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SENTENCIA C-725/00 LEY MARCO-Asignación de funciones por el Constituyente al
Congreso y al Presidente de la República/LEY MARCO-Contenido La expedición de las leyes marco implica una
asignación específica por parte del Constituyente al Congreso de la República y
al Presidente de la misma, en virtud de la cual al primero corresponde el
trazar las reglas o preceptos generales sobre las materias propias de esta
especie de leyes, en tanto que al Presidente se le confía por la Carta la
expedición de normas que, con sujeción al marco que determina el legislador se
encarguen de regular, con amplitud la materia respectiva, técnica esta de carácter
legislativo que de esta forma permite que siendo cambiantes las circunstancias
que ofrece la realidad, se agilice y facilite la expedición de la normatividad
correspondiente, sin que se corra el riesgo de una desactualización que pueda
resultar riesgosa para alcanzar con eficacia y prontitud los fines a que se
encuentra destinada. LEY MARCO SALARIAL/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS/LEGISLADOR -Competencia para fijar el régimen salarial y
prestacional Al legislador se le asigna por la Constitución la
fijación de la filosofía y los criterios generales sobre un área o una
actividad determinada, cual sucede con la actividad financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público, la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la fuerza pública y la regulación del régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales, al paso que la concreción y
modificación oportuna de las normas que desarrollen esas reglas generales, será
función propia del ejecutivo nacional. DERECHO DISCIPLINARIO -Concepto/DERECHO DISCIPLINARIO-Ramo
específico de la legislación El derecho disciplinario, entendido como un
conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la potestad
sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos por infracción
de la Constitución, de la ley o el reglamento en orden a hacer efectivos los
mandatos que regulan el ejercicio de la función pública, en el Derecho Moderno
ha venido adquiriendo, cada vez más, una trascendental importancia, al punto
que se erige como un ramo específico de la legislación que, sin perder sus
propias características ni tampoco su objeto singular, guarda sin embargo
relación en algunos aspectos con el Derecho Penal, con el Procedimiento Penal y
con el Derecho Administrativo, como quiera que forma parte de un mismo sistema
jurídico. CODIGO DISCIPLINARIO UNICO -Destinatarios/CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Modificación
por parte del legislador La modificación al Código Disciplinario Unico que podría realizarse por el legislador en cualquier
momento en que así lo considere conveniente, no puede llevarse a cabo sino en
los precisos términos señalados por la Constitución Política, pues, como es
sabido, la libertad de configuración de la ley tiene como límite necesario el
respeto irrestricto a las normas de la Carta. Para modificarlo no pueden por el
Congreso otorgarse facultades extraordinarias al Presidente de la República,
por expresa prohibición de la Constitución. FACULTADES EXTRAORDINARIAS -Deben ser precisas y expresas Las facultades extraordinarias que se otorguen al
Presidente de la República deben ser, entonces, precisas y expresas. Ello significa,
que no pueden ser concedidas sin señalar de manera concreta cuál es el ámbito
en que extraordinariamente puede el ejecutivo actuar como legislador, lo que
exige que no sean equívocas, ni de tal naturaleza que la interpretación de la
ley habilitante no permita establecer sin dificultad en qué consisten, pues la
ambigüedad y vaguedad deviene en caso de presentarse, en inconstitucionalidad
por falta de precisión al otorgar esas facultades excepcionales al Presidente
de la República. DESVINCULACION DEL SERVICIO -Deber de observar el debido proceso La desvinculación del servicio como consecuencia de
una conducta que se considere como falta y, por consiguiente, la exclusión de
un funcionario público de la carrera administrativa, sólo puede llevarse a
efecto previo el cumplimiento de los procedimientos y por las causales
señaladas en el Código Único Disciplinario, o, en su caso, de lo previsto en el
Régimen Especial Disciplinario para aquellos servidores que, por excepción, no
se encuentren regidos por el primero. FUNCIONARIO PÚBLICO DE LA DIAN -Exigencia de comportamiento que no riña con la
dignidad del cargo Sin que ello signifique conocimiento alguno al
derecho que como personas tienen los funcionarios públicos a una actividad
exclusiva de la esfera jurídica-particular, es claro que en atención a la
investidura que ostentan el Estado legítimamente puede exigirles un
comportamiento individual externo y público que no riña con la dignidad propia
de su carácter de servidores del Estado. DERECHO A LA INTIMIDAD DEL SERVIDOR PUBLICO -El nominador no puede invadir la esfera privada La prohibición a que alude el numeral 6 del
artículo 9 citado, no puede llevar al nominador a invadir la esfera privada del
servidor público so pretexto de exigirle la observancia de una conducta que no
sea lesiva del "buen nombre de la administración tributaria, aduanera y
cambiaria", pues ella sólo puede referirse a la actividad externa, pública
y no a la propia intimidad personal del servidor. CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA DIAN -Régimen especial/DIRECCION DE IMPUESTOS Y
ADUANAS NACIONALES-Carrera administrativa especial La existencia de una carrera administrativa
especial en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, per se no es
contraria a la Carta Política, dado que el artículo 125 de la misma no ordena
al legislador el establecimiento de una carrera administrativa única, sino
simplemente dispone que los empleos en los órganos y entidades del Estado se
sometan a ese régimen, que se nombren por concurso público que el ingreso a los
cargos y ascenso en los mismos se realicen previo el cumplimiento de los
requisitos y las condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las
calidades de los aspirantes. DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS -Improcedencia de fijar restricciones La limitación impuesta a la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales para que "sólo" puedan ser nombrados como
director regional, administrador especial, administrador local y administrador
delegado miembros del "personal activo" de la Policía Nacional y las
Fuerzas Militares comisionados para el efecto, es violatorio de la
Constitución, pues, si bien es verdad que ocasionalmente ellos pueden ser
designados para el desempeño de funciones públicas, no puede el legislador
excluir a los ciudadanos no militares ni miembros de la Policía del derecho de
acceder a tales cargos públicos en una entidad oficial determinada, pues de esa
manera se quebranta el artículo 40, numeral 7 de la Carta que garantiza como
uno de los derechos políticos el de acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos. FUNCIONARIO PÚBLICO -Ejercicio de atribuciones/TRASLADO DE
SERVIDORES PUBLICOS Las atribuciones concedidas por la ley a los
funcionarios públicos no pueden ejercerse sino única y exclusivamente en
procura de la satisfacción de las necesidades públicas, de los intereses
generales, y con sujeción estricta a los principios señalados por el artículo
209 de la Constitución para la función administrativa. VINCULACION DE SUPERNUMERARIOS -No requiere sujeción a normas propias de carrera
administrativa No resulta contrario a la Carta que la vinculación
de personal supernumerario a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se
lleve a cabo sin sujeción a las normas propias de la carrera administrativa,
pues ello sólo es posible cuando las actividades a desarrollar sean
transitorias, o cuando con ese carácter temporal se vincule al servicio a
quienes, posteriormente podrían llegar a ser funcionarios de carrera previa su
participación en un "concurso-curso". PERSONAL SUPERNUMERARIO -Vinculación de estudiantes para cumplir labor
pedagógica del Estado El Estado en orden a procurar la mejor formación
intelectual y profesional de los educandos les ofrece la posibilidad de poner
en práctica sus conocimientos, de verificar la adecuación de lo académico con
la realidad y de cumplir requisitos de grado, con lo cual se cumple una labor
de orden pedagógico, de contenido social, y, mediante ella, el Estado participa
de manera eficaz en la formación adecuada de los futuros profesionales quienes,
a cambio, dedican un tiempo al servicio de este y, simultáneamente, en su
propio beneficio. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL -Afiliación al sistema de empleados de la DIAN AUXILIOS O DONACIONES EN FAVOR DE PERSONAS
NATURALES -Prohibición de estímulos económicos a empleados El desempeño de las funciones propias del cargo se
remunera por el Estado con el salario fijado conforme a la ley a quien lo
desempeña, por lo que los "estímulos económicos" resultan extraños al
ordenamiento constitucional y, abiertamente contrarios al artículo 209 de la
Carta no resulta acompasado con la Constitución que a quien ajusta su conducta
a tales prescripciones, se le haga beneficiario de sumas de dinero que ingresan
de manera extraordinaria a su patrimonio, simplemente por adecuar su conducta a
lo que dé él se espera como funcionario público. Referencia: EXPEDIENTE D-2658 Demanda de inconstitucionalidad en contra de los
numerales 2, parcial, y 3 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998 "por la
cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones
fiscales de las Entidades Territoriales", y de algunos de los artículos de
los decretos 1071, 1072 y 1073, todos de 1999. Actores: MARCEL SILVA ROMERO,
RODRIGO ERNESTO VARGAS AVILA Y DARLEY EBERTO MORENO TORRES Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA. Santa fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio
del año dos mil (2000). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. 1. Los ciudadanos Marcel Silva Romero, Rodrigo
Ernesto Vargas Avila y Darley
Eberto Moreno Torres, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, solicitaron a esta Corte, mediante demanda, declarar
la inexequibilidad del artículo 79, numerales 2
(parcial) y 3 de la Ley 488 de 1998; de los artículos 4º, inciso segundo, 26
numerales 1 y 2 del Decreto 1071 de 1999; de los artículos 1º (parcial), 7º
numeral 3 (parcial), 9º numerales 6 (parcial), 9º, 14 (parcial), 18, 19 y 22;
10, numerales 1 y 3; 12, 13, 14, 15, 22, 30, 31, 32, 41, 42, 43, 44, 45, 50,
51, 54, 79, 81; 17, parágrafo; 19 (parcial), 23 numeral 2 inciso primero; 24,
numerales 4 y 5; 27, numerales 6, 7 y parágrafo único; 78, inciso primero; 89
(parcial) y 90 (parcial) del Decreto 1072 de 1999; 31 numeral 1; 34 numerales
7, 10, 18, 20, 21, 22, 27 y 34; 106, 107, 109, 110, 112, 118, 120 numeral 1 y
121 inciso primero del Decreto 1073 de 1999. Así mismo, los demandantes solicitan la declaración
de inexequibilidad del artículo 9º, numerales 30 y 32
del Decreto 1072 de 1999. 2. La Corte, mediante auto de 8 de noviembre de
1999, admitió la demanda en relación con las normas mencionadas en el primer
párrafo del numeral precedente y, por defectos formales la inadmitió con
respecto al artículo 9º numerales 30 y 32 del Decreto 1072 de 1999, para que se
procediera a subsanarlos dentro de los tres días siguientes, lo que no hicieron
los actores y, en tal virtud, respecto de estas últimas disposiciones, la
demanda fue rechazada mediante auto de 23 de noviembre de 1999. 3. Cumplidos los trámites establecidos por el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte en esta sentencia a decidir sobre la
demanda de las normas mencionadas, lo que en derecho corresponde. II. NORMAS DEMANDADAS. El texto de las normas demandadas, en su orden es
el siguiente. Se subraya lo demandado. "LEY
488 DE 1998 (Diciembre 24) "por la cual se expiden normas en materia
Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades
Territoriales. "ARTÍCULO
79 Facultades para el fortalecimiento de la administración tributaria y
aduanera. "De conformidad con el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de
facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir
de la fecha de vigencia de la presente Ley, para adoptar las siguientes
medidas: "(...) "2. Definir el carácter de los funcionarios
del nuevo ente, establecer su régimen, salarial y prestacional, el
sistema de planta, su nomenclatura y clasificación, su estructura orgánica y
administrativa, así como crear la carrera administrativa especial en la
cual se definan las normas que regulen la administración de personal. "3. Definir un régimen disciplinario
especial aplicable a los funcionarios del nuevo ente, tipificar conductas
especiales como faltas administrativas, calificar las faltas, señalar los
procedimientos y mecanismos de investigación y sanción, a la cual no podrá
oponerse reserva alguna. Cuando se trate de investigaciones por enriquecimiento
ilícito, la misma podrá extenderse a terceros, personas naturales o jurídicas,
relacionadas o vinculadas con los funcionarios y los investigadores tendrán
funciones y atribuciones de policía judicial". "Decreto
1071 de 1999 (Junio 26) "por el cual se organiza la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una
entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se
dictan otras disposiciones "(...) "ARTÍCULO
4º. Objetivo de la Entidad. La Unidad Administrativa Especial
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, tiene como objeto coadyuvar a
garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden
público económico nacional, mediante la administración y control al debido
cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias y la
facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad,
transparencia y legalidad. "Para todos los efectos legales, el servicio
público prestado por la DIAN Se define como un servicio público esencial. "(...) "Artículo 26. Comité del Servicio Fiscal.
El Comité del Servicio Fiscal estará integrado por el Director General, quien
lo presidirá, el Director de Impuestos, el director de Aduanas, el Secretario
General, el Secretario de Desarrollo Institucional, quien actuará como
secretario y un delegado del Procurador General de la Nación. "Al Comité del Servicio Fiscal le corresponde
garantizar que el servicio público en la DIAN se preste en forma tal que no se
ponga en peligro la seguridad fiscal del Estado colombiano, ni el orden público
económico social, para lo cual tendrá las siguientes funciones: "1. Emitir concepto previo al nombramiento en
período de prueba, sobre la inconveniencia de vinculación de los funcionarios
objeto del mismo. "2. Emitir concepto previo a la desvinculación
de un funcionario de la carrera administrativa específica en la DIAN, cuando
contra el mismo exista informe de inteligencia que haga viable su retiro
definitivo. Para este fin deberá oír previamente al funcionario". "DECRETO
1072 DE 1999 (Junio 26) Por el cual se establece el sistema Específico de
Carrera de los servidores públicos de la contribución y crea el Programa de
Promoción e Incentivos al Desempeño de la Dirección de Impuestos Nacionales,
DIAN. "Artículo 1º. Denominación y naturaleza del
servicio público prestado por la DIAN. El servicio público prestado por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se define como un servicio
público esencial, denominado Servicio Fiscal, cuyo objetivo es coadyuvar a
garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden
público económico nacional, mediante la administración y control al debido
cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la
facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad,
transparencia y legalidad. "La naturaleza del Servicio Fiscal conlleva la
disponibilidad de los servidores de la contribución". "Artículo 7º. Deberes de los servidores de
la contribución. Los deberes de los servidores públicos de la contribución
son los siguientes: "(...) "3. Abstenerse de cualquier acto u omisión que
cause la suspensión o pertubación del servicio o que
implique abuso o ejercicio indebido del cargo". "Artículo 9º. Prohibiciones de los
servidores de la contribución. A los servidores públicos de la contribución
les está prohibido: "(...) "6º. Dedicarse, tanto en el servicio como
en su vida particular, a actividades que puedan afectar la confianza del
público y observar habitualmente una conducta que pueda comprometer el buen
nombre de la administración tributaria, aduanera y cambiaria. "(...) "9º. Propiciar, organizar o participar en
huelgas, paros o suspensión de actividades o disminución del ritmo de trabajo,
teniendo en cuenta que el servicio fiscal es un servicio público esencial. "(...) "14. Usar en el sitio de trabajo o lugares
públicos, sustancias alucinógenas o prohibidas, que produzcan dependencia
física o psíquica; asistir al trabajo en estado de embriaguez o bajo el efecto
de estupefacientes. "(...) "18. Constituirse en acreedor o deudor de
alguna persona interesada directa o indirectamente en los asuntos a su cargo,
de sus representantes o apoderados o parientes dentro del cuarto grado de consaguinidad , segundo de afinidad, primero civil y
cónyuge, compañero o compañera permanente. "(...) "19. El reiterado o injustificado
incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de
familia, salvo que medie solicitud judicial. "(...) "22. Desempeñar simultáneamente más de un
empleo público o recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público,
o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado,
salvo los casos expresamente determinados por la ley. "Artículo 10. Inhabilidades para desempeñar
cargos públicos de los servidores de la contribución. Constituyen
inhabilidades para desempeñar cargos públicos en la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales las siguientes: "1. Haber sido condenado por delito
sancionado con pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de
delitos políticos o culposos, salvo que estos últimos constituyan delito contra
el patrimonio del Estado. "(...) "3. Haber sido destituido de Entidad
Pública o haber sido desvinculado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
por la causal prevista en el artículo 79 del presente decreto. "ARTÍCULO
12. Definición de la Carrera Administrativa en la DIAN. La
carrera administrativa de los servidores públicos de la contribución en la DIAN
es un sistema técnico específico que constituye el fundamento de la
administración de personal, que ofrece igualdad de oportunidades para el
ingreso a los cargos de la entidad, garantiza la promoción y permanencia en los
mismos con base en el mérito, regula los mecanismos de retiro, y promueve la
formación y capacitación para el desarrollo personal y para el mejor desempeño
del puesto de trabajo, buscando garantizar la debida prestación del servicio
fiscal y el logro de resultados efectivos en la gestión tributaria, aduanera y
cambiara que requiere el país. "ARTÍCULO
13. Principios rectores del sistema específico de carrera. Además
de los principios enumerados en el artículo 2º del presente decreto, el Sistema
Específico de Carrera en la DIAN se desarrollará con fundamento en los
principios de igualdad, de oportunidades y reconocimiento de méritos. La
promoción se efectuará, adicionalmente, con base en los principios de
gradualidad y secuencialidad. "El reconocimiento de los méritos se
ajustará a la reglamentación que se expida para el efecto, la cual deberá
señalar los criterios necesarios para su evaluación en forma objetiva. "ARTÍCULO
14. Objetivo principal y fundamento del sistema específico de carrera. El
objetivo principal del sistema específico de carrera en la DIAN, es promover el
desarrollo del talento humano y regular los procesos de selección, ingreso,
promoción, permanencia y retiro de sus servidores, en función de las
necesidades del desarrollo humano, administrativo, técnico, profesional y
especializado que requiera la entidad y de la búsqueda de los fines públicos y
sociales de la institución a que aluden los artículos 1º, 2º y 3º del presente
decreto. "El logro de estos objetivos se hará
exclusivamente con base en el mérito, sin que motivos como raza, religión,
sexo, filiación política o consideraciones de otra índole puedan tener
injerencia alguna. "Parágrafo. La aplicación del sistema
específico de carrera en la DIAN, no podrá afectar el libre ejercicio del
derecho de asociación consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política. "ARTÍCULO
15. Estructura básica y composición. La promoción y el desarrollo
se harán solamente mediante alguna de las líneas de carrera, avanzando
gradualmente dentro de la complejidad y secuencialidad propias del conocimiento
y habilidades requeridos en cada uno de los procesos que conforman dichas
líneas. "El sistema específico de carrera en la
DIAN tiene una estructura básica cuya composición, en función de líneas de
carrera según los procesos de la administración tributaria, aduanera y cambiaria,
es la siguiente: "A) Líneas de carrera en procesos
sustantivos: "Línea de Carrera en Recaudación. "Línea de Carrera en Fiscalización "Línea de Carrera en Jurídica. "Línea de Carrera en Comercio Exterior. "B) Líneas de carrera en procesos de apoyo: "Línea de Carrera en Desarrollo
Corporativo. "Línea de Carrera en Recursos Físicos y
Financieros. "Las líneas de carrera operarán sin
perjuicio del derecho del funcionario perteneciente a una línea determinada,
para concursar a un cargo de una línea diferente, siempre y cuando reúna los
requisitos exigidos. "PARÁGRAFO.
Estas líneas de carrera podrán contener sublíneas
cuya composición será reglamentada conforme a las necesidades específicas de la
DIAN y del desarrollo de los procesos de la administración tributaria, aduanera
y cambiaria. "ARTÍCULO
17. Naturaleza de los empleos. Los empleos de la planta de personal
de la DIAN tendrán el carácter de empleos del sistema específico de carrera. No
obstante lo anterior, y sin perjuicio de la designación de jefaturas, en la
DIAN existirán los siguientes empleos de libre nombramiento y remoción "-Director General "-Director de Impuestos "-Director de Aduanas "-Secretario de Desarrollo Institucional "-Secretario General "-Jefes de Oficina "-Subdirector "-Subsecretario "-Director Regional "-Administrador Especial "-Administrador Local "-Administrador Delegado. "Igualmente, tendrán la naturaleza de empleo de
libre nombramiento y remoción los cargos de asesores, siempre y cuando se
encuentren ubicados en los despachos de la Dirección General, de las
Direcciones de Impuestos y de Aduanas, de la Secretaría de Desarrollo
Institucional y de la Secretaría General. "PARÁGRAFO.
Los cargos de libre nombramiento y remoción de Director Regional, Administrador
Especial, Administrador Local y Administrador Delegado, sólo podrán ser
provistos con personal activo de la Policía Nacional y de las Fuerzas
Militares, que sean comisionados para prestar sus servicios en la Entidad. Lo
anterior no será aplicable frente a los servidores de la DIAN que a la fecha de
vigencia del presente decreto se encuentren desempeñando tales cargos y sean
incorporados en los mismos. "ARTÍCULO
19. Cargos nacionales y su ubicación. Los servidores públicos de
la contribución son nombrados para todo el territorio nacional, sin embargo,
para el ejercicio de sus funciones serán ubicados, dependiendo de las
necesidades de los procesos y del servicio, en una dependencia o municipio
específico a criterio del Director General de la Entidad. "PARÁGRAFO.
(...) "ARTÍCULO
22. Vinculación de personal supernumerario. El personal
supernumerario es aquel que se vincula con el fin de suplir o atender
necesidades del servicio, para apoyar la lucha contra la evasión y el
contrabando, para el ejercicio de actividades transitorias, y para vincular
personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando éstos
se realicen bajo la modalidad de concurso-curso. "La resolución por medio de la cual se
produzca esta modalidad de vinculación deberá establecer el término de
duración. La asignación mensual se fijará de acuerdo a lo establecido en la
nomenclatura y escala salarial vigente para la Entidad. Durante este tiempo, la
persona así nombrada tendrá derecho a percibir las prestaciones sociales
existentes para los servidores de la contribución. "También se podrán vincular a la Entidad como
personal supernumerario por un término no superior a seis (6) meses, estudiantes
que, en virtud de convenios celebrados con instituciones de educación superior,
debidamente reconocidos por el ICFES, o con el Servicio Nacional de Aprendizaje
-SENA-, deban ser vinculados para que realicen prácticas o pasantías que
complementen su formación académica o adiestramiento, según sea el caso, o que
hayan culminado estudios profesionales de Abogado o Contador y que requieran el
desarrollo de actividades relacionadas con el ejercicio de su profesión, como
requisitos para obtener el título correspondiente. "La prestación del servicio por parte del
personal supernumerario a que se refiere el inciso anterior, podrá realizarse a
título gratuito y su jornada de trabajo podrá ser inferior a la ordinaria.
Cuando la vinculación implique remuneración, podrá pactarse el pago de la
asignación básica mensual que corresponda al menor grado de nivel auxiliar de
la escala salarial de la entidad. "No obstante la existencia del término de
vinculación, el nominador por necesidades del servicio, podrá desvincular en
cualquier momento el personal supernumerario a que se refiere el presente
artículo. "ARTÍCULO
23. Competencia para provisión de empleos. La facultad para
proveer los empleos en la DIAN se ejercerá de la siguiente manera: "2. Los empleos de libre nombramiento y
remoción serán provistos por nombramiento ordinario de la siguiente manera: "Los demás empleos y el personal
supernumerario, por el Director General. "ARTÍCULO
24. Priorización en la provisión de los empleos. Para
efectos de la provisión definitiva de los empleos del sistema específico de
carrera en la DIAN, se tendrán en cuenta de manera exclusiva las circunstancias
que a continuación se señalan en el orden aquí indicado: "(...) "4. Con la persona que al momento en que
deba producirse el nombramiento ocupe el primer puesto en lista de elegibles
vigente de concurso de ascenso de la respectiva línea de carrera. "5. Con la persona que al momento en que deba
producirse el nombramiento ocupe el primer puesto en lista de elegibles vigente
de concurso abierto de la respectiva línea de carrera. De presentarse empate en
cualquier puesto de la lista de elegibles se preferirá para efectos de la
provisión del empleo a quien preste o haya prestado, satisfactoriamente, sus
servicios a la entidad, mediante nombramiento provisional, o en su defecto, en
calidad de supernumerario. "Artículo 27. Requisitos para posesión. Para
tomar posesión en un cargo de la planta de personal de la dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, será necesario que la persona no se encuentre
incursa en ninguna de las inhabilidades contempladas en el artículo 10 del
presente Decreto y que acredite, según el caso: "(...) "6. Constancia de afiliación al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones. "7. Constancia de afiliación al sistema de
Seguridad Social en Salud. Para tal fin bastará la presentación del formulario
de afiliación a la E.P.S. "(...) "PARÁGRAFO.
Lo dispuesto en el presente artículo será aplicable para la vinculación de
los supernumerarios. "ARTÍCULO
30. Objetivo. El proceso de selección tiene como objetivo
garantizar el ingreso de personal idóneo a la DIAN y el ascenso de los
servidores públicos de la contribución dentro del sistema específico de
carrera, con base en el mérito y mediante procedimientos que permitan la
participación en igualdad de condiciones, de quienes demuestren poseer los
requisitos para desempeñar los cargos. "ARTÍCULO
31. Etapas del proceso de selección. El proceso de selección del
sistema específico de carrera en la DIAN comprenderá las siguientes etapas: "1. Convocatoria. Es la norma
reguladora de todo concurso y obliga tanto a la Administración como a los
participantes. Una vez iniciada la inscripción de aspirantes no podrán cambiarse
sus condiciones, salvo en aspectos como sitio y fecha de recepción de
inscripciones, fecha, hora y lugar en que se llevará a cabo la aplicación de
las pruebas, y por violación de carácter legal o reglamentario. En todos los
casos, deberá darse aviso oportuno a los interesados. "2. Divulgación. La
convocatoria y las ampliaciones de los términos para inscripción se divulgarán
utilizando, como mínimo, uno de los siguientes medios: "a) Prensa de amplia circulación nacional o
regional, a través de dos avisos en días diferentes; "b) Radio, en emisoras oficialmente
autorizadas con cubrimiento nacional o regional en la respectiva
circunscripción territorial, al menos tres (3) veces diarias en horas hábiles
durante dos (2) días; "c) Televisión, a través de canales
oficiales autorizados, al menos dos (2) veces en días distintos y en horarios
de alta sintonía; "d) En los municipios con menos de veinte
mil (20.000) habitantes podrá hacerse a través de bandos o edictos, sin
perjuicio de que puedan utilizarse los medios antes señalados en los mismos
términos. "Por bando se entenderá la publicación
efectuada por medio de altoparlantes ubicados en sitios de concurrencia
pública, como iglesias, centros comunales u organizaciones sociales o
sindicales, entre otros, por lo menos tres (3) veces al día con intervalos,
como mínimo, de dos (2) horas, durante dos (2) días distintos, uno de los
cuales deberá ser de mercado, De lo anterior se dejará constancia escrita, con
inclusión del texto del anuncio, firmada por quien lo transmitió y por dos
testigos. "En todo caso, el aviso de convocatoria de
los concursos se fijará en lugar visible de acceso a la entidad y de
concurrencia pública, con cinco (5) días de anticipación a la fecha de
iniciación de inscripción de aspirantes. "3. Reclutamiento. Esta fase tiene
como objetivo atraer e inscribir el mayor número de aspirantes que reúnan los
requisitos para el desempeño del empleo objeto del concurso. "4. Pruebas o instrumentos de selección.
Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad
apreciar la capacidad, idoneidad y potencialidad del aspirante y establecer una
clasificación de los mismos respecto a las calidades requeridas para desempeñar
con eficiencia las funciones y responsabilidades de un cargo. La valoración de
estos factores se efectuará a través de medios técnicos que respondan a
criterios de objetividad e imparcialidad con parámetros previamente
determinados. "Mediante reglamentación se determinará el
mínimo de pruebas, que además del análisis de hoja de vida y las contribuciones
institucionales, éstas últimas en los concursos de ascenso, deberán aplicarse
en el desarrollo de los concursos. "No será necesaria la grabación
magnetofónica de la entrevista en el proceso de selección, siempre que los
objetivos y estructura de la entrevista, así como los aspectos relevantes de
las respuestas dadas por el entrevistado, queden consignados en formularios
previamente reglamentados y aprobados por el servidor que se desempeñe en la
jefatura de la dependencia que ejerza las funciones de desarrollo humano. En el
caso de asignarse puntaje no aprobatorio se dejará constancia escrita y
motivada de las razones por las cuales se asignó dicho puntaje. Estos
formularios deberán conservarse por el término de seis (6) meses. "5. Lista de elegibles. Con
base en los resultados del concurso y con quienes hayan aprobado el mismo, se
conformará una lista de elegibles cuya vigencia será de dos (2) años en
estricto orden de mérito. Los empleos objeto de la convocatoria serán provistos
a partir de quien ocupe el primer puesto de la lista y en estricto orden
descendente. "Las listas de elegibles podrán ser
utilizadas para proveer vacantes en el mismo cargo, o en otros iguales,
similares o de inferior jerarquía siempre y cuando se cumplan los requisitos y
exigencias que el Director General establezca mediante resolución, para lo cual
deberá tener en cuenta las líneas de carrera por procesos, los puestos de
trabajo y la formación técnica, profesional y especializada. "6. Período de prueba. La persona
seleccionada por concurso abierto será nombrada en período de prueba por el
término de seis (6) meses, al cabo del cual el servidor público será evaluado
en su desempeño laboral, por parte de su jefe inmediato. La evaluación deberá
realizarse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento de dicho
término y durante el mismo se mantendrá la vinculación del funcionario. "Aprobado dicho período, por obtener
calificación satisfactoria en el desempeño de sus funciones, el empleado
adquiere los derechos de carrera y deberá ser inscrito en el Registro del
Sistema Específico de Carrera de la DIAN, en caso contrario, y una vez en firme
la respectiva calificación, se producirá su retiro definitivo del servicio. "Antes de la expedición de la resolución de
nombramiento en período de prueba, se efectuará a cada concursante un estudio
de seguridad de carácter reservado que, de resultar desfavorable, será causal
para que no pueda efectuarse el nombramiento y sea excluido de la lista de
elegibles. En este caso será necesario concepto previo del Comité del Servicio
Fiscal a cuya sesión deberá ser previamente citado el concursante con el fin de
que ejerza su derecho de defensa. "ARTÍCULO
32. Inscripción en el sistema específico de carrera. Una
vez superado el período de prueba con calificación satisfactoria de servicios,
el servidor adquiere los derechos de carrera y será inscrito en el Registro
Especial del Sistema Específico de Carrera de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales. "Cuando el empleado perteneciente al sistema
específico de carrera sea promocionado para un nuevo empleo por cualquier clase
de concurso, le será actualizada su inscripción en el Registro Especial de
Carrera de la Entidad. "ARTÍCULO
41. Condiciones de permanencia en la Carrera. La
permanencia en el sistema específico de carrera de la DIAN estará condicionada
a lo dispuesto en el artículo 77 de este Decreto, salvo lo señalado en el
literal 1) de dicha disposición. "ARTÍCULO
42. Promoción en la Carrera. Los servidores de la
contribución podrán promocionarse dentro de la carrera mediante una movilidad
vertical y una movilidad horizontal, de acuerdo con lo señalado en los
artículos siguientes. "ARTÍCULO
43. Movilidad vertical. La movilidad vertical en la
carrera implica la promoción del servidor a un grado superior dentro del mismo
nivel o a un grado de un nivel superior, a través de concurso. "Los mecanismos de movilidad vertical en la
carrera deberán soportarse en los principios de gradualidad, secuencialidad y
promoción por méritos. La formación como condición para los concursos de
ascenso se constituye en la estrategia fundamental de la movilidad vertical de
los servidores de la contribución. "Artículo 44. Movilidad horizontal. La
movilidad horizontal se refiere a la promoción de los servidores de la
contribución a una categoría superior dentro de las categorías que conforman
cada grado. "Para estos efectos, cada grado contendrá las
categorías que defina el reglamento a las que se accederá mediante los logros y
el desempeño más cualificado dentro de la carrera tales como valoración del
desempeño, contribuciones institucionales cuyo aparte haya sido debidamente
implementado en la entidad, formación y capacitación. "El cambio de categoría generará, para el
servidor de la contribución perteneciente al sistema específico de carrera, un
reconocimiento de carácter económico que no constituirá factor salarial para
ningún efecto. Adicionalmente esta categorización será elemento a tenerse en
cuenta en el desarrollo personal de la carrera. Todo lo anterior conforme a la
reglamentación que se expida para el efecto. "PARÁGRAFO.
Lo dispuesto en el presente artículo será aplicable a partir del primero de
enero del año 2001, siempre y cuando se cuente con la disponibilidad
presupuestal del caso. "ARTÍCULO
45. Gradualidad y secuencialidad. La promoción, ya sea
mediante movilidad vertical u horizontal, dentro de la carrera, se hará de
manera gradual y escalonada, entendida y aplicada en el sentido de avanzar
dentro de la carrera, en orden ascendente de grados y niveles para la promoción
vertical, así como de categorías para la promoción horizontal. "En armonía con el sistema de planta global y
flexible de la entidad y a más tardar el primero de enero del año 2001, cada grado
estará conformado por un número de cargos que corresponden a diferentes puestos
de trabajo, con similares niveles de complejidad de conocimientos, requisitos y
responsabilidades. "ARTÍCULO
50. Objetivos y consecuencias de la valoración del desempeño. La
valoración del desempeño tiene como objetivos fundamentales la definición de
estrategias y metas de desarrollo personal e institucional, explicitando lo que
se espera del servidor de la contribución, y deberá comprender, entre otros
aspectos, la evaluación del cumplimiento de las responsabilidades que le
correspondan al servidor en razón del cargo que desempeñe, de su comportamiento
frente a la aplicación de los valores institucionales y de la participación, en
su desarrollo personal integrado al desarrollo organizacional. "La valoración del desempeño se deberá
tener en cuenta para: "a) Adquirir los derechos de carrera; "b) Reconocer los desempeños individuales
destacados; "c) Conceder estímulos; "d) Determinar la promoción y el desarrollo
dentro de la Carrera; "e) Formular estrategias de formación y
capacitación; "f) Facilitar y mejorar la comunicación; "g) Señalar y corregir desempeños
individuales deficientes; "h) Determinar la permanencia en el
servicio, de acuerdo con lo previsto en el presente decreto. "ARTÍCULO
51. Calificadores y sus responsabilidades. Estará facultado para
llevar a cabo el proceso de valoración del desempeño el superior inmediato del
servidor de la contribución, quien para el efecto deberá: "a) Garantizar que los evaluados conozcan y
entiendan tanto el plan estratégico, como planes operativos generales de la
organización y los planes particulares de su área, así como el proceso de
valoración del desempeño; "b) Cumplir con las diferentes etapas de
valoración ajustándose a los criterios y lineamientos impartidos por la Entidad
mediante la dependencia competente, dentro de los términos señalados en el
reglamento; "c) Clasificar los funcionarios, de acuerdo
con la evaluación obtenida, en por lo menos tres categorías de desempeño y
según los parámetros que se señalen en el reglamento. "El incumplimiento de las anteriores
responsabilidades será sancionable disciplinariamente. "PARÁGRAFO
1º. El jefe inmediato del empleado es el responsable de valorar y evaluar
su desempeño laboral en los términos y condiciones establecidos en las normas
legales vigentes. Se entiende por jefe inmediato el empleado que ejerce las
funciones de dirección, supervisión o coordinación respecto del empleado a
calificar, es decir, el superior jerárquico o el de la dependencia o el
coordinador de grupo de trabajo formalmente establecido, donde el empleado
preste sus servicios. "PARÁGRAFO
2º. El proceso de valoración del desempeño podrá complementarse con
otros calificadores la evaluación del desempeño individual, siempre y cuando
sean participantes en las relaciones requeridas o derivadas de la
prestación del servicio. "ARTÍCULO
54. Sistema de información y monitoreo de la Carrera. Para
efectos del control y monitoreo permanente sobre el funcionamiento del sistema
específico de carrera, la entidad implantará un sistema de información
orientado a soportar dichas actividades, así como a evaluar los resultados de
los diferentes subsistemas que lo conforman. "Igualmente, conforme a los requerimientos
y especificaciones previstos en la Ley General de Carrera Administrativa y sus
reglamentaciones, la Entidad hará llegar a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, con la periodicidad allí establecida, el Registro Público del Sistema
Específico de Carrera de la DIAN para la conformación de los capítulos
especiales del Registro Público Nacional. "ARTÍCULO
78. Declaratoria de insubsistencia como consecuencia de la evaluación
del desempeño no satisfactoria. Cuando el servidor de la contribución
obtenga una (1) evaluación no satisfactoria en la valoración de su desempeño
laboral, deberá declararse insubsistente su nombramiento en el cargo, previo
concepto no vinculante de la Comisión de Personal. "La evaluación del desempeño laboral de los
servidores de la contribución pertenecientes al sistema específico de carrera
se adelantará conforme a lo señalado en el Capítulo V del Título III del
presente decreto, y en reglamentaciones que se expidan sobre materia. "ARTÍCULO
79. Retiro por razones de seguridad fiscal del Estado y de protección
del orden público económico nacional. Cuando por informe
reservado de inteligencia se tenga conocimiento de la ocurrencia de actos
cometidos por servidores de la contribución, que amenacen o vulneren la
seguridad fiscal del Estado y el orden público económico nacional, el nominador
previo concepto del Comité del Servicio Fiscal podrá disponer su retiro
mediante acto no motivado. En todo caso, antes de producirse el concepto de la
Comisión, deberán escucharse las explicaciones del servidor. "ARTÍCULO
81. Retiro de funcionarios con fuero sindical. Para el
retiro del servicio de funcionarios de la contribución que de acuerdo con la
ley tengan fuero sindical, por las causales señaladas en los literales a), f),
g), i) y m) del artículo 77 del presente decreto, será necesario obtener
previamente la autorización judicial correspondiente. "ARTÍCULO
89. Protección a los servidores de la contribución. De acuerdo con
las disponibilidades presupuestales y teniendo en cuenta la naturaleza de las
funciones específicas que demanden riesgos para la integridad personal de los
funcionarios, la entidad podrá contratar, a criterio del Director General,
seguros de vida para amparar a los servidores de la contribución que
desarrollen dichas funciones. "ARTÍCULO
90. Estímulos especiales. Como parte del reconocimiento de los
méritos obtenidos en el desempeño de sus funciones, así como del desempeño
dentro de la carrera, y de acuerdo con la reglamentación que para el efecto
expida el Director General, los servidores de la contribución podrán ser
objeto de estímulos especiales de carácter económico y/o de otra índole". "DECRETO
1073 DE 1999 (Junio 26) "por el cual se expide el Régimen
Disciplinario Especial para los servidores públicos de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN. "ARTÍCULO
31 Circunstancias que agravan la responsabilidad. Se consideran como
circunstancias que agravan la responsabilidad, las siguientes: "Haber sido sancionado en los cinco años
anteriores. "ARTÍCULO
34. Conductas que pueden dar lugar a destitución. De conformidad con
los artículos contenidos en este capítulo pueden dar lugar a destitución las
siguientes conductas: "(...) "7. Intervenir con dolo o culpa grave en la
tramitación, aprobación o celebración de un contrato con violación del régimen
legal de inhabilidades e incompatibilidades, conforme a las normas legales
vigentes. "(...) "10. Obtener por si
o por interpuesta persona, incremento patrimonial no justificado en debida
forma. "(...) "18. Representar, litigar, gestionar o
asesorar a otras personas en asunto judicial, administrativo o policivo. "(...) "20. Realizar actividades públicas diversas
de las que legalmente le correspondan. "21. Falsificar documento público o privado
que pueda servir de prueba, o usar uno falso, consignar en ellos una falsedad o
callar total o parcialmente la verdad. "22. Destruir, suprimir, u ocultar, total o
parcialmente documentos públicos o privados que puedan servir de prueba. "(...) "27. Incitar al desconocimiento de las leyes
y de las autoridades legítimas, y en general a la alteración del orden público
y a la comisión de delitos, a través de cualquier medio de comunicación público
o privado. "(...) "34. Utilizar el empleo para presionar a
particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir
en procesos electorales de carácter político partidista" "ARTÍCULO
106. Procedencia. En el caso de faltas de naturaleza leve, el
jefe inmediato del funcionario o de los funcionarios involucrados solicitará
por escrito a más tardar al día siguiente de aquel en que tuvo noticias de la
ocurrencia de los hechos, explicación sobre los mismos. "El presunto infractor o infractores tendrán
dos (2) días contados a partir del día siguiente a aquel en que recibieron el
escrito de solicitud de explicaciones, para dar respuesta y solicitar la
práctica de las pruebas que consideren convenientes. "ARTÍCULO
107. Práctica de pruebas. Dentro de los dos (2) días
siguientes al vencimiento del término señalado en el inciso segundo del
artículo anterior, el jefe inmediato practicará las pruebas solicitadas, si las
considera conducentes y pertinentes, y las de oficio que estime necesarias. "ARTÍCULO
109. Investigación disciplinaria. Cuando de la indagación
preliminar, de la queja o del informe y sus anexos, el investigador encuentre
establecida la existencia de una falta disciplinaria y la prueba del posible
autor de la misma, ordenará investigación disciplinaria. "El auto de trámite que la ordene deberá
contener. "1. Breve fundamentación sobre la
existencia del hecho u omisión que se investiga y sobre el carácter de falta
disciplinaria. "2. La orden de las pruebas que se
consideren conducentes. "3. Solicitud para que se informe sobre los
antecedentes laborales disciplinarios internos, los existentes en la
Procuraduría General de la Nación, la remuneración mensual devengada para la
época de los hechos, los datos sobre su identidad personal y su última
dirección conocida. "4. La orden de informar a la Procuraduría
General de la Nación para que decida si ejerce la competencia preferente y si
así lo dispone, las diligencias se suspenderán y se remitirá lo actuado en el
estado en que se encuentre. "5. La orden de comunicar al investigado
esta decisión. "6. La anotación expresa de que contra él
no procede recurso alguno. "ARTÍCULO
110. Informe de apertura de investigación disciplinaria. Cuando
se ordene la apertura de investigación disciplinaria, se informará de inmediato
a la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría con los siguientes datos: "1. Nombres, apellidos, documento de
identificación del presunto infractor, cargo que desempeñaba, dependencia
administrativa a la cual pertenecía y el lugar donde ejercía sus funciones al
momento de cometer la presunta falta. "2. Descripción de la falta objeto de la
actuación, así como el lugar y fecha de su comisión. "3. Disposiciones generales y especiales
presuntamente quebrantadas. "4. Dependencia que adelante la investigación
disciplinaria, con precisión del número de expediente, fecha del auto de
apertura e indicación de su dirección. "Igualmente, todo funcionario que culmine
investigación disciplinaria de su competencia, lo hará saber a la División de
Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, precisando el
sentido de su decisión. "ARTÍCULO
112. Oportunidad para rendir versión libre y espontánea. Quien
tenga conocimiento de la existencia de una investigación disciplinaria en su
contra, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba versión
libre y espontánea y éste la recibirá, en cualquier etapa del procedimiento. "Siempre que al servidor público se le reciba
versión libre y espontánea, se le hará conocer el derecho de ser asistido por
un abogado, pudiendo renunciar a tal derecho, circunstancia de la cual se
dejará expresa constancia en la diligencia. "ARTÍCULO
118. Término para presentar los descargos. El investigado
dispondrá de un término de cinco (5) días contados a partir del día siguiente
al de la notificación personal o de la desfijación
del estado para presentar sus descargos, solicitar y aportar pruebas, si lo
estima conveniente. Durante ese término el expediente permanecerá a su
disposición en la Secretaría. "ARTÍCULO
120. Pruebas fuera de término. Las pruebas decretadas oportunamente,
que una vez vencido el término probatorio no se hubieren practicado o aportado
al procedimiento, se tendrán en cuenta para su valoración cuando: "1. Hayan sido solicitadas por el
investigado o su apoderado, sin que los mismos tuvieren culpa alguna en su
demora y fuere posible su obtención. "(...) "ARTÍCULO
121. Defensa de quien no presenta descargos. Si el
investigado no presentare escrito de descargos se dejará constancia en este
sentido y de inmediato se le designará un apoderado de oficio para que lo
represente en el trámite del procedimiento disciplinario. "En este evento, el apoderado de oficio
únicamente podrá rendir descargos, si el correspondiente auto de descargos fue
notificado por estado". III. LA DEMANDA. 1. Acusación de inconstitucionalidad contra el
artículo 79, numerales 2 (parcial) y 3 de la Ley 488 de 1998. 1.1. Afirman los demandantes que el artículo 79 de
la Ley 488 de 1998, en cuanto otorga facultades extraordinarias al Presidente
de la República por el término de seis meses contados a partir de la vigencia
de dicha ley, entre otras cosas para establecer el "régimen salarial y
prestacional" de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, "así
como para crear la carrera administrativa especial" en relación con los
empleados de la misma, es inconstitucional, porque se desconoce lo dispuesto
por el artículo 150, numeral 10 de la Carta Política según el cual no pueden
otorgarse facultades extraordinarias al Presidente de la República para asuntos
cuya regulación compete al legislador mediante leyes marco, entre las cuales se
encuentra el establecimiento del régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos. 1.2. Así mismo, estiman los demandantes que
conforme a los artículos 125 y 130 de la Constitución Política no es posible el
establecimiento de carreras administrativas de carácter especial para un sector
determinado de servidores públicos como los empleados de la DIAN, ya que la
propia Constitución ordena que habrá para los servidores públicos un estatuto
de carrera administrativa, salvo algunas especiales expresamente autorizadas
para el efecto en los artículos 217, 218, 253, 256-1, 268-10 y 279 de la Carta,
lo que no ocurre con respecto a los funcionarios de la entidad mencionada. Es
decir, a juicio de los demandantes, el legislador no puede crear carreras
específicas cuando lo estime conveniente y establecer mediante ellas unos
mecanismos especiales de administración, vigilancia y control en algunas
entidades, pues -agregan-, de esa manera se estaría "atentando contra el
principio de igualdad de condiciones y trato consagrado en el artículo 13 de la
Carta Política", al propio tiempo que se "ofende al objetivo
constitucional el desgajamiento progresivo de sectores de funcionarios del
régimen general de carrera porque fracciona e impide el acopio de recursos
técnicos, económicos, investigativos, pero especialmente conceptuales y
doctrinarios alrededor de la "Comisión Nacional del Servicio Civil que de
conformidad con el precepto del artículo 113 es un órgano autónomo e
independiente de las ramas legislativa, ejecutiva y judicial". 1.3. Consideran los actores que el numeral 3 del
artículo 79 de la Ley 488 de 1998, en cuanto otorga facultades extraordinarias
al Presidente de la República para definir el régimen disciplinario especial
aplicable a los funcionarios de la DIAN es inconstitucional en razón de que tal
régimen ha de ser objeto de un "código", como efectivamente se
entendió por el legislador que, expedida la Constitución de 1991 se ocupó de
ello mediante la Ley 200 de 1995, por él mismo denominada como "Código
Disciplinario Único". De tal suerte que, siendo ello así, sobre el
particular no pueden otorgarse facultades extraordinarias al Presidente de la
República, porque ellas están excluidas en razón de la materia por el artículo
150 numeral 10 de la Constitución Política. Así mismo, expresan los demandantes que el numeral
3 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, es inconstitucional en cuanto autoriza
que en la investigación de faltas de carácter disciplinario contra funcionarios
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales "por enriquecimiento
ilícito, la misma podrá extenderse a terceros, personas naturales o jurídicas,
relacionadas o vinculadas con los funcionarios", casos en los cuales
"los investigadores tendrán funciones de policía judicial". Aducen para el efecto que disciplinariamente sólo
responden los empleados públicos por conductas que no sean constitutivas de
delitos, porque, cuando se trate de estos, la sanción penal debe ser impuesta
por el juez respectivo y, por tal razón, estiman que "la potestad
sancionadora que recae en la administración se realiza en los servidores
públicos que laboran bajo la subordinación del Estado pero en ningún caso sobre
particulares", como lo hace la norma acusada al extender la competencia a
"terceros, personas naturales o jurídicas", lo que resulta
atentatorio del debido proceso judicial que garantiza el artículo 29 de la
Carta. 2. Acusación de inconstitucionalidad contra algunas
normas del Decreto 1071 de 1999. 2.1. Consideran los demandantes que el inciso
segundo del artículo 4º del Decreto-Ley 1071 de 1999, en el cual se dispone que
"para todos los efectos legales, el servicio público prestado por la DIAN se
define como servicio público esencial", es inconstitucional por violación
del artículo 56 de la Carta, pues la actividad administrativa a cargo de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no es de aquellas cuya suspensión
ponga en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas o de la
comunidad en general, es decir, que desde el punto de vista material no
constituye un servicio público que pueda ser calificado como esencial. Por
ello, y dadas las consecuencias que para el ejercicio de la libertad sindical y
del derecho de huelga comporta tal calificación, la norma acusada resulta
contraria a la Constitución. 2.2. Los demandantes acusan como inconstitucionales
los numerales 1 y 2 del artículo 26 del Decreto 1071 de 1999, en cuanto
atribuyen al denominado "Comité del Servicio Fiscal" integrado por
los funcionarios que la norma señala, la función de "emitir concepto
previo" respecto de la conveniencia o inconveniencia de vincular a algunos
aspirantes a ser funcionarios de la DIAN, para que luego de dicho concepto se
produzca el "nombramiento en período de prueba", así como la función
de emitir, igualmente, "concepto previo" para desvincular a un
funcionario de carrera administrativa en esa entidad, "cuando contra el mismo
exista informe de inteligencia que haga viable su retiro definitivo",
respetando el derecho a que sea oído "previamente". A juicio de los actores, la exigencia de un
"concepto previo" del Comité Especial para que pueda efectuarse un
"nombramiento en período de prueba", es inconstitucional porque de
esa manera se incurre en un cercenamiento del derecho a acceder a la prestación
de servicios en la función pública, sin siquiera permitirle al aspirante ser
oído sobre los supuestos motivos de "inconveniencia" de su eventual
vinculación a la administración pública, lo que resulta contrario al artículo
29 de la Carta Política. Del mismo modo, si bien en el numeral 2 del citado
artículo 26 del Decreto 1071 de 1999 se establece que cuando exista un
"informe de inteligencia que haga viable su retiro definitivo" del
servicio deberá oírse "previamente al funcionario", la decisión de su
desvinculación queda sometida a un "concepto previo" del "Comité
del Servicio Fiscal", lo que resulta violatorio del artículo 39 de la
Constitución en la medida en que no permite ni a los sindicatos ni a los mismos
funcionarios que laboran al servicio de la DIAN tener participación o ingerencia en la delicada función que se asigna de manera
exclusiva al "Comité del Servicio Fiscal", lo que puede dar lugar a
que se cometan arbitrariedades contra los servidores públicos de la DIAN, a
pretexto de que ellos, según "un informe de inteligencia" puedan
poner "en peligro la seguridad fiscal del Estado colombiano" o
"el orden público económico-social", con desconocimiento del
"derecho de defensa, del debido proceso", para hacer prevalecer en
cambio pruebas secretas, que pueden lesionar "la dignidad del
trabajador" a quien en virtud de ellas se priva del empleo. 3. Acusación de inconstitucionalidad contra
algunas normas del Decreto 1072 de 1999. 3.1. El artículo 1º del Decreto 1072 de 1999, en
cuanto define "como un servicio público esencial" el que presta la
Dirección de Impuestos de Aduanas Nacionales, que se denominará "Servicio
Fiscal", es contrario a la Constitución, por las mismas razones que ya se
adujeron al acusar como inconstitucional el artículo 4º del Decreto 1071 de
1999 y que se sintetizaron anteriormente. 3.2. Afirman los actores que el numeral 3 del
artículo 7º del Decreto 1072 de 1999, en cuanto instituye como uno de los
deberes de los funcionarios al servicio de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, -denominados allí "Servidores de la Contribución"-, el de
abstenerse de actos u omisiones que causen "la suspensión o perturbación
del servicio", es inconstitucional como quiera que ese deber se encuentra
establecido como una consecuencia de considerar la labor administrativa de la
DIAN como un servicio público "esencial" y, por tanto, de esta manera
limita el ejercicio del derecho de huelga por parte de los trabajadores en el
futuro. 3.3. En relación con el artículo 9º del Decreto
1072 de 1999, manifiestan los demandantes que es inconstitucional parcialmente.
A ese efecto, expresan que en el numeral 6 se señala como una de las
prohibiciones a los funcionarios de la DIAN el dedicarse en su vida particular
a actividades que puedan afectar la confianza del público y observar conducta
habitual que llegue a comprometer el buen nombre de la administración
tributaria, aduanera y cambiaria; el numeral 14, les prohíbe a tales
funcionarios el uso en lugares públicos de sustancias alucinógenas o que
produzcan dependencia física o psíquica; el numeral 18, les establece como
prohibición el constituirse en acreedores o deudores de personas interesadas de
manera directa o indirecta en los asuntos a su cargo, de sus representantes o
apoderados o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil, así como del cónyuge, compañero o compañera
permanente; el numeral 19, eleva a prohibición el reiterado e injustificado
incumplimiento de obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia,
"salvo que medie solicitud judicial"; el veintidós, el desempeño
simultáneo de más de un empleo público, o el recibir más de una asignación que
provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en las que tenga
parte mayoritaria el Estado, salvo excepción legal. Esas normas, al decir de los actores, permiten a la
DIAN inmiscuirse en la vida privada de los servidores públicos a ella
vinculados, de tal manera y con tal extensión que vulneran la esfera jurídica
de las relaciones laborales, cuyos límites se trazan por los artículos 53 y 125
de la Constitución, por una parte; y, por otra, también se infringe el artículo
29 de la Carta, porque así se vulnera luego el derecho al debido proceso
cuando, por el quebranto de tales deberes pueda llegar a desvincularse del
servicio público al infractor. 3.4. El artículo 10 del Decreto 1072 de 1999, que
instituye como inhabilidades para el desempeño de cargos públicos en la DIAN
haber sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad,
exceptuados los delitos políticos o culposos, "salvo que estos últimos
constituyan delito contra el patrimonio del Estado" (numeral 1), así como
el hecho de "haber sido destituido de entidad pública o haber sido
desvinculado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por la causal
prevista en el artículo 79" del mismo decreto, es decir por investigación,
por enriquecimiento ilícito. (Numeral 3). Los actores estiman que los citados numerales 1 y 3
del artículo 10 del Decreto 1072 de 1999, son violatorios de los artículos 53,
125 y 29 de la Carta, en cuanto restringen el derecho de acceder al desempeño
de cargos oficiales mediante concurso de méritos, recortan la estabilidad
laboral y desconocen el debido proceso judicial. 3.5. En cuanto a los artículos 12, 13, 14, 24, 30,
31, 41, 42, 50, 51 y 54 del Decreto 1072 de 1999, que, en su orden, definen la
carrera administrativa en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, los
principios rectores de la misma, su objetivo y fundamento, el orden de
preferencia en la provisión de los empleos, el proceso a que se encuentra
sometida la selección de los aspirantes y las distintas etapas del mismo, las
condiciones de permanencia en la carrera, la promoción dentro de ella, la
valoración del desempeño de las labores, la calificación y responsabilidades de
los calificadores, así como el sistema de información y seguimiento dentro de
esta carrera administrativa específica, afirman los demandantes que son
inconstitucionales. Fundan tal aseveración en que al legislador no le
es permitido crear carreras específicas en la administración pública, pues lo
que ha de existir conforme a la Carta Política es una sola carrera administrativa
general para todos los empleos públicos del país, a menos que la propia
Constitución hubiere instituido carreras especiales, conforme a lo establecido
por los artículos 125 y 130 de la Constitución Política en cuanto a la carrera
administrativa general y en los artículos 217, 218, 253, 256-1, 268-10 y 279
para las carreras especiales, acusación que los propios demandantes afirman que
coincide con la que ellos proponen contra el artículo 79 numeral 2 de la Ley
488 de 1998, ya sintetizados anteriormente en esta sentencia. 3.6. Señalan luego los demandantes que el artículo
15 del Decreto 1072 de 1999, en cuanto establece dentro del sistema específico
de carrera en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales unas "líneas
de carrera", conforme a la actividad laboral desempeñada, de tal manera
que los funcionarios pertenecerán a carreras "en recaudación",
"en fiscalización", "en jurídica", "en comercio
exterior", "en procesos de apoyo", "en desarrollo
corporativo", "en recursos físicos y financieros", las cuales
podrán, según el parágrafo de la norma acusada "contener sublíneas, cuya composición será reglamentada conforme a
las necesidades específicas". Aseveran los ciudadanos demandantes que el
legislador no puede "crear pequeñas carreras administrativas dentro de
otra específica de la misma entidad, bajo la denominación de ´líneas de
carrera´ que impiden la concreción de la protección que el constituyente quiere
darle a los servidores públicos". Añaden que esas "minicarreras administrativas" en el futuro
"impedirán el ascenso dentro de la ´carrera específica´, con burla de los
preceptos constitucionales atinentes a la carrera administrativa mediante
concurso y por méritos que consagra la Carta Política. 3.7. El artículo 24 del Decreto 1072 de 1999, que señala
que la provisión de los empleos en la DIAN se hará teniendo en cuenta "de
manera exclusiva" que los nombramientos se harán primero a la persona que
"ocupe el primer puesto en lista de elegibles vigente de concurso de
ascenso de la respectiva línea de carrera", o con quien ocupe ese puesto
en concurso abierto, pero de la "respectiva línea de carrera", se
considera inconstitucional por los demandantes, por las mismas razones que
predican con respecto al artículo 15 del mismo decreto. 3.8. El artículo 17 del Decreto 1072 de 1999, en su
parágrafo, dispone que los cargos de libre nombramiento y remoción para ser
Director Regional, Administrador Especial, Administrador Local y Administrador
Delegado, serán de libre nombramiento y remoción, pero "sólo podrán ser
provistos con personal activo de la Policía Nacional y de las Fuerzas
Militares, que sean comisionados para prestar sus servicios en la
entidad", salvo respecto de aquellos funcionarios que a la fecha de
vigencia del decreto aludido, se encuentren ya "desempeñando tales cargos
y sean incorporados en los mismos". Afirman los demandantes que el parágrafo mencionado
desconoce por completo la carrera administrativa y por ello resulta contrario a
los artículos 125 y 130 de la Constitución, no sólo al imponer que dichos
cargos deban ser desempeñados por personal activo de la Policía Nacional y de
las Fuerzas Militares, sino porque de esa manera se "elimina de un solo
tajo la posibilidad de ascenso en la pirámide jerárquica de la DIAN a quienes
conocen durante años las peculiaridades del servicio", además de que
limita el acceso a los cargos públicos de otros ciudadanos que aspiren a
vincularse a ellos. 3.9. El artículo 19 del Decreto 1072 de 1999,
dispone que los servidores públicos al servicio de la DIAN son funcionarios
nombrados para el desempeño de sus funciones en todo el territorio nacional, no
obstante lo cual pueden ser ubicados en un lugar determinado del mismo "a
criterio del Director General de la entidad". A juicio de los demandantes, esa facultad discrecional
que se concede al Director General de la DIAN para ubicar en cualquier lugar
del país a los funcionarios de la entidad, abre campo a que se proceda con
criterio subjetivo, sin que el trabajador tenga asegurada siquiera en parte la
estabilidad laboral, poniendo en peligro, incluso el derecho a vivir
"rodeado de su familia y de un torno social", lo que resulta
contrario a la Carta. 3.10. El artículo 22 del Decreto 1072 de 1999,
autoriza la vinculación de "personal supernumerario" para
"suplir o atender necesidades del servicio, para apoyar la lucha contra la
evasión y el contrabando", así como para que participen en los
"procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando estos se
realicen bajo la modalidad de concurso-curso". Igualmente, la norma mencionada autoriza la
vinculación de personal supernumerario por no más de seis meses a
"estudiantes, que en virtud de convenios celebrados con instituciones de
educación superior, debidamente reconocidos por el ICFES o con el Servicio Nacional
de Aprendizaje -SENA-, deban ser vinculados para que realicen prácticas o
pasantías que complementen su formación académica o adiestramiento, según sea
el caso, o que hayan culminado estudios profesionales de abogado o
contador", cuando ello le sea útil para cumplir los requisitos necesarios
para "obtener el título correspondiente", caso en el cual la
prestación del servicio podrá ser "a título gratuito", con jornada
inferior a la ordinaria. Afirman los actores que la autorización que en la
norma acusada se confiere al Director de la DIAN para nombrar personal
supernumerario de manera discrecional vulnera la Constitución en los artículos
125 y 130, según los cuales la vinculación a la administración pública ha de
realizarse por concurso de méritos y con sujeción a las normas de la carrera
administrativa. Además, afirman que la prestación del servicio por
estudiantes en procura de cumplir requisitos para obtener su título
profesional, de manera gratuita, resulta lesiva de los derechos a la
remuneración por la actividad laboral que desempeñan, y, en tal virtud, esa
disposición resulta violatoria del Convenio 105 de la O.I. T., aprobado por el
Congreso por la Ley 54 de 1962. 3.11. Afirman luego los demandantes que el artículo
23 del decreto citado, en cuanto atribuye al Director de la DIAN la facultad de
nombramiento de los empleos de esa entidad, unos por ser de libre nombramiento
y remoción, otros por tratarse de personal supernumerario y todos los demás,
resulta violatorio de las normas constitucionales sobre la carrera
administrativa. 3.12. El artículo 27 del Decreto 1072 de 1999,
entre los requisitos para tomar posesión del cargo en la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, exige, en los numerales 6 y 7, adjuntar constancia de
afiliación al sistema de seguridad social, tanto en pensiones como en salud, lo
cual "será aplicable para la vinculación de los supernumerarios". A juicio de los demandantes, esas exigencias no
pueden ser señaladas por la ley, pues el empleador tiene a su cargo la
afiliación de sus empleados al sistema de seguridad social. 3.13. En relación con los artículos 32, 43, 44 y 45
del Decreto 1072 de 1999, que regulan lo atinente a la inscripción en el
sistema específico de carrera de la DIAN y establecen que la promoción dentro
de ella se hará de manera gradual y escalonada, "en orden ascendente de
grados y niveles para la promoción vertical, así como de categorías para la
promoción horizontal, dentro de una planta "global y flexible" de la
entidad, quebrantan el artículo 125 de la Carta, por cuanto se instituye
"un sistema de promociones y ascensos tan enmarañado" que le impiden
a los funcionarios "ascender de acuerdo a sus méritos". 3.14. El artículo 78 del Decreto 1072 de 1999, autoriza
la declaración de insubsistencia de aquellos servidores de la DIAN cuando
respecto de ellos se hubiere realizado "una evaluación no satisfactoria en
la valoración de su desempeño laboral", previo concepto de la Comisión de
Personal, que no es vinculante para la administración. La norma en cuestión, según los demandantes
desconoce el principio de la estabilidad laboral que consagran los artículos
53, 125 y 130 de la Carta Política, de tal manera que so pretexto de la
eficiencia pueda desvincularse a funcionarios ya antiguos de la entidad, a
quienes para el efecto se les evalúe, por una sola vez, como insatisfactorio su
rendimiento. 3.15. El artículo 79 del Decreto mencionado
autoriza retirar del servicio a los funcionarios de la DIAN cuando, según informes
de inteligencia "se tenga conocimiento de la ocurrencia de actos cometidos
por servidores de la contribución que amenacen o vulneren la seguridad fiscal
del Estado y el orden público económico nacional", desvinculación que
requiere concepto previo del "Comité del Servicio Fiscal", y que
podrá realizarse "mediante acto no motivado", aun cuando "antes
de producirse el concepto de la comisión, deberán escucharse las explicaciones
del servidor". Expresan los demandantes que la norma es
inconstitucional por violación de los artículos 13, 23, 53 y 29 de la Carta, e
introduce "la razón de estado" bajo nociones imprecisas como "la
seguridad fiscal" y el "orden público económico", contra los
cuales podría atentarse por el servidor público con "actos cometidos"
por él, dirigidos a ese fin, los cuales, una vez calificados por el nominador
pueden dar origen al retiro del empleado sin motivación alguna. 3.16. El artículo 81 del Decreto 1072 de 1999,
dispone que para el retiro de funcionarios de la DIAN amparados por fuero
sindical, cuando se invoquen las causales señaladas "en los literales a),
f), g), i) y m) del artículo 77" del mismo decreto, será necesario que se
obtenga previamente autorización judicial. Los actores consideran que esa norma, tal como está
redactada, permite que la desvinculación de funcionarios amparados por fuero
sindical sea dispuesta por la administración, sin necesidad de autorización
judicial previa, cuando ella se realice en virtud de "informe reservado de
inteligencia" o un supuesto "abandono del empleo", vía está a
través de la cual temen que se desvincule a quienes ostentan cargos de
representación sindical, por lo que consideran que aquí se infringe el artículo
39 de la Carta Política. 3.17. Los artículos 89 y 90 del Decreto 1072 de 1999,
autorizan al Director General de la DIAN la contratación de seguros de vida
para amparar a los funcionarios que cumplan determinadas labores en la entidad,
y, además, a otorgar a algunos servidores "estímulos especiales de
carácter económico y/o de otra índole", normas que al decir de los actores
son inexequibles porque todos los trabajadores han de tener derecho a esa
protección y a esos estímulos "sin discriminaciones" que, por lo
demás, quedan al arbitrio del Director General. 4. Acusación de inconstitucionalidad contra el
Decreto 1073 de 1999, en general y contra algunas de sus normas en particular. 4.1. Según los demandantes, el Decreto 1073 de
1999, en cuanto establece las normas disciplinarias a las cuales se someten los
funcionarios de la DIAN y determinan las sanciones y el procedimiento para
imponerlas, es inconstitucional por cuanto de esa materia se ocupa el Código
Disciplinario, que hoy está contenido en la Ley 200 de 1995 y que, por expreso
mandato del artículo 150 numeral 10 de la Carta, sólo puede ser expedido por el
Congreso y no por el Presidente de la República investido de facultades
extraordinarias, pues ellas no pueden otorgarse para ese efecto. De tal manera que, como el decreto en mención se
expidió en virtud de facultades de esa índole concedidas al Presidente de la
República por el artículo 79 numeral 3 de la Ley 488 de 1998, su
inconstitucionalidad es evidente. 4.2. Adicionalmente, según los demandantes, son
inconstitucionales por su propio contenido algunas de las normas del citado
Decreto 1073 de 1999, así: 4.2.1. El artículo 31, numeral 1, en cuanto
establece como una de las circunstancias que agravan la responsabilidad del
funcionario el "haber sido sancionado en los cinco años anteriores". Al decir de los actores, si la prescripción de las
acciones laborales es de cinco años, el término señalado en la disposición
acusada resulta desproporcionado, por una parte; y, por otra, en realidad se
está sancionando dos veces al empleado por una misma falta. 4.2.2. Los artículos 106, 107, 109, 110, 112, 118,
120 y 121 del Decreto 1073 de 1999, que regulan el procedimiento que ha de
seguirse para investigar y sancionar las faltas disciplinarias en que pueden
incurrir los funcionarios de la DIAN, a juicio de los demandantes son
inconstitucionales. Aducen los actores que, además de que el Congreso
de la República no puede otorgar facultades extraordinarias como las que otorgó
al Presidente de la República para regular asuntos propios de un código, como
ocurre con lo disciplinario, las normas acusadas vulneran el artículo 39 de la
Constitución, pues, como puede verse en el procedimiento regulado por las
normas legales acusadas, no se permite ninguna participación sindical en la
asesoría y representación de los trabajadores inculpados, con lo cual, en
realidad, se está afirmando sin decirlo que el Sindicato carece de la facultad
para intervenir en dichos procesos, lo que significa que de manera indirecta se
desestimula la afiliación de los trabajadores a un organismo que, en la
práctica, queda desprovisto de una de las funciones más trascendentales, cual
es la de la representación de los trabajadores cuando a ellos se les imputa la
comisión de una falta que puede culminar en su desvinculación laboral. IV. INTERVENCIÓN DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por
conducto de apoderado se opuso a la prosperidad de la demanda de
inconstitucionalidad de las normas a que se ha hecho referencia, y solicitó a
la Corte que, a contrario de lo impetrado por los
actores, tales normas se declaren ajustadas a la Constitución. En resumen, la posición asumida por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, se funda en la argumentación que se sintetiza a
continuación: 1. Desde 1930 ha existido en la legislación
colombiana una clara diferencia entre empleados públicos y trabajadores
oficiales. Los primeros se vinculan a la administración en virtud de una
relación estatutaria, también denominada legal o reglamentaria, que se traduce
en nombramiento conforme a la ley y posesión para el desempeño del cargo. Los
segundos, es decir los trabajadores oficiales, se vinculan a la administración
mediante una modalidad contractual laboral, que implica su regulación por un
contrato de trabajo. En virtud de ello, no puede predicarse que la
reforma administrativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
obligara a la entidad a otorgar la categoría de trabajadores oficiales a
quienes en ella laboran, pues, "la propia Ley 488 de 1988 se refiere a
´funcionarios del nuevo ente´", para referirse a los servidores de dicha
entidad. De esta suerte, no es cierto como lo afirman los
actores que la nueva regulación legal resulte violatoria de las recomendaciones
de la OIT en torno al derecho de asociación sindical, pues en manera alguna se
quebranta el artículo 39 de la Carta de manera directa, ni tampoco se desconoce
lo dispuesto en los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del
Trabajo, aprobados por Colombia. 2. Con respecto a las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República para definir el régimen salarial y
prestacional de los servidores de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, expresa que no es cierto que al otorgarlas se hubiere violado por
el Congreso de la República el artículo 150 numeral 19 de la Constitución, pues
del propio texto del numeral 10 del mismo artículo constitucional, aparece que
la prohibición de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la
República no opera para ese efecto, sino en relación con el numeral 20 del
mismo, es decir, que lo que se encuentra prohibido es que el Congreso otorgue
ese tipo de facultades al Gobierno para crear los servicios administrativos y
técnicos de las Cámaras, Porque ello implicaría "un auto cercenamiento
del poder legislativo y una intromisión del ejecutivo en asuntos domésticos del
Congreso", que no es el tema del que se ocupan las normas demandadas. 3. En relación con el establecimiento de una
"carrera administrativa especial" para los servidores de la DIAN,
expresa el opositor que conforme a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, algunos de cuyos apartes contenidos en sentencias anteriores
transcribe, para efectos administrativos pueden existir carreras especiales y
regímenes específicos de carrera, por lo que no es inexequible que se haya
establecido una para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Además, "no es cierto que el legislador haya
establecido categorías de carreras, por cuanto los regímenes específicos son
simplemente carreras administrativas, regidas por normas propias que se
informan y participan de las normas contenidas en la Constitución sobre el
sistema de mérito: ingreso por concurso; pertenencia de todos los cargos al
sistema, salvo las excepciones expresamente consagradas por la ley". En consecuencia, los preceptos constitucionales que
se dicen infringidos según los actores por las normas acusadas que regulan la
carrera administrativa en la DIAN, no fueron vulnerados y, por el contrario, se
encuentran acordes con la Constitución. 4. En cuanto hace al numeral 3 del artículo 79 de
la Ley 488 de 1998, que, según los demandantes, es contrario a la Constitución
por cuanto otorga facultades extraordinarias al Presidente de la República para
establecer un régimen disciplinario especial al cual se encuentran sometidos
los servidores de la DIAN, se afirma en la oposición a la demanda que el
artículo 217 de la Carta "atribuye el carácter de régimen y jamás de
código a los estatutos disciplinarios", como aparece en los artículos 217,
218, 253 y 279 de la Constitución, en cuanto a las Fuerzas Militares, la
Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación. Por ello,
-añade-, si no se trata de un código, no se infringió el artículo 150 numeral
10 de la Carta, que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para
la expedición de códigos, pero no para la de estatutos que contengan un
"régimen disciplinario". Además, aduce la oposición que la Ley 200 de 1995,
aunque se denomine "código" disciplinario, ni "es Código",
ni "tampoco es único", pues existen "diversos regímenes
disciplinarios aplicables a servidores públicos de distintas entidades entre
ellos Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Fuerza
Pública, Rama Judicial". Por otra parte, la extensión del régimen
disciplinario para investigar también por funcionarios de la DIAN a terceros
que no lo son, tiene como justificación el que se refiere a quienes "están
vinculados de una u otra manera con el hecho de que se investiga", pues, de
no ser así las investigaciones por enriquecimiento ilícito se tornarían inanes,
pues sabido es que quienes incurren en estas conductas, hacen uso de la figura
denominada testaferrato". 5. Con respecto al artículo 4º del Decreto 1071 de
1999, según el cual el servicio público a cargo de la DIAN se califica como
"esencial", se afirma por la oposición a la demanda que el artículo
56 de la Carta atribuyó al legislador la facultad de establecer cuáles
servicios públicos tienen el carácter de "esenciales", razón está por
la cual, si al Presidente de la República se le otorgaron facultades
extraordinarias para ese efecto, la norma cuestionada es "una ley
material" y, por consiguiente, no se vulnera con ella la Carta Magna. Agrega luego que la función de recaudo y
administración de los impuestos nacionales, tiene gran transcendencia para el
cumplimiento de las funciones del Estado, por lo que el legislador acertó al
calificarla como un "servicio público esencial". Obviamente, como
consecuencia de dicha calificación los servidores públicos que laboran en la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no podrán, entonces, ejercer el
derecho de huelga, pues este está vedado en los servicios públicos que el
legislador considere como "esenciales". 6. Con relación a los numerales 1 y 2 del artículo
26 del Decreto 1071 de 1999, en virtud de los cuales el "Comité del
Servicio Fiscal" ha de emitir concepto previo sobre la
"inconveniencia" de vincular a algunos aspirantes al servicio a la
DIAN, así como para la "desvinculación" de quienes ya se encuentran
prestando sus servicios a esa entidad e inscritos en la carrera administrativa
específica, cuando respecto de ellos "exista informe de inteligencia que
haga viable su retiro definitivo", expresa la oposición a la demanda que tales
normas persiguen la preservación de la moralidad en la administración, así como
evitar el ingreso a ella de quienes "no reúnen las condiciones morales
necesarias para garantizar el buen servicio", razones estas que dan
fundamento jurídico constitucional a la norma acusada, pues con ellas se trata
de hacer una realidad lo que al efecto prescribe el artículo 209 de la
Constitución. Siendo ello así, tampoco se infringe el derecho de
asociación que consagra el artículo 39 de la Constitución. 7. En cuanto respecta a las normas acusadas del
Decreto 1072 de 1999, en la oposición a la demanda se manifiesta que: 7.1. El artículo 1º, no es inexequible pues el
servicio público a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
dada la finalidad de las funciones asignadas a ese ente estatal, puede ser
calificado legítimamente como "esencial", sin que eso signifique
vulneración de la Constitución, como ya se analizó al examinar la acusación que
se formuló contra el artículo 4º inciso segundo del Decreto 1071 de 1999. 7.2. Por ello, también se ajusta a la Constitución
el artículo 7, numeral 3 del Decreto 1072 de 1999, como quiera que la huelga no
es un derecho de los trabajadores que desempeñen labores que el legislador
defina como servicios públicos esenciales. 7.3. En cuanto hace a los artículos 9, numerales 6
y 9, 14, 18, 19 y 22, materia de acusación de inconstitucionalidad, se expresa
por el apoderado de la DIAN que estas normas establecen prohibiciones a los
"servidores de la contribución", por la naturaleza de la función que
desarrollan, la cual implica "una especial sujeción al Estado", y,
por consiguiente, es legítimo que el legislador imponga normas de conducta
prohibitivas a los funcionarios públicos, por su propia investidura. 7.4. Respecto a la prohibición a los
"servidores de la contribución" para percibir más de una asignación
que provenga del Tesoro Público, manifiesta el apoderado de la DIAN que el
artículo 9, numeral 22 del Decreto 1072 de 1999, tan sólo se limita a
reproducir al punto lo dispuesto por el artículo 128 de la Carta. 7.5. Sobre la inconstitucionalidad que se endilga
por los demandantes al artículo 9 numeral 9 del Decreto 1072 de 1999, asevera
el apoderado de la DIAN que el texto de esa norma "es idéntico al
contenido en el numeral 8 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995, que fue
declarado exequible mediante la Sentencia C-280 de 1995", por lo que no
encuentra que la norma que ahora se acusa quebrante la Constitución. 7.6. En torno al artículo 10, numerales 1 y 3 del
aludido Decreto 1072 de 1999, manifiesta el opositor que en realidad, esas
normas nada tienen que ver con los artículos 29, 53 y 125 de la Constitución
que según los demandantes resultan quebrantados por ellas, sino que "hacen
referencia a un régimen de inhabilidades" que, tienen como objetivo
primordial lograr que en este servicio público se cumpla con la moralización,
idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de los servidores vinculados a
esa institución, por lo que las disposiciones objeto de censura, son
constitucionales. 7.7. Por lo que hace a la constitucionalidad de los
artículos 12, 13, 14, 15 y 32 del Decreto 1072 de 1999, que regulan el régimen
específico de carrera administrativa en la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales y los procesos de selección para la vinculación a los empleos de la
misma, se manifiesta que "como distintas son las misiones de las entidades
públicas y diferentes sus funciones, no es dable pretender y tener un sistema
único de carrera administrativa, que constituya una camisa de fuerza que anule
la actividad de la administración pública, sino que por el contrario el
legislador crea sistemas con el objeto de facilitar y dinamizar la
administración de personal que redunda en la eficiencia y eficacia de la
función pública", tal como se desprende de un estudio sistemático de la
Constitución en sus artículos 125, 268, 279, 256, 253, 217 y 218 de la Carta,
así como del artículo 130 de la misma, "norma que habla de la vigilancia
de carreras en plural, es decir, que no se refiere a una sola carrera administrativa".
Además, -agrega-, tampoco es verdad "que el
legislador haya establecido categorías de carreras" para los servidores de
la DIAN, sino que, simplemente, reguló algunos "regímenes
específicos", que son "carreras administrativas regidas por normas propias
que se informan o participan de las normas contenidas en la ley de carrera
administrativa general". Así las cosas, las normas censuradas como
inconstitucionales, no quebrantan la Carta Política, sino que, por el
contrario, se encuentran acordes con ella y con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, contenida entre otras, en Sentencias C-746 de 1999, C-299 de
1994, C-391 de 1993 y C-356 de 1994. 7.8 Del parágrafo del artículo 17 del Decreto 1072
de 1999, que autoriza que algunos cargos sean "de libre nombramiento y
remoción", asevera el opositor que por la naturaleza especial de las
funciones del servicio aduanero y la fiscalización que se encomienda a la DIAN,
se justifica, a la luz de la Constitución, que esas labores se cumplan "con
personal profesionalmente capacitado y armado, que pueda disuadir las bandas de
contrabandistas organizados", por lo que el desempeño de ciertos cargos
puede asignarse a "personal uniformado" por razones superiores en
beneficio del Estado. Ese parágrafo del artículo citado, no atenta
tampoco contra la carrera administrativa, pues los cargos allí descritos, que
son de libre nombramiento y remoción, también podrán ser "desempeñados por
el personal civil de la DIAN bajo las figuras de ´Designación de Jefafuras´ prevista en el artículo 62 del Decreto 1072 de
1999 o comisión para ejercer cargos de libre nombramiento y remoción" de
que trata el artículo 73 del mismo decreto. 7.9. El artículo 19 del Decreto 1072 de 1999, en
realidad consagra una planta de personal global y flexible, que permite asignar
el cumplimiento de funciones a un servidor público en cualquier lugar de la
república, sin que dejare esa decisión "a criterio" de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituya violación a la Carta Política,
pues "una cosa es la discrecionalidad y otra muy distinta la
arbitrariedad" y, en todo caso, esa facultad habrá de desarrollarse
conforme al mandato del artículo 209 de la Carta. 7.10. Los artículos 22 y 23 numeral 2 inciso
primero, a juicio del opositor son constitucionales, pues aunque se autorice
por la ley el nombramiento de "supernumerarios", estos, por no formar
parte de la planta de personal de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, no pertenecen entonces a la carrera administrativa y, por consiguiente,
con respecto a ellos no se violan las normas propias de esta. Por otra parte, el permitir que estudiantes de
algunas carreras realicen su práctica posterior a la terminación de estudios en
entidades como la DIAN, para cumplir de esa manera requisitos previos a la
obtención del título profesional correspondiente, no es un trabajo forzoso, ni
tampoco se viola con ello, aun cuando el servicio sea gratuito, el derecho a
percibir una remuneración por el trabajo, pues simplemente se trata de
facilitar la realización de "prácticas o pasantías" para los
educandos. 7.11. El artículo 24 numerales 4 y 5 del Decreto
1072 de 1999, en cuanto establece que los cargos en la DIAN deben ser provistos
con quienes ocupen el primer puesto en la lista de elegibles correspondiente,
lejos de atacar la carrera administrativa, la realiza a plenitud siguiendo
sobre el particular la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues
"nada más arbitrario que de una lista de elegibles discrecionalmente se
nombre a un participante con menos puntuación que otro, lo cual redundaría en
contra del principio de igualdad". 7.12. El artículo 27, numerales 6, 7 y parágrafo,
que exige acreditar la afiliación de quienes aspiran a vincularse a la DIAN al
régimen de seguridad social en salud y pensiones, manifiesta el opositor que
con ello nada distinto se hace a cumplir con lo dispuesto por el artículo 48 de
la Constitución Política y con las normas de la Ley 100 de 1993, por lo que los
demandantes carecen de razón. 7.13. Sobre los artículos 30, 31, 41, 42, 43, 44,
45, 50, 51 y 54 del Decreto 1072 de 1999, manifiesta que todos son atinentes al
sistema específico de carrera establecido para la DIAN, lo cual, como ya se
vio, se ajusta a la Constitución y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional
sobre el particular. 7.14. El artículo 78, inciso primero del Decreto
1072 de 1999, establece una "evaluación del desempeño" en el cargo,
como requisito para permanecer en la carrera administrativa, lo cual no lesiona
la estabilidad laboral de los inscritos en ella, sino que hace efectivo el
principio de la eficiencia que consagra el artículo 209 de la Constitución, así
como el artículo 125 de la propia Carta que establece como una de las causales
del retiro del servicio la "calificación no satisfactoria" del
empleado. 7.15. Con respecto al artículo 79 del Decreto 1072
de 1999, que prevé el retiro de servidores de la DIAN por razones de
"seguridad fiscal del Estado" o de "protección del orden
público-económico nacional", afirma el opositor, que además de las
causales del retiro del servicio que menciona el artículo 125 de la Carta, esta
norma constitucional permite el establecimiento de otras por el legislador,
"como sucedió con la norma acusada", la que, en consecuencia, no es
sino "desarrollo del citado precepto superior", por lo que, entonces,
no es inconstitucional como afirma los demandantes. Además, tampoco se quebranta con esas normas la
Constitución en sus artículos 13, 23, 29 y 53, pues no guardan ninguna relación
con el precepto que se acusa como violatorio de los mismos. Finalmente, "en el caso específico de la
DIAN" la desvinculación por las causales aludidas "exige que medie un
estudio de seguridad elaborado por un cuerpo idóneo para el efecto, situación que
garantiza que si hay lugar a la desvinculación aquella sea documentada en una
investigación previa soportada en material probatorio debidamente
recopilado". 7.16. Sobre el artículo 81 del Decreto 1072,
expresa que esta norma, en lugar de desconocer el fuero sindical como se afirma
por los demandantes, lo reconoce expresamente porque en ella se dispone que
para desvincular a quienes se encuentren amparados por aquel, deberá
solicitarse por la DIAN autorización de levantamiento del fuero por el juez laboral
competente. 7.17. Con respecto a la protección especial a
algunos servidores de la contribución que la requieran (artículo 89 Decreto
1072 de 1999), así como la autorización para que se otorguen "estímulos
especiales" a quienes se hagan merecedores de ellos (artículo 90), no es
verdad que establezcan discriminación concreta e injustificada para algunos
funcionarios de la DIAN, porque se trata de una norma de carácter general y
abstracta, que no distingue sobre casos determinados y particulares. 8. Sobre las normas del Decreto 1073 de 1999 cuya
inconstitucionalidad se pide declarar por los demandantes, en la oposición se
manifiesta que: 8.1. El establecimiento por el artículo 31 numeral
1 de una causal de agravación de las faltas disciplinarias el haber sido
sancionado en los cinco años anteriores, no quebranta la Constitución Política,
pues ello cabe dentro de las potestades propias del legislador. Además, con la
disposición acusada no se incurre en infracción del artículo 29 de la Carta, ni
a ella pueden aplicarse las normas que regulan la prescripción de las acciones
laborales, pues estas últimas son distintas de las disciplinarias. 8.2. De la lectura de los artículos 34, numerales
7, 10, 18, 20, 21, 22 y 27, aparece que describen conductas que pueden dar
lugar a la destitución por constituir faltas graves en que pueden incurrir los
servidores públicos, las que redundan en perjuicio de la administración y de la
eficiencia estatal, por lo que no resulta contrario a la Constitución que se
tipifiquen así por la ley y que se les impongan a quienes incurran en ellas las
sanciones correspondientes, sin que ello implique violación al debido proceso. 8.3. Los artículos 106, 107, 109, 110, 112, 118,
120 numeral 1 y 121 inciso primero del Decreto 1073 de 1999, no atentan contra
el derecho de asociación sindical como lo sostienen los actores, pues sí cuando
se acusa de una falta a un servidor público de la DIAN no se le da traslado al
Sindicato a que este pertenezca, ello se explica porque la organización
sindical "no es la que rinde descargos", puesto que ella no es la que
puede incurrir en la falta, ni tampoco tiene por las mismas razones la calidad
de sujeto procesal en el proceso disciplinario que se adelante contra uno de
sus afiliados. Además, quienes siendo funcionarios de la DIAN sean abogados, no
pueden asumir la representación de sus compañeros en los procesos
disciplinarios que contra estos se adelanten, pues los funcionarios públicos no
pueden ejercer la abogacía, conforme a lo previsto por el artículo 39 numeral 1
del Decreto 196 de 1971; y, finalmente, el procedimiento señalado para
adelantar el proceso disciplinario, en nada se opone a que si el Sindicato así
lo desea, contrate los servicios profesionales de abogados para que representen
durante dicho proceso "los intereses de sus afiliados". De esta suerte, concluye el apoderado de la DIAN,
en nada se vulnera con estas disposiciones el derecho de asociación sindical,
ni se impide a los trabajadores de la DIAN ser asesorados por su Sindicato,
para que este cumpla con esa función, según lo previsto por el artículo 414 del
Código Sustantivo del Trabajo. V. INTERVENCIÓN DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN. El señor Procurador General de la Nación, en
concepto número 2058 solicita a la Corte Constitucional declarar constitucional
el numeral 2 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, salvo la expresión
"establecer su régimen salarial y prestacional", que a su juicio es
inconstitucional; declarar inconstitucionales el numeral 3 del artículo 79 de
la Ley 488 de 1998, el numeral 1 del artículo 26 del Decreto 1071 de 1999, la
expresión "y de familia", contenida en el numeral 19 del artículo 9º
del Decreto 1072 de 1999, la expresión "la prestación del servicio por
parte del personal supernumerario a que se refiere el inciso anterior, podrá
realizarse a título gratuito", contenida en el artículo 22 del Decreto
1072 de 1999, los numerales 6º y 7º del artículo 27 del Decreto 1072 de 1999,
y, en su integridad, el Decreto 1073 de 1999. Así mismo, solicita declarar constitucionales las
demás normas acusadas. La argumentación expuesta por el señor Procurador
General de la Nación para fundamentar las conclusiones a las cuales llega en el
concepto aludido, se sintetizan así: 1. Las facultades extraordinarias concedidas por el
artículo 79, numeral 2 de la Ley 488 de 1998 al Presidente de la República, por
el término de seis meses contados a partir de la vigencia de dicha ley, para
establecer el "régimen salarial y prestacional" de los funcionarios
de la DIAN, son inconstitucionales, pues conforme a lo establecido en el
numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Carta, lo relativo al régimen
salarial y prestacional de los funcionarios públicos, corresponde, según su
grado de competencia al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, en
virtud de lo cual al primero corresponde la expedición de una ley marco para
ese efecto y, al segundo, la expedición de los decretos que la desarrollen. Además, el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, expresamente prohibe al Congreso de la
República conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República en
asuntos que aquél ha de regular, de manera exclusiva, a través de leyes marco. 2. En cambio, considera el señor Procurador General
de la Nación que las facultades extraordinarias que en el mismo numeral 2 del
artículo 79 de la Ley 488 de 1998 se confieren al Presidente de la
República para "crear la carrera administrativa especial" para los
funcionarios de la DIAN, no quebranta la Constitución Política, pues si bien la
propia Carta de manera directa consagra algunas carreras especiales, como
ocurre para las Fuerzas Militares, la Fiscalía General de la Nación, la Rama
Judicial, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de
la Nación (artículos 217, 218, 253, 256-A, 268-10 y 279 de la Constitución, en
su orden), "nada le impide al legislador desarrollar otras carreras,
siempre y cuando su establecimiento cuente con la debida razonabilidad",
como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre otras
en Sentencia C-507 de 1995. En ese orden de ideas, concederle facultades al
Presidente de la República para establecer la carrera administrativa de los
funcionarios de la DIAN, no contraría ninguna norma de la Constitución, si esta
carrera especial se justifica dada la naturaleza técnica y especializada de ese
organismo del Estado. 3. El numeral 3 del artículo 79 de la Ley 488 de
1998, a juicio del Procurador General de la Nación, es inconstitucional, pues
la expedición de un "régimen disciplinario especial" aplicable a los
funcionarios de la DIAN, "implica la modificación del Código Disciplinario
Unico (Ley 200 de 1995), para lo cual no pueden
concederse facultades extraordinarias al Presidente de la República por
encontrarse prohibido por el artículo 150-10 de la Constitución. Es claro que el artículo 177 de la Ley 200 de 1995,
que determinó el ámbito de aplicación del régimen disciplinario, incluyó en él
"a todos los servidores públicos, con excepción únicamente de los altos
dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo" y de los
"miembros de la fuerza pública", exclusiones que tienen como
fundamento los artículos 178, 217 y 218 de la Constitución. 4. En consecuencia, también se encuentra viciado de
inconstitucionalidad, en su integridad el Decreto 1073 de 1999, que establece
el régimen disciplinario especial a que se encuentran sometidos los
funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 5. El artículo 4º, inciso segundo del Decreto 1071
de 1999, que establece que "para todos los efectos legales, el servicio
público prestado por la DIAN se define como servicio público esencial", no
viola la Constitución, pues de acuerdo con lo prescrito por el artículo 56 de
la Ley Fundamental, una de las atribuciones del legislador es la de establecer
cuáles de los servicios públicos son "esenciales", desde luego
teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad que se califique como tal. Así las cosas, por las funciones que el propio
legislador le asigna a la DIAN, estas tienen relación "con el ejercicio de
las libertades y derechos fundamentales de contenido económico que están
consagrados en la Constitución Política", para lo cual se hace
indispensable garantizar "la seguridad fiscal del estado colombiano y la
protección del orden público económico nacional", conforme al artículo 4º
del Decreto 1071 de 1999, lo que justifica la calificación de "servicio
público esencial" que se atribuye por el legislador al que se presta por
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 6. El artículo 7º, numeral 3 del Decreto 1072 de
1999, que establece como una de las prohibiciones a los servidores públicos de
la DIAN la realización de actos que causen "la suspensión o perturbación
del servicio", y el artículo 9º, numeral 9 del mismo Decreto que prohibe a dichos funcionarios "propiciar, organizar, o
participar en huelgas, paros, o suspensión de actividades, o disminución del
ritmo de trabajo, teniendo en cuenta que el servicio fiscal es un servicio
público esencial", son constitucionales, a juicio del Procurador. Para el efecto, aduce que no sólo resulta acorde
con la Constitución el considerar ese servicio como "esencial" por
las razones ya anotadas, sino que, además, no puede olvidarse "que las
personas vinculadas a la entidad mediante una relación legal y reglamentaria,
tienen el carácter de servidores públicos (art. 6º del Decreto 1072 de 1999),
condición que les impide ejercer el derecho de huelga, por cuanto en la función
pública que deben desarrollar está ínsito el interés colectivo". 7. La exigencia de un concepto del "Comité del
Servicio Fiscal", previo al nombramiento en período de prueba, sobre la
inconveniencia de vinculación de un funcionario a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, a juicio del Procurador General de la Nación, es inconstitucional,
pues, si bien es verdad que dicho concepto no es obligatorio, no se encuentra
ajustado a la Carta que, mientras el artículo 125 de la Constitución señala que
a los cargos de carrera se accede en virtud del mérito de los aspirantes, en la
norma acusada se establezca, además, un concepto previo que puede culminar con
la recomendación de la "inconveniencia" de la vinculación a la
administración pública, - para el caso, la DIAN -, de un aspirante aún en la
hipótesis de que hubiere obtenido una alta calificación por sus méritos. La persona que se nombra en período de prueba, para
llegar a ello habrá tenido que cumplir todos los trámites propios del proceso
de selección, previstos en las distintas etapas del concurso de méritos y, por
ello, resulta extraño a la Constitución que a ese procedimiento objetivo se
agregue uno de carácter "subjetivo" sobre la existencia de
"razones de inconveniencia" que impedirían la vinculación del
candidato al servicio público, lo que va en contra vía de lo dicho por la
Corte, entre otras, en Sentencia C-041 de 1995. 8. A criterio del señor Procurador General de la
Nación, el numeral 2 del artículo 26 del Decreto 1071 de 1999, en cuanto asigna
al "Comité del Servicio Fiscal" la función de "emitir concepto previo
a la desvinculación de un funcionario de la carrera administrativa específica
en la DIAN, cuando contra el mismo exista informe de inteligencia que haga
viable su retiro definitivo", para lo cual "deberá oír previamente al
funcionario", es constitucional. A este efecto, expresa el jefe del ministerio
público, que en esta norma se respeta el derecho al funcionario para defenderse
y, al mismo tiempo, se permite al nominador "contar con elementos de
juicio suficientes para tomar la determinación correspondiente" en la
hipótesis contemplada en la norma. De otro lado, la existencia de comités como el del
"Servicio Fiscal", no quebranta ninguna norma constitucional. 9. El artículo 79 del Decreto 1072 de 1999, que
permite al nominador, previa recepción de las explicaciones que ofrezca sobre
su conducta el servidor público, retirar mediante "acto no motivado"
al funcionario de la DIAN respecto de quien exista "informe reservado de
inteligencia" según el cual "se tenga conocimiento de la ocurrencia
de actos cometidos por servidores de la contribución que amenazan o vulneren la
seguridad fiscal del Estado y el orden público económico nacional", según
el concepto del jefe del ministerio público, es constitucional. Sobre el particular, en opinión del señor Procurador
General de la Nación, allí se establece una facultad discrecional para el
nominador, que no contraría el artículo 125 de la Carta, ya que el legislador
se encuentra autorizado por esta norma "para instituir las causales de
retiro del servicio oficial", sin violar las garantías fundamentales. La discrecionalidad que al nominador le otorga la
disposición acusada para retirar del servicio a un funcionario de la DIAN
cuando ocurra el supuesto fáctico allí previsto, no es absoluta y, "en esa
medida, no puede dar lugar a su ejercicio arbitrario". Así, ha de
establecerse la "existencia cierta y tangible de hechos que atenten contra
la seguridad fiscal del Estado o el orden público económico", sin cuya
demostración no podrá procederse al retiro del funcionario. De otro lado, considera el Procurador General de la
Nación que, en relación con "lo que ha de entenderse por actos que
amenacen o vulneren la seguridad fiscal del Estado y el orden público
económico", deberá tenerse en cuenta que son aquellos comportamientos
"intencionales" que sean "contrarios al cumplimiento diligente y
eficiente de las funciones asignadas en el Decreto 1071 de 1999, relacionadas
con la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones
tributarias, aduaneras y cambiarias y la facilitación de las operaciones de
comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad (art. 4
y 18)". La exigencia del concepto previo del "Comité
del Servicio Fiscal", garantiza según el Procurador, que la decisión no
resulte precipitada sino, al contrario, adoptada luego de un análisis ponderado
de la situación concreta. 10. A juicio del Procurador General de la Nación,
la prohibición a los funcionarios de la DIAN de dedicarse "en su vida
particular a actividades que pudieren afectar la confianza del público y
observar habitualmente una conducta que pueda comprometer el buen nombre de la
administración tributaria, aduanera y cambiaria, establecida por el artículo 9
numeral 6, del Decreto 1072 de 1999, es constitucional, como quiera que el
incurrir en esas conductas prohibidas por la disposición en mención, es
constitucional, en la medida en que se ponga en peligro "la función
pública asignada al servidor de la contribución". 11. Para la Procuraduría General de la Nación, si
el servidor público al servicio de la DIAN se constituye en acreedor o deudor
de una persona interesada de manera directa o indirecta en asuntos a su cargo,
de sus representantes y apoderados o parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o del "cónyuge,
compañero o compañera permanente", pone en peligro los intereses
superiores de la administración pública pues puede llegar a comprometer la
necesaria imparcialidad y probidad del funcionario público, razón por la cual
encuentra que la prohibición contenida en el artículo 9, numeral 18 del Decreto
1072 de 1999, es constitucional. 12. Por las mismas razones anteriores encuentra
acorde con la Constitución que se prohiba a los
funcionarios de la DIAN "el reiterado e injustificado incumplimiento"
de sus obligaciones civiles, laborales y comerciales, así como el desempeñar
simultáneamente más de un empleo público o recibir más de una asignación que
provenga del Tesoro Público, o de empresas o instituciones en que tenga parte
mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. 13. Encuentra sin embargo el señor Procurador
General de la Nación, que no ocurre lo mismo en relación con el incumplimiento
de las obligaciones familiares, pues ellas no tienen relación con el servicio
público, sino que pertenecen "a la esfera personal, individual y
particular del servidor, donde no tiene cabida el derecho disciplinario",
pues no se amenazan tales casos el "ejercicio de la función pública",
por lo que no puede extenderse hasta allí la legislación disciplinaria, máxime
si se tiene en cuenta que el artículo 6º de la Carta Política hace responsable
a los funcionarios por sus actos y omisiones "siempre que se
relacionen" con sus actividades como tales, razón por la cual es
inexequible la expresión "y de familia", del artículo 9, numeral 19
del Decreto 1072 de 1999. 14. Con respecto a los numerales 1 y 3 del artículo
10 del Decreto 1072 de 1999, que establecen como inhabilidades para desempeñar
cargos públicos en la DIAN el haber sido condenado por delito con pena
privativa de la libertad, "excepto cuando se trate de delitos políticos o
culposos, salvo que estos últimos constituyan delito contra el patrimonio del
Estado", así como el hecho de haber sido destituido de una entidad pública
o haber sido desvinculado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por
la causal prevista en el artículo 79 del mismo Decreto, estima el señor
Procurador General de la Nación que, a contrario de
lo sostenido por los demandantes, los numerales en mención son
constitucionales. Aduce para el efecto que las inhabilidades para el
desempeño de cargos públicos pueden ser establecidas legítimamente por el
legislador en ejercicio de su función de expedir las leyes "que regirán el
ejercicio de las funciones públicas" consagrada en el numeral 23 del
artículo 150 de la Carta, por una parte; y, por otra, a lo prescrito por el
artículo 125 de la misma, en el cual se señala que el ingreso a los cargos de
carrera y el ascenso dentro de ella "se hará previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes". Las inhabilidades no son penas, sino simplemente
"constituyen prohibiciones que restringen la capacidad y la libertad para
acceder a la función pública", cuando a juicio del legislador dado unas
circunstancias determinadas, se haga necesario o se estime conveniente limitar
el derecho a acceder a la función pública, en situaciones tales que comprometan
"la ética, la eficiencia y la moralidad administrativa". 15. El artículo 15 del Decreto 1072 de 1999, define
la estructura básica de las denominadas "líneas de carrera" dentro de
la DIAN y se preceptúa que los ascensos correspondientes se harán
"avanzando gradualmente dentro de la complejidad y secuencialidad propias
del conocimiento y habilidades requeridos en cada uno de los procesos que
conforman dichas líneas". El artículo 24, numerales 4 y 5 del mismo decreto,
señala que la provisión de empleos en la DIAN se hará de tal suerte que el nombramiento
recaiga en la persona que "ocupe el primer puesto en lista de elegibles
vigente de concurso de ascenso de la respectiva línea de carrera", o quien
ocupe ese lugar en la lista de elegibles vigente de concurso abierto de
carrera, cuando fuere el caso, con preferencia, en caso de empate, de aquél
aspirante que preste o haya prestado satisfactoriamente sus servicios en
provisionalidad o como supernumerario de la entidad. A juicio del Procurador, la existencia de
"líneas de carrera" permite el "manejo administrativo
sistemático y coherente" de esa carrera especial que creó el legislador
para la DIAN, con arreglo a principios que garanticen nombramientos y ascensos
teniendo en cuenta para ello el mérito y el desempeño de las labores, todo lo
cual se ajusta al artículo 209 de la Carta, sin violar ningún otro precepto de
ella. 16. El parágrafo del artículo 17 del Decreto 1072
de 1999, en el cual se dispone que los cargos de Director Regional,
Administrador Especial, Administrador Local y Administrador Delegado, que son
de libre nombramiento y remoción, "sólo podrán ser provistos con personal
activo de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, que sean comisionados
para prestar sus servicios en la entidad", disposición esta que "no será
aplicable frente a los servidores de la DIAN que a la fecha de vigencia del
presente Decreto se encuentren desempeñando tales cargos y sean incorporados en
los mismos". En su concepto, el señor Procurador manifiesta que
encuentra la norma ajustada a la Carta Política, pues se exceptúan unos cargos
de la carrera administrativa especial, para dejarlos como de libre nombramiento
y remoción, pero con la limitación de que los nombramientos recaigan en
personal activo de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, previa comisión
que se les otorgue para prestar sus servicios en la DIAN, lo cual se justifica
porque "entre las funciones específicas de los cargos está la dirección,
orientación, control y supervisión del aparato armado que ejerce funciones de
policía fiscal y aduanera, creado por el artículo 80 de la Ley 488 de 1998,
como soporte y apoyo a las funciones de investigación y determinación propias
de las dependencias de fiscalización tributaria, aduanera y cambiaria". Adicionalmente, expresa el señor Procurador General
de la Nación que el parágrafo del artículo 17 del Decreto 1072 de 1999, no
vulnera, sino que por el contrario respeta los derechos de los funcionarios de
la DIAN que ocupan los cargos a los cuales él se refiere. 17. Con respecto a la atribución que otorga el
artículo 19 del Decreto 1072 de 1999 al Director General de la DIAN para ubicar
en una dependencia o municipio determinado a cualquiera de los servidores
públicos que laboran en la entidad, "dependiendo de las necesidades de los
procesos y del servicio", conforme a su criterio, expresa el jefe del
ministerio público que, en su concepto, se ajusta a la Constitución, en cuanto
no puede entenderse que esa facultad pueda ejercerse de manera arbitraria ya
que, la propia norma limita la atribución concedida al director de la DIAN,
puesto que habrá de proceder consultando para el efecto las necesidades del
servicio y, teniendo además como límite, según la jurisprudencia
constitucional, que no pueden desfavorecerse las condiciones laborales del
servidor público respecto del cual se ejerza esa facultad por el nominador. 18. El artículo 22 del Decreto 1072 de 1999,
autoriza la vinculación de personal supernumerario, cuando se requiera por
necesidades del servicio y para vincular a personas a procesos de selección
dentro de los concursos abiertos, cuando se adopte la modalidad de
"concurso-curso". Así mismo, en dicha norma se autoriza que se
vincule a estudiantes de abogacía o contaduría, cuando requieran la realización
de prácticas o pasantías que complementen su formación académica o les
proporcionen adiestramiento, como requisito previo a la obtención del grado
respectivo, caso este en el cual su vinculación podrá realizarse a título
gratuito y en jornada inferior a la ordinaria. Para el señor Procurador General de la Nación, la
autorización de vinculación de personal supernumerario en las hipótesis
contempladas en la norma aludida, sin sujeción al régimen de carrera
administrativa no viola la Constitución y, en cambio, se justifica que sea así,
"puesto que las labores que deben ejecutarse bajo esta modalidad son, en
todo caso, de corta duración o coyunturales: suplir necesidades del servicio,
apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, ejercer actividades
transitorias y procesos de selección", para lo cual no tendría ningún
sentido que hubiere que cumplir todo el proceso que para vincularlos exigiría
la aplicación de las normas propias de la carrera administrativa especial de la
DIAN. Sin embargo, por lo que hace a la gratuidad del
servicio prestado por estudiantes de contaduría o abogacía para la realización
de prácticas o pasantías previos a la obtención del título profesional,
encuentra el señor Procurador que si bien esa modalidad de vinculación sin pago
alguno a esos estudiantes "no es un imperativo legal sino una potestad del
nominador de la DIAN", ello resulta contrario a la Constitución pues
estaríamos en presencia de trabajo sin remuneración, "máxime cuando en
virtud del acto de nombramiento y posesión, adquieren la condición de servidores
públicos con todos los derechos y responsabilidades, representando al Estado
frente a la comunidad". Agrega el señor Procurador, que la prestación de
servicios de carácter laboral por dichos estudiantes a título gratuito, vulnera
el derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta, así como la
irrenunciabilidad de los derechos del trabajador
(artículo 53 C.P.), pues, todo trabajo dependiente ha de ser remunerado,
conforme al artículo 27 del Código Sustantivo del Trabajo. Por ello, concluye, ha de declararse inexequible la
expresión "la prestación del servicio por parte del personal
supernumerario a que se refiere el inciso anterior, podrá realizarse a título
gratuito", contenida en el artículo 22 del Decreto 1072 de 1999. 19. El artículo 23 del Decreto 1072 de 1999, en su
numeral 2, dispone que el cargo de Director General de la DIAN, es de libre
nombramiento y remoción y que su provisión corresponde al Presidente de la
República. Además, preceptúa la norma citada que "los demás empleos y el
personal supernumerario", serán de libre nombramiento y remoción,
provisión que se hará "por el Director General". Según los demandantes, la norma acusada es
inexequible en cuanto se refiere al "personal supernumerario". Sin embargo,
el señor Procurador General de la Nación, estima que es constitucional, pues,
conforme al artículo 120 de la Carta, bien pueden exceptuarse del régimen de
carrera aquellos empleos meramente transitorios, cual sucede con los que tengan
el carácter de "supernumerarios", como ocurre en este caso. 20. El artículo 27 del Decreto 1072 de 1999, impone
como requisitos para tomar posesión de un cargo de la planta de personal de la
DIAN que se acredite la afiliación al sistema de seguridad social en pensiones
y en salud, en sus numerales 6 y 7. El señor Procurador General de la Nación, estima
que los numerales acusados de la norma mencionada son inconstitucionales, pues
"no parece razonable que siendo obligación de todos los empleadores la
afiliación de sus trabajadores al sistema de seguridad social (art. 15 y 153 de
la Ley 100 de 1993), los numerales impugnados exijan para la posesión una
constancia en tal sentido, aún tratándose del
personal supernumerario. Tales requisitos, son por tanto, contrarios al postulado
de la buena fe (art. 83 de la C.P.), y además representa un atentado a los
principios de eficacia, economía y celeridad de la función administrativa (art.
209 ibid), motivo por el cual deben ser retirados del
ordenamiento jurídico". 21. El artículo 32 del Decreto 1072 de 1999, ordena
la inscripción en el sistema específico de carrera de la DIAN, de quienes
superan el período de prueba con calificación satisfactoria de servicios, así
como la inscripción de las promociones de que fuera objeto el empleado
perteneciente a este sistema, norma que el Procurador estima ajustada a la
Constitución, como una consecuencia de ser constitucional la existencia misma
de esta carrera administrativa específica. 22. Los artículos 43, 44 y 45 del Decreto 1072 de
1999, regulan lo concerniente a las promociones de los empleados de la DIAN a
grados superiores dentro de la respectiva línea de carrera (movilidad vertical)
y de una categoría a otra superior en cada grado (movilidad horizontal), así
como la gradualidad y secuencialidad de los ascensos, para que ellos se
realicen de manera escalonada, "entendida y aplicada en el sentido de
avanzar dentro de la carrera, en orden ascendente de grados y niveles para la
promoción vertical, así como de categorías para la promoción horizontal"
(art.45). A juicio del señor Procurador General de la Nación,
estas normas no quebrantan ninguna de la Constitución Política, pues el
legislador tiene libertad para regular la estructura de la carrera
administrativa, lo que hizo en este caso teniendo en cuenta la naturaleza de
las funciones que se cumplen por la DIAN. 23. El artículo 78 del Decreto 1072 de 1999,
establece que se declarará la insubsistencia de nombramiento de aquel
funcionario de la DIAN que obtenga una evaluación no satisfactoria en cuanto a
su desempeño laboral, norma esta que el Procurador considera ajustada a la
Carta, no obstante su "aparente rigidez", si se tiene en cuenta que
la calificación de servicios es un instrumento técnico para medir objetivamente
el rendimiento y desempeño de los trabajadores en desarrollo de sus funciones,
la cual puede ser objeto de controversia mediante la impugnación
correspondiente, si así se estima pertinente por el presunto afectado con una
evaluación que no corresponda a la realidad, lo cual no se opone al artículo
125 de la Constitución, el cual prevé que el retiro de los cargos de carrera
procede, "por calificación no satisfactoria en el desempeño del
empleo". 24. El artículo 81 del Decreto 1072 de 1999,
preceptúa que "para el retiro del servicio de funcionarios de la
contribución que de acuerdo con la ley tengan fuero sindical, por las causales
señaladas en los literales a), f), g), i) y m) del artículo 77 del presente
Decreto, será necesario obtener previamente la autorización judicial correspondiente". Frente a la acusación de que la norma aludida es
inconstitucional en cuanto en ella no se incluyó la necesidad de la
autorización judicial para retirar del servicio a aquellos servidores de la
DIAN amparados por fuero sindical, cuando ese retiro se produzca "por
razones de seguridad fiscal" o cuando ocurra "el abandono del
empleo", estima el señor Procurador General de la Nación, que esa omisión
no es contraria a la Constitución, "puesto que esta determinación del
legislador extraordinario se apoya en la naturaleza y significación que tienen
dichas situaciones en el régimen laboral de la DIAN". Considera el jefe del ministerio público que la
seguridad fiscal del Estado y la protección del orden público económico a que
alude el artículo 79 del Decreto 1072 de 1999, constituyen una causa objetiva
que, evaluada por el Comité del Servicio Fiscal en el caso concreto, permiten
tomar la decisión de desvincular al servidor público cuando ello se considere
indispensable, de tal suerte que el concepto emitido por dicho Comité
"garantiza la transparencia y justicia de la decisión adoptada, y suple
satisfactoriamente la tarea asignada legalmente al juez del trabajo, tratándose
de trabajadores con fuero sindical afectados con tal determinación". Por otro lado, si se trata del abandono del empleo,
este puede establecerse de manera objetiva, por lo que no se requiere tampoco
la decisión judicial para desvincular a trabajadores amparados por el fuero
sindical. 25. Los artículos 89 y 90 del Decreto 1072 de 1999,
autorizan en su orden al Director General de la DIAN para contratar seguros de
vida que amparen a los servidores de la entidad cuando por la naturaleza de las
funciones a ellos asignadas se ven expuestos a "riesgos para la entidad
personal", contratación que queda "a criterio del Director
General"; y, así mismo, se autoriza a este funcionario para que, conforme
a la reglamentación que para el efecto se expida, de acuerdo con los méritos
correspondientes, se concedan "estímulos especiales de carácter económico
y/o de otra índole", a quienes se hagan acreedores a los mismos. Estas normas, en concepto del jefe del ministerio
público no resultan violatorias de la Constitución Política, sino que
constituyen parte de la "protección del trabajo" a que los servidores
en cuestión pueden hacerse acreedores, conforme al artículo 25 de la Carta
Política. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. 1. Como quiera que son objeto de la demanda el
artículo 79, numerales 2 y 3 de la Ley 488 de 1998 y algunas normas de los Decretos-Leyes
1071, 1072 y 1073 de 1999, la Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la exequibilidad de las normas
acusadas, conforme a lo preceptuado por el artículo 241 de la Carta Política. 2. Lo que se debate. Como puede observarse, del análisis de la demanda y
del concepto emitido sobre ella por el señor Procurador General de la Nación,
así como de lo manifestado por el apoderado de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales en su oposición, en esta sentencia ha de analizarse si las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el
artículo 79, numeral 2 de la Ley 488 de 1998 para establecer el régimen
salarial y prestacional de los servidores de la DIAN, así como para crear la
carrera administrativa especial que los rija, se encuentra acorde con la
Constitución, o sí, por el contrario, riñen con ella, por una presunta
violación del artículo 150, numerales 10 y 19, de una parte, 125 y 130, de la
otra. Del mismo modo, ha de establecerse si las
facultades extraordinarias que al Presidente de la República se otorgan por el
artículo 79, numeral 3 de la Ley 488 de 1998 para expedir el régimen
disciplinario especial a que se encuentran sometidos los servidores de la DIAN
es constitucional, o si, para ese efecto no podía el Congreso de la República
conceder dichas facultades, por tratarse de asuntos de carácter disciplinario,
cuya regulación corresponde al código de la materia, que así podría ser
modificado por el Presidente mediante la expedición de Decretos-Leyes, con
violación del artículo 150, numeral 10 de la Constitución. Acorde con lo expuesto en el párrafo que antecede,
habrá de examinarse entonces por la Corte si el Decreto-Ley 1073 de 1999, que
establece el régimen disciplinario para los servidores de la DIAN, se ajusta a
la Constitución porque esa materia podía ser objeto del ejercicio de facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, o si, de no ser así,
en su integridad ese decreto es inconstitucional. Además, si la Corte opta por la
primera de estas soluciones, le corresponderá entonces examinar si desde el
punto de vista material son o no constitucionales los artículos acusados del
decreto en mención. Igualmente corresponderá a la Corte determinar si
resulta ceñido a la Constitución el artículo 4º del Decreto 1071 de 1999, en
cuanto define el servicio público que allí se presta como "esencial",
norma que reitera en ese aspecto el artículo 1 del Decreto 1072 de 1999 y, en
consecuencia, si son o no constitucionales los artículos 7, numeral 3 y 9,
numeral 9 de este último decreto, en cuanto el primero de ellos instituye como
un deber de los servidores de la DIAN abstenerse de cualquier acto u omisión
para suspender o perturbar la prestación del servicio en esa entidad, y el
segundo, en cuanto prohibe a los funcionarios de la
DIAN el ejercicio de la huelga, paro, o suspensión de actividades en sus
dependencias. Por lo que hace al artículo 26 del Decreto 1071 de
1999, corresponderá a la Corte resolver si es constitucional que para la vinculación
laboral de los servidores de la DIAN se requiera concepto previo sobre la
conveniencia o inconveniencia de la misma, emitido por el Comité del Servicio
Fiscal, así como si resulta o no conforme a la Carta Política que, cuando
exista un "informe de inteligencia" a cuya virtud sea aconsejable el
retiro de un servidor de la DIAN, ese Comité emita concepto previo a su
desvinculación, oyendo para el efecto al funcionario. De la misma manera, habrá de analizarse por esta
Corporación si es exequible o inexequible que previo concepto del Comité del
Servicio Fiscal se pueda disponer el retiro de un funcionario de la DIAN
"mediante acto no motivado", cuando contra él exista "informe
reservado de inteligencia" sobre actividades suyas "que amenacen o
vulneren la seguridad fiscal del Estado y el orden público económico
nacional", como se autoriza por el artículo 79 del Decreto 1072 de 1999. Dado que el artículo 9 del Decreto 1072 de 1999
establece prohibiciones a los "funcionarios de la contribución",
tales como desarrollar, en su vida particular actividades que pudieren afectar
la confianza del público, o que puedan comprometer el buen nombre de la
entidad, o usar en lugares públicos sustancias que produzcan dependencia física
o psíquica, así como ser deudor o acreedor de quienes tengan interés directo o
indirecto en asuntos a su cargo, o de sus representantes y apoderados o
parientes dentro de los grados de parentesco que allí se señalan, o de su
compañero o compañera permanente, al igual que el reiterado e injustificado
incumplimiento de obligaciones comerciales, civiles, o laborales y de familia,
salvo que medie solicitud judicial, o el desempeño simultáneo de más de un
empleo público, o el recibir más de una asignación proveniente del Tesoro
Público, habrá entonces la Corte que analizar si esas conductas, cuando se
refieren a la esfera privada no pueden ser prohibidas a los funcionarios
públicos por el legislador, o si, tal prohibición es acorde con la Carta. A la Corte corresponderá, de igual manera, analizar
y decidir si la condena a pena privativa de la libertad por delitos dolosos,
con excepción de los de carácter político, o aquellos culposos que constituyan
delito contra el patrimonio del Estado, así como la destitución de un cargo
anterior en entidad pública, o el haber sido desvinculado antes de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales por existir en su contra un informe de
inteligencia reservado sobre actividades atentatorias de la seguridad fiscal o
del orden público económico nacional, son causales de inhabilidad para el
desempeño de cargos en la DIAN, que se apoyan en la Constitución, o si resultan
contrarias a la Carta. Deberá así mismo la Corte Constitucional, examinar
si se encuentra conforme con las prescripciones de la Carta el establecimiento de
una carrera administrativa específica para los servidores públicos de la DIAN,
o si, como lo sostienen los demandantes, ello no es posible de acuerdo con el
artículo 125 de la Constitución. En este campo, será sometido igualmente al examen de
la Corte si la prescripción contenida en el artículo 17 del Decreto 1072 de
1999, en el sentido de que los cargos de Director Regional, Administrador
Especial, Administrador Local y Administrador Delegado de la DIAN, pese a ser
de libre nombramiento y remoción puedan ser provistos "sólo" con
personal activo de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares en comisión
para ese efecto, respetando desde luego a quienes ya se hubieren incorporado a
la planta, aun cuando no cumplieren ese requisito. Surge también de la demanda, de la oposición a su
prosperidad y del concepto del señor Procurador General de la Nación, que a la
Corte le corresponderá decidir si dejar "a criterio" del Director
General de la DIAN la ubicación de los servidores públicos de la contribución
en cualquier lugar del país, según las necesidades del servicio, es una
facultad que se halla conforme con los principios que rigen la carrera
administrativa y la estabilidad laboral, o si por infringirlos, su violación
acarrea la inconstitucionalidad de esa disposición legal. Como en los artículos 22 y 23-2 del Decreto 1072 de
1999 se autoriza la vinculación de personal supernumerario, y en el primero de
ellos la de estudiantes de abogacía y contaduría para la realización de
prácticas o pasantías como requisito previo a la obtención del título
profesional, la cual podrá hacerse a título gratuito, deberá la Corte resolver
si ello se acompasa con la Constitución, o si se infringe la norma
constitucional protectora del trabajo (artículo 25) y el principio general de
la remuneración del mismo que se infiere del artículo 53 de la Constitución. Por otra parte, si se acepta que puedan existir
empleados supernumerarios para el desempeño de algunas labores temporales en la
DIAN, será objeto de análisis si este personal puede ser de libre nombramiento
y remoción, o si se exige constitucionalmente que sean vinculados como
servidores sometidos a las reglas propias de la carrera administrativa. La exigencia que para posesionarse de cargos en la
DIAN se hace en el artículo 27 del Decreto 1072 de 1999 en el sentido de que
deben acreditar su afiliación al sistema de seguridad social en pensiones y en
salud (artículo 27 Decreto 1072 de 1999), será sometida a análisis sobre su
constitucionalidad, pues el señor Procurador General de la Nación sostiene que
ella es contraria a la presunción de buena fe consagrada por el artículo 83 de
la Carta, y constituye, además, un atentado a los principios de eficacia,
economía y celeridad de la función administrativa, establecidos por el artículo
209 de la Constitución. Dentro del marco de la regulación de la carrera
administrativa específica para los funcionarios de la DIAN, ha de decidirse si
los sistemas de promoción en ella previstos para ascensos con movilidad
vertical y horizontal, de manera gradual y secuencial, son acordes o resultan
contrarios a la Carta Política. Bajo la misma óptica, se examinará también si la
declaración de insubsistencia del cargo como consecuencia de una evaluación no
satisfactoria, que establece el artículo 78 del Decreto 1072 de 1999, es
constitucionalmente admisible o si su rigidez la torna en violatoria de la
Carta. En cuanto al artículo 81 del Decreto 1072 de 1999
excluye de la necesidad de autorización judicial para desvincular de la DIAN a
empleados amparados con fuero sindical cuando el retiro se produzca por motivos
de seguridad fiscal o por abandono del cargo, ha de decidirse el alcance del
fuero sindical en estos casos y de su protección judicial, para determinar si
se requiere la autorización del juez para la desvinculación laboral en estos
casos, o si es suficiente garantía de transparencia y justicia de la decisión
que se adopte que previamente se emita por el Comité del Servicio Fiscal un
concepto para ese efecto. Por último, corresponderá a la Corte decidir si la
facultad concedida al Director General de la DIAN para que pueda contratar
seguros de vida que amparen a los servidores de la contribución que por razón
de sus funciones se vean expuestos a riesgos sobre su seguridad personal, es constitucional
o no lo es, y, del mismo modo, habrá de procederse en cuanto se otorga a ese
funcionario la potestad de que, con sujeción a la reglamentación que para el
efecto se expida por el mismo, se pueda hacer objeto de algunos estímulos
especiales de carácter económico y/o de otra índole, a servidores de la DIAN
como reconocimiento de los méritos obtenidos en el desempeño de sus funciones. 3. Análisis sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de las normas acusadas. 3.1. Las facultades extraordinarias para establecer el
régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la DIAN, son inconstitucionales. 3.1.1. La Ley 488 de 1998, en el numeral 2,
concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término
de seis meses contados a partir de la fecha de su vigencia, para establecer el
"régimen salarial y prestacional" aplicable a los funcionarios de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 3.1.2. En relación con tales facultades
extraordinarias, se observa por la Corte que conforme al artículo 150, numeral
10 de la Constitución, expresamente se encuentra prohibido al Congreso
conferirlas al Presidente de la República para dictar las normas propias de
regulación legislativa a través de las denominadas leyes marco, a las cuales se
refiere el numeral 19 del mismo artículo 150 de la Carta, entre las que se
encuentra según aparece en el literal e), la fijación del "régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos". A este efecto, es preciso recordar que la
expedición de las leyes marco implica una asignación específica por parte del
Constituyente al Congreso de la República y al Presidente de la misma, en
virtud de la cual al primero corresponde el trazar las reglas o preceptos
generales sobre las materias propias de esta especie de leyes, en tanto que al
Presidente se le confía por la Carta la expedición de normas que, con sujeción
al marco que determina el legislador se encarguen de regular, con amplitud la
materia respectiva, técnica esta de carácter legislativo que de esta forma
permite que siendo cambiantes las circunstancias que ofrece la realidad, se
agilice y facilite la expedición de la normatividad correspondiente, sin que se
corra el riesgo de una desactualización que pueda resultar riesgosa para
alcanzar con eficacia y prontitud los fines a que se encuentra destinada. Es
decir, que al legislador se le asigna por la Constitución la fijación de la
filosofía y los criterios generales sobre un área o una actividad determinada,
cual sucede con la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público, la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública y la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales, al paso que la concreción y modificación oportuna de
las normas que desarrollen esas reglas generales, será función propia del
ejecutivo nacional. Precisamente por ello expresó la Corte que "la
institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional
colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su
complejidad y constante evolución, la colaboración del Legislativo y Ejecutivo,
así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales
este último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando
esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación" (Sentencia
C-013 de 21 de enero de 1993, magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz). Desde luego, los decretos que en desarrollo de una
ley marco dicte el Presidente de la República, no son de igual naturaleza que
los decretos-leyes, es decir, por sí mismos "carecen de fuerza
legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente
atribuida al Congreso. Este agota su actividad al fijar las pautas y
directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los
asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del
Gobierno (artículo 189-25C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la
potestad reglamentaria referente al común de las leyes (art. 189-11 C.P.),
aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas
dictadas por el legislador" (Sentencia C-608, 23 de agosto de 1999,
magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo). 3.1.3. En cuanto a la remisión que el artículo 150
numeral 10 de la Constitución hace en su inciso tercero al numeral 20 del mismo
artículo respecto de la prohibición de otorgar facultades extraordinarias al
Presidente de la República sobre las materias allí señaladas, se recuerda por
la Corte que esta Corporación, al analizar la historia de los debates surtidos
al respecto en la Asamblea Constituyente, tiene ya establecido que la mención
del numeral 20 del artículo 150 de la Carta a que se ha hecho alusión, no tuvo
por objeto, como en este proceso se sostiene por el señor apoderado de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en su oposición a la prosperidad de
la demanda, que quedara prohibido conceder facultades extraordinarias al
Presidente de la República para "crear los servicios administrativos y
técnicos de las Cámaras", sino que, la cita del numeral 20 a que se alude,
obedeció a una inadvertencia en la numeración de los ordinales del precepto,
tal cual se ha dicho, entre otras, en Sentencias C-417 de 18 de junio de 1992,
magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz, Sentencia C-608 de 23 de agosto de
1999 y C-700 de 16 de septiembre de 1999, de estas dos últimas magistrado
ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo. Por otra parte, en igual sentido se ha pronunciado
la doctrina nacional, por conducto del ilustre miembro de la Asamblea
Constituyente, el doctor Alfonso Palacio Rudas, quien formó parte, además, de
la Comisión Tercera de dicha Asamblea. A este propósito, se expresó así: "Paradójicamente, en la nueva Carta las
atribuciones constitucionales exclusivas del Congreso surgen del numeral 10 del
artículo 150, al prohibirle que en tiempo de paz habilite al Gobierno para
legislar sobre las siguientes materias: a) impuestos; b) códigos; c) derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones
electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana, y finalmente
los estados de excepción, ítems todos pertenecientes a la ley estatutaria; d)
los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, el plan general de desarrollo, y las
relacionadas con la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales, las cuales son objeto de leyes orgánicas; e) las materias
atinentes al crédito público, comercio exterior, cambio internacional, los
aranceles y tarifas, las actividades financiera, bursátil y aseguradora, el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso y de la fuerza pública, así como el régimen de prestaciones sociales
mínimas de los trabajadores oficiales, materias todas a las cuales se refiere
el numeral 19 del artículo 150, que tampoco pueden ser objeto de facultades
extraordinarias. (...) "En concreto, ¿cuáles son las materias objeto
de facultades extraordinarias? La respuesta es sencilla. Todas aquellas cuya
naturaleza sea la propia de la normatividad común, excepto los códigos, y las
tributarias. Este es el alcance correcto del artículo 150 numeral 10, en
particular su último párrafo. Y me refiero expresamente a él como sometida a
facultades extraordinarias la atribución 20 del artículo 150 que se refiere a
una prerrogativa inherente al Congreso, pues se trata de la creación de los
servicios administrativos y técnicos de las cámaras. Lo que ocurrió fue que en
la votación final de la norma que comento se retiró la atribución 15, referente
al estatuto general de la administración pública. De suerte que el numeral 20,
al que se le asignaron las normas generales pasó a ser la atribución 19. Sin
embargo, se omitió efectuar la concordancia con lo dispuesto en el numeral 10
sobre facultades extraordinarias. Parece oportuno hacer esta aclaración para
evitar futuros equívocos derivados de los apresuramientos que dieron origen a
sucesivos gazapos". (Cfr. Palacio Rudas, Alfonso. El Congreso en la
Constitución de 1991. 2ª edición aumentada. Thomas Greg & Sons de Colombia TM Editores. págs. 113 y 118)". 3.1.4. No queda entonces duda alguna en el sentido
de que, conforme a la Constitución de 1991, lo atinente al régimen salarial y
prestacional corresponde regularlo, en dos momentos distintos, al Congreso y al
Presidente de la República, en cuanto el primero dicta la ley marco respectiva
y el segundo, a través de decretos la desarrolla, todo en armonía con lo
preceptuado por el artículo 150, numeral 19 literal e) y por el artículo 189,
numeral 14 de la Carta, a diferencia de lo que sucedía en la Constitución
anterior pues, en ella, por expreso mandato del artículo 76 numeral 9
correspondía al Congreso determinar la estructura de la administración
nacional, fijar las distintas categorías de empleos y el régimen de sus prestaciones
sociales, asunto este que fue objeto directo de una de las reformas adoptadas
por el Constituyente de 1991, como se dejó demostrado en los párrafos
precedentes. 3.1.5. Así las cosas, ha de concluirse que las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el
artículo 79, numeral 2 de la Ley 488 de 1998, en relación con los funcionarios
de la DIAN, para "establecer su régimen salarial y prestacional", es
inconstitucional. 3.2. Las facultades extraordinarias para
"crear la carrera administrativa especial" para los funcionarios de
la DIAN, son constitucionales. 3.2.1. El artículo 79, numeral 2 de la Ley 488 de
1998, igualmente otorga facultades extraordinarias al Presidente de la
República, por el término de seis meses contados a partir de la fecha de
vigencia de dicha ley, para "crear la carrera administrativa
especial" para los funcionarios de la DIAN. 3.2.2. A este respecto, encuentra la Corte que, si
bien es verdad que la Constitución Política establece como regla general que
los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, conforme lo
consagra el artículo 125 de la Carta, y que para administrarla habrá una
Comisión Nacional del Servicio Civil, según lo prescrito en el artículo 130, es
igualmente cierto que al lado de la carrera administrativa general existen
otras "especiales", previstas también en la Carta para ciertos
organismos del Estado, cual sucede con las Fuerzas Militares (artículo 217), la
Policía Nacional (artículo 218, inciso tercero), la Fiscalía General de la
Nación (artículo 253), la Rama Judicial (artículo 256 numeral 1), la
Contraloría General de la República (artículo 268 numeral 10), y la
Procuraduría General de la Nación (artículo 279). 3.2.3. Con todo, las carreras administrativas
especiales a que se refiere la Constitución, no significan en modo alguno que
al legislador le esté vedado el establecimiento de otras, de rango legal,
atendida la naturaleza de las funciones que cumplen determinados entes
administrativos. A este efecto, dijo esta Corporación en sentencia C-507 de 9
de noviembre de 1995, que: "A juicio de la Corte, el señalamiento que se
hace en la Constitución de las carreras especiales debe interpretarse en el sentido
de la existencia de un mandato expreso y concreto del Constituyente, para que
en determinadas entidades del Estado se organizara un sistema de carrera
administrativa especial, atendiendo a la naturaleza o a las particularidades de
las actividades asignadas a ellas, desde el punto de vista funcional, técnico y
operativo y, obviamente con miras a asegurar la moralidad, eficiencia y
eficacia de la correspondiente función pública. Pero ello no es obstáculo, para
que el legislador dentro de la competencia discrecional que tiene para regular
todo lo atinente a la función pública y, específicamente, a la carrera
administrativa (arts. 125, 130 y 150-23) pueda establecer carreras especiales
que aseguren el adecuado cumplimiento de los cometidos y funciones del Estado,
por diversas razones técnicas, operativas y funcionales, tales como, la
especificidad de las actividades, que no permite su homologación con las que
desarrollan normalmente otros funcionarios o empleados estatales, la necesidad
de establecer líneas de orientación, dirección y autoridad jerarquizadas, o
diseñar controles y especiales tipos de responsabilidad laboral y
disciplinaria, etc. "No obstante, conviene precisar que el
establecimiento de regímenes de carreras especiales debe obedecer a criterios
objetivos, razonables y racionales, en el sentido de que las particulares
condiciones fácticas o materiales que los justifiquen deben ser proporcionales
a las finalidades especiales de interés público social que se pretendan
satisfacer, de modo tal que, con el fin de preservar el derecho a la igualdad,
no se otorguen tratos diferenciados para ciertos sectores de empleados que no
se encuentran plenamente justificados". (Magistrado ponente, doctor
Antonio Barrera Carbonell). En el mismo sentido, y en armonía con la sentencia
aludida, se pronunció la Corte, en Sentencia C-746 de 6 de octubre de 1999, con
ponencia entonces de quien ahora actúa como magistrado sustanciador en este
proceso, sentencia está en la cual se expresó que "al respecto, conviene
señalar que el origen de creación de un régimen: constitucional o legal, no es
el único criterio para diferenciar si un régimen es especial o no, pues, al
legislador le corresponde, al hacer las determinaciones del caso, atender la
propia naturaleza del régimen y las consecuencias que su decisión implica"
conforme a la facultad general que tiene para regular lo atinente a la función
pública. 3.2.4. Conforme a lo expuesto en los numerales
precedentes, ha de concluirse entonces que el legislador se encuentra autorizado
por la Constitución para crear carreras administrativas especiales, dentro de
la regla general de competencia que para "hacer las leyes" le
confiere el artículo 150 de la Carta, atribución que puede desarrollar para
hacer efectivos los principios que sobre la función administrativa establece el
artículo 209 de la Constitución. 3.2.5. Del mismo modo, como quiera que el artículo
150 numeral 10 no prohibe al Congreso otorgar
facultades extraordinarias al Presidente de la República para el efecto, no se
encuentra entonces que se vulnere la Constitución al conceder ese tipo de
facultades al jefe del ejecutivo nacional para que, investido de ellas y como
legislador extraordinario, expida las normas para "crear la carrera
administrativa especial" de los funcionarios de la DIAN "en la cual
se definan las normas que regulen la administración de personal" de esa
entidad, como lo hace el artículo 79, numeral 2 de la Ley 488 de 1998. 3.3. El numeral 3 del artículo 79 de la Ley 488 de
1998, es inconstitucional. 3.3.1. Mediante el numeral 3 del artículo 79 de la
Ley 488 de 1998, se concedieron al Presidente de la República facultades
extraordinarias, por el término de seis meses contados a partir de la vigencia
de dicha ley, para "definir un régimen disciplinario especial"
aplicable a los funcionarios de la DIAN, "tipificar conductas especiales
como faltas administrativas, calificar las faltas, señalar los procedimientos y
mecanismos de investigación y sanción, a la cual no podrá oponerse reserva
alguna. Cuando se trate de investigaciones por enriquecimiento ilícito, la
misma podrá extenderse a terceros, personas naturales o jurídicas, relacionadas
o vinculadas con los funcionarios y los investigadores tendrán funciones de
policía judicial". 3.3.2. Como se sabe, en un estado de derecho la
actividad que en ejercicio de sus funciones se cumple por los servidores
públicos, no puede ser arbitraria, ni tampoco dejarse al capricho o las
concepciones personales que sobre el Estado y la función pública se tengan,
sino que se trata de una actividad reglada, esto es, que ha de desempeñarse
conforme a las normas que para el efecto establezcan la Constitución, la ley o
el reglamento. 3.3.3. Precisamente por ello, el artículo 6 de la
Carta preceptúa que los servidores públicos son responsables ante las
autoridades cuando infrinjan la Constitución o las leyes, o cuando incurran en
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma esta que
guarda estrecha armonía con el artículo 124 de la misma, en cuanto este último
ordena que "la ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva". 3.3.4. Como tal responsabilidad puede ser de índole
civil, penal o disciplinaria, ha de recordarse ahora que las modalidades de la
misma son de naturaleza jurídica diferente, son independientes la una de la
otra y, en virtud de ello, un mismo hecho puede generar distintas consecuencias
respecto de cada uno de los tipos de responsabilidad aquí mencionados. 3.3.5. El derecho disciplinario, entendido como un
conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la potestad
sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos por infracción
de la Constitución, de la ley o el reglamento en orden a hacer efectivos los
mandatos que regulan el ejercicio de la función pública, en el Derecho Moderno
ha venido adquiriendo, cada vez más, una trascendental importancia, al punto
que se erige como un ramo específico de la legislación que, sin perder sus
propias características ni tampoco su objeto singular, guarda sin embargo
relación en algunos aspectos con el Derecho Penal, con el Procedimiento Penal y
con el Derecho Administrativo, como quiera que forma parte de un mismo sistema
jurídico. 3.3.6. El Derecho, como instrumento civilizado para
la regulación de las relaciones sociales, se encuentra en permanente evolución
y, en ese orden de ideas, lo mismo ha sucedido en el campo disciplinario. En
efecto, la historia legislativa del país muestra cómo, en procura de ejercer la
potestad disciplinaria por parte del Estado, inicialmente existieron distintos
regímenes para los servidores públicos, al punto que su dispersión era de tal
magnitud que respecto de los organismos nacionales eran distintos según el ente
administrativo respectivo, al paso que, en los diferentes departamentos y, aún
en algunos municipios, era posible encontrar diversos estatutos para la
regulación disciplinaria. 3.3.7. Dado que esa exagerada profusión legislativa
en materia disciplinaria no se consideró por el legislador conveniente para los
altos fines que ha de cumplir en relación con el ejercicio de la función
pública, el Congreso de la República, expidió entonces la Ley 200 de 1995, en
cuya exposición de motivos se expresó que: "Esta multiplicidad de regímenes
disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e inequitativo del juzgamiento
de la conducta de los servidores públicos, anarquiza la función del mandato
constitucional a cargo de todas las entidades oficiales; por todas estas
razones, es incuestionable que el Estado Colombiano debe tener un código o
estatuto unificado para la realización del control disciplinario tanto interno
como externo a fin de que la función constitucional se cumpla de manera eficaz
y además, se convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la
corrupción administrativa". (Gaceta del Congreso, año IV, número 73,
citada en la Sentencia C-280 de 1996, magistrado ponente, doctor Alejandro
Martínez Caballero). 3.3.8 Es claro, entonces, que el Congreso de la
República, con la expedición de la Ley 200 de 1995 "por la cual se adopta
el Código Disciplinario Único", tuvo un propósito inequívoco, cual fue el
de unificar el derecho disciplinario, de tal manera que su aplicación se
extienda a todos los servidores públicos, propósito este que fue reafirmado en
el texto mismo de la ley en mención, no sólo al señalar su ámbito de aplicación
(artículo 19), sino en su artículo 20 al expresar que son destinatarios de la
normatividad allí contenida "los miembros de las corporaciones públicas,
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios", lo que se reitera luego en el artículo
177 del mismo Código, en el cual se ordena que se aplicará "por todos los
servidores públicos que tengan competencia disciplinaria" y "a todos
los servidores públicos sin excepción alguna", por lo cual "deroga
las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a
nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias,
salvo los regímenes especiales de la fuerza pública", en armonía con el
artículo 175 de la misma ley y, desde luego, dejando a salvo a quienes por
ministerio de la Constitución se encuentren sometidos a un régimen
disciplinario diferente. 3.3.9. Conforme a lo anteriormente expresado, no
queda duda alguna en relación con la existencia en Colombia de un Código
Disciplinario, que para el caso se encuentra contenido en la Ley 200 de 1995,
por decisión del Congreso de la República. En efecto, con ella se cumplen los
supuestos necesarios para la existencia de un Código, pues se trata de la
regulación unificada y armónica de una misma materia, con sujeción a unos
principios comunes, y con coherencia interna de sus disposiciones es decir, se
refiere a un "ramo de la legislación", con el propósito de que
desaparecieran normas dispersas que le precedieron, por una parte; y, por otra,
para facilitar hacia el futuro el conocimiento de esa normatividad unificada a
todos los servidores públicos, al propio tiempo que se dota al Estado de un
instrumento de carácter general para su aplicación. 3.3.10. Siendo ello así, sustraer a un grupo
determinado de servidores públicos de la aplicación de las disposiciones
contenidas en el Código Disciplinario Único, -hoy Ley 200 de 1995-, es una
modificación al ámbito de aplicación del mismo en cuanto refiere a los
destinatarios de sus normas que bien puede así decidirse por el legislador,
inclusive para que tales servidores se sometan en adelante a un régimen
disciplinario especial, tal como se dijo por la Corte en Sentencia SU-637 de
1996, en la cual se expresó que: "La interpretación de la Corte acerca de
que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con excepción de los
miembros de la Fuerza Pública, no implica que para las diferentes ramas y órganos
del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias propias, conforme a la
naturaleza especial de sus funciones". (Magistrado ponente, doctor Eduardo
Cifuentes Muñoz). 3.3.11. No obstante, ha de observarse que la
modificación al Código Disciplinario Único que podría realizarse por el
legislador en cualquier momento en que así lo considere conveniente, no puede
llevarse a cabo sino en los precisos términos señalados por la Constitución
Política, pues, como es sabido, la libertad de configuración de la ley tiene
como límite necesario el respeto irrestricto a las normas de la Carta. 3.3.12. Así las cosas, si el propio Congreso de la
República, en ejercicio de la atribución que para "expedir Códigos en
todos los ramos de la legislación" le confiere el artículo 150 de la
Carta, expidió la Ley 200 de 1995 como "Código Disciplinario Único",
y en él se señaló su ámbito de aplicación (artículo 19), así como se dispuso
que son destinatarios de sus normas todos los servidores públicos (artículos 20
y 177), es forzoso concluir que para modificarlo no pueden por el Congreso
otorgarse facultades extraordinarias al Presidente de la República, por expresa
prohibición del artículo 150, numeral 10 de la Constitución, en el cual, en
forma perentoria se dispone que "estas facultades no se podrán conferir
para expedir Códigos...". Es decir, cualquier modificación que a ese, como
a cualquier otro Código se introduzca requiere para el efecto decisión de el
"legislador", como se dijo en la Sentencia SU-637 de 1996 ya citada,
pero no por el "legislador extraordinario", pues ni eso dice la
sentencia aludida, ni podría tampoco decirlo, ya que ello sería tanto como
desconocer la expresa prohibición que trae al respecto el artículo 150, numeral
10 de la Constitución. De lo contrario, tendría que aceptarse que la expedición
de Códigos está reservada al Congreso, pero no su modificación, lo cual
resultaría absurdo en la recta interpretación de la Carta. 3.3.13. Acorde con lo expuesto, se llega, entonces,
de manera ineludible a la conclusión de que es inconstitucional el artículo 79,
numeral 3 de la Ley 488 de 1998, y así habrá de declararse. 3.4. El Decreto 1073 de 1999, es inconstitucional. 3.4.1. El Presidente de la República, en ejercicio
de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por el numeral 3 del
artículo 79 de la Ley 488 de 1998, dictó el Decreto 1073 de 1999 (junio 26),
"por el cual se expide el Régimen Disciplinario Especial para los
servidores públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN-",
publicado en la edición No. 43.615 del Diario Oficial. En ese Decreto, que agrupa en nueve títulos sus 129
artículos, se regula lo atinente a la titularidad de la acción disciplinaria,
su naturaleza, los destinatarios de la normatividad del mismo, los principios
rectores que lo informan, se definen y tipifican las faltas en que pueden
incurrir los servidores públicos al servicio de la DIAN, se establecen las
circunstancias que agravan la responsabilidad, las causales de justificación,
el concurso de faltas, los criterios para su calificación, las distintas
sanciones que pueden llegar a imponerse a los funcionarios a quienes se
encuentre responsables, se definen reglas para establecer la competencia
atendiendo a los diversos factores que sirvan para determinarla, se regulan los
impedimentos y recusaciones, se define quienes tienen la calidad de
intervinientes en ese proceso disciplinario, se señalan los requisitos que han
de cumplir los autos y los fallos, cómo han de surtirse las notificaciones,
cuáles recursos proceden contra las providencias que se profieran por los
funcionarios investidos de competencia disciplinaria, se prevé una revisión
selectiva de ellas en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y
de los derechos y garantías fundamentales, se erigen causales de nulidad y se
prescribe un procedimiento para su declaración, se incluye un capítulo en
relación con las pruebas, se prescribe cual es el trámite del procedimiento
disciplinario, incluyendo una indagación preliminar, un procedimiento breve y
un procedimiento ordinario y, por último se dictan normas de carácter
transitorio y sobre la vigencia del decreto. 3.4.2. Como salta a la vista, sin esfuerzo queda
claro que el Decreto 1073 de 1999, no sólo modifica el Código Disciplinario
Único (Ley 200 de 1995), en cuanto a sus destinatarios y campo de aplicación,
sino que, con toda la amplitud que se creyó necesaria o conveniente, de manera
integral en él se regula por completo lo concerniente al régimen disciplinario
de unos servidores públicos determinados, haciendo caso omiso de la prohibición
constitucional para que se modifiquen los códigos mediante decretos-leyes. 3.4.3. En tal virtud, la Corte habrá de declarar la
inconstitucionalidad, en su integridad, del Decreto-Ley 1073 de 1999. 3.5. Los artículos 4, del Decreto 1071 de 1999 y 1º
del Decreto 1072 de 1999, son inconstitucionales. 3.5.1. La Ley 488 de 1998, sancionada el 28 de
diciembre de ese año, en su artículo 79 otorgó facultades extraordinarias al
Presidente de la República, por el término de seis meses, contados a partir de
su vigencia, para "organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y
presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público". Igualmente,
se le concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para
establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados de la DIAN, para
crear una carrera administrativa especial en esa entidad y para definir su
régimen disciplinario. 3.5.2. Conforme al régimen constitucional
imperante, la función legislativa se ejerce de manera permanente por el
Congreso de la República y, sólo de manera excepcional, con estricto
acatamiento a lo dispuesto por los artículos 150, numerales 10 y 19 de la
propia Carta, puede el Congreso otorgar de manera transitoria facultades
extraordinarias al Presidente de la República para que, por medio de decretos,
que en este caso son materialmente leyes, dicte normas que, de ordinario,
corresponden a las atribuciones propias del legislador. 3.5.3. Precisamente por ello, las facultades que de
manera extraordinaria se otorguen para esos efectos por el Congreso al
Presidente de la República, se encuentran sujetas a un límite temporal, que, el
propio constituyente limitó "hasta por seis meses", han de ser
expresamente solicitadas por el Gobierno y jamás ofrecidas o conferidas a
propia iniciativa del Congreso, la aprobación de la ley habilitante requiere
mayoría absoluta de los miembros de la una y otra Cámara, y, desde el punto de
vista material, no pueden en ningún caso ser concedidas ni utilizadas para la
expedición de códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, ni tampoco para
decretar impuestos, ni para aquellos asuntos que el Congreso de manera
privativa ha de regular mediante leyes marco (artículo 150, numerales 10 y 19
de la Constitución Política). 3.5.4. En ese orden de ideas, como lo tiene sentado
ampliamente la jurisprudencia, las facultades extraordinarias que se otorguen
al Presidente de la República deben ser, entonces, precisas y expresas. Ello
significa, que no pueden ser concedidas sin señalar de manera concreta cuál es
el ámbito en que extraordinariamente puede el ejecutivo actuar como legislador,
lo que exige que no sean equívocas, ni de tal naturaleza que la interpretación
de la ley habilitante no permita establecer sin dificultad en qué consisten,
pues la ambigüedad y vaguedad deviene en caso de presentarse, en
inconstitucionalidad por falta de precisión al otorgar esas facultades
excepcionales al Presidente de la República. Al propio tiempo, cuando el Congreso opta por
facultar al Presidente para que este en forma transitoria ejerza funciones
distintas a las que de ordinario le corresponden y actúe como legislador
extraordinario, tales facultades no pueden ser implícitas, jamás han de
interpretarse con criterio extensivo porque ello llevaría a desquiciar el
ordenamiento constitucional en cuanto este asigna la función de legislar al
órgano que el constituyente creó expresamente para el efecto, con origen
democrático, razón esta por la cual, lo que se impone
conforme a la hermenéutica constitucional es la interpretación de derecho
estricto con respecto al otorgamiento de ese tipo de facultades al Presidente
de la República, para que se conserve la organización democrática del Estado de
Derecho. 3.5.5. Acorde con lo expuesto, se observa por la
Sala que el artículo 79 de la Ley 488 de 1999 delimitó, de manera precisa, el
objeto de las facultades extraordinarias que allí se otorgaron al Presidente de
la República. Precisamente por ello, se dijo por la Corte en Sentencia C-271 de
8 de marzo del año 2000 (expediente D-2533, magistrado ponente, doctor Fabio
Morón Díaz), que "el Gobierno no puede interpretar extensiva ni
ampliamente, atribuciones o facultades de esta específica naturaleza, pues con
ello se quebranta el principio constitucional según el cual las facultades
deben ejercitarse en los estrictos y precisos términos señalados por el
legislador". 3.5.6. Siendo ello así, con claridad absoluta
aparece que el artículo 1 del Decreto 1071 de 1999, en cuanto expone en su
inciso final que "para todos los efectos legales el servicio público
prestado por la DIAN se define como servicio público esencial" y el
artículo 1 del Decreto 1072 de 1999, en el cual se incluye nuevamente tal
definición, son inexequibles pues, la Ley 488 de 1998 no otorgó facultades
extraordinarias al Presidente de la República para tal fin, lo que es
suficiente para concluir en la inconstitucionalidad de las normas acusadas, sin
que la Corte entre, por ahora al análisis material de las mismas. 3.6. El artículo 9, numeral 9 del Decreto 1072 de
1999, es parcialmente inconstitucional. 3.6.1. El Decreto 1072 de 1999, "por el cual
se establece el sistema específico de carrera de los servidores públicos de la
contribución y se crea el Programa de Promoción e Incentivos al desempeño de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-", establece en el
artículo 9 las "prohibiciones" a tales servidores, entre ellas la de
"propiciar, organizar o participar en huelgas, paros o suspensión de
actividades o disminución del ritmo de trabajo, teniendo en cuenta que el
servicio fiscal es un servicio público esencial". 3.6.2. Como se observa, la norma acusada a que aquí
se ha hecho referencia guarda una estricta relación con la definición que
"como servicio público esencial" se hace del prestado por la DIAN en
el artículo 4 del Decreto 1071 de 1999 y en el artículo 1 del Decreto 1072 del
mismo año. 3.6.3. Por ello, desde el punto de vista de la
inexistencia de facultades extraordinarias para definir mediante decreto-ley si
ese servicio a cargo de la DIAN es o no esencial, es claro entonces que el
numeral 9 del artículo 9 del Decreto 1072 de 1999 adolece, también, del mismo
vicio que las normas a que se hizo alusión en el párrafo precedente, razón esta por la cual también habrá de declararse su
inconstitucionalidad. 3..6.4. Por otra parte, se observa por
la Corte que la norma que aquí se analiza en cuanto establece una prohibición
de los servidores de la contribución, razón esta por
la cual habría de ser incluida en el régimen disciplinario, por lo que, también
respecto de ella, no podía ser dictada mediante un decreto ley, máxime si se
tiene en cuenta que prohibiciones como la mencionada se encuentran incluidas en
el Código Unico Disciplinario, -hoy Ley 200 de 1995-. 3.6.5. Con todo, y dada la reiteración que a través
de distintas disposiciones contenidas en los decretos mencionados se hace con
respecto a la declaración de "servicio público esencial" sobre las
actividades de la DIAN para prohibir luego la huelga de sus empleados, ha de
reiterarse por la Corte lo dicho en Sentencia C-280 de 25 de junio de 1996, en
la cual se expresó que: "De otro lado, en relación con el derecho de
huelga en sí mismo considerado, la Corte no comparte el criterio del actor, por
cuanto ese ordinal prohíbe a los servidores públicos propiciar, organizar o
participar en huelgas en servicios públicos esenciales definidos por el
legislador. Ahora bien, la Constitución garantiza el derecho de huelga a los
trabajadores, salvo en los servicios públicos esenciales (CP art. 56), por lo
cual el Legislador tiene la facultad de prohibir la huelga en este ámbito. Y,
conforme al artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, declarado exequible
condicionalmente por esta Coporación, la huelga se
encuentra prohibida en los servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador, por lo cual es perfectamente razonable que, mientras ese régimen
legal de prohibición se mantenga, el CDU consagre como falta disciplinaria de
un servidor público la participación en huelgas en este tipo de servicios
públicos. En aquellos servicios públicos que no sean esenciales, esta
Corporación ya había establecido que los trabajadores oficiales tienen pleno
derecho de huelga. En relación con los empleados públicos que no laboren en
servicios públicos esenciales, la situación es más compleja, por cuanto no
existe impedimento constitucional para que estos funcionarios ejerzan el
derecho de huelga (CP art. 56). Sin embargo, debido al vínculo legal y
reglamentario existente entre ellos y el Estado, las regulaciones tradicionales
de la negociación colectiva y el derecho de huelga contenidas en el estatuto
del trabajo no son aplicables, por lo cual no pueden actualmente adelantar
huelgas, lo cual no obsta para que el Legislador pueda también reglamentar el
derecho de huelga de los empleados públicos que laboren en actividades que no
sean servicios públicos esenciales. (Magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez
Caballero)". 3.6.6. En cuanto hace referencia a la prohibición a
los funcionarios de la contribución de conductas consistentes en
"propiciar, organizar o participar" en "paros, o suspensión de
actividades o disminución del ritmo de trabajo, ha de observarse que, conforme
a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-280 de 25 de junio de 1996, que
resulta aplicable en este caso, "es necesario distinguir la huelga que,
como lo ha señalado esta Corporación es un derecho constitucionalmente
garantizado pero que debe ejercerse dentro de las regulaciones legales, de los
paros, las suspensiones de actividades o las disminuciones del ritmo de
trabajo, que se efectúen como mecanismos de hecho no previstos por el
ordenamiento. En efecto, si bien, dentro de ciertos marcos, la huelga es
legítima, estos recursos de hecho son ilegítimos, pues vulneran, sin
justificación, la continuidad y la eficacia de la función pública y de los
servicios esenciales, que sirven intereses generales (CP. Art. 209), por lo
cual la Corte considera que la organización de suspensiones de actividades o
disminuciones del ritmo laboral, por fuera de los marcos del derecho de huelga,
no es admisible constitucionalmente y, por ende, esa prohibición opera para
todos los servidores públicos y no solo para aquellos que laboren en
actividades que configuren servicios públicos esenciales", claro está, se
agrega ahora, previa definición de estos por el legislador. 3.7. El artículo 7, numeral 3 del Decreto 1072 de
1999, en lo acusado, es constitucional. 3.7.1. La norma en cuestión establece como uno de
los deberes de los funcionarios al servicio de la DIAN el de abstenerse de
actos u omisiones en virtud de los cuales se cause la suspensión o perturbación
del servicio. 3.7.2. Por las mismas razones por las cuales se
encuentra constitucionalmente legítima la prohibición de propiciar, organizar o
participar en paros o suspensión de actividades o disminución del ritmo de
trabajo, según queda expuesto en la consideración anterior en la que la Corte
hace suyas para reiterarlas las motivaciones que al respecto se formularon en
la Sentencia C-280 de 25 de junio de 1996 ya transcritas, habrá de declararse
entonces exequible el aparte acusado del numeral 3 del artículo 7 del Decreto
1072 de 1999. 3.8. El numeral 1 del artículo 26 del Decreto 1071
de 1999, es inconstitucional. 3.8.1. Mediante el artículo 26 del Decreto 1071 de
1999, se creó el "Comité del Servicio Fiscal", integrado como allí se
indica, al cual se le asigna, entre otras, la función de "1. Emitir concepto
previo al nombramiento en período de prueba, sobre la inconveniencia de
vinculación de los funcionarios objeto del mismo”. 3.8.2. Como se sabe, el denominado "Período de
Prueba" es una situación administrativa en la que se sitúa a quien aspira
a vincularse a la administración pública como funcionario de carrera
administrativa, por haber superado las etapas previas en el concurso de méritos
correspondiente. 3.8.3. Pues bien. Conforme a la norma que se acusa,
aún en el caso de superar con éxito el concurso de méritos respectivo, si el
"Comité del Servicio Fiscal" creado por el artículo 26 del Decreto
1071 de 1999, emite concepto desfavorable a la vinculación como funcionario de
un concursante, éste podría no ser nombrado, invocando para el efecto que dicho
Comité emitió el concepto aludido en ejercicio de la función según la cual le
"corresponde garantizar que el servicio público en la DIAN se preste en
forma tal que no se ponga en peligro la seguridad fiscal del estado colombiano,
ni el orden público económico social". Resulta evidente en este caso la vulneración de los
artículos 125 y 29 de la Constitución, como quiera que según el primero de
ellos los empleos en los órganos y entidades del estado son de carrera, con las
excepciones allí señaladas, de tal manera que "el ingreso a los cargos de
carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes". De manera pues que, señaladas las calidades
que objetivamente han de acreditar los aspirantes, sigue luego entre los
admitidos por reunirlas, la etapa del concurso de méritos y, con la norma
acusada, sin que se cumpla, ni siquiera por asomo la garantía del debido
proceso administrativo que consagra el artículo 29 de la Carta, puede burlarse
el derecho a la vinculación a la administración pública, en este caso a la DIAN
en "período de prueba", porque a juicio del Comité del Servicio
Fiscal se considere que el aspirante pondrá "en peligro la seguridad fiscal
del estado colombiano" o "el orden público económico social", lo
que abre el campo a la arbitrariedad y a hacer nugatoria la posibilidad de
acceder a la función pública en virtud de méritos y calidades ya demostradas,
sin que al agraviado de esa manera se le dé oportunidad alguna de ser oído para
enterarse de las acusaciones en las cuales se funda semejante concepto en su
contra y, aún más, sin que se le permita luego aducir argumentos y pruebas de
descargo. Desde luego, la existencia misma de organismos
asesores de la administración como el "Comité del Servicio Fiscal",
no son de suyos contrarios a la Carta, pues el legislador, en ejercicio de sus
funciones, goza de libertad para su creación. Cosa distinta es que, cual
acontece en este caso, algunas funciones de las varias que se les asignan
puedan resultar en pugna con la Constitución. 3.9. El numeral 2 del artículo 26 del Decreto 1071
de 1999, y el artículo 79 del Decreto 1072 de 1999, son inconstitucionales. 3.9.1. La segunda de las funciones que se asignan
al Comité del Servicio Fiscal por el artículo 26 del Decreto 1071 de 1999, es
la de "emitir concepto previo a la desvinculación de un funcionario de la
carrera administrativa específica en la DIAN, cuando contra el mismo existe
informe de inteligencia que haga viable su retiro definitivo. Para este fin
deberá oír previamente al funcionario". 3.9.2. Como se observa, con el propósito de que no
se ponga en peligro la seguridad fiscal del estado colombiano, ni el orden
público económico social, al aludido Comité se le asigna la función de emitir
concepto para la desvinculación de funcionarios de la contribución, siempre que
exista "informe de inteligencia que haga viable su retiro
definitivo". Aun cuando la norma en cuestión no hace imperativo
el acatamiento del concepto mencionado y, además, establece que deberá oírse
previamente al funcionario, nada se dice en relación con la posibilidad de
conocer el citado "informe de inteligencia", ni los fundamentos del
mismo, ni se establece tampoco oportunidad alguna para aducir pruebas de
descargo, por lo que la audiencia previa al funcionario que prevé la norma no
consagra de manera efectiva el derecho de defensa y, en tal virtud, resulta
evidente el quebranto del artículo 29 de la Constitución. 3.9.3. Tanto es así que el artículo 79 del Decreto
1072 de 1999, que para el efecto se encuentra en estrecha armonía con el
numeral 2 del artículo 26 del Decreto 1071 del mismo año, establece que cuando
exista un "informe reservado de inteligencia", a cuya virtud "se
tenga conocimiento de la ocurrencia de actos cometidos por servidores de la
contribución que amenacen o vulneren la seguridad fiscal del Estado y el orden
público económico nacional, el nominador, previo concepto del Comité del
Servicio Fiscal podrá disponer su retiro mediante acto no motivado",
escuchando antes de la emisión de dicho concepto "las explicaciones del
servidor". 3.9.4. De la propia redacción de esta norma, surge
ineludiblemente una conclusión: "las explicaciones del servidor"
acusado de faltas graves consistentes en la ocurrencia de actos "que
amenacen o vulneren la seguridad fiscal del Estado y el orden público económico
nacional", no tienen ninguna relevancia jurídica, pues, además de que el
acusado carece de oportunidades para aducir pruebas en pro de su defensa, su
retiro podrá seguir inmediatamente al concepto del Comité del Servicio Fiscal,
"mediante acto no motivado". De esta manera, es protuberante el
desconocimiento del debido proceso que para las actuaciones administrativas ordena
el artículo 29 de la Carta y, por esa vía, se penetra hasta desconocerla por
completo la carrera administrativa que el artículo 125 de la Constitución
consagra para los empleados de todos los órganos y entidades del Estado que
acceden al servicio por sus calidades y sus méritos, pues, la causal de retiro
en este caso no es ni la calificación no satisfactoria en el desempeño del
empleo, ni la violación del régimen disciplinario, sino una causal prevista por
la ley de manera contraria a la Carta pues el agraviado no puede ejercer de
manera eficaz el derecho de defensa, como quiera que el acto de desvinculación
podrá dictarse por el nominador sin ninguna motivación, esto es de manera
absolutamente discrecional lo que se opone al Estado de Derecho porque así
escapa al control jurídico que sobre el mismo pudiera ejercerse. 3.9.5. Agregase a lo anterior que la desvinculación
del servicio como consecuencia de una conducta que se considere como falta y,
por consiguiente, la exclusión de un funcionario público de la carrera
administrativa, sólo puede llevarse a efecto previo el cumplimiento de los
procedimientos y por las causales señaladas en el Código Único Disciplinario
(Ley 200 de 1995), o, en su caso, de lo previsto en el Régimen Especial
Disciplinario para aquellos servidores que, por excepción, no se encuentren
regidos por el primero. 3.10. Los apartes acusados de los numerales 6, 14,
18 y 19 del artículo 9 del Decreto 1072 de 1999, son constitucionales. 3.10.1. El numeral 6 del artículo 9 del Decreto
1072 de 1999, prohíbe a los "funcionarios de la contribución",
dedicarse "tanto en el servicio como en su vida particular" a
actividades que puedan afectar la confianza del público, así como la conducta
habitual que pueda comprometer el buen nombre de la administración tributaria,
aduanera y cambiaria". El numeral 14 del mismo artículo, prohíbe el uso en
lugares públicos de "sustancias alucinógenas o prohibidas, que produzca
dependencia física o síquica". El numeral 18 de la norma acusada, le prohíbe a los funcionarios de la DIAN ser acreedores o
deudores de quien se encuentre interesado "directa o indirectamente en los
asuntos a su cargo, de sus representantes o apoderados o parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil y cónyuge, compañero
o compañera permanente". El numeral 19 extiende la prohibición al
"reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles,
laborales, comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial". 3.10.2. Como se sabe, los funcionarios públicos,
conforme a los artículos 6 y 123 de la Carta, sólo son responsables por
violación de la Constitución o de la ley, o cuando incurran en omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 3.10.3. Precisamente, en ese orden de ideas, dijo
la Corte en Sentencia C-956 de 1º de diciembre de 1999, que: "El ejercicio de la función pública se halla
sometido a una disciplina jurídica específica que establece límites y
parámetros de conducta para los servidores públicos, con el fin de asegurar la
buena marcha de la administración pública y el propósito para el cual fueron
instituidos esos funcionarios, como es el servicio al Estado y a la comunidad,
en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. "La protección que a través de ese régimen
disciplinario se garantiza a los derechos y las libertades públicas de los
asociados, frente a los posibles excesos y arbitrariedades en que puedan
incurrir los servidores del Estado, cuando en su desempeño público vulneren el
ordenamiento superior y legal vigente, así como por la omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6o. y 123), se concreta en la posibilidad de exigirles una
responsabilidad disciplinaria de conformidad con las normas y principios
jurídicos que componen dicho régimen y en virtud de la potestad estatal de
imponerles sanciones y correctivos pertinentes (C.P., arts. 124 y 125).
(Magistrado Ponente, doctor Álvaro Tafur Galvis)". 3.10.4. Sin que ello signifique conocimiento alguno
al derecho que como personas tienen los funcionarios públicos a una actividad
exclusiva de la esfera jurídica-particular, es claro que en atención a la
investidura que ostentan el Estado legítimamente puede exigirles un
comportamiento individual externo y público que no riña con la dignidad propia
de su carácter de servidores del Estado. Por tal razón, encuentra la Corte que las
prohibiciones a los servidores de la contribución contenidas en los numerales
6, 14, 18 y 19 del artículo 9 del Decreto 1072 de 1999, se ajustan a la Constitución. Precisa sí esta Corporación que la prohibición a
que alude el numeral 6 del artículo 9 citado, no puede llevar al nominador a
invadir la esfera privada del servidor público so pretexto de exigirle la
observancia de una conducta que no sea lesiva del "buen nombre de la
administración tributaria, aduanera y cambiaria", pues, se repite, ella
sólo puede referirse a la actividad externa, pública y no a la propia intimidad
personal del servidor. En cuanto hace referencia al numeral 14 del
artículo 9 en cuestión, según el cual se prohíbe a los servidores de la
contribución el uso en el sitio de trabajo o lugares públicos de
"sustancias alucinógenas o prohibidas, que produzcan dependencia física o
síquica", así como "asistir al trabajo en estado de embriaguez o bajo
el efecto de estupefacientes", reitera en esta oportunidad esta
Corporación, lo ya dicho en Sentencia C-221 de 1994, con ponencia del
magistrado Carlos Gaviria Díaz, en la cual se expresó que " En ese
mismo orden de ideas puede el legislador válidamente, sin vulnerar el núcleo
esencial de los derechos a la igualdad y a la libertad, desconocidos por las
disposiciones que serán retiradas del ordenamiento, regular las circunstancias
de lugar, de edad, de ejercicio temporal de actividades, y otras análogas,
dentro de las cuales el consumo de droga resulte inadecuado o socialmente
nocivo, como sucede en la actualidad con el alcohol y el tabaco. Es ésa,
materia propia de las normas de policía. Otro tanto cabe predicar de quienes
tienen a su cargo la dirección de actividades de instituciones, públicas o
privadas, quienes derivan de esa calidad la competencia de dictar reglamentos
internos que posibiliten la convivencia ordenada, dentro de los ámbitos que les
incumbe regir. Alude la Corte a los reglamentos laborales, disciplinarios,
educativos, deportivos, etc." Del mismo modo, en guarda de los principios que
para el ejercicio de la función administrativa impone la Constitución en su
artículo 209, entre los cuales se encuentran los de la imparcialidad, moralidad
y eficacia, no riñe con la Constitución la prohibición contenida en el numeral
18 del artículo 9 del Decreto 1072 de 1999, según el cual los servidores de la
contribución no pueden constituirse en acreedores o deudores de personas que
directa o indirectamente tengan interés en los asuntos a su cargo, o de sus
representantes o apoderados o parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o con respecto a su
cónyuge, compañero o compañera permanente. Por lo que hace al numeral 19 del artículo 9 del
Decreto aludido, encuentra la Corte que la prohibición que se establece a los
servidores de la contribución en esa norma, en últimas, tiene razón
constitucionalmente legítima, pues con ella se persigue que los funcionarios
públicos no puedan permanecer vinculados como tales cuando de manera contumaz,
habitual, pública y ostensible vulneran de manera voluntaria el ordenamiento
jurídico, mediante el incumplimiento sistemático de las obligaciones civiles,
laborales, comerciales o familiares. Observa la Corte que esta prohibición es idéntica a
la contenida en el artículo 41 de la Ley 200 de 1995 para todos los servidores
públicos, norma esta que en sentencia de esta misma fecha, proferida en el
expediente D-2697 se declara exequible por la Corporación, pero "bajo el
entendido de que la investigación disciplinaria a cerca del reiterado e
injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo
podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas
jurisdicciones, en las que se declare que un servidor público ha incumplido sus
obligaciones", razón está por la cual la disposición acusada en este
proceso, en guarda de la coherencia y armonía de la jurisprudencia
constitucional, también habrá de declararse exequible, en los términos acabados
de señalar. 3.11. El numeral 22 del artículo 9 del Decreto 1072
de 1999, es constitucional. 3.11.1. El numeral 22 del artículo 9 del Decreto
1072 de 1999, prohíbe el desempeñar de manera simultánea "más de un empleo
público o recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de
empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo
los casos expresamente determinados por la ley". 3.11.2. Como salta a la vista, la prohibición
contenida en el numeral 22 del artículo 9 del Decreto 1072 de 1999, constituye
una reproducción del precepto prohibitivo contenido en el artículo 128 de la
Carta, de donde ha de concluirse, necesariamente, que es constitucional y, en
consecuencia, así habrá de declararse por la Corte. 3.12. El numeral 1 del artículo 10 del Decreto 1072
de 1999, es constitucional, e inconstitucional lo es, parcialmente, el numeral
3 del mismo artículo. 3.12.1. Dentro de la potestad legislativa del
Estado, la ley puede erigir determinados hechos o circunstancias en
inhabilidades para acceder a algunos cargos públicos, lo cual queda dentro de
la libertad de configuración legislativa, al amparo del artículo 150 de la
Constitución Política, lo que significa que esa es atribución del Congreso de
la República por regla general, o, excepcionalmente, del Presidente de la
República cuando para el efecto ha sido investido de facultades extraordinarias
por aquel. 3.12.1. De esta suerte, ningún reparo existe por la
Corte en relación con el numeral 1 del artículo 10 del Decreto 1072 de 1999, en
cuanto a la inhabilidad que para ocupar cargos en la DIAN allí se establece
para quienes hayan sido condenados por delitos sancionados con pena privativa
de la libertad, con excepción de los delitos culposos o políticos, o respecto
de los primeros cuando hubieren sido cometidos en desmedro del patrimonio del
Estado, pues tales inhabilidades aparecen como razonables y proporcionadas
limitaciones al derecho de acceder a la función pública. 3.12.2. De la misma manera, tampoco existe reparo
constitucional a la determinación del legislador extraordinario de establecer
como inhabilidad para acceder a cargo en la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, por haber sido destituido antes de una entidad estatal, como quiera
que a la destitución se llega por una causal señalada por la ley, considerada
por esta como grave por atentar contra el recto ejercicio de la función
pública. 3.12.3. No ocurre lo mismo, en cuanto a la parte
final del numeral 3 del citado artículo 10 del Decreto 1072 de 1999, en el que
se señala como una inhabilidad para desempeñar cargos públicos en la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales la destitución "por la causal prevista
en el artículo 79 de este Decreto", norma esta que, como ya se vio,
autoriza la desvinculación de un funcionario de la DIAN cuando contra él exista
"informe reservado de inteligencia" sobre "la ocurrencia de
actos cometidos por servidores de la contribución, que amenacen o vulneran la
seguridad fiscal del Estado y el orden público económico nacional", caso
en el cual podrá disponerse el retiro del funcionario "mediante acto no
motivado". Dada la necesaria coherencia que se exige respecto
de las decisiones judiciales, sí, como ya se dijo, el artículo 79 del Decreto
1072 de 1999 es inconstitucional por las razones que se expresaron en esta
misma providencia, se impone, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad
del segmento final del numeral 3 del Decreto 1072 de 1999, en cuanto erige como
inhabilidad para el desempeño de cargos públicos de los servidores de la
contribución el haber sido desvinculado de la DIAN "por la causal prevista
en el artículo 79 de este Decreto". 3.13. Los artículos 15 y 24 numerales 4 y 5 del
Decreto 1072 de 1999, son constitucionales. 3.13.1. Las normas demandadas establecen la
estructura básica de la carrera administrativa específica de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, para lo cual el legislador extraordinario creó
líneas de carrera según las actividades que se cumplen por esa entidad oficial,
de tal suerte que en forma separada existen funcionarios inscritos en ella, en
"recaudación", "fiscalización", "jurídica",
"comercio exterior", "desarrollo corporativo" y "recursos
físicos y financieros". Además, se establece que dentro de cada una de las
líneas de carrera mencionadas, podrán existir "sublíneas"
cuya composición será objeto de reglamentación posterior conforme a las
necesidades específicas de la DIAN y del desarrollo de los procesos de la administración
tributaria, aduanera y cambiaria. Se ordena también que la provisión definitiva de
los empleos de la DIAN se realice con quienes hubieren obtenido el concurso
público "el primer puesto en lista de elegibles vigente", cuando se
trate de ascensos en la respectiva línea de carrera, o con quien ocupe el
primer puesto en la lista de elegibles si se trata de concursos abiertos, y, en
este último caso, si existiere empate, se dará preferencia a quien ya hubiere
prestado en forma satisfactoria sus servicios a la entidad en virtud de
nombramiento en provisionalidad o como supernumerario. 3.13.2. Se observa por la Corte que la existencia
de una carrera administrativa especial en la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, per se no es contraria a la Carta Política, dado que el artículo
125 de la misma no ordena al legislador el establecimiento de una carrera
administrativa única, sino simplemente dispone que los empleos en los órganos y
entidades del Estado se sometan a ese régimen, que se nombren por concurso
público que el ingreso a los cargos y ascenso en los mismos se realicen previo
el cumplimiento de los requisitos y las condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y las calidades de los aspirantes, reglas estas que no
resultan quebrantadas por las disposiciones acusadas, sino, al contrario,
desarrolladas por el legislador extraordinario para hacerlas efectivas en las
circunstancias particulares y concretas propias de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, razón por la cual se declararán conformes a la
Constitución. 3.14. El parágrafo del artículo 17 del Decreto 1072
de 1999, es parcialmente inconstitucional. 3.14.1. El artículo 17 del Decreto mencionado
establece que en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales habrá cargos de
carrera, y algunos de libre nombramiento y remoción. Respecto de estos últimos, el parágrafo de la norma
acusada, dispone que cuando se trate de director regional, administrador
especial, administrador local y administrador delegado, tales cargos "sólo
podrán ser provistos con personal activo de la Policía Nacional y de las
Fuerzas Militares, que sean comisionados para prestar sus servicios en la
entidad", sin perjuicio de quienes actualmente se encuentran vinculados a
la DIAN en esos destinos públicos "y sean incorporados" en sus cargos
respectivos. 3.14.2. Se observa por la Corte que la limitación
impuesta a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para que
"sólo" puedan ser nombrados como director regional, administrador
especial, administrador local y administrador delegado miembros del
"personal activo" de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares
comisionados para el efecto, es violatorio de la Constitución, pues, si bien es
verdad que ocasionalmente ellos pueden ser designados para el desempeño de
funciones públicas, no puede el legislador excluir a los ciudadanos no
militares ni miembros de la Policía del derecho de acceder a tales cargos
públicos en una entidad oficial determinada, como ocurre en este caso respecto
de los mencionados en el parágrafo del artículo 17 del Decreto 1072 de 1999,
pues de esa manera se quebranta el artículo 40, numeral 7 de la Carta que
garantiza como uno de los derechos políticos el de acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos, "salvo los colombianos, por nacimiento o por
adopción que tengan doble nacionalidad" excepción esta que habrá de
reglamentarse por la ley. 3.15. El artículo 19 del Decreto 1072 de 1999, en
lo acusado, es constitucional. 3.15.1. La norma aludida establece que los
servidores públicos de la contribución pueden desempeñar sus funciones en todo
el territorio nacional y que, por lo mismo, según las necesidades de los
procesos y del servicio, pueden ser ubicados para el efecto en una dependencia
o municipio específico "a criterio del director general de la
entidad". 3.15.2. Se acusa como inexequible la norma en
cuestión por cuanto deja, según los demandantes, abierta la posibilidad de que
se actúe por la administración en forma tal que su proceder sea discrecional y
llegue a ser utilizado en contra de los funcionarios que a la entidad prestan
sus servicios, con perjuicio para ellos y para sus familias en virtud de
traslados decididos sin ninguna limitación por la administración. Al respecto ha de observarse por la Corte que las
atribuciones concedidas por la ley a los funcionarios públicos no pueden
ejercerse sino única y exclusivamente en procura de la satisfacción de las
necesidades públicas, de los intereses generales, y con sujeción estricta a los
principios señalados por el artículo 209 de la Constitución para la función
administrativa. De esta suerte, la atribución que se asigna al
Director de la DIAN para obrar según su "criterio" en la ubicación de
los servidores públicos de la contribución en una dependencia o municipio
específico determinado, tiene como límite a la posible comisión de
arbitrariedades lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta, que, en armonía
con el recto entendimiento del artículo 125 de la misma y con lo dispuesto por
el artículo 6 de la Constitución, constituyen el marco jurídico dentro del cual
habrá de ejercerse esa delicada función administrativa. Además, sobre el particular, se reitera lo
expresado por la Corte en Sentencia C-356 de 11 de agosto de 1994, en la cual
se expresó que: "En el régimen ordinario de los servidores
públicos, el traslado es un movimiento de personal que se produce cuando se
provee, con un empleado en servicio activo, un cargo vacante definitivamente,
con funciones afines al que desempeña, de la misma categoría, y para los cuales
se exijan requisitos mínimos similares para su desempeño. También se produce
cuando la administración hace permutas entre empleados que desempeñen cargos de
funciones afines o complementarias, que tengan la misma categoría, y para los
cuales se exijan requisitos mínimos similares para su desempeño. "Esta decisión de la administración, ha sido
objeto de amplios desarrollos jurisprudenciales y doctrinales, en razón de las
implicaciones de orden familiar, económico y social que puede llegar a tener en
un momento dado para el empleado. Desarrollos que tienen que ver principalmente
con el examen de su procedencia, dado que el empleado debe encontrarse
en servicio activo, de suerte que no sería legal el traslado de un empleado en
ciertas modalidades de comisión o en uso de licencia. Otro requisito de
procedencia, es que el cargo al cual se traslada se encuentre vacante de manera
definitiva y no en forma transitoria. Además, que debe existir afinidad
funcional y de categoría entre el cargo ejercido por el empleado y el cargo al
que se le traslada; afinidad que tiene que ver con el tipo de funciones, y
categoría que se refiere al nivel o posición jerárquica de la administración;
y, con la prohibición de desfavorecer las condiciones laborales, las
cuales pueden ser tanto de naturaleza objetiva como subjetiva, estas últimas
relacionadas con obligaciones familiares o especiales circunstancias personales
o sociales, y, aquellas, que involucran el salario, la categoría de los empleos
o las condiciones materiales del empleo. "Adicionalmente, el movimiento de personal
comentado no proviene de un poder discrecional o arbitrario de la
administración, puesto que de una parte se debe consultar "necesidades del
servicio", y, de otra no puede implicar condiciones menos favorables para
el empleado. (Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz)". 3.16. Los artículos 22 y 23, numeral 2 del Decreto
1072 de 1999, son constitucionales. 3.16.1. El artículo 22 del Decreto 1072 de 1999,
autoriza la vinculación de personal supernumerario a la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, "para el ejercicio de actividades transitorias y
para vincular a personas a procesos de selección dentro de los concursos
abiertos cuando estos se realicen bajo la modalidad de concurso-curso".
Dispone así mismo la norma aludida que al nombrarlo, se establecerá el término
de duración del trabajo del supernumerario y que, su labor será remunerada,
salvo el caso en que se vincule por términos no superiores a seis meses a
estudiantes "en virtud de convenios celebrados con instituciones de
educación superior, debidamente reconocidos por el Icfes,
o con el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-", o a quienes "hayan
culminado estudios profesionales de abogado o contador y que requieran el
desarrollo de actividades relacionados con el ejercicio de su profesión, como
requisitos para obtener el título correspondiente". En estos casos,
-agrega la norma-, el servicio "podrá realizarse a título gratuito y su
jornada de trabajo podrá ser inferior a la ordinaria". 3.16.2. El artículo 23 del Decreto 1072 de 1999,
dispone que el nombramiento del Director General de la DIAN, así como su
remoción, corresponde al Presidente de la República sin sujeción a la carrera
y, el de "los demás empleos y personal supernumerario", al Director
General. 3.16.3. Se aduce por los demandantes que las normas
anteriores quebrantan el artículo 125 de la Constitución Política, por cuanto
la provisión de empleos ha de hacerse mediante el sistema de carrera
administrativa, según el artículo 125 de la Carta Política y, además, porque el
trabajo de estudiantes como supernumerarios ha de ser remunerado siempre, para
no quebrantar los artículos 53 y 13 de la Constitución. 3.16.4. Analizadas las normas ahora sometidas al
examen de constitucionalidad por la Corte, encuentra la Sala que no resulta
contrario a la Carta que la vinculación de personal supernumerario a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se lleve a cabo sin sujeción a las
normas propias de la carrera administrativa, pues, como en la propia norma acusada
se indica, ello sólo es posible cuando las actividades a desarrollar sean
transitorias, o cuando con ese carácter temporal se vincule al servicio a
quienes, posteriormente podrían llegar a ser funcionarios de carrera previa su
participación en un "concurso-curso". Se observa al efecto que el artículo 125 de la
Constitución permite que no sean "de carrera", entre otros, los
empleos "que determine la ley", que es, precisamente, lo que sucede
en este caso, determinación que no resulta razonable, desproporcionada o
ilegítima, supuesta como está por la propia disposición acusada que lo sea de
manera coyuntural, efímera, transitoria, para atender necesidades del servicio,
o para reclutar de esta manera personal que participe en un
"concurso-curso", de entre quienes se seleccionará luego a empleados
que ingresarán de esa manera a la carrera administrativa especial de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 3.16.5. Con todo, ha de advertirse por la Corte que
la vinculación de personal supernumerario a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales en las hipótesis a que hace referencia el artículo 22 del Decreto
1072 de 1999, exige, "una previa delimitación de esta planta de personal,
el señalamiento de las actividades a que se dedicará que siempre deben
corresponder a necesidades extraordinarias, el tiempo de la vinculación
transitoria, y la previa apropiación y disponibilidad presupuestal de sus
salarios y prestaciones sociales", conforme se expresó por la Corte en
Sentencia C-401 de agosto 19 de 1998, magistrado ponente, doctor Vladimiro
Naranjo Mesa. 3.16.6. En cuanto hace a la supuesta
inconstitucionalidad del trabajo que como supernumerarios se adelante por
algunos estudiantes con el propósito de que, "realicen prácticas o
pasantías que complementen su formación académica o adiestramiento", o
para cumplir "requisitos para obtener el título correspondiente", no
se encuentra por la Sala que se incurra en quebranto de normas
constitucionales, pues, como salta a la vista, el Estado en orden a procurar la
mejor formación intelectual y profesional de los educandos les ofrece la
posibilidad de poner en práctica sus conocimientos, de verificar la adecuación
de lo académico con la realidad y de cumplir requisitos de grado, con lo cual
se cumple una labor de orden pedagógico, de contenido social, y, mediante ella,
el Estado participa de manera eficaz en la formación adecuada de los futuros
profesionales quienes, a cambio, dedican un tiempo al servicio de este y,
simultáneamente, en su propio beneficio, todo lo cual se ajusta a lo
preceptuado por los artículos 67, 69 y 70 de la Constitución. 3.17. El artículo 27, numerales 6 y 7 del Decreto
1072 de 1999, es inconstitucional. 3.17.1. Los referidos numerales del artículo 27 del
Decreto 1072 de 1999, exigen como requisitos para la posesión de empleos en la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que el interesado allegue
constancia de afiliación al sistema de seguridad social en pensiones y en
salud, lo cual, respecto de esta última, podrá ser acreditado con la
presentación del formulario de afiliación a la Empresa Promotora de Salud. 3.17.2. Conforme al artículo 48 de la Carta la
seguridad social es servicio público de carácter obligatorio que con sujeción a
los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad se presta bajo la
dirección, coordinación del Estado, derecho este que es irrenunciable. 3.17.3. Así mismo, el artículo 49 de la
Constitución señala que la atención de la salud es un servicio público a cargo
del Estado, cuyo acceso se garantiza a todas las personas para la promoción,
protección y recuperación de la salud, 3.17.4. Organizados tales servicios conforme a la
ley, y, si de acuerdo con esta se requiere la afiliación previa a las entidades
respectivas para tener derecho a la pensión y a los servicios
médico-asistenciales, resulta contrario a los postulados de la Carta exigir a
quien se va a vincular al trabajo las constancias a que se refiere los
numerales 6 y 7 del artículo 27 del Decreto 1072 de 1999, no sólo porque podría
de esa manera eludirse en cada caso particular y concreto lo dispuesto en los
artículos 48 y 49 de la Constitución, sino porque semejantes exigencias
resultan ajenas a los postulados de la eficiencia administrativa que consagra
el artículo 209 de la Carta. 3.18. El artículo 32 del Decreto 1072 de 1999, es
constitucional. 3.18.1. Dispone la norma aludida que superado el
período de prueba de manera satisfactoria, a quien ingrese a la carrera se le
inscribirá en un registro especial que sobre la misma existirá en la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales y que, cuando sea promovido se actualizará su
dirección en dicho registro, norma esta que, como salta a la vista, no
quebranta ni el artículo 125 de la Constitución que dispone que los empleos en
los órganos y entidades del Estado son de carrera, ni tampoco el artículo 130
de la Carta Comisión Nacional del Servicio Civil como "responsable de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción
hecha de las que tengan carácter especial. 3.19. Los artículos 43 y 44 del Decreto 1072 de
1999, son constitucionales. 3.19.1. Las normas acabadas de citar, establecen,
en su orden, lo que ha de entenderse por "movilidad vertical" y
"movilidad horizontal" para la promoción de los funcionarios de
carrera de la DIAN, entendiendo que aquella ocurre cuando se trata de ascensos
"a un grado superior dentro del mismo nivel o a un grado de nivel
superior, a través de concurso", y que la segunda dice relación con la
promoción "a una categoría superior dentro de las categorías que conforman
cada grado". Además, se determinan los principios conforme a las cuales
podrá realizarse la promoción de los funcionarios en cada caso. 3.19.2. Si, como ya se ha dicho, el legislador
puede instituir carreras administrativas especiales conforme a lo previsto por
el artículo 125 de la Carta, a ella se ajusta que en la regulación respectiva
se establezcan sistemas para ascender en ella conforme a los méritos y
calidades de los aspirantes, por lo que ha de concluirse que las disposiciones
aquí analizadas, no se oponen a la Carta Política. 3.20. El artículo 45 del Decreto 1072 de 1999, es
parcialmente inconstitucional. 3.20.1. El artículo 45 del Decreto 1072 de 1999,
dispone que la promoción de los funcionarios de carrera de la DIAN, "ya
sea mediante movilidad vertical u horizontal, dentro de la carrera, se hará de
manera gradual y escalonada, entendida y aplicada en el sentido de avanzar
dentro de la carrera, en orden ascendente de grados y niveles para la promoción
vertical, así como de categorías para la promoción horizontal". Además, en esa norma se establece que cada grado
estará conformado por un número de cargos variable según los distintos puestos
de trabajo, "con similares niveles de complejidad de conocimientos,
requisitos y responsabilidades". 3.20.2. Como claramente puede observarse, el primer
inciso del artículo 45 del Decreto 1072 de 1999, impone a los funcionarios de
la DIAN que la promoción en la carrera habrá de hacerse en "orden
ascendente de grados niveles para la promoción vertical, así como de categorías
para la promoción horizontal", para que ella opere "de manera gradual
y escalonada". Es decir, por la ley se impone en este caso que, aun cuando
el funcionario reúna requisitos y calidades para una categoría superior a la
que le sigue, o para un nivel y grado que sobrepase al inmediatamente superior
a aquel en que se encuentra, le queda vedado participar en concurso para
acceder a otros niveles, grados o categorías, lo que desconoce abiertamente que
los ascensos, por mandato constitucional, han de fundarse siempre en los
méritos de los aspirantes a ellos. De esta manera, se llegaría por ejemplo al
absurdo de que alguien, que por necesidad y por el grado de ilustración en el
momento se hubiere inscrito en un grado o nivel inferior de la carrera
administrativa específica de la DIAN, después, pudiendo hacerlo por haber
superado su nivel educativo y haber obtenido títulos de orden profesional o de
especializaciones, por rendir tributo a la "gradualidad" de
los ascensos y para que estos se realicen en forma "escalonada", se
viera privado de merecidos ascensos acordes con su nuevo nivel académico y con
sus nuevas condiciones personales, para que, en cambio, asciendan funcionarios
en condiciones de inferioridad académica o profesional, lo cual resulta
contrario al artículo 125 de la Constitución. 3.21. El artículo 78 del Decreto 1072 de 1999, es
constitucional. 3.21.1. Ordena el artículo 78 del Decreto 1072 de
1999 que si se evalúa de manera no satisfactoria al servidor de la contribución
respecto de su desempeño laboral, se le declare insubsistente su nombramiento
en el cargo, previo concepto no vinculante de la comisión de personal. 3.21.2. Aun cuando la norma a que aquí se refiere
esta sentencia aparezca a los ojos de algunos demasiado rígida, no por ello
resulta contraria a la Constitución, pues, por una parte, el artículo 209 de la
Carta establece que la función administrativa debe desarrollarse, entre otros
principios, con eficacia y celeridad, moralidad, imparcialidad, economía y
publicidad, en cuyo desempeño ha de velar permanentemente cada uno de los
funcionarios públicos; y, por otra, el artículo 125 de la Constitución autoriza
que el retiro de la carrera se produzca "por calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo", lo que significa que, si ella se produce, el
Estado no puede mantener la vinculación laboral de quien no cumpla a cabalidad
con las funciones propias de su cargo y en virtud de ello reciba calificación
"no satisfactoria", contra la cual sin embargo procederán los
recursos y acciones que la ley consagre para el efecto. 3.22. El artículo 81 del Decreto 1072 de 1999, es
constitucional. 3.22.1. El artículo 81 del Decreto 1072 de 1999,
preceptúa que será necesaria la autorización judicial correspondiente para
retirar del servicio a funcionarios de la DIAN amparados con fuero sindical
"por las causales señaladas en los literales a), f), g), i) y m) del
artículo 77 del presente decreto". 3.22.2. A juicio de los demandantes, la norma
aludida es inexequible en cuanto no se incluyó en ella la necesaria
autorización judicial para retirar del servicio a quienes gocen de fuero
sindical, cuando ello sea necesario por motivos de seguridad fiscal o por el
abandono del cargo. 3.22.3. De conformidad con el artículo 39 de la
Constitución, para garantizar el derecho a la asociación sindical y al libre
ejercicio de las funciones que en desarrollo de ella deban cumplir los
directivos de tales entidades, a ellos se le reconoce como representantes
sindicales "el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento
de su gestión". 3.22.4. Para evitar la arbitrariedad de un lado y,
para impedir el abuso de la misma cuando se cometieren faltas graves por los
directivos sindicales u otros trabajadores amparados por el fuero, este último
puede ser levantado, esto es, deja de tener operancia,
previa autorización judicial, es decir, que queda bajo la protección del
Estado. 3.22.5. Dado que el "abandono del cargo"
es una conducta de carácter objetivo en la que la ausencia del trabajador de
sus labores se realiza por este de manera voluntaria, es claro que ella puede
establecerse de manera directa por la administración, razón está que justifica
que en caso de ocurrencia de la misma, pueda producirse el acto administrativo
de desvinculación del servicio público sin necesidad de que para el efecto sea
indispensable la autorización judicial, facultad esta que desde luego habrá de
ejercerse por el nominador conforme a la ley, lo que quiere decir que, en este
aspecto, la acusación no prospera. 3.22.6. De otro lado, si los motivos de seguridad
fiscal en informes de inteligencia de que trata el artículo 79 del Decreto 1072
de 1999 son inconstitucionales, como ya se dijo en esta sentencia, la
consecuencia necesaria de ello es que, desaparecida esta norma, tampoco podría
ser invocada para desvincular a un funcionario de la DIAN. 3.23. El artículo 89 del Decreto 1072 de 1999, es
constitucional. 3.23.1. En esta norma se dispone que el Director General
de la DIAN, según su criterio, podrá contratar seguros de vida que amparen los
riesgos a que quedan sometidos los servidores de la contribución cuando con su
actividad ponen en peligro su integridad personal. 3.23.2. Ninguna norma constitucional viola el
precepto aludido, como quiera que en nada se opone a la Carta la contratación
de seguros de vida para quienes puedan correr riesgos respecto de su integridad
personal por el ejercicio de funciones determinadas, y, por el contrario, la
norma aludida, por su carácter protector del trabajador y de sus familiares, se
ajusta a la filosofía propia del Estado Social de Derecho. 3.24. El artículo 90 del Decreto 1072 de 1999, es
inconstitucional. 3.24.1. Dispone la norma aludida que, "de
acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Director General,
los servidores de la contribución podrán ser objeto de estímulos especiales de
carácter económico y/o de otra índole", para de esta manera reconocerles
"los méritos obtenidos en el desempeño de sus funciones, así como del
desempeño dentro de la carrera". 3.24.2. Encuentra la Corte que la norma acabada de
mencionar resulta contraria a la Constitución, pues, de un lado, "la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva" deben estar expresamente contemplados en la
correspondiente ley de apropiaciones, como perentoriamente lo exige el artículo
347 de la Carta, lo que excluye la existencia de "fondos secretos" o
partidas destinadas a otorgar a ciertos funcionarios por el cumplimiento de sus
deberes oficiales "donaciones" aquí denominadas "estímulos
económicos", lo que se encuentra, además, prohibido en forma contundente y
clara por el artículo 355 de la Constitución, en el cual se preceptúa que
"ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios
o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado". A ello ha de agregarse que el desempeño de las
funciones propias del cargo se remunera por el Estado con el salario fijado conforme
a la ley a quien lo desempeña, por lo que tales "estímulos
económicos" resultan extraños al ordenamiento constitucional y,
abiertamente contrarios al artículo 209 de la Carta en el cual se dispone que
la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y
ha de cumplirse, entre otros, con sujeción a los principios de igualdad,
moralidad y eficacia, por lo que no resulta acompasado con la Constitución que
a quien ajusta su conducta a tales prescripciones, se le haga beneficiario de
sumas de dinero que ingresan de manera extraordinaria a su patrimonio,
simplemente por adecuar su conducta a lo que dé él se espera como funcionario
público. VII. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- Declárense INEXEQUIBLES las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo 79,
numeral 2 de la Ley 488 de 1998, en la relación con los funcionarios de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para "establecer su régimen
salarial y prestacional", así como las conferidas por el numeral 3 del
mismo artículo 79 de la Ley 488 de 1998. Segundo.- Declárase EXEQUIBLE la expresión "así
como crear la carrera administrativa especial", contenida en el artículo
79 numeral 2 de la Ley 488 de 1998. Tercero.- En relación con las normas acusadas del Decreto
1071 de 1999, Decláranse INEXEQUIBLES la
expresión "para todos los efectos legales, el servicio público prestado
por la DIAN se define como un servicio público esencial ", contenida en el
inciso segundo de su artículo 4; e igualmente, decláranse
INEXEQUIBLES los numerales 1º y 2º de su artículo 26. Cuarto.- Declárense INEXEQUIBLES, en su integridad,
el Decreto 1073 de 1999, por "el cual se expide el Régimen Disciplinario
Especial para los servidores públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales -DIAN-". Quinto.- Del DECRETO
1072 DE 1999: a) Declárase INEXEQUIBLE la expresión
"se define como un servicio público esencial", contenida en su
artículo 1º. b) Declárase EXEQUIBLE la expresión
"que cause la suspensión o perturbación del servicio", contenida en
su artículo 7º. c) Decláranse EXEQUIBLES
los numerales 6º, 14, 18, 19 y 22 de su artículo 9, en los términos de esta
sentencia. d) Declárase EXEQUIBLE el numeral 9 del
artículo 9, salvo la expresión "teniendo que el servicio fiscal es un
servicio público esencial", que se declara INEXEQUIBLE. e) Declárase EXEQUIBLE el numeral 1º de su
artículo 10. f) Declárase INEXEQUIBLE la expresión
"por la causal prevista en el artículo 79 del presente Decreto",
contenida en el numeral 3 de su artículo 10. g) Decláranse EXEQUIBLES
los artículos 12, 13, 14, 15, 19, 23, 24, 30, 31, 32, 41, 42, 43, 44, 50, 51,
54, 78 y 81. h) Declárase EXEQUIBLE el artículo 22, bajo
el entendido de que, cuando se trate de personal supernumerario, su vinculación
requiere "una previa delimitación de esta planta de personal, el
señalamiento de las actividades a que se dedicará que siempre deben
corresponder a necesidades extraordinarias, el tiempo de la vinculación
transitoria, y la previa apropiación y disponibilidad presupuestal de sus
salarios y prestaciones sociales", según se expresó en el numeral
3.16.5., de la parte motiva de esta providencia. i) Decláranse INEXEQUIBLES
las expresiones "sólo" y "lo anterior no será aplicable frente a
los servidores de la DIAN que a la fecha de vigencia del presente decreto se
encuentren desempeñando tales cargos y sean incorporados en los mismos",
del parágrafo del artículo 17. j) Declárase INEXEQUIBLE el inciso primero
del artículo 45. k) Declárase INEXEQUIBLE el artículo 79. l) Declárase INEXEQUIBLE el artículo 90. Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la gaceta de la corte
constitucional. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Presidente ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DÍAZ Magistrado JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Magistrado FABIO MORÓN DÍAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General SENTENCIA COMPLEMENTARIA A LA C-725/00 SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD COMPLEMENTARIA -Omisión en parte resolutiva Referencia: EXPEDIENTE D-2658 Demanda de inconstitucionalidad en contra de los
numerales 2, parcial, y 3 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998 "por la
cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones
fiscales de las Entidades Territoriales", y de algunos de los artículos de
los decretos 1071, 1072 y 1073, todos de 1999. ACTORES: Marcel Silva Romero, Rodrigo
Ernesto Vargas Avila y Darley
Eberto Moreno Torres Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA Santafé de Bogotá, D.C., seis (6)
de julio del año dos mil (2000). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, por medio de esta providencia complementa la
Sentencia C-725 de 21 de junio del año 2000. I. ANTECEDENTES. 1. Mediante sentencia C-725 de 21 de junio del año
2000, se decidió por la Corte sobre la demanda de inconstitucionalidad
formulada por los ciudadanos Marcel Silva Romero, Rodrigo Ernesto Vargas Avila y Darley Eberto Moreno Torres, contra los numerales 2,
parcial, y 3 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998 "por la cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las
Entidades Territoriales", y de algunos de los artículos de los decretos
1071, 1072 y 1073, todos de 1999. 2. Los actores demandaron como inconstitucional el
artículo 27, numerales 6 y 7 del Decreto 1072 de 1999. 3. Sobre estas normas en la parte motiva de la
Sentencia C-725 del año 2000, se expresó por la Corte: "3.17. El artículo 27, numerales 6 y 7 del
Decreto 1072 de 1999, es inconstitucional. 3.17.1. Los referidos numerales del artículo 27 del
Decreto 1072 de 1999, exigen como requisitos para la posesión de empleos en la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que el interesado allegue
constancia de afiliación al sistema de seguridad social en pensiones y en
salud, lo cual, respecto de esta última, podrá ser acreditado con la
presentación del formulario de afiliación a la Empresa Promotora de Salud. 3.17.2. Conforme al artículo 48 de la Carta la
seguridad social es servicio público de carácter obligatorio que con sujeción a
los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad se presta bajo la
dirección, coordinación del Estado, derecho este que es irrenunciable. 3.17.3. Así mismo, el artículo 49 de la
Constitución señala que la atención de la salud es un servicio público a cargo
del Estado, cuyo acceso se garantiza a todas las personas para la promoción,
protección y recuperación de la salud, 3.17.4. Organizados tales servicios conforme a la
ley, y, si de acuerdo con esta se requiere la afiliación previa a las entidades
respectivas para tener derecho a la pensión y a los servicios
médico-asistenciales, resulta contrario a los postulados de la Carta exigir a
quien se va a vincular al trabajo las constancias a que se refiere los
numerales 6 y 7 del artículo 27 del Decreto 1072 de 1999, no sólo porque podría
de esa manera eludirse en cada caso particular y concreto lo dispuesto en los
artículos 48 y 49 de la Constitución, sino porque semejantes exigencias
resultan ajenas a los postulados de la eficiencia administrativa que consagra
el artículo 209 de la Carta". 4. No obstante, por una omisión involuntaria, en la
parte resolutiva del fallo no se incluyó la declaración de inexequibilidad
del artículo 27, numerales 6 y 7 del Decreto 1072 de 1999, razón está por la
cual se hace indispensable proferir ahora providencia complementaria para el
efecto, la cual hará parte integral del fallo contenido en la Sentencia C-725
de 21 de junio del año en curso. II. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: COMPLEMÉNTASE La Sentencia C-725 de 21 de junio del año 2000, en
el sentido de declarar inexequible el artículo 27, numerales 6 y 7 del Decreto
1072 de 1999, como se expresó en el numeral 3.17 de la parte motiva de la Sentencia
aludida. Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la gaceta de la corte
constitucional, junto con la sentencia que se complementa mediante la presente
providencia. FABIO MORÓN DÍAZ Presidente ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DÍAZ Magistrado JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria General ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA C-725/00 REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL/CODIGO DISCIPLINARIO
UNICO -Destinatarios (Aclaración de voto) Referencia: EXPEDIENTE D-2658 Aclaro mi voto en lo relacionado con el artículo
79, numeral 3, de la Ley 488 de 1998, por medio del cual se facultó al Gobierno
para definir un régimen disciplinario especial aplicable a los servidores
públicos de la administración tributaria y aduanera. Cuando la Corte Constitucional, mediante Sentencia
C-280 del 25 de junio de 1996, definió la exequibilidad
de las expresiones "sin excepción alguna" y "o especiales",
del artículo 177 de la Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Único), en cuanto
al ámbito personal de su preceptiva (todos los servidores públicos), me aparté
de la decisión mayoritaria, por considerar que la ambición absolutista del
legislador conspiraba contra los preceptos constitucionales que prevén, en
materia disciplinaria, regímenes especiales. Me ratifico en esa tesis, pero ello no obsta para
que apoye en esta ocasión el sentido de la Sentencia que ahora se adopta, en la
cual se ha declarado la inconstitucionalidad del numeral 3 del artículo 79
acusado y, en su integridad, la del Decreto 1073 de 1999, que desarrolló las
facultades concedidas (numerales 1 y 4 de la parte resolutiva). En efecto, el punto que en este proceso se ha
debatido ya no es el de si puede o no estar cobijado todo régimen disciplinario
por el Código Único, sino el relacionado con la posibilidad de que, ya establecido
el Código y declarada exequible su aludida pretensión totalizadora, pueda el
Presidente de la República ser investido por el Congreso de facultades
extraordinarias regidas por el artículo 150, numeral 10, de la Constitución
Política, para establecer un régimen disciplinario especial referente a
determinados servidores de la administración. Como lo declara la Corte, en realidad se otorgaron
facultades extraordinarias para modificar un código, y ello resulta
inconstitucional, según lo ha expuesto reiteradísima jurisprudencia de esta
Corporación. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado FECHA, UT SUPRA. SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-725/00 FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL GOBIERNO -Competencia para dictar normas propicias de regulación
legislativa (Salvamento de voto) El Gobierno sí tiene facultades para dictar las
normas propias de regulación legislativa en desarrollo de las denominadas leyes
marco a las que se refiere el numeral 19 del citado artículo 150. Para nosotros
es claro que la cita del numeral 10 de este artículo fue expresamente querida
por el constituyente y, por tanto, sigue siendo la correcta en el texto
constitucional. REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE FUNCIONARIO DE LA
DIAN/FACULTADES EXTRAORDINARIAS/CODIGO DISCIPLINARIO UNICO -No tiene carácter de código (Salvamento de voto) Las facultades extraordinarias otorgadas al
Gobierno por la ley con el objeto de establecer un régimen disciplinario
especial para los funcionarios de la DIAN, así como su desarrollo mediante el
correspondiente decreto ley, se ajustaron a la Constitución Política. Aunque la
Ley 200 de 1995, por voluntad del Congreso, haya adoptado el denominado
"código disciplinario único", creemos que dicho régimen general, en
sentido material, no tiene la connotación de código, puesto que por fuera de
éste, y, por virtud de la Constitución y de la ley, existen otros regímenes
disciplinarios. SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES -Calificación al suministrado por la DIAN (Salvamento
de voto) En los decretos leyes que desarrollaban las
facultades extraordinarias, podía calificarse el servicio suministrado por la
DIAN como servicio público esencial. La Constitución no prohibe
que esta calificación, dentro del marco de las facultades extraordinarias,
pueda efectuarse mediante un decreto ley. Desde el punto de vista material, no
cabe duda de que la actividad de recaudo y administración de los fondos del
erario, tiene carácter esencial para la comunidad y para el Estado, hasta el punto
de que la parálisis de esta función conduce al colapso del Estado y a la
suspensión de los servicios públicos más indispensables. AUXILIOS O DONACIONES EN FAVOR DE PERSONAS
NATURALES -Los estímulos dinerarios no contravienen el orden
constitucional (Salvamento de voto) Los estímulos tienen por objeto destacar las
calidades sobresalientes de los trabajadores. En este orden de ideas, reconocer
a un empleado público un desempeño descollante y singular (único evento en que
se justifica el estímulo) en el ejercicio de sus funciones, contribuye a
dignificarle como persona y como trabajador. En este contexto, a través del
estímulo se supera la relación jerárquica empleado-empleador, y se reconoce a
la persona en su individualidad. El trabajo bien hecho, aunque sea un deber,
debe ser reconocido. Lo contrario, supone simplemente considerar al funcionario
como mero ejecutor de tareas, despersonalizándolo. AUXILIOS O DONACIONES EN FAVOR DE PERSONAS
NATURALES -Estímulos no los constituyen (Salvamento de voto) Entendido en este sentido, no puede sostenerse que
el estímulo monetario constituya una donación. La donación, en su esencia, no
supone retribución alguna. En este caso, existe una retribución, quizás no
cuantificable, pero si cualificable: mérito. Referencia: expediente D-2658 Demanda de inconstitucionalidad en contra de los
numerales 2, parcial y 3 del artículo 79 de la Ley 488 de 1998 "por la
cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones
fiscales de las Entidades territoriales", y de algunos de los artículos de
los decretos 1071, 1072 y 1073 de 1999 Actores: Marcel Silva Romero, Rodrigón Ernesto
Vargas Avila y Darley Eberto Moreno Torres. Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA Con el debido respeto presentamos las razones por
las cuales nos apartamos de la sentencia de la referencia. 1. En relación con la supuesta prohibición al
Congreso de conferir facultades al Presidente de la República para dictar las
normas propias de regulación legislativa a través de las denominadas leyes
marco, a las cuales se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la Carta que,
según la sentencia, se encuentra contenida "expresamente" (p. 46) en
el numeral 10 del mismo artículo, consideramos que esta misma afirmación, en la
que se ha venido insistiendo por parte de la Corte, no es cierta. A nuestro
entender, se trata de una interpretación además de errónea, abusiva, por cuanto
invade no ya la órbita del legislador sino la del constituyente. En efecto, a
partir de la sentencia C-417/92, la Corte ha admitido como cierto que la
Constitución Política se equivoca cuando en el numeral 10 del artículo 150,
referido a las facultades extraordinarias, dice "Estas facultades no se
podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas
en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos".
Según la antojadiza interpretación, la cita del numeral 20 obedeció a "una
inadvertencia" en la numeración de los ordinales del precepto (p. 47).
Esta afirmación, que ha sido repetida en varias sentencias, y últimamente en
las C-608 y C-700 de 1999, carece de fundamento histórico y jurídico, por
cuanto en parte alguna se ha demostrado la comisión de la supuesta
"inadvertencia". Por ello, puede calificarse de abusiva: hace decir a
la Constitución lo que no dice. Por esta simple y obvia razón, a nuestro juicio
el Gobierno sí tiene facultades para dictar las normas propias de regulación
legislativa en desarrollo de las denominadas leyes marco a las que se refiere
el numeral 19 del citado artículo 150. Para nosotros es claro que la cita del
numeral 10 de este artículo fue expresamente querida por el constituyente y,
por tanto, sigue siendo la correcta en el texto constitucional. En el numeral
20 atribuye al Congreso la función de "crear los servicios
administrativos y técnicos de las Cámaras". Resulta clara y obvia la
intención del legislador de prohibir el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para estos efectos, con miras a
impedir, de esta manera, una indebida intromisión del Ejecutivo en el órgano
Legislativo. 2. Régimen disciplinario especial para los
funcionarios de la DIAN En nuestro concepto las facultades extraordinarias
otorgadas al Gobierno por la ley con el objeto de establecer un régimen disciplinario
especial para los funcionarios de la DIAN, así como su desarrollo mediante el
correspondiente decreto ley, se ajustaron a la Constitución Política. Aunque la
Ley 200 de 1995, por voluntad del Congreso, haya adoptado el denominado
"código disciplinario único", creemos que dicho régimen general, en
sentido material, no tiene la connotación de código, puesto que por fuera de
éste, y, por virtud de la Constitución y de la ley, existen otros regímenes
disciplinarios. No cabe duda de que la Ley 200 de 1995 contiene un
conjunto normativo armónico y sistemático, de aplicación general en materia
disciplinaria, salvo las excepciones previstas en la Constitución y en la ley.
La Corte, cabe recordar, ha señalado que los regímenes disciplinarios
especiales, no se circunscriben a los enunciados en la Constitución, dado que
la ley en ciertos supuestos especiales y, en razón de las exigencias de la
función pública, puede considerar necesario e imperativo dictar un régimen
disciplinario especial. Si este es el caso, no se comprende por qué la
disciplina disciplinaria especial no pueda ser materia de facultades
extraordinarias. Estos regímenes especiales no encajan dentro del propósito de
sistematización general, ya que justamente se expiden por fuerza de circunstancias
especiales y claramente excepcionales. El intento de sistematización y de generalización,
tiene un límite y una razón de ser. Forzar una completa unificación encuentra
obstáculos insuperables, como lo pone de presente la misma Constitución que autoriza
estatutos diferenciados y que prefiere reservar a este género de normas no la
técnica del "código", sino la del "régimen disciplinario".
De todas maneras, exigir que el campo normativo que escapa a la pauta
generalizadora, también se expida como código, no corresponde a un mandato
constitucional. Ignora la mayoría, de otro lado, que el legislador
bien puede limitar su pretensión codificadora a las situaciones y supuestos
normativos generales y que, incluso, dependiendo de la dinámica de la realidad
y de la experiencia, en un momento posterior puede reducir o modular su tarea
optando por descodificar una materia. Aparentemente el punto que quiere
subrayar la Corte es que la decisión de descodificar o de plasmar un régimen
disciplinario especial, debe hacerse por el propio legislador, hecho lo cual,
en lo sucesivo sí podría operar el mecanismo de las facultades extraordinarias.
Lo que se echa de menos, en consecuencia, es la
ausencia de una ley mediante la cual se haga explícita la voluntad del Congreso
de excluir total o parcialmente la técnica hasta entonces empleada de regular a
través de un código una determinada materia. Pero esta exigencia pretoriana
resulta ser puramente formalista y está privada de todo sustento
constitucional, puesto que el régimen disciplinario especial, por definición,
no es un código. La Constitución no contempla, pese a su frondosidad, la
curiosa categoría de leyes declarativas de la intención de pasar del código al
"no-código", como quiera que se limita a prohibir que se concedan
facultades extraordinarias para expedir "códigos". Ahora, a
diferencia de las leyes orgánicas y estatutarias, la ley ordinaria puede ser
adicionada, reformada o derogada por otra norma portadora de la misma fuerza
normativa. El costo de haber innecesariamente sacralizado una
mera técnica normativa, extendiéndola más allá de sus confines naturales, no
puede pasar desapercibido. La actividad de recaudo y manejo de los fondos del
erario, demandaba tipos disciplinarios y procedimientos especiales, en un
momento en el que la corrupción pública y privada ha desbordado toda medida y
se ha convertido en peligroso factor deletéreo que hace perder legitimidad y
viabilidad al mismo sistema impositivo. Oponer al legislador talanqueras,
inspiradas en un formalismo absolutamente vacío y carente de sólidos
fundamentos constitucionales, cuando este se empeña en combatir las patologías
mayúsculas de la función pública fiscal, carece de sindéresis y contribuye a
ahondar el malestar nacional y el sentimiento de impotencia ante los sujetos
generadores de violencia y corrupción. Paradójicamente, en varios numerales del
artículo 7º Decreto Ley 1072 de 1999, se introdujeron tipos disciplinarios, que
fueron encontrados exequibles por la Corte y que, por lo tanto, adicionan el
régimen disciplinario de los funcionarios de la DIAN, todo lo cual matiza el
formalismo de la Corte con una cierta dosis de contradicción. 3. Calificación del servicio público prestado por
la DIAN como servicio público esencial Creemos que en los decretos leyes que desarrollaban
las facultades extraordinarias, podía calificarse el servicio suministrado por
la DIAN como servicio público esencial. El título específico para efectuar esta
determinación bien podía provenir de las facultades otorgadas para establecer
el régimen disciplinario o de las concedidas para crear la carrera
administrativa especial. La Constitución no prohibe
que esta calificación, dentro del marco de las facultades extraordinarias,
pueda efectuarse mediante un decreto ley. De otro lado, desde el punto de vista
material, no cabe duda de que la actividad de recaudo y administración de los
fondos del erario, tiene carácter esencial para la comunidad y para el Estado,
hasta el punto de que la parálisis de esta función conduce al colapso del Estado
y a la suspensión de los servicios públicos más indispensables. No se sugiere,
por nuestra parte, que tengan validez las facultades implícitas, pero la
regulación de la carrera y, en particular, la configuración del régimen
disciplinario especial, comprende la calificación de la naturaleza esencial del
servicio que se presta, como quiera que esto repercute en el estatuto de los
funcionarios de carrera o de los que se vinculan a través de cualquier otro
sistema. 4. Estímulos económicos a funcionarios
sobresalientes A juicio de la mayoría, el sistema de estímulos
económicos, previsto en el artículo 90 del Decreto 1072 de 1999 desconoce la
obligación de que todos los gastos de la administración se encuentren previstos
en la ley de apropiaciones, pues consideran que se está autorizando una suerte
de "fondos secretos" destinados a conceder "donaciones" a
los funcionarios que cumplen con sus funciones, lo que, además, viola el
artículo 355 de la Carta, que prohibe los auxilios
estatales. Asimismo, se considera que la figura quebranta el artículo 209 de la
Constitución, pues no resulta admisible que el debido cumplimiento de las
funciones administrativas, deba ser objeto de estímulo económico, cuando ello
apenas corresponde al comportamiento normalmente exigible del funcionario. La Corte se ha pronunciado, en otras oportunidades,
sobre la procedencia de estímulos dentro de la administración pública. El
artículo 155 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia prevé la
existencia de estímulos y distinciones para los funcionarios de la rama
judicial. La Corte, en sentencia C-037 de 1996, señaló al respecto: "De la misma forma como esta Corporación ha
encontrado que la facultad del legislador de establecer límites, deberes y
responsabilidades a la labor que desempeñan los servidores públicos
pertenecientes a la rama judicial se ajusta a la Constitución Política,
considera que la ley puede, de acuerdo con lo establecido en el numeral 23 del
artículo 150 superior, consagrar mecanismos que estimulen y distingan a
aquellas personas que, de una forma u otra, han ejecutado su labor de
conformidad con los compromisos que el Estatuto Superior le ha confiado a la
administración de justicia (Arts. 228 y 229 C.P.). Para esta Corporación,
los criterios que enumera la norma bajo examen se constituyen en guías útiles
para determinar los casos en que el superior funcional podrá postular a un
candidato que estime merecedor de la distinción, sin que ello signifique que
estos sean los únicos parámetros que deba tener en cuenta la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Con todo, las pautas en
mención abarcan distintos aspectos en torno a la personalidad y la tarea que
cumple el trabajador, desde su cumplimiento y preparación académica y
profesional (Nums. 1º y 3º) hasta el ejemplo que
puede dar a los demás, a través de su conducta y su rectitud (Num. 2º). Será entonces la conjugación de todas esas
pautas, y no una sola, como lo pretende el ciudadano interviniente, lo que
determine la decisión de estimular públicamente al funcionario o al empleado
judicial. Por lo demás, la norma no impide que dentro de cada
corporación judicial se establezcan reglamentariamente estímulos a sus
respectivos funcionarios y empleados. El artículo, así, será declarado exequible."
(Negrillas fuera del texto). De la sentencia se desprende que se objeta, más que
la existencia de estímulos, el que éstos tengan contenido pecuniario. Sin
embargo, la Corte se apresura a declarar la inconstitucionalidad de todo el
artículo, sin advertir que éste contemple también la existencia de estímulos no
dinerarios. Los estímulos dinerarios no contravienen el orden
constitucional. Los estímulos tienen por objeto destacar las calidades
sobresalientes de los trabajadores. En este orden de ideas, reconocer a un
empleado público un desempeño descollante y singular (único evento en que se
justifica el estímulo) en el ejercicio de sus funciones, contribuye a
dignificarle como persona y como trabajador. En este contexto, a través del
estímulo se supera la relación jerárquica empleado-empleador, y se reconoce a
la persona en su individualidad. El trabajo bien hecho, aunque sea un deber,
debe ser reconocido. Lo contrario, supone simplemente considerar al funcionario
como mero ejecutor de tareas, despersonalizándolo. Entendido en este sentido, no puede sostenerse que
el estímulo monetario constituya una donación. La donación, en su esencia, no
supone retribución alguna. En este caso, existe una retribución, quizás no
cuantificable, pero si cualificable: mérito. Resulta
extraño que la Corte declare la inconstitucionalidad de una norma aduciendo que
no promueve a la persona sobre la base del mérito y, a la vez, declare la
inconstitucionalidad de disposiciones que tienen por objeto, precisamente,
premiar dicho mérito. En cuanto al argumento sobre "fondos
secretos", la posición de la Corte demuestra una total incomprensión sobre
la estructura del sistema presupuestario colombiano. La entrega de dineros a
manera de estímulo no se realiza de manera secreta y sin controles. La misma
disposición declarada inconstitucional sujetaba su reconocimiento a la
existencia de reglamentos precisos, - lo que impide la arbitrariedad y la
laxitud -. Por otra parte, las normas presupuestarias, en particular la ley de
presupuesto, no exige que se determine la persona respecto de quien se imputa
un gasto. Entender el régimen presupuestal de tal manera implica la
imposibilidad de sustituir el personal empleado por el Estado. Unicamente se exige que se reconozca un rubro dedicado al
gasto en cuestión, así, para el caso concreto, la ley de presupuesto o el
decreto de liquidación, deberían contemplar una cuenta destinada para cubrir
las erogaciones por concepto de estímulos monetarios a los empleados
sobresalientes de la DIAN. Finalmente, vale la pena recordar que el numeral 4º
del artículo 79 de la Ley 488 de 1998 dispuso la creación de un "Fondo de
Promoción e Incentivos al desempeño" de los funcionarios de la DIAN. De
ello se desprende que el legislador, antes que autorizar la creación de fondos
secretos, determinó la creación de un fondo público y, por lo mismo, sometido
al debido control de la Contraloría. Fecha ut supra, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-725/00 FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA -No existe inadvertencia del Constituyente
(Salvamento de voto) Referencia: EXPEDIENTE D-2658 Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Con el mayor comedimiento expreso mi salvedad parcial
de voto sobre la decisión adoptada por la Corte mediante la Sentencia C-725 de
21 de junio de 2000 en el proceso de la referencia. Como tuve ocasión de expresarlo durante la
discusión de la ponencia, mi desacuerdo gira en torno de la decisión de declarar
inexequibles las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República por el artículo 79, numeral 2, de la ley 488 de 1998. En efecto, esa decisión se basa en una
interpretación que ha efectuado la Corporación, pero que a mi juicio no surge
del texto explícito del artículo 150, numeral 10, que sobre el particular
dispone que las facultades extraordinarias "...no se podrán conferir
para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el
numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos". No obstante, conforme a la interpretación
jurisprudencial aludida, la cita del numeral 20, en el texto del numeral 10 de
la disposición constitucional se debió a "una inadvertencia" en la
numeración de los ordinales del precepto. Esa aseveración,- como se pone de presente en el
salvamento de voto que en el mismo sentido del presente, han manifestado los
magistrados Cifuentes Muñoz y Naranjo Mesa y que en el punto en análisis
comparto en integridad- que ha sido repetida en varias sentencias y últimamente
en las C-608 y C-700 de 1999, carece de fundamento histórico y jurídico, por
cuanto en parte alguna se ha demostrado la comisión de la supuesta
"inadvertencia" del constituyente. El texto constitucional, en efecto, es claro y
coherente al precisar que las facultades extraordinarias no pueden conferirse
en relación con las materias a que se refiere el numeral 20 del mismo artículo
150 que atribuye al Congreso la función de "crear los servicios
administrativos y técnicos de las Cámaras". Dentro del marco de la separación orgánica y
funcional preconizada por la Constitución resulta obvia la intención del
legislador de prohibir el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la República para estos efectos, con miras a impedir, de esta
manera, una indebida intromisión del Ejecutivo en el órgano Legislativo. Por lo demás, no debe olvidarse que la
interpretación jurisprudencial, de la cual disiento, se ha basado en
apreciaciones de algunos constituyentes y doctrinantes, a las cuales no puede
dárseles, sin embargo el alcance sustitutivo del expreso texto de la Carta como
ha querido la jurisprudencia en alusión. Fecha ut supra ALVARO TAFUR GALVIS
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