servicios a que se refiere el inciso anterior, contemplarán el establecimiento de sistemas o mecanismos apropiados para el desplazamiento de los discapacitados físicos". (Negrillas fuera de texto).

Y, el artículo 62 ídem, dispone:

"Artículo 62.-Para la construcción y operación de nuevos terminales de transporte terrestre de pasajeros y/o carga se tendrán en cuenta los planes y programas diseñados por las oficinas de planeación municipal, así como el cumplimiento de los índices mínimos de movilización acordes con la oferta y la demanda de pasajeros, las redes y su flujo vehicular. Igualmente, sus instalaciones tendrán los mecanismos apropiados para el fácil desplazamiento de los discapacitados físicos, y serán de uso obligatorio por parte de las empresas de transporte habilitadas para ello". (Negrillas fuera de texto).

Estima la Sala que el Decreto parcialmente acusado excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria al disponer que los Municipios con menos de 100.000 habitantes no pueden tener terminal de transporte, ya que, conforme quedó visto, la ley prevé que la construcción y operación de los nuevos terminales de transporte de pasajeros son objeto de los planes y programas diseñados por la Oficinas de Planeación Municipal, las cuales deben observar índices mínimos de movilización acordes con la oferta y demanda de pasajeros.

Además, cabe precisar que existen Municipios que si bien no cuentan con el referido número mínimo de habitantes, tienen tal afluencia turística, que mantienen una población flotante, para lo cual pueden requerir, por organización, seguridad y uso racional del suelo, de un terminal de transporte; también suele ocurrir que habitantes de un Municipio se desplacen diariamente a otros Municipios aledaños por razones de trabajo, luego el número de habitantes de un Municipio, en este caso, no necesariamente puede ser tenido como parámetro excluyente.

Existen además Municipios que son paraderos obligados de vehículos de transporte público automotor y por ello en la definición de terminales de transporte que se transcribió se menciona que son lugares donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo Municipio o localidad.

Lo anterior indica que en la necesidad de contar con un terminal de transporte, no puede ser parámetro determinante imperativo el número de habitantes del Municipio, como lo previó la disposición acusada. De ahí que resulte procedente acceder a las súplicas de la demanda.

Por resultar pertinente se trae a colación la sentencia de la Corte Constitucional C-931 de 15 de noviembre de 2006, (Magistrado ponente doctor Rodrigo Escobar Gil), citada por el Agente del Ministerio Público, que se refirió tanto de manera general como especial en materia de transporte, al principio de autonomía territorial.

"… Como de manera reiterada se ha señalado por la Corte, la Constitución contempla una forma de Estado que se construye a partir del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales. Dentro de ese esquema, y con sujeción a la estructura fijada directamente por la Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territorial.

En este caso, considera la Sala que la disposición acusada, por las razones expuestas, no sólo excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino que contrarío los principios de autonomía territorial y de igualdad; amén de que desconoció el artículo 313, numeral 7, de la Constitución Política, que atribuye a los Concejos Municipales la facultad de reglamentar los usos del suelo.

 Primero.- DECLÁRASE la nulidad del artículo 9° del Decreto 2762 de 2001, en la parte que dice "número de habitantes en cuyo caso el municipio que aspire a tener un terminal debe tener una población certificada superior a cien mil habitantes".

Segundo.- En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.