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LEY ESTATUTARIA-Quórum para
aprobación La Corte Constitucional quiere llamar la
atención de las dos Cámaras legislativas, para que en el futuro observen mayor
cuidado y diligencia en la aprobación de leyes de la índole de la que hoy se
revisa, específicamente en lo que respecta al resultado de la votación con la
cual se aprueba cada una de las disposiciones que conforman dichos
ordenamientos. Pues por requerir las leyes estatutarias para su aprobación,
modificación o derogación, la mayoría absoluta de los miembros que conforman
cada una de las comisiones y plenarias del Congreso, dicho quórum debe aparecer
claramente determinado. No basta entonces que se diga que fue aprobado por
mayoría absoluta, sino que debe dejarse constancia del número de senadores o representantes
que así lo decidieron. ESTADO DE
DERECHO-Concepto El Estado de derecho es una técnica de
organización política que persigue, como objetivo inmediato, la sujeción de los
órganos del poder a la norma jurídica. A la consecución de ese propósito están
orientadas sus instituciones que, bajo esta perspectiva, resultan ser meros
instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser evaluada según cumplan o no, a
cabalidad, la finalidad que constituye su razón de ser. ORDEN PÚBLICO El régimen de libertades, suprema ratio del
Estado de derecho, tiene como supuesto necesario la obediencia generalizada a
las normas jurídicas que las confieren y las garantizan. A ese supuesto fáctico
se le denomina orden público y su preservación es, entonces, antecedente
obligado de la vigencia de las libertades. Formular una definición lógicamente
satisfactoria de orden público es empresa desalentadora, pues el ingrediente
evaluativo que en ella va implícito, impide ganar una noción objetiva,
universalmente reconocible. De allí el peligro de usarla como condición o
límite del ejercicio de un derecho, pues cada vez que se procede de ese modo, y
en ocasiones resulta inevitable hacerlo, se libra su inmensa forma vacía a la
discreción de un funcionario que con su propio criterio ha de llenarla. El
único control de su evaluación, entonces, estará constituido por el telos del Estado de derecho y éste, preciso es admitirlo,
es también pasible de más de una valoración. EFICACIA DEL
DERECHO Quizás lo más sensato, para trazar un límite
que resulta ineludible, es construir la noción a partir de otra, no exenta de
dificultades pero menos problemática, como lo es la de eficacia del derecho. El
derecho es eficaz, desde esta perspectiva, cuando consigue moldear la conducta
de los destinatarios conforme al propósito que lo informa. Cuando tal ocurre,
no hay duda de que al estado de cosas resultante podemos llamarlo orden, no
importa cuán plausible o censurable se nos antoje. Así entendida esa noción, se
confunde con la de paz. En todo caso, la eficacia del derecho es siempre
relativa, pues siempre hay un amplio margen de desobediencia compatible con su
funcionamiento y con la convivencia que busca propiciar. Si el ordenamiento
jurídico fuera absolutamente eficaz, habría trocado su naturaleza de control
normativo por la de técnica contralora causal, que no toma en cuenta la
libertad del destinatario, sino que la suprime. ESTADOS DE
EXCEPCION-Justificación El derecho es siempre compatible con un
cierto grado de desobediencia y no puede ser de otro modo. Pero cuando ese
grado de desobediencia, permisible e inevitable, es traspuesto, la convivencia
se torna difícil y hasta imposible, especialmente cuando son las normas
reguladoras de conductas sin las cuales la coexistencia no es pensable, las que
están comprometidas. Cuando tal ocurre, el desorden se ha sustituido al orden.
¿Cuándo exactamente ocurre tal fenómeno? No es posible determinarlo con entera
certeza. Pueden surgir discrepancias. Es, entonces, cuando se requiere el
criterio autorizado y prevalente del órgano de la comunidad que ha de
verificar, con fuerza vinculante, que el fenómeno se ha producido o su
advenimiento es inminente. Justamente, para esas situaciones se han creado los
Estados de excepción. Los Estados de excepción o de turbación del orden exigen,
entonces, normas que se adecuen a la nueva situación. Se trata, de normas
generalmente más drásticas, vale decir, de un poder
disuasivo mayor y más restrictivas de la libertad jurídica. ESTADOS DE
EXCEPCION-Normas de excepción No obstante su naturaleza restrictiva, dentro
de un Estado de derecho las normas de excepción han de mantener el sello que a
éste le es inherente, a saber: 1. el gobernante, no obstante su mayor poder
discrecional, está sujeto a control en todos los actos que, dentro de la nueva
situación realice, y 2. la restricción de las libertades y derechos
fundamentales ha de tener como propósito esencial la preservación de esos
mismos bienes, que de ninguna manera pueden ser destruidos sino provisoriamente
limitados, con el propósito de que la obediencia al derecho se restaure y las
libertades y derechos recobren la vigencia plena de que gozan en tiempo de
normalidad. Es lo que pudiéramos llamar la paradoja de los estados de
excepción: las libertades públicas y los derechos fundamentales se restringen,
en beneficio de esos mismos bienes. Esa circunstancia brinda un insustituíble criterio de control de los actos del
gobernante investido de poderes excepcionales, y es ése el criterio que ha de
guiar a la Corte en el examen de constitucionalidad de la presente
ley estatutaria. Prescindir de ese criterio, conduce a trocar el Estado de
derecho en una forma de organización política que lo contradice y
desnaturaliza. LEY ESTATUTARIA-Modificación/LEY
ESTATUTARIA-Derogatoria Si bien es cierto que las leyes estatutarias
se caracterizan por tener una estabilidad mayor que las ordinarias, éllo no puede entenderse como que son inmodificables o que
deban permanecer incólumes para siempre, lo que implicaría la parálisis o estaticidad de la actividad legislativa en este campo.
Además, no puede dejarse de lado que algunas de las circunstancias que inciden
notablemente en la adopción de medidas especiales en épocas de excepción,
obligan al legislador a ajustar la normatividad existente a esos ritmos cambiantes
para que no resulte obsoleta o inaplicable. De la expresión "una ley
estatutaria" contenida en el artículo 214-2 de la Carta, a la que
aluden los intervinientes mencionados, no se deduce de ninguna manera que
únicamente se puede expedir una sóla ley sobre los
estados de excepción, sino que no pueden regir varios estatutos reguladores de
dichos estados en forma simultánea. Pero es claro que las leyes estatutarias
pueden ser modificadas o derogadas por otras de igual categoría, tal como lo
autoriza el artículo 153 de la Carta, las cuales obviamente deben ceñirse
a la Constitución en cuanto a su trámite y contenido. ESTADOS DE
EXCEPCION-Declaratoria La declaración de los estados de excepción
sólo puede tener ocurrencia, cuando se presenten una o varias de las
circunstancias que consagra la Constitución, y como último recurso del
Estado, frente a situaciones graves e inminentes que pongan en peligro la
estabilidad institucional, la seguridad y soberanía del Estado, la convivencia
ciudadana, o la perturbación o amenaza igualmente grave e inminente del orden
económico, social o ecológico del país, o la grave calamidad pública, las
cuales no pueden ser controladas mediante las medidas que consagra la
Constitución y la ley para periodos de normalidad, o éstas resultan
ciertamente insuficientes. ESTADOS DE
EXCEPCION-Controles Antes que los controles legislativos que se
establecen en el proyecto de ley que se revisa, existen, desde luego, los
controles derivados de las normas constitucionales y los tratados internacionales,
a los cuales debe sujetarse el Gobierno. PREVALENCIA DE
TRATADOS INTERNACIONALES Conviene precisar el alcance y significado
del artículo 93 constitucional en el sentido de señalar que éste no se refiere
a todos los derechos humanos consagrados en los tratados y convenios
internacionales en sí mismos y de por sí, sino a éstos cuando tales
instrumentos internacionales prohíben su limitación en los estados de
excepción', es decir, que para que tenga lugar la prevalecía o superioridad de
los tratados y convenios internacionales en el orden interno, es necesario que
se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un
derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohíba
durante los estados de excepción". El artículo 93 de la ley fundamental
debe ser necesariamente interpretado en relación con el artículo 214-2 ibidem, que prohíbe la suspensión de los derechos humanos y
libertades fundamentales durante los estados de excepción. La condición para
que esos tratados o convenios internacionales rijan a plenitud, es que no
contraríen la Constitución, de manera que sólo deberán acatarse aquéllos
que no vulneren sus preceptos. DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO/IUS COGENS El derecho internacional humanitario, según
la doctrina, "está compuesto por un conjunto de normas, que limitan, por
razones humanitarias, el derecho de las partes en conflicto de escoger
libremente los métodos y los medios utilizados en la guerra o que protegen a
las personas y a los bienes afectados o que puedan ser afectados como
consecuencia del conflicto. "Los principios del derecho internacional
humanitario plasmados en los Convenios de Ginebra y en sus dos Protocolos, por
el hecho de constituir un catálogo ético mínimo aplicable a situaciones de
conflicto nacional o internacional, ampliamente aceptado por la comunidad
internacional, hacen parte del Ius Cogens o derecho consuetudinario de los pueblos. En
consecuencia, su fuerza vinculante proviene de la universal aceptación y
reconocimiento que la comunidad internacional de Estados en su conjunto le ha
dado al adherir a esa axiología y al considerar que no admite norma o práctica
en contrario. No de su eventual codificación como normas de derecho
internacional, como se analizará con algún detalle más adelante. De ahí que su
respeto sea independiente de la ratificación o adhesión que hayan prestado o
dejado de prestar los Estados a los Instrumentos Internacionales que recogen
dichos principios. DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO/NORMA INTERNACIONAL QUE CONSAGRA DERECHOS-Aplicación La Constitución no solamente ordena
respetar el derecho internacional humanitario durante los estados de excepción,
sino que también permite que se apliquen las normas internacionales sobre
derechos, que sean inherentes a la persona humana, a pesar de que no los
consagre el Ordenamiento Supremo, lo cual quedó consignado en el artículo 94
ibídem, que prescribe: "la enunciación de los derechos y garantías
contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales
vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la
persona humana, no figuren expresamente en ellos". ESTADO DE
GUERRA EXTERIOR-Limitaciones/PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD El aparte subrayado lesiona el artículo 212
de la Constitución Nacional, disposición ésta que no consagra limitación a
las atribuciones con que cuenta el Gobierno durante el estado de guerra
exterior, distintas a las "estrictamente necesarias para repeler la
agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y
procurar el restablecimiento de la normalidad"; en consecuencia, el
legislador no podía válidamente estatuir otras, como la de la
"reciprocidad". Por tanto, la expresión "atendiendo el principio
de reciprocidad por parte del Estado con el cual exista conflicto", será
declarada inexequible por infringir abiertamente el mandato constitucional. DERECHO
LEGISLADO/DERECHO CONSUETUDINARIO Ha de hacerse un reparo de técnica jurídica
en relación con la expresión "derecho positivo" que aparece en el
inciso 2o. del mismo artículo 3o. que se estudia, la cual debería sustituirse
por la de "derecho legislado", pues como se recordará, tanto el
derecho legislado como el consuetudinario son formas del derecho positivo. Sin
embargo, esta circunstancia en nada afecta la constitucionalidad de la norma. DERECHO A
ELEGIR-Restricción/DERECHO A SER ELEGIDO-Restricción/DEBATES DE
CARACTER ELECTORAL-Suspensión En lo que respecta al parágrafo primero, en
el cual se garantiza la libre y pacífica actividad política, conviene aclarar que
bien puede el Gobierno durante los estados de excepción, suspender algunos
eventos electorales en razón de la grave situación de alteración del orden
público, que impide su realización; sin que ello signifique la violación del
derecho que tiene todo ciudadano de elegir y ser elegido. Por el contrario,
considera la Corte que es precisamente en defensa de ese derecho que
se permite la suspensión de los debates de carácter electoral, en épocas de
turbación del orden público, como sería el caso, de guerra exterior, conmoción
interior o emergencia económica, social o ecológica, pues de llevarse a cabo
una elección en tales circunstancias, podrían presentarse situaciones
distorsionantes del libre ejercicio del sufragio. AMNISTIA-Concesión/INDULTO-Concesión/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Competencia En cuanto a concesión de facultades al
Gobierno para decretar "amnistías o indultos generales" por delitos
políticos y conexos, la Corte estima que esta norma es contraria
a la Constitución, porque la facultad conferida al Congreso de la
República por el numeral 17 del artículo 150, es exclusiva e indelegable.
Conceder amnistías o indultos generales, por delitos políticos, es una medida
eminentemente política, que implica interpretar la voluntad de la nación. Si el
Congreso, con el voto de la mayoría exigida por la Constitución, dicta
esta medida, será porque interpreta el sentimiento de la inmensa mayoría de los
ciudadanos y si la niega, será porque no existe ese sentimiento. Por todo lo
anterior, no tendría sentido sostener que lo que solamente puede hacer el
Congreso de la República con esa mayoría especial, pueda decretarlo
el Presidente de la República por su sola voluntad. La concesión de
amnistías e indultos generales, es asunto de la mayor importancia para la
República. Con razón la Constitución sólo las autoriza cuando
existen "graves motivos de conveniencia pública". Esto hace pensar
que la decisión del Congreso debe ser el fruto de un amplio debate a la luz de
la opinión pública. Debate en el cual debe participar ésta última, a través de
los medios de comunicación. No puede una decisión como ésta, adoptarse de la
noche a la mañana por medio de un decreto, y ser fruto sólamente
de la voluntad del Presidente de la República. Existe una sola
diferencia entre la Constitución anterior y la actual: la obligación
impuesta ahora al Gobierno de informar al Congreso sobre los indultos que haya
concedido. ESTADOS DE
EXCEPCION-Límites/DERECHOS FUNDAMENTALES-Núcleo esencial/JUEZ
CONSTITUCIONAL-Función/PRINCIPIO PRO FAVOR LIBERTATIS Con la noción de núcleo esencial de un
derecho fundamental sabemos que a él pertenecen aquellos elementos sin los
cuales el derecho deja de ser lo que es, pero no es lógicamente posible dar una
noción anticipada que satisfaga a plenitud las exigencias de una definición.
Irremediablemente es tarea del intérprete, en cada caso específico, determinar
si una disposición normativa de rango inferior, vulnera o no el núcleo
esencial. Concretamente, incumbe al juez constitucional verificar, durante la
vigencia de los estados de excepción, si un decreto legislativo del gobierno
vulnera o no un derecho fundamental, a fin de emitir un juicio de
constitucionalidad sobre dicho decreto. En esa tarea deben guiar al intérprete,
como criterios insustituibles, el telos del
Estado social de derecho y la razón justificativa del estado de excepción, que
apuntan ambos hacia el disfrute pleno de las libertades por parte de los
destinatarios, así, para lograr ese propósito, haya sido necesario el
sacrificio temporal de algunos aspectos que hacen parte del derecho pero no
constituyen su núcleo esencial. En los casos dudosos, y justamente, por las
razones expuestas, el intérprete, entonces, deberá guiarse por el principio
"pro favor libertatis",
pues ha de tener presente que la restricción es lo excepcional, y lo
excepcional (la pena es un claro ejemplo) debe justificarse sin dejar margen a
la duda. DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Limitaciones Se sostiene que la parte que dice
"limitaciones de los derechos constitucionales" viola el numeral 2o.
del artículo 214 de la Carta, porque deja en libertad al Gobierno para
referirse a los derechos o libertades fundamentales en general. La expresión
impugnada no viola la Constitución, pues ha de entenderse en los términos
de la Carta y de la ley de la cual forma parte. Tales derechos no son
los intangibles. Lo son sólo aquellos cuya restricción está permitida en todo
tiempo, es decir, aún bajo los estados de excepción. Por otra parte, la misma
norma impone al Gobernante la obligación de exponer las razones por las cuales
un derecho de los que puede ser limitado, lo es, con el fin de demostrar la
conexidad de tal medida con las causas que originaron la perturbación del
orden, indicando los motivos por los cuales ésta se hace necesaria, lo que
viene a constituirse en una garantía más, para que el Gobierno Nacional no
desborde las atribuciones que le compete ejercer en épocas excepcionales, a la
vez que contribuye a que esta Corporación cumpla con mayor rigor y eficacia el
control de los decretos legislativos que con tal objetivo se expidan. ESTADOS DE
EXCEPCION-Justificación/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Poderes en
estados de excepción En nuestro ordenamiento constitucional se
reconocen tres estados de excepción cuyas diferencias se establecen en función
de sus causas, consecuencias y gravedad, los que fueron instituidos para hacer
frente a situaciones que se juzgan excepcionales, las cuales no es posible
contrarrestar con las medidas ordinarias que consagran la
Constitución y la ley. Es por ello que, durante tales periodos
transitorios, se le confieren al Presidente de la República mayores
poderes para restablecer el orden perturbado y poner fin a la crisis,
salvaguardando los derechos de la población, garantizando su seguridad y el
funcionamiento normal de las instituciones públicas. Dichos poderes del
Presidente, sin embargo, no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de
esos regímenes exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así
lo reclame, respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad
de las medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los
que se hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se
definen. ESTADOS DE
EXCEPCION-Causas/MEDIDAS DE EXCEPCION-Conexidad/DECRETO LEGISLATIVO-Finalidad La debida relación de conexidad que deben
guardar las medidas que se dicten durante los estados de excepción con las
causas que originaron la declaración del mismo, es un requisito constitucional
de ineludible cumplimiento. Por tanto, las normas que se expidan deben estar
dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los acontecimientos
perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad ciudadana, eventos que
dieron origen a la legalidad extraordinaria, y con el fin exclusivo de
restablecer el orden perturbado. Si los decretos legislativos que expida el
Presidente de la República durante los estados excepcionales, no
guardan ninguna relación con las causas que llevaron a su implantación, ni
están destinados a conjurar la crisis que los motivó, ni a contrarrestar el
orden perturbado, con el fin de restablecer la normalidad, que es el permanente
deber del Gobierno, dichos decretos serán declarados inexequibles por exceder
los límites constitucionales. DECRETO
LEGISLATIVO-Necesidad/MEDIDAS DE EXCEPCION-Justificación Lo que la norma pretende es que el Gobierno
justifique la necesidad de cada una de las medidas que dicte durante los
estados de excepción, para contrarrestar o poner fin a la situación de crisis
que lo originó, razones que también servirán para analizar la proporcionalidad,
finalidad y eficacia de las mismas. La necesidad de las medidas de excepción,
se puede deducir de dos maneras: ya sea demostrando que las normas que regulan
situaciones similares en tiempo de normalidad son insuficientes para conjurar
la situación anómala; o que las medidas adoptadas para lograr el
restablecimiento del orden perturbado están exclusivamente destinadas a ese
fin. Este requisito es de trascendental importancia, pues de allí se deriva la
posibilidad de impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción
de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables
para retornar a la normalidad. LEY-Suspensión/DECRETO
LEGISLATIVO-Motivación Es conveniente que, durante los estados
excepcionales, existan controles más rigurosos que en tiempo ordinario, pues es
en tales periodos cuando se presentan mayores excesos y arbitrariedades por
parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los poderes que se les asignan.
Con la disposición legal que se estudia, se acabará la costumbre generalizada,
por parte del Gobierno, de decretar una suspensión genérica de múltiples leyes
vigentes, con la simple fórmula de que se suspenden todas las normas "que
sean contrarias" con las que se expiden, pues de ahora en adelante se
tendrá que indicar expresamente cuáles son los ordenamientos concretos que son
antagónicos con el estado de excepción, lo cual facilitará el control de
constitucionalidad, y terminará de una vez por todas con la indeterminación de
la normatividad que se suspende, hábito ese que generaba una verdadera
incertidumbre e inseguridad jurídica para todos los ciudadanos y las
autoridades públicas. MEDIDAS DE
EXCEPCION-Proporcionalidad Que las medidas que se adopten durante los
estados de excepción deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos, es
una exigencia que el Constituyente ha establecido en el numeral 2o. del
artículo 214 de la Carta. La proporcionalidad hace relación a la
justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten
para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de
crisis que se pretende conjurar. Lo que equivale a decir que la
proporcionalidad "es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de
excepción y la gravedad de los hechos". Esa proporcionalidad debe ser
evaluada por el juez de constitucionalidad, es decir, la Corte
Constitucional, al ejercer el control oficioso de los decretos legislativos
expedidos en cualesquiera de tales periodos,
con el fin de determinar su estricta medida. PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Facultad sancionatoria /PRINCIPIO
DE NO DISCRIMINACION-Vulneración Al autorizar a la Procuraduría
General de la Nación para sancionar a toda clase de funcionarios
públicos que contraríen el principio de no discriminación a que alude la misma
norma en su inciso anterior, es constitucional pero únicamente cuando dicha
facultad se ejerza en relación con funcionarios públicos que carecen de fuero
disciplinario, pues respecto a quienes gozan de éste, el Procurador no tiene
competencia para investigarlos. ESTADOS DE
EXCEPCION-Prohibiciones/DERECHOS FUNDAMENTALES-Suspensión Si bien es cierto que durante los estados de
excepción, el legislador extraordinario está facultado para restringir o
limitar determinados derechos o libertades fundamentales, no lo es menos que el
constituyente le ha negado, en todo caso, la posibilidad de suspenderlos; pues
las garantías constitucionales en los periodos excepcionales no se extinguen, a
pesar de que algunas de ellas sean objeto de restricciones o limitaciones.
Tampoco se le permite al Gobierno interrumpir el funcionamiento normal de
cualquiera de las ramas del poder público, o modificar o suprimir los entes y
las funciones de acusación y juzgamiento, tal como lo prescriben los artículos
214 en sus numerales 2o. y 3o., y 252 de la Carta; así las cosas, no se
puede reformar o modificar el régimen constitucional, pues él sigue imperando. ESTADOS DE
EXCEPCION-Información a organismos internacionales El legislador establece obligaciones que al
Presidente de la República le imponen Tratados o Instrumentos
Internacionales, que han sido debidamente ratificadospor
Colombia, se encuentran vigentes, y por tanto, son de obligatorio cumplimiento,
siempre y cuando no pugnen sus mandatos con las normas de nuestra Carta
Política. Las comunicaciones que se ordenan son actuaciones eminentemente
administrativas que en nada pugnan con los cánones constitucionales, pues son
deberes a los que se obligan los Estados Partes, y que tienen como único fin
cumplir con los objetivos propuestos, cuales son la protección y garantía de
los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas. ESTADOS DE
EXCEPCION-Independencia y compatibilidad Como cada uno de los estados de excepción
tiene causas propias, los mismos hechos no pueden invocarse para poner en
vigencia uno u otro de tales periodos, pero sí se pueden configurar al mismo
tiempo por hechos separados, estén o no vinculados entre sí, cada uno de
acuerdo con las normas constitucionales que los rigen y que no permiten
confundirlos. PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Presencia en el Congreso/PRINCIPIO
DE COLABORACION ARMONICA La Constitución no prohíbe la presencia
del Presidente de la República en el Congreso Nacional, en ninguna
época, de manera que éste bien puede asistir cuando lo considere conveniente,
no sólo en tiempo de normalidad sino también durante los estados de excepción,
en los cuales tiene una misión específica qué cumplir, cual es la de informar a
esa Corporación, sobre la declaración de tales regímenes transitorios, como de
las medidas adoptadas y el desarrollo de los acontecimientos. Es evidente,
entonces, que durante los estados de excepción operan en forma concordante y
colaboradora todos los poderes públicos, como representantes de la unidad
nacional, con el fin de conjurar las situaciones de crisis y en cumplimiento
del artículo 113 de la Constitución, que consagra la separación de las
distintas ramas del poder público y la colaboración armónica para lograr los
fines esenciales del Estado. DECRETO
LEGISLATIVO-Improcedencia de suspensión provisional Si es deber de la
Corte pronunciarse en forma definitiva sobre los decretos legislativos, en
los "estrictos y precisos términos" contemplados en el artículo 241
de la Constitución, mal puede una ley, como es la que se estudia,
establecer la suspensión provisional de dichos actos jurídicos, lo que
configura una clara y abierta violación de la normatividad Suprema. REPRODUCCION DE
NORMAS-Prohibición Para la Corte es evidente que al
consagrar el artículo 19, objeto de análisis, la prohibición de reproducir
normas declaradas inexequibles, "a menos que con posterioridad a la
sentencia o decisión, hayan desaparecido los fundamentos que la
originaron", este mandato ha de entenderse en los términos consagrados en
el inciso segundo del artículo 243 de la Carta, que textualmente reza:
"Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan
en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución". ACTO
ADMINISTRATIVO-Control automático de legalidad Se consagra el control automático de
legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los
decretos legislativos dictados por el Presidente de la
República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la
jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la competencia que allí
se fija. Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por
el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la
Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo
de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad
por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional,
cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el
cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley. Dicho control
constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es
medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. SUSPENSION
PROVISIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS Tanto el inciso 3o. del artículo 20 como el
inciso 2o. del artículo 56 del proyecto de ley estatutaria que se estudia,
resultan inexequibles al consagrar la figura de la suspensión provisional de
los decretos legislativos. AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Función judicial/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad legislativa El mandato legal que se examina, respeta el
canon constitucional, ya que atribuye en forma excepcional (únicamente cuando
existan lugares en los cuales no haya jueces o éstos no puedan, por la gravedad
de la perturbación ejercer sus funciones), a las autoridades civiles ejecutivas
el ejercicio de funciones judiciales, diferentes a las de "investigar y
juzgar delitos", las cuales deberán ser claramente "precisadas".
Dado que el Gobierno debe cumplir dicha actividad durante los estados de
excepción, por medio de decretos legislativos, queda satisfecha la exigencia
del Constituyente, en el sentido de que esta medida ha de adoptarse por medio
de una ley, pues dichos actos jurídicos son ley en sentido material. Recuérdese
además que en dichos periodos excepcionales, el Presidente de la
República asume la potestad legislativa, con el fin de dictar todas
aquellas medidas necesarias para restaurar el orden perturbado. En cuanto atañe
a la precisión de las materias, entiende la Corte que esta exigencia
debe cumplirse cuando se expida el decreto legislativo que ordene la asignación
de funciones judiciales a las autoridades administrativas, las que deberán
dictarse con acatamiento de las normas constitucionales en este campo,
especialmente, en lo que se refiere a la imposibilidad de atribuir funciones
relacionadas con la investigación y juzgamiento de delitos, como que el
Gobierno no puede suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones
básicas de acusación y juzgamiento ENVIO DE TROPAS
AL EXTERIOR Resulta obvio afirmar, que cuando el Gobierno
decida enviar tropas a un Estado que está sufriendo una agresión armada, no es
necesario declarar el estado de guerra exterior en Colombia, pues las
hostilidades militares, además de realizarse en territorios ajenos al nuestro,
no atentan contra la independencia, seguridad, estabilidad o soberanía
colombiana, y por consiguiente no se dan las circunstancias que permiten hacer
uso de ese mecanismo excepcional, se trata simplemente de una labor de apoyo y
solidaridad con el país al que se le presta la ayuda. EXPROPIACION
SIN INDEMNIZACION/OCUPACION TEMPORAL DE INMUEBLES El Gobierno Nacional está autorizado para
decretar expropiaciones en periodo de guerra exterior, única y exclusivamente
cuando las necesidades de la misma lo aconsejen, mediante indemnización, cuyo
pago se hará con posterioridad a los acontecimientos. Dicha expropiación sólo
recae sobre bienes muebles, pues para el caso de los inmuebles, el inciso
segundo del mismo precepto constitucional citado, sólo permite la ocupación
temporal de los mismos, y exclusivamente para atender las exigencias de la
guerra o para destinar a ella sus productos. Aclarar que el control
jurisdiccional por vía contencioso administrativa, y a petición de parte, de
las decisiones que en esta materia se dicten, está referido única y
exclusivamente a las resoluciones o actos administrativos que se expidan en
relación con la cuantía de la indemnización, y la responsabilidad del Estado,
más no en lo que respecta al decreto legislativo expedido por el Gobierno, pues
como es de todos sabido, este último ordenamiento está sujeto al control
de la Corte Constitucional. MEDIOS DE
COMUNICACION-Restricciones/CENSURA-Inexistencia En los preceptos legales enunciados el
legislador simplemente está ejerciendo su potestad punitiva, en el sentido de
señalar cuáles son los comportamientos que merecen ser castigados y la pena a
que se hacen acreedores los medios de comunicación que, en estado de guerra
exterior, se encuentren incursos en ellas, facultad que si bien es cierto es de
reserva del legislador en tiempo de paz, no es menos claro que en periodos de
anormalidad, también puede ser ejercida por el Presidente de la República.
Además, obsérvese que los comportamientos que se reprimen son aquéllos que
tienen íntima relación con las operaciones de guerra, su desarrollo y control. LIBERTAD DE
COMUNICACION-Límites Los incisos 3o. y 4o. del artículo 27 y los
incisos 2o. y 3o. del literal c) del artículo 38, que autorizan al Gobierno
para suspender los servicios de radiocomunicaciones, durante los estados de
guerra exterior y conmoción interior, no violan la Constitución, pues si
corresponde al Estado regular, controlar y vigilar la prestación de los
servicios públicos en tiempo de paz o de plena normalidad "con mayor razón
ha de tenerlas en tiempos de conmoción o de guerra". Además, la libertad
de comunicación no se ve afectada, ya que no se trata de suspender un derecho
humano ni una libertad fundamental "sino que el gobierno, en ejercicio de
claras facultades constitucionales y legales, está restringiendo el mal uso de
una libertad en aras del bien común, de la conservación del orden público y de
la seguridad ciudadana. SUSPENSION
PROVISIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Improcedencia En lo que atañe al inciso 5o. del artículo 27
y al inciso también 5o. del literal c) del artículo 38, que consagran la
suspensión provisional dentro del proceso de control constitucional a cargo de
esta Corporación, en relación con los decretos legislativos que expide el
Presidente de la República durante el estado de guerra exterior, son
inexequibles en la parte que textualmente rezan: "la cual podrá
suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas,
sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos establecidos
en la Constitución", pues como se expuso al revisar los artículos 19
y 20 del presente proyecto de ley, que también instituían dicha figura
jurídica, la ley no puede atribuir a la Corte Constitucional una
competencia que la Constitución no le asigna. LIBERTAD DE
EXPRESION-Alcance/DERECHOS HUMANOS-Denuncia de violación La libertad de expresión está consagrada en
el artículo 20 de la Carta como un derecho de "toda
persona", sin distinciones de ninguna clase; en consecuencia, prohibir
solamente a quienes estén al margen de la ley, difundir la violación de
derechos humanos, lesiona este precepto constitucional, como el artículo 13 del
mismo ordenamiento, que prohíbe el trato discriminatorio. Los derechos humanos
se predican de todo ser humano, cualquiera que sea su sexo, raza o condición;
por tanto, por el solo hecho de que una persona haya infringido un mandato
legal, no puede ser despojada de esos derechos que la Constitución no
permite limitar o restringir, aún en periodos de perturbación del orden. Es que
a ninguna persona se le puede prohibir, ni al margen ni dentro de la ley, que
denuncie la violación de sus derechos fundamentales, cualquiera sea el
violador. PERIODISTA-Tribunales de
autorregulación En cuanto atañe a los incisos segundos de los
parágrafos de los artículos 27 y 38 literal c), no comparte la
Corte el criterio de algunos de los intervinientes que consideran que los
tribunales de autorregulación violan el artículo 20 Superior, pues a pesar de
que existe un elemento compulsivo para que las agremiaciones periodísticas se
constituyan en tribunales de autorregulación para el ejercicio del derecho a la
información, la ley les da plena autonomía para decidir sobre lo que deben o no
deben informar; en consecuencia, no es el legislador quien decide sobre estas
actividades, sino los propios periodistas, quienes gozan de libertad para
hacerlo, siempre y cuando tal actividad se realice en interés general, con
responsabilidad social y, aunque parezca obvio, siempre y cuando sus decisiones
no vulneren la Constitución ni la ley. LIBERTAD DE
CIRCULACION-Límites en estado de Guerra Exterior El derecho a la libre circulación y
residencia puede ser restringido por el legislador pues, conforme a la
Carta, éste opera "con las limitaciones que establezca la ley" en
consecuencia, bien puede el legislador de excepción afectarlos, por graves
motivos de orden público, como sería el caso de guerra exterior. En el caso
bajo estudio, se autoriza al Gobierno para establecer restricciones a la libre
circulación y residencia de las personas, en cualquier área del territorio
nacional, cuando el estado de guerra exterior así lo aconseje y con la única
finalidad de proteger la vida de los habitantes y facilitar las operaciones
propias de dicho periodo excepcional. Cumple así la autoridad el deber que
tiene de proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes, tal como lo
ordena el artículo 2o. de la Carta. DEBER DEL
CIUDADANO Uno de tales deberes u obligaciones es el
contenido en el inciso 2o. del artículo 216 de la Constitución, que ordena
a todos los colombianos "tomar las armas cuando las necesidades públicas
lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones
públicas", y una de esas necesidades es precisamente la contemplada en el
inciso primero del precepto legal que se examina, como es el caso de guerra
exterior. Entonces, no hay vulneración de la Carta sino adecuación a
ella. Dicho deber está íntimamente relacionado con el que tiene toda persona,
de "Propender al logro y mantenimiento de la paz"; y de "Respetar
y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para
mantener la independencia y la integridad nacionales". SERVICIO
MILITAR-Modificación Esta disposición se ajusta a la
Constitución, concretamente a lo dispuesto en el inciso 3o. del artículo 216,
que permite a la ley, y el Gobierno en épocas de excepción obra como
legislador, determinar las condiciones que "en todo tiempo" eximen
del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo. En
consecuencia, bien pueden modificarse transitoriamente, en los casos de guerra
exterior, las normas preexistentes, que rigen esta materia, y así obligar a
todos los colombianos a cumplir con el deber cívico ciudadano de defender a su
patria, cuando las necesidades públicas así lo exijan. No sobra aclarar que las
normas preexistentes que rigen el servicio militar, quedarían simplemente
suspendidas, pues la facultad legislativa del Presidente de la
República durante los estados de excepción, no le permite derogarlas, ni
dictar disposiciones con vocación de permanencia. CONTROL
POLITICO EN ESTADO DE GUERRA EXTERIOR-Informes al Congreso El artículo reitera la prescripción,
consagrada en el inciso tercero del artículo 212 de la Carta, que ordena
al Gobierno rendir informes periódicamente al Congreso de la
República sobre los decretos que expida durante el estado de guerra
exterior, los cuales deben estar debidamente fundamentados, indicando cómo se
vienen desarrollando los acontecimientos, y la aplicación de las medidas
dictadas, todo ello dentro del control político que debe ejercer el Congreso, y
que tiene como objetivo vigilar la debida utilización, por parte del Gobierno,
de las facultades extraordinarias de que goza durante el estado de guerra
exterior. Además, dichos informes servirán también para ilustrar la eficacia o
ineficacia de las medidas y la conexidad de las mismas con las causas que
determinaron la declaratoria de ese mecanismo excepcional. Este control
político que ejerce el Congreso de la República, tiene una incidencia trascendental
en lo que respecta a la responsabilidad que les puede caber al Presidente y a
los Ministros del despacho, ya sea por declarar determinado estado de
excepción, en este caso el de guerra exterior, sin haber ocurrido las
circunstancias que dan lugar a su implantación, como por el abuso o
extralimitación en el uso de las atribuciones legislativas. ESTADO DE
GUERRA EXTERIOR-Reforma o derogatoria de decretos legislativos El inciso primero del artículo 32 que se
analiza, reproduce el aparte final del inciso 4o. del artículo 212 de la
Carta, que al referirse a los decretos legislativos que expida el Gobierno
durante el estado de guerra exterior, prescribe: "El Congreso podrá, en
cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos
tercios de los miembros de una y otra cámara". Cabe aclarar que la
expresión "cualquier época", contenida en este precepto
constitucional, ha de entenderse circunscrita al periodo durante el cual dure
el estado de guerra exterior, pues si los ordenamientos dictados en estado de
guerra dejan de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la
normalidad, mal podría modificarse o derogarse una norma inexistente. Razones
que son predicables de la frase "en cualquier tiempo", a que alude la
norma legal que se examina. ESTADOS DE
EXCEPCION-Facultades complementarias La estabilidad de las instituciones, la
seguridad del Estado, o la normal convivencia ciudadana, pueden verse afectadas
tanto en el evento de guerra exterior como durante la conmoción interior. En
consecuencia, es perfectamente viable que las atribuciones otorgadas al
Gobierno durante esta última, puedan utilizarse también en caso de guerra
exterior, sin que con ello se infrinja la Carta. Además, también pueden
existir medidas que sean válidas para los dos estados. Por ejemplo, cuando se
presenta la simultaneidad del estado de guerra y el de conmoción interna, bien
puede el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades de la
guerra, expedir decretos legislativos que también sean aplicables al estado de
conmoción interior, siempre y cuando exista la conexidad debida, de las medidas
adoptadas, con las causas que determinaron la declaratoria de dichos estados. ERROR DE
TECNICA JURIDICA/LEY ESTATUTARIA-Sujeción a mandatos constitucionales El legislador en el precepto que se revisa,
al incluir en la parte final la frase que dice "según lo dispuesto en el
artículo 40 de la presente ley", incurrió en una impropiedad jurídica,
pues las leyes estatutarias, como cualquier otra ley, deben someterse a los mandatos
constitucionales, mas no los mandatos constitucionales a la ley, que es
precisamente lo que se lee en dicha norma. Es este un error de técnica jurídica
inaceptable, y que deviene en inconstitucional por infringir precisamente el
artículo 213 de la Carta. CONMOCION
INTERIOR-Suspensión de normas Los decretos legislativos que durante el
estado de conmoción interior expida el Gobierno Nacional, tienen el poder de
suspender transitoriamente las leyes que regulen iguales situaciones en forma
contraria o distinta, pero nunca derogarlas o reformarlas. El legislador de
excepción no puede entonces proceder a reemplazar la legislación existente, la
cual sigue imperando, pues sus facultades se limitan a suspender las normas que
sean incompatibles con los estados de anormalidad. POLICIA
JUDICIAL-Conformación La policía judicial, que está conformada por
miembros de la Policía Nacional y personal de otros organismos
públicos señalados en la ley, es un cuerpo auxiliar de la administración de
justicia, que colabora en la investigación de los delitos, y cuya labor es
dirigida y coordinada por la Fiscalía General de la Nación, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 250-3 de la Carta.
La asignación de funciones de policía judicial a los militares, está
prohibida por nuestro Ordenamiento Supremo. Atribuir a un organismo de origen
constitucional competencias que pueden desvirtuar su estructura y sus objetivos
principales, causa grave daño a la legitimidad del Estado que la
Constitución auspicia y promueve. DERECHO DE
CIRCULACION-Limites El derecho de circulación, de acuerdo
con la Carta, puede ser limitado por la ley, pero tales restricciones no
pueden ser de tal índole que lo hagan nugatorio. Durante los estados de
excepción, especialmente en el caso de guerra exterior o conmoción interior, el
legislador está autorizado para establecer restricciones a la libre circulación
y residencia de las personas; en consecuencia, el Presidente de la
República, en dichos periodos, puede válidamente señalar las limitaciones que
las circunstancias hagan aconsejable, por razones de seguridad nacional o de
orden público, como para proteger la vida de las personas, su salud, u otros de
sus derechos fundamentales. PERMISO
ESPECIAL DE CIRCULACION El permiso especial a que se refiere el parágrafo
1o. del literal que se examina, no vulnera la Constitución, pues este es
un procedimiento plenamente válido para proteger a las personas en su vida, y
en su integridad física, dada la grave situación de orden público que pueda
presentarse en determinadas zonas rurales, que obliga a tomar esta clase de
medidas. TRABAJO FORZADO-Naturaleza/SERVICIO SOCIAL
OBLIGATORIO/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD Los trabajos forzados se imponen generalmente
como una sanción o pena, es decir, que tienen carácter punitivo, mientras que
la prestación de servicios durante épocas excepcionales, y sólo con el fin de
garantizar la vida o la salud de las personas, es una obligación cívica y el
hacerla compulsiva en periodos de excepción, puede justificarse en vista de las
especiales circunstancias que en ellos se viven, las que hacen demandable una
especial solidaridad con la acción de las autoridades públicas en la
consecución del objetivo común, consistente en el restablecimiento de la paz.
La prestación de servicios técnicos y profesionales se adecua a la
Constitución, pues es deber de la persona y del ciudadano "obrar conforme
al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas". DERECHO DE
REUNION-Limitaciones No les asiste razón a los intervinentes
primeramente citados, pues precisamente la norma que consideran violada, al
regular el derecho de reunión, autoriza a la ley para "establecer de
manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este
derecho" y esto es lo que el literal d) del artículo 38 estatuye al
señalar los casos en los cuales se requiere de permiso previo para la
celebración de reuniones y manifestaciones, en el evento de que ellas puedan
contribuir, en forma grave e inminente a perturbar el orden público. INVIOLABILIDAD
DE CORRESPONDENCIA-Orden de autoridad judicial/INTERCEPTACION DE CORRESPONDENCIA La orden de autoridad judicial competente, no
tiene que ser necesariamente escrita, lo que en sentir de esta Corte sería
deseable, pero si la Constitución no lo determinó así, mal puede el
intérprete exigirlo creando distinciones en donde el constituyente no lo hizo.
Caso diferente es el contenido en el artículo 28 de la Carta, disposición
en la que sí se exige como requisito indispensable para realizar detenciones,
registrar domicilios, etc., que la orden o mandamiento de la autoridad judicial
competente que así lo estipule, conste por "escrito". Obsérvese que
en el inciso segundo cuestionado, se exige que la autorización judicial conste
por escrito, pues lo que se permite que sea verbal es la notificación o
comunicación de la misma. De ahí que el Constituyente haya confiado de manera
privativa a los jueces, como funcionarios encargados de administrar justicia,
la tarea de ordenar la interceptación o registro de correspondencia, para
evitar la arbitrariedad y el abuso en que pudieran incurrir autoridades
administrativas encargadas de ejecutar esas medidas, protegiendo a la vez los
derechos a la intimidad, a la libertad y a la tranquilidad, que son
precisamente los que se verían amenazados o vulnerados. Cabe agregar que como
el constituyente defiere al legislador el señalamiento de los casos en que
procede la excepción a que se ha venido refiriendo la Corte, para efectos
de interceptar o registrar correspondencia, obsérvese que la norma sujeta a
estudio, señala claramente dos de ellos, cuales son: "buscar pruebas
judiciales" o "prevenir la comisión de delitos". DETENCION
PREVENTIVA-Orden de autoridad judicial/ORDEN DE APREHENSION-Escrita Por regla general es requisito indispensable
para la aprehensión de personas la orden escrita de autoridad judicial
competente, salvo los casos de flagrancia y el contenido en el inciso 2o. del
artículo 28 de la Carta, que para el caso de estudio sería la necesidad de
proteger un derecho fundamental en grave e inminente peligro. La
Constitución exige que todas, absolutamente todas, las órdenes de
aprehensión deben ser "escritas", pero que, no obstante, pueden ser
comunicadas en forma verbal a las autoridades que deben ejecutarlas; sin
embargo, en esta disposición, la expresión "o la comunicación
verbal", será retirada del ordenamiento jurídico, pues parece referirse no
a la forma de comunicación, sino al mandamiento judicial, contrariando así el
artículo 28 del estatuto superior. DERECHO DE
HUELGA-Servicios Públicos Esenciales La huelga es un mecanismo idóneo con que
cuentan los trabajadores para promover y defender sus intereses profesionales,
laborales y sociales. No le asiste razón al interviniente, puesto que la norma
impugnada lo que establece es una garantía, al señalar que "no se podrá
restringir el derecho de huelga en los servicios públicos no esenciales",
lo que quiere decir que en los servicios públicos "esenciales" sí se
puede limitar tal derecho, lo que está a tono con el primer inciso del artículo
56 de la Carta. Determinar cuáles son esos servicios públicos
"esenciales", es tarea que compete desarrollar al legislador y que,
en efecto, en la ley que se estudia no se hace, circunstancia que no configura
la inconstitucionalidad del mandato que se examina, pues bien puede expedirse
otra normatividad (la que regule los derechos y deberes fundamentales de las
personas) en la que se trate ese punto concreto. DERECHOS DEL
EXTRANJERO-Limitaciones Si bien es cierto que los extranjeros tienen
los mismos derechos "civiles" que los colombianos, es la misma
Constitución en el artículo 100, la que permite que "por razones de orden
público", se sometan a condiciones especiales o se les niegue el ejercicio
de determinados derechos civiles y, en el caso a estudio, se trata precisamente
de un estado excepcional cual es el de conmoción interior, en el que el orden
público necesariamente debe estar perturbado. Además, obsérvese que en el
literal acusado, no se alude a los derechos fundamentales de los extranjeros,
sino solamente a sus derechos civiles, con lo cual la norma se adecua al citado
canon constitucional. Sobre la exigencia constitucional de que tales
condicionamientos o limitaciones a los derechos civiles de los extranjeros
deben efectuarse por medio de ley, es un requisito que la norma impugnada
cumple, pues los decretos legislativos que expide el Presidente de la
República durante los estados de excepción son leyes en sentido material. EXPULSION DEL
TERRITORIO NACIONAL Si la medida de expulsión del territorio
opera durante los estados de normalidad, con mayor razón puede el legislador de
excepción proceder a decretarla, cuando sean los extranjeros quienes estén
perturbando el orden público, pues está encaminada precisamente a restablecer
el orden alterado y evitar la extensión de sus efectos. ALCALDE-Suspensión/GOBERNADOR-Suspensión/PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION- Régimen disciplinario/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Facultad disciplinaria Yerran los intervinentes
citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que en el numeral 6o.
del artículo 277 de la Constitución se asigna a la Procuraduría
General de la Nación, la facultad de "ejercer
preferentemente" el poder disciplinario sobre la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, cualquiera que sea su denominación
(trabajadores oficiales, empleados públicos, funcionarios públicos, servidores
públicos, etc.), no es menos cierto que es la misma Carta la que autoriza al
Presidente de la República, para que "en los casos taxativamente
señalados por la ley" suspenda o destituya a los gobernadores, e idéntica
atribución se les confiere no solamente al Presidente de la
República sino también a los Gobernadores en relación con los alcaldes,
tal como se lee en el artículo 314 ib. En consecuencia es la misma ley, pues
los decretos legislativos lo son en sentido material, la que debe determinar
los casos que dan lugar a la suspensión de los gobernadores y alcaldes que contribuyan
a la perturbación del orden público, obstaculicen la acción de la fuerza
pública o incumplan las órdenes que emita su superior, (gobernador y Presidente
de la República), para lo cual deberá señalar el procedimiento aplicable
que, como es obvio, respetará el debido proceso, permitiendo que los servidores
públicos citados, puedan ejercer su defensa. ORDEN PUBLICO-Conservación Si los gobernadores y alcaldes son agentes
del Presidente de la República para la conservación del orden público
en su respectivo territorio, es obvio que se les exija mayor prudencia, cuidado
y colaboración para su restablecimiento, además de que tienen la obligación de
cumplir todos los actos y órdenes que expida dicho funcionario con tal fin, los
cuales son de aplicación inmediata y se preferirán sobre los de los
gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de igual manera, y con los
mismos efectos, en relación con los de los alcaldes, tal como lo prescribe el
artículo 296 de la Ley Suprema. CONMOCION
INTERIOR-Recursos En los estados de excepción se presentan con
frecuencia situaciones o circunstancias que implican gastos, los que no es
posible cubrir con las partidas presupuestales existentes; por tanto, el
Gobierno debe disponer de medios adecuados para satisfacer dichos
requerimientos, sin los cuales no podría cumplir cabalmente con el
restablecimiento del orden o impedir la extensión de sus efectos. Son éstas,
circunstancias especiales que el legislador no puede prever cuando elabora el
presupuesto general de la Nación. REGALIAS Resulta ajustado a la
Constitución que el legislador ordinario, en caso de conmoción interior,
no permita afectar sino un pequeño porcentaje de los ingresos provenientes de
las regalías que corresponden a los departamentos, los cuales serán invertidos
exclusivamente en seguridad dentro de la misma entidad territorial, la cual
debe contribuir a financiar los gastos que demande el manejo del orden público
en su jurisdicción. PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación Durante el estado de conmoción interior bien
puede el legislador de excepción modificar el Presupuesto General de la
Nación, con el fin de atender los requerimientos y gastos necesarios que
ocasiona la adopción de medidas destinadas a restablecer el orden público
perturbado. Sin embargo, en materia presupuestal no opera este mismo régimen
pues el presupuesto, modificado en forma temporal por el Gobierno, puede ser
reformado por el Congreso en cualquier tiempo, de manera que si el gasto ya se
ha efectuado no es posible ejercer esta atribución, pero en cambio sobre lo no
ejecutado sí, por cuanto el presupuesto recupera su vigencia íntegra. PORTE DE ARMAS Siendo facultad de la ley el establecimiento
de los requisitos necesarios para obtener el permiso para la adquisición y
porte de armas, como las obligaciones derivadas de éste, bien puede el
legislador de excepción durante el estado de conmoción interior y siempre y
cuando las circunstancias de alteración del orden público lo ameriten,
suspender dichos permisos, al igual que los que se conceden para el tránsito de
vehículos blindados, medidas que se dirigen exclusivamente a lograr la paz y
evitar la comisión de hechos ilícitos que de alguna manera perturben la
tranquilidad ciudadana. ALLANAMIENTO-Indeterminación En cuanto a la posibilidad de efectuar
allanamientos masivos o colectivos, comparte plenamente la Corte los
planteamientos hechos por el Defensor del Pueblo, pues la falta de certeza
acerca del sitio donde se pretende lograr la prueba o prevenir la comisión de
un delito da lugar a la arbitrariedad y el abuso. No se puede olvidar que la
falta de identificación del domicilio, en materia de protección de la
inviolabilidad del mismo, equivaldría a falta de orden en la detención de las
personas. La indeterminación de los domicilios, en las órdenes judiciales,
puede prestarse para violaciones de derechos fundamentales de personas
inocentes. ALLANAMIENTO
SIN ORDEN JUDICIAL/ALLANAMIENTO-Naturaleza preventiva El inciso 4o. tampoco viola el artículo 28
de la Constitución, al permitir que se lleve a cabo el registro
domiciliario sin orden de autoridad judicial competente, dicha orden no es
necesaria en los casos de flagrancia y por motivos fundados, dentro de los
cuales cabe la protección de un derecho fundamental en grave e inminente
peligro, como lo consagra el precepto legal que se estudia. ALLANAMIENTO
CON ORDEN JUDICIAL-Orden Verbal El inciso 5o. en el aparte que dice
"verbal o" resulta contrario al artículo 28 de la Carta, motivo
por el cual será declarado inconstitucional. Puesto que si la orden proviene de
autoridad judicial ésta necesariamente debe ser escrita. CONMOCION
INTERIOR-Facultades Indelegables/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de
Funciones Las facultades que se le atribuyen al
Gobierno durante el estado de conmoción interior son indelegables, como las de
guerra exterior y emergencia económica social y ecológica, lo cual se deduce de
los artículos 212, 213 y 215 de la Carta que expresamente se refieren
al Presidente de la República para que dicte decretos legislativos en
el ejercicio de las facultades excepcionales, los cuales deberán ser firmados
por todos los ministros. Además, la indelegabilidad
también se puede deducir de las normas constitucionales que consagran la
responsabilidad del Presidente de la República y los ministros del
despacho, cuando declaren alguno de los estados de excepción sin haber ocurrido
las causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se
extralimiten en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se les
atribuyen. Sin embargo, considera la Corte que el parágrafo 2o. que
se examina no se refiere a la delegación de facultades asignadas al Presidente
de la República durante el estado de conmoción interior, sino a la
atribución de competencias a autoridades administrativas, pues es obvio que
para el cumplimiento o ejecución de determinadas medidas se requiere de la
colaboración de autoridades de la rama ejecutiva, lo cual no viola la
Constitución. CONMOCION
INTERIOR-Prórroga Si la declaratoria del estado de conmoción
interna obedece a grave perturbación del orden público que atenta de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la
convivencia ciudadana, se impone como deber del Gobierno levantar dicho estado
tan pronto como hayan cesado las causas que lo originaron, o cuando la
situación de perturbación del orden público haya dejado de ser grave e
inminente. CONMOCION
INTERIOR-Vigencia de las normas dictadas Si las normas dictadas durante el estado de
conmoción interior están condicionadas a la recuperación del orden público,
parecería ilógico permitir la aplicación de algunas de estas con posterioridad
a su restablecimiento, no obstante dicha excepción encuentra justificación en
el hecho de que la situación perturbadora puede continuar a pesar de haberse
levantado el estado de conmoción interior, en razón a que precluyó
el término máximo que el Constituyente fijó como tiempo límite de su duración. CONMOCION
INTERIOR-Derogatoria o Reforma de medidas Los decretos legislativos que expide el
Presidente de la República durante el estado de conmoción interior,
son eminentemente transitorios, es decir, que su vigencia está limitada al
periodo de alteración del orden público, y desaparecen ipso facto cuando se
declare restablecido éste, por tanto mal puede asignarse al Congreso de la
República la facultad de reformarlos o derogarlos. No se niega que también
al Congreso incumbe el orden público y pueda tomar medidas dirigidas a su
preservación o restablecimiento, pero siempre que éstas no pugnen con las que el
Presidente ha juzgado adecuadas para ese mismo propósito. Es facultad exclusiva
del Gobierno modificar o derogar la normatividad expedida durante el estado de
conmoción interior, función que el Congreso no le puede quitar, por ser aquél
el responsable constitucional del mantenimiento del orden. Situación diferente
se presenta en caso de guerra exterior o de emergencia económica, social o
ecológica, eventos en los que la Constitución sí autoriza al Congreso
de la República, para modificar o derogar las normas contenidas en los
decretos legislativos expedidos durante su vigencia. CONMOCION
INTERIOR-Tipicidad transitoria No puede dejarse de lado que si es de reserva
exclusiva del legislador en tiempo ordinario o de normalidad, determinar los
comportamientos que deben ser castigados o penados, señalando la
correspondiente sanción, bien puede el Presidente de la República, que
durante los estados de excepción asume la potestad legislativa, tipificar
delitos, fijar las penas, aumentar las existentes o disminuirlas, en fin dictar
medidas represivas o no hacer aplicables las normas punitivas ordinarias a
quienes han subvertido el orden, con la única finalidad de restablecer el orden
público turbado, pues el Gobierno cuenta con todas las facultades para hacerlo.
Las normas penales ordinarias tienen vocación permanente; en cambio las normas
expedidas durante el estado de conmoción interior son de carácter transitorio y
dejan de regir tan pronto se declare restablecido el orden público. Ciertas
normas penales dictadas durante el periodo de conmoción interna produzcan
efectos de carácter permanente, no equivale a afirmar que por esta
circunstancia tales preceptos tienen vocación de permanencia, pues la
normatividad que dicta el Gobierno en dicho periodo excepcional, como lo
ordena la Constitución en su artículo 213, es eminentemente
transitoria, y deja de regir una vez se haya logrado el restablecimiento del
orden perturbado. ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA El Constituyente permite la adopción de este
régimen exceptivo no sólo para los casos de perturbación del orden económico,
social y ecológico del país, sino también en caso de la simple amenaza de los
mismos, esto es, que es posible hacer uso de dicho estado en forma preventiva o
precautelativa. Los factores de perturbación o de
amenaza tienen que ser de una gravedad tal que no pueda ser controlada con la
legislación vigente y, por tanto, es indispensable acudir a nuevas medidas con
el fin de conjurar las situaciones de crisis que ya han acontecido o que aún no
se han presentado, pero que muy seguramente van a tener ocurrencia en un lapso
corto, lo que se puede deducir por los hechos antecedentes. EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Naturaleza de los decretos Los decretos legislativos que expida el
Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en
la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación
preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo
proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a
la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales
"dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". EMERGENCIA
ECONOMICA Y SOCIAL-Informe al Congreso El legislador reproduce el contenido del
inciso quinto del artículo 215 de la Constitución, en el que se faculta al
Congreso para examinar el informe motivado que le presente el Gobierno sobre
las causas que determinaron la declaratoria del estado de emergencia, y las
medidas adoptadas para conjurar la crisis, órgano que deberá pronunciarse sobre
su conveniencia y la oportunidad de las mismas. Es éste el control político que
ejerce el Congreso sobre el ejecutivo con el fin de impedir el abuso en el
ejercicio de tal medida excepcional, como la extralimitación en el ejercicio de
las facultades que se le confieren al Presidente de la Repúblicaen
ese periodo transitorio. Teniendo en cuenta que la convocatoria del Gobierno al
Congreso debe efectuarse dentro de los diez días siguientes a la terminación
del estado de emergencia, el control político que se establece en la
Constitución para que dicho cuerpo colegiado examine el citado informe, se
realiza a posteriori, es decir, una vez se haya restablecido el orden. Sin
embargo ello no es óbice para que el Congreso deduzca responsabilidad al
Presidente de la República por actos dictados fuera de los límites
constitucionales y legales. DERECHOS
SOCIALES DE LOS TRABAJADORES-Naturaleza Los derechos sociales son entonces aquellos
derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores
de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el
derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el
derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia
de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno.
En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos
legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica,
social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los
trabajadores. SERVIDOR
PUBLICO-Responsabilidad La responsabilidad de los servidores públicos
por infringir la Constitución y las leyes, o por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones, aparece consignada en el
artículo 6o del Estatuto Supremo, el que defiere a la ley la facultad de
determinarla y señalar la manera de hacerla efectiva (art. 124), a la vez que
consagra en disposición especial (art. 210 C.N.), la responsabilidad de
los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del
orden nacional, la cual también deberá estatuir el legislador. PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Responsabilidad La responsabilidad que se les puede deducir
al Presidente de la República y a los Ministros, por haber declarado
el estado de guerra exterior, el de conmoción interior, o la emergencia
económica, social o ecológica, sin haber ocurrido alguno de los eventos que dan
lugar a ello, como por cualquier exceso que hubieren cometido en el ejercicio
de las facultades atribuidas durante los periodos transitorios citados, como ya
se ha dicho, está claramente establecida en nuestro Estatuto Fundamental en los
artículos 214 y 215, normas que también consagran la responsabilidad de todos
los demás servidores estatales que incurran en exceso en la ejecución de las
medidas proferidas durante el régimen de excepción. La responsabilidad deducible
a dichos servidores públicos puede ser política, civil, administrativa y penal,
las cuales se concretarán por las autoridades y conforme a los procedimientos
que rigen para cada una de ellas. PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Régimen Disciplinario De conformidad con las normas
constitucionales, compete a la Procuraduría General de la
Nación, en todo tiempo, ejercer en forma preferente el poder disciplinario
sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (art.
277-6); y al Procurador General de la Nación, desvincular del cargo,
previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que
incurra en alguna de las faltas que expresamente se señalan en el artículo 278
de la Carta, dentro de las cuales se encuentra la infracción, de manera
manifiesta, de la Constitución y la Ley; en consecuencia el
precepto legal que se examina viene simplemente a reiterar dichas competencias,
las que obviamente no sólo rigen durante la época de normalidad sino también en
los periodos de excepción. PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Control en estados de excepción/MEDIDAS
ADMINISTRATIVAS INCONSTITUCIONALES En cuanto se refiere a la facultad que se le
atribuye al Procurador General de la Nación, de "sugerir" a las
autoridades administrativas que deben revocar o modificar algunas de las
medidas dictadas por éstos durante los estados de excepción, por ser
abiertamente inconstitucionales, a primera vista puede parecer un contrasentido
permitir que quien debe juzgar la conducta de los funcionarios
públicos sea a la vez el que determine si un decreto o acto administrativo
dictado por ellos está o no ajustado a la Carta; sin embargo, esta es una
función que bien puede cumplir la Procuraduría en desarrollo de la
facultad constitucional contenida en el numeral 7o. del artículo 277 cuyo texto
literal es el siguiente: "Intervenir en los procesos y ante las
autoridades judiciales y administrativas, cuando sea necesario, en defensa del
orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales". CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance El control constitucional recae no sólo sobre
los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con
respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en
desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser
utilizadas durante los periodos transitorios. La revisión oficiosa o control
automático de los citados decretos legislativos implica el examen no sólo de
los requisitos formales sino también de los de fondo, tales como la firma del
Presidente y los Ministros, la conexidad de las medidas que se dictan con las
causas que dieron origen a su implantación, la transitoriedad de las mismas, su
finalidad, que no es otra que el restableciento del
orden perturbado, la proporcionalidad de las medidas, la competencia para
expedirlas, etc. SUSPENSION
DEFINITIVA DE MEDIDAS EXCEPCIONALES En el primer inciso de esta disposición
legal, se consagra una medida que es consecuencia lógica de los estados
excepcionales de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica,
social y ecológica, pues si tales periodos son de carácter transitorio, y las
medidas que se expidan están destinadas única y exclusivamente a conjurar las
situaciones de crisis que dieron origen a su declaratoria, resulta obvio
afirmar que si dichas circunstancias han cesado, porque se ha cumplido el
objetivo, para el cual se decretaron, esto es, el restablecimiento del orden,
es preciso que dejen de regir en forma inmediata, pues además de innecesarias
ya no existe razón válida alguna para continuar aplicándolas, motivo por el
cual el Gobierno deberá proceder a su derogación, lo cual se aviene con los
cánones constitucionales contenidos en los artículos 212, 213 y 215. SUSPENSION
PROVISIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES No ocurre lo mismo con el título y el inciso
segundo del precepto legal que se examina, los que serán declarados
inexequibles por consagrar la procedencia del instituto de la suspensión
provisional dentro del proceso de control constitucional de los decretos
legislativos expedidos por el Presidente de la República durante los
periodos excepcionales, a lo cual se refirió la Corte al revisar el
inciso final del artículo 20 de este mismo proyecto de ley, el cual fue
retirado del proyecto de ley por vulnerar la Constitución. Por tanto,
son predicables los mismos argumentos allí expuestos a los que cabe remitirse. ACCION DE
TUTELA-Restricción de ejercicio No le es permitido al legislador ordinario o
extraordinario en ninguna época restringir, limitar o suspender el derecho a
ejercer la acción de tutela. Por tanto, el artículo 57 del proyecto de ley
estatutaria será declarado exequible con excepción de la frase final que dice:
"salvo cuando el Congreso expresamente lo autorice mediante ley estatutaria". LEY ESTATUTARIA
DE ESTADOS DE EXCEPCION-Suspensión Es congruente con la preceptiva
constitucional que no se permita la suspensión de la ley estatutaria que
reglamenta los estados de excepción, por medio de un decreto legislativo
dictado con fundamento en las atribuciones que para tales periodos transitorios
le confiere la Carta al Presidente de la República, y no podía
ser de otra manera, pues el querer del constituyente es precisamente el que
exista un estatuto positivo que precise el régimen de anormalidad institucional
y que consagre los límites de las facultades presidenciales y las garantías de
protección de los derechos fundamentales, como las garantías y controles
judiciales; entonces, si son los decretos legislativos los que tienen que adecuarse
a dicha ley, mal podría uno de ellos suspender las normas de las cuales depende
su validez. La conjunción adversativa "o" que aparece antes de la
frase final "por una ley estatutaria", es inconstitucional pues de
acuerdo con la Carta, las leyes estatutarias única y exclusivamente pueden
ser modificadas, reformadas o derogadas por otra del mismo rango, tal como con
lo consagra el artículo 153 de la Constitución Nacional, es decir, otra
ley estatutaria. LEY-Promulgación La promulgación no es otra cosa que la
publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento
de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene; por
consiguiente, es un requisito esencial sin el cual ésta no puede producir
efectos. De la promulgación de la ley depende entonces su observancia y
obligatoriedad, tarea que le corresponde ejecutar al Gobierno. REF.:
EXPEDIENTE NO. P.E. 002 REVISIÓN
CONSTITUCIONAL DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NO. 91/92 SENADO Y 166/92 CÁMARA
"POR LA CUAL SE REGULAN LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA" MAGISTRADO
PONENTE: DR. CARLOS GAVIRIA DIAZ ACTA NO. SANTA FE DE
BOGOTÁ, D.C., TRECE (13) ABRIL DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO (1994). I. ANTECEDENTES El Secretario General del Senado de la
República hizo llegar a esta Corporación una vez aprobado en segundo
debate en cada una de las Cámaras Legislativas, el proyecto de ley estatutaria
que se identificó en el Senado de la República con el No. 91/92 y
en la Cámara de Representantes con el No. 166/92, intitulado
"Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia", para
efectos de su control constitucional. Efectuado el reparto respectivo, el
magistrado ponente dictó un auto avocando el conocimiento del presente asunto y
ordenando la práctica de algunas pruebas destinadas a conocer en su integridad
el trámite legislativo surtido por el proyecto de ley antes mencionado. Posteriormente se corrió traslado del negocio
al Procurador General de la Nación, quien dentro del término
constitucional fijado, emitió el concepto de rigor. Cumplidos como están los trámites
constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole,
procede la Corte Constitucional a emitir pronunciamiento sobre las
normas que conforman el proyecto de ley de la referencia. II. TEXTO DEL
PROYECTO DE LEY ENVIADO PARA SU REVISION: El texto definitivo del proyecto de ley 91/92
Senado y 166/92 Cámara, aprobado por el Congreso de la República, se
transcribirá dentro de las consideraciones que hará la Corte. III.
INTERVENCION CIUDADANA: Durante el periodo de fijación en lista, se
presentaron varios escritos destinados unos, a coadyuvar y otros a impugnar la
constitucionalidad del proyecto de ley materia de revisión. A.- Coadyuvancias. Los Ministros de Gobierno, de Justicia y del
Derecho, y el Consejero Presidencial para los Derechos Humanos, presentaron un
escrito conjunto en el que piden declarar ajustado a la Constitución
Política el proyecto de ley referenciado, con estos argumentos: -La revisión previa de constitucionalidad a
que alude el artículo 153 de la Carta Política, ha de entenderse
"previa" a la sanción presidencial, pues así lo determinó el
legislador al desarrollar dicho mandato constitucional. "Tanto el artículo
39 del decreto 2067 de 1991 como el artículo 108 de la ley 5a. de 1992 coinciden
en esta interpretación, donde el lapso de una legislatura se refiere
exclusivamente a la aprobación por parte del Congreso y no al pronunciamiento
de exequibilidad con objeto de la revisión previa, y
donde la revisión de la Corte Constitucional antecede lógicamente a
la sanción presidencial". -El proyecto de ley estatutaria "ha
traducido a términos mucho más concretos el amplísimo espectro de posibilidades
que traía la fórmula constitucional y, por ello, ha restringido, de manera
legítima, las atribuciones del Presidente, como de manera igualmente legítima
ha procedido a establecer las limitaciones admisibles a los derechos,
libertades y garantías..... y constituye un
ejercicio serio y reposado de racionalización del poder durante las épocas de
crisis". -El artículo 38 del proyecto de ley
"desarrolla el artículo 214 de la Constitución, al facultar al
Gobierno para restringir los derechos fundamentales, siempre y cuando no afecte
su núcleo esencial". -El proyecto de ley contempla claramente la
necesidad de que las medidas de excepción y su duración resulten estrictamente
indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad
(necesidad-razonabilidad); que respondan a la gravedad de los hechos que
pretenden conjurar (proporcionalidad), con el fin de evitar extralimitación,
exceso y arbitrariedad tanto en el uso de las facultades como en el alcance de
las medidas y sirvan de garantía a los derechos fundamentales. -La selección de derechos intangibles que
aparece en el proyecto de ley "no es arbitraria, en la medida en que es
más amplia y favorable que la Convención Americana de Derechos
Humanos (artículo 27) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(artículo 4) y en que la restricción de derechos está rodeada de todas las
garantías posibles para no hacer nugatorio de manera definitiva el ejercicio de
los mismos". -El proyecto de ley autoriza al Gobierno para
"establecer mediante decretos legislativos restricciones a la prensa
escrita, a la radio o a la televisión en seis casos", los cuales señala
expresamente, sin embargo ello no viola la libertad de expresión, de
información, ni pueden considerarse como censura "en la medida en que las
restricciones arriba mencionadas, se sujeten a los principios de finalidad,
necesidad, incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, éstas se
tornan razonables y no llegan a menoscabar el núcleo esencial del derecho en
mención". Tampoco se infringe la inviolabilidad de las comunicaciones,
pues si bien existe una restricción al derecho a la intimidad, ésta no afecta
su núcleo esencial, pues "se limita exclusivamente al evento de
constituirse en el medio para buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión
de delitos; la ley no permite, y por el contrario es por completo adversa a una
intrusión abusiva en la intimidad de las personas, y es por esto que consagra
unos controles para el ejercicio de esta facultad", como por ejemplo el
contenido en el literal e) del artículo 38 del proyecto de ley. -En cuanto a las limitaciones a la libertad
"se faculta al Gobierno para autorizar la detención de personas, cuando
existan indicios graves sobre su participación o sobre sus planes de participar
en la comisión de delitos relacionados con las causas de perturbación" y
"aunque existe una evidente restricción al derecho de la libertad, se
rodea al detenido de plenas garantías al ordenarse que sea puesto a disposición
del juez competente dentro de las veinticuatro horas siguientes, para que éste
en el término de treinta y seis horas adopte la decisión correspondiente. De
esta manera se limita el poder de policía a un término específico y se evita
que se pueda vulnerar indefinidamente el derecho". -En el literal a) del artículo 38 del
proyecto de ley se permite al Gobierno limitar el derecho de circulación y residencia,
lo cual, además de tener un carácter preventivo y no punitivo, tiende a
"garantizar la primacía del derecho a la vida y a la integridad personal,
sobre la órbita de decisión personal del individuo" cuyo fundamento
constitucional se encuentra en el principio según el cual los derechos no son
absolutos y por tanto deben ceder "frente a los de mayor valor en las
circunstancias particulares del caso". -El proyecto de ley "minimizó las
intrusiones del ejecutivo en el poder judicial" y en cuanto al poder
legislativo merecen destacarse los poderes punitivos del ejecutivo que en el
proyecto se limitan a "la tipificación de nuevas conductas delictivas,
aumento y reducción de penas, modificación de procedimientos y cambios de
radicación de los procesos pero en ningún momento el ejecutivo queda autorizado
a intervenir en la administración de justicia, ni a suprimir la intervención
del Ministerio Público, ni a tipificar delitos por actos legítimos de protesta
social". B.-
Impugnaciones: Los intervinientes que impugnan la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria, son los que se reseñan en
seguida: 1.- El
ciudadano JAIME HORTA DIAZ, considera que el literal b) del artículo 38 del
proyecto de ley en el aparte que permite que "se pueda imponer la prestación
de servicios técnicos y profesionales", atenta contra la dignidad humana y
el derecho al trabajo "al constituir una especie de esclavitud o trabajos
forzados". -Los literales e), f) y n) del artículo 38
violan los artículos 15, 28 y 29 de la Constitución Nacional, que exigen
orden judicial para poder interceptar o registrar correspondencia o cualquier
documento, al igual que para proceder a detener a una persona, salvo el caso de
flagrancia, infracción tan evidente que no requiere mayor análisis. -Igualmente se vulnera el artículo 20
de la Carta, cuando se establecen limitaciones a los medios de
comunicación "en su derecho de reflejar objetivamente la realidad, es
decir, de informar, sin que se constituyan en causa de la perturbación al promoverla
o propiciarla". Además "las restricciones a la libertad de expresión,
en su modalidad de prensa, ofenden también la libertad de pensamiento y por
tanto la búsqueda del conocimiento que defiende y pregona el preámbulo
de la Carta". 2.- El
ciudadano ALFREDO VAZQUEZ CARRIZOSA, manifiesta que el artículo 5o. del
proyecto de ley en los apartes que dice "ser tan gravosas" y
"que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción", viola
el parágrafo segundo del artículo 214 de la Constitución, disposición
general y absoluta que no "permite hacer distingos sobre las limitaciones
de derechos fundamentales que sean gravosas". Además considera que de
acuerdo con la segunda parte impugnada "existen derechos humanos y
libertades fundamentales que sí pueden ser suspendidos, lo que contraría el
texto constitucional que he citado". -El artículo 7o. en la parte que dice
"En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales" del inciso primero y el inciso segundo en su totalidad, son
contradictorios con lo que preceptúa el parágrafo segundo del mismo artículo
que señala "cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos", además de que resultan violatorios del artículo 214
parágrafo 2o. de la Carta, pues el término núcleo esencial "es
ambiguo y se prestaría a considerar que determinada reglamentación de esos
derechos o libertades fundamentales no concierne el núcleo esencial, sino que
considera al derecho o libertad fundamental como una totalidad." -El aparte del artículo 8o. que dice
"limitaciones de los derechos constitucionales" es impugnado
"porque habla en general de tales derechos o libertades fundamentales, lo
que dejaría en libertad al Gobierno de referirse a esta materia. En síntesis,
el precepto absoluto del artículo 214, parágrafo 2 se encuentra desvirtuado en
el proyecto de ley estatutario que comento". -El artículo 21 en la parte final es
igualmente inexequible, por cuanto traslada a las autoridades ejecutivas,
funciones judiciales, lo que vulnera la estructura del Estado colombiano, al
tenor del artículo 113 de la Constitución Nacional. "El traslado
de funciones judiciales a entidades administrativas hace írrita la noción del
debido proceso que es sinónima de imparcialidad e independencia respecto de los
poderes deliberantes o ejecutivos, en el juicio penal de las personas". -En lo que respecta a los artículos 27 y
38-c), dice que "imponer restricciones a la prensa, la radio y la
televisión implicaría disminuir el fuero de la participación política del
ciudadano y requiere otras modalidades en la ley estatutaria de los estados de
excepción, que permitan encauzar la restricción, tanto sobre la materia como
sobre el tiempo en el cual se ejercite la misma restricción". En punto a
los tribunales de autorregulación que allí se mencionan señala que "es
antijurídico pensar que la Constitución autorice dichos tribunales y
que lo haga con el fin de imponer la autorregulación, término ambiguo y que
exigiría un código sustantivo y de procedimiento para aplicarlo". De la
misma manera considera que es inconstitucional prohibir la divulgación de
información sobre la violación de derechos humanos, dados que éstos no pueden
ser restringidos por mandato de la Constitución “e inconstitucionales que el
Gobierno pueda establecer juntas de censores que no fueran previas sino
posteriores Toda censura de los medios de comunicación es antidemocrática e
inconstitucional. La falta de límites en el tiempo para ejercer estos derechos,
agrava la naturaleza de la norma del proyecto de ley estatutaria". -El literal g) del artículo 38, vulnera el
artículo 56 de la Constitución que garantiza el derecho de huelga,
"la norma impugnada omite la frase 'salvo en los servicios públicos
esenciales definidos por el legislador'. Tendríamos así una doble omisión: que no
se trata de servicios públicos esenciales y no se hallan definidos por el
legislador. Ambas aclaraciones son importantes para que el proyecto de ley
estatutaria coincida completamente con el texto constitucional. Este proyecto
de ley contempla la restricción del derecho de huelga en los servicios privados
que el Gobierno estime esenciales, cuando la Constitución dice lo
contrario". -En los literales f) y n) del artículo 38 se
consignan disposiciones que violan los cánones 28 y 29 de la Constitución,
pues se permite que "la detención preventiva de personas se haga con
autorización judicial o sin ella y que inclusive se proceda sin orden de
funcionario judicial", lo mismo que para las inspecciones o registros
domiciliarios. Igualmente se consagra "una forma gubernamental de la
detención de personas y del registro domiciliario eludiendo el mandamiento
judicial en ambos casos. Resulta aberrante que esta reglamentación se imponga a
sabiendas de que se vulnera la Constitución actual, tanto en lo que se
refiere a la detención como al registro domiciliario". -El artículo 44 resuelve conferir facultades
omnímodas al Gobierno en caso de conmoción interior "para imponer un nuevo
Código sustantivo y de procedimiento penal para todos los casos individuales o
sociales que quiera convertir en delito, con la simplificación de
procedimientos y el aumento de las penas correspondientes", lo cual
"destruye la Constitución en lo que respecta a la
responsabilidad y la libertad de opinión de las personas. Sería el caso decir
que la dictadura social no es un principio constitucional y que toda acción del
Gobierno debe estar enmarcada en la Constitución". 3.- Los
ciudadanos RAFAEL BARRIOS MENDIVIL y ALIRIO URIBE MUÑOZ consideran que son
contrarios a la Constitución los siguientes preceptos del proyecto de
ley materia de debate: -El artículo 27 al autorizar al Gobierno para
establecer restricciones a la prensa escrita, la radio o la televisión,
suspender emisiones y proyecciones cinematográficas, sancionar a los
infractores y, autorizar la creación de tribunales de autorregulación; el
literal c) del artículo 38 que igualmente lo autoriza para señalar limitaciones
a la radio y televisión, y constituir tribunales de autorregulación, lo mismo
que la prohibición de que personal al margen de la ley divulgue información
sobre violación de los derechos humanos, vulneran los artículos 1, 2, 5, 13, 20
y 73 de la Constitución Nacional. Según el artículo 20 de la Carta es
obligación del Estado "garantizar la libertad de información en un doble
sentido, de un lado, de los que tienen los medios, la vocación y la capacidad
de informar y, de otro lado, la población que debe recibir información veraz e
imparcial". Someter a censura la información es atentar contra este
precepto constitucional que consagra "uno de los bienes más preciosos
del ser humano". Suspender y sancionar las proyecciones
cinematográficas atenta contra la libertad de expresión y difusión del
pensamiento y opinión, al igual que la de informar y recibir información veraz
e imparcial; "extender la prohibición a este tipo de proyecciones que no
están encaminadas a difundir de manera masiva el pensamiento u opinión es un
despropósito que no cabe sino en regímenes fascistas y autoritarios". El artículo 73 de la
Carta contempla como obligación del Estado la protección de la actividad
periodística y garantiza la libertad e independencia profesional; "si se
le censura de hecho se está violando la razón de ser de esta actividad". -Cuestionan los impugnantes también, el
literal c) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria por no definir
claramente el significado de la expresión "al margen de la ley", pues
si se considera que se refiere a la persona procesada penalmente, éste "es
un concepto muy amplio y vago, que se prestaría a distintas interpretaciones....
dejar en el ejecutivo, a su arbitrio, que determine las organizaciones o
personas, que están al margen de la ley, por denunciarlo en lo nacional o en lo
internacional y, a su vez, permitirle que prohíba la difusión de esas
informaciones, es dotarlo, prácticamente sin límites, para que en estado de
conmoción persiga o anule a las personas u organizaciones por atreverse a
denunciarlo por las violaciones de derechos humanos que el Estado cometa a
través de sus agentes". -Los incisos 2o. y 3o. del literal f) del
artículo 38, al permitir que el Gobierno tenga la facultad de disponer con
orden de autoridad judicial comunicada verbalmente, o sin ella, la detención
preventiva de personas, al igual que la detención basada en indicios, vulnera
el artículo 28 de la Carta, que sólo autoriza la privación de la libertad
en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial, lesionando además los
artículos 113 y 228 del mismo ordenamiento, que consagran la separación de las
ramas del poder público y la autonomía e independencia de los jueces. -El literal d) del artículo 38 del proyecto
de ley al consagrar permiso previo para reuniones y manifestaciones, viola el
artículo 37 constitucional, ya que las protestas populares "son apenas
movimientos defensivos de los sectores populares ante un deterioro violento de
sus condiciones de vida". -El literal n) del artículo 38 viola los
artículos 15, 28, 29 y 252 de la Carta, al conferirle al Gobierno Nacional
la facultad de registrar domicilios efectuando allanamientos masivos. -El literal b) del artículo 38 también
contraría la Constitución en sus artículos 11 y 12, al autorizar
temporalmente la ocupación de bienes, atentando contra la vida y la integridad
personal de los particulares. De la misma manera la imposición de trabajos
forzados lesiona los artículos 12, 17 de la ley suprema "porque
constituyen un trato cruel, inhumano y degradante contra las personas a las que
afectan. Además es una servidumbre en favor del Estado". Igualmente la
prestación de servicios técnicos y profesionales obligatorios infringe los
artículos 12, 17, 28 y 93 de la Carta. -El artículo 28 del proyecto de ley al
autorizar al Gobierno para restringir la circulación o residencia de personas,
establecer zonas de circulación y residencia; así como el literal a) del
artículo 38 ib, al obligar a las personas a comunicar
con antelación de dos días todo desplazamiento, como la facultad al Gobierno
para expedir permisos especiales, violan los artículos 24 de la
Constitución y 22 de la Convención Americana de Derechos
Humanos. Las limitaciones al derecho de circulación, no pueden ser tales que lo
hagan nugatorio; no basta que la norma consagre que no se puede afectar el
núcleo esencial de esos derechos, cuando a renglón seguido faculta al Gobierno
para hacer esas restricciones. Además, se preguntan, ¿quién va a definir en
cada caso concreto cuál es el núcleo esencial de un derecho fundamental? -El literal h) del artículo 38 del proyecto
de ley al establecer limitaciones a los servicios y al consumo de artículos de
primera necesidad, quebranta el derecho a la vida y el principio de igualdad
ante la ley, ya que "hace más gravosas las condiciones de higiene, al
carecer de los servicios indispensables y limita seriamente la obtención de
productos alimenticios indispensables para el mantenimiento y conservación de
la vida". -El literal k) del artículo 38, al otorgarle
facultad al Presidente de la República para suspender a alcaldes y
gobernadores y a estos últimos para suspender a los alcaldes municipales, viola
los artículos 277-6, 304 y 314 de la Carta, puesto que dicha atribución le
fue asignada al Ministerio Público a quien corresponde vigilar la conducta de
los funcionarios públicos. La norma impugnada permite la arbitrariedad, por que
las sanciones sólo pueden ser impuestas en los casos taxativamente señalados
por la ley y ésta no las contempla. -El inciso primero del artículo 44 viola el
artículo 252 de la Constitución al autorizar de manera genérica que
se modifiquen las disposiciones procedimentales tanto en materia penal como de
policía y se cambie la radicación de los procesos. "Los códigos penales y
de procedimiento penal tienen vocación de permanencia y no pueden ser
modificados por el ejecutivo en facultades extraordinarias de los estados de excepción,
por ser además facultad exclusiva del Congreso la expedición de códigos". 4.- El
DEFENSOR DEL PUEBLO, pide la declaratoria de inexequibilidad
de los artículos 13, 21, 27, 38 literales c), f) y n) y 44 del proyecto de ley
tantas veces citado, con estos argumentos: -Sobre el artículo 13 expresa: "el
principio de proporcionalidad consiste en que las medidas que se tomen durante
los estados de excepción deben ser adecuadas a la menor o mayor gravedad de los
hechos. La Constitución impone una concepción restrictiva de las
facultades que tiene el Gobierno para ejercer las acciones tendientes a
recobrar la normalidad..... La ley estatutaria debe desarrollar y concretar
estas facultades del Gobierno y no dejar a su discrecionalidad la determinación
de la proporcionalidad". -El artículo 21 confiere atribuciones
judiciales a autoridades civiles, violando el artículo 116 de la Carta;
además, "el artículo comentado, no delimita las materias. Lo que hace es
facultar al Gobierno para que mediante decreto legislativo precise las
funciones judiciales a ejercer. Tratándose de una ley estatutaria, y de un tema
que debe ser tratado por ella, no es constitucional dejar al arbitrio del
Gobierno la concreción de las atribuciones". -Con el inciso primero del artículo 27 y el
literal c) del artículo 38 se "abre paso a la censura que está prohibida
constitucionalmente en Colombia. La posibilidad de establecer restricciones a
las informaciones que 'puedan entorcepecer', da
cabida a una apreciación previa del Gobierno que contraría el artículo 20
constitucional. Aún bajo los estados de excepción es contrario a la
normatividad superior someter a control preventivo el ejercicio de los derechos
fundamentales a las libertades de expresión, información y comunicación".
Y agrega, que "para que el control a ejercerse se adecue a la norma
suprema, éste deber ser represivo, para lo cual el legislador deberá erigir en
hechos punibles las conductas antijurídicas, que puedan llegar a realizarse con
pretexto u ocasión de ejercer el derecho fundamental a expresarse, informar y
comunicar. De otra manera se permitiría un control preventivo". -El inciso segundo del literal f) del
artículo 38 al permitir que en circunstancias de urgencia insuperables y cuando
haya necesidad de proteger un derecho fundamental en grave e inminente peligro,
la autorización judicial de la aprehensión preventiva pueda ser comunicada
verbalmente, viola el artículo 28 de la Ley Superior. La
permisibilidad de comunicar verbalmente la autorización judicial "abre paso
a la arbitrariedad por parte de las autoridades, que podrían disponer la
aprehensión preventiva de una persona con base en una orden de captura falsa.
Desaparece así la seguridad que debe proporcionar el Estado al ciudadano que
priva de su libertad, de que su detención es legal". -El inciso tercero del literal f) del mismo
artículo 38, viola también el artículo 28 constitucional, al conferir facultad
al Gobierno para disponer la aprehensión preventiva sin que medie orden de
funcionario judicial. "La norma superior impide que las autoridades
ejecutivas puedan decretar medidas o imponer sanciones cuya consecuencia sea
afectar el derecho a la libertad. También priva de competencia a las
autoridades de policía para disponer capturas momentáneas o sancionar con
retenimiento". -El inciso primero del literal n) del citado
artículo 38, viola igualmente el artículo 28 constitucional. Esta norma permite
"que sin que exista una individualización del domicilio y sin que haya una
orden inequívoca se proceda al allanamiento. Es necesario un grado de certeza
acerca del sitio donde se pretende lograr la prueba o prevenir la comisión del
delito. La norma del proyecto se refiere a varios domicilios no especificados,
ante lo cual los ciudadanos quedan expuestos al arbitrio de las autoridades y
se da paso a los allanamientos indiscriminados". -El inciso tercero de dicho literal también
es inconstitucional por las mismas razones que se expusieron para sostener la inexequibilidad del inciso segundo del literal f) del mismo
artículo. -El inciso 4o. del literal n) del artículo
38, vulnera el artículo 28 constitucional, por los motivos expuestos en
relación con el inciso tercero del literal f). -El artículo 44 viola el artículo 150-2
de la Carta, pues "la posibilidad de tipificar conductas penales durante
los estados de excepción, convierte al sistema penal en un apéndice de la
respuesta policiva o militar que se da en las épocas de crisis. La legislación
no puede corresponder a decisiones coyunturales; precisamente la necesidad de
convertirla en el fruto de políticas definidas que obedecieran a propósitos
mediatos claros, llevó al Constituyente a determinar que la expedición y
reforma de códigos en todos los ramos de la legislación, correspondiera al
Congreso". 5.- Los
ciudadanos GUSTAVO GALLON GIRALDO y JOSE MANUEL BARRETO, impugnan la
constitucionalidad de las siguientes disposiciones: -El artículo 1o. inciso 2o. en la parte que
dice "y las leyes estatutarias correspondientes" sólo en cuanto
incluye la forma plural de sus términos, por violar el artículo 214 -2
de la Carta, que obliga a que la regulación de los estados de excepción se
haga por medio de una ley estatutaria, "sólo una". "Su carácter
fundamental y omnicomprensivo, y su vocación de permanencia, excluyen la
posibilidad de la existencia de múltiples ordenamientos estatutarios sobre un
mismo tema. De ahí que respecto de una misma materia no pueda existir más que
una ley de naturaleza estatutaria". -El artículo 6o. del proyecto de ley infringe
los artículos 1, 6, 122, 123 y 214-2 de la Carta. "La
enunciación por aparte de las tres formas de reglamentar los poderes de
excepción no crea entre ellas un espacio desregulado del cual pueda disponer el
ejecutivo según su voluntad. Por ello debe concluirse que la indicación de unos
derechos como intangibles no da lugar a suponer que los derechos que no se
hallen entre ellos puedan ser limitados, como lo da a entender el artículo 6o.
impugnado". -El artículo 19 en la parte que dice "a
menos que con posterioridad a la sentencia o decisión, hayan desaparecido los
fundamentos que la originaron" viola el artículo 243 de la
Carta. "El proyecto de ley quiere establecer aquí una excepción a la
regla general de acuerdo con la cual, luego de ser declarada inexequible,
ninguna norma puede ser puesta de nuevo en vigencia. Esta prescripción admite
un único caso en que puede dejar de ser observada: la reforma misma de la
Constitución". -El inciso 3o. del artículo 20 del proyecto
de ley infringe el artículo 4o. de la Constitución, porque "impide
dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad durante el periodo en que
se esté surtiendo el trámite del control de constitucionalidad, si la norma no
es suspendida de manera provisional". -Los incisos 1, 2 y 4 del artículo 27 y los
incisos 1 y 3 del literal c) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria,
desconocen el artículo 20 de la Constitución que consagra como
derecho intangible durante los estados de excepción la libertad de expresión,
que implica también la de informar, "al permitir que el ejecutivo
restrinja la divulgación de informaciones de cierto contenido, la disposición
demandada establece una censura a los medios de comunicación", mecanismo
proscrito en la Constitución de 1991. Igualmente aducen que no es acertado afirmar
que las normas impugnadas son constitucionales porque no afectan el núcleo
esencial de la libertad de expresión, pues "la intangibilidad del núcleo
esencial sólo es predicable respecto de aquellos derechos que la
Constitución autorice restringir en estados de excepción. Es una
limitación al alcance de la excepción, y opera en el sentido de que, por más
excepcionales que sean las circunstancias, el núcleo esencial de esos pocos
derechos restringibles no puede vulnerarse". -El inciso primero del artículo 27 y el
literal c) del artículo 38 lesionan el contenido del preámbulo y los artículos
1, 2, 113 y 214 de la Carta, ya que "abre las puertas para revivir el
delito de opinión en Colombia, pues permite al ejecutivo crear sanciones para
aquellos que desconozcan las restricciones que el mismo establezca a la
libertad de expresión. Sin limitación alguna en cuanto a la entidad de las
sanciones imponibles, éstas pueden ir desde los castigos pecuniarios hasta la
privación de la libertad..... El proyecto no sólo da al ejecutivo la facultad
de establecer por vía general las sanciones aplicables, sino que él también
podría quedar investido para determinar si se incurrió en la conducta prohibida
y para imponer el castigo. De esta manera el ejecutivo asume funciones propias
de la rama legislativa y de los jueces, funciones que no le es dable ejercer ni
siquiera durante la vigencia de los estados de excepción (artículos 113
y 214 C.N.)". -El inciso 4o. del literal c) del artículo 38
autoriza tácitamente para prohibir, a organizaciones o personas supuestamente
al margen de la ley, la divulgación de información sobre violación de derechos
humanos. Discriminación que viola el artículo 20 de la Carta que
garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento, sin
distinguir si se encuentra ella o no dentro de la ley, como también resulta
contraria a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Suprema. De otra parte consideran los impugnantes que
"el determinar si una persona ha infringido la ley quedaría en manos de
una autoridad administrativa. Esta función está exclusivamente en cabeza de los
jueces, la que ejercen sólo a través de una sentencia y luego de haber cumplido
las formalidades exigidas (artículo 29). Por tanto, antes de la existencia de
una sentencia ejecutoriada no se podrá tener a nadie como delincuente, so pena
de la violación de la garantía esencial de la presunción de inocencia
(artículos 29 y 243 C.N.). Además, la expresión 'personas al margen de la
ley', por su generalidad, puede dar lugar a múltiples interpretaciones". -El inciso 3o. del artículo 32 en la parte
que dice "salvo que el Congreso expresamente lo faculte para
hacerlo", vulnera los artículos 113 y 214-3 de la Carta;
"admitir que el Congreso pueda desechar su decisión de derogar un decreto
-luego de haberlo acordado por más de las dos terceras partes de sus miembros,
en el caso de la guerra exterior, o por la mitad mas
uno de los asistentes, en el caso de la conmoción interior- coloca al Congreso
en una posición de manifiesta debilidad en cuanto a su posibilidad de intervenir
en el control del ejecutivo .....La concentración excesiva de poder en el
ejecutivo en perjuicio del Congreso destruye el necesario equilibrio que debe
existir entre las ramas del poder público, aún durante los estados de
excepción". -El inciso 3o. del literal a) del artículo 38
desconoce los artículos 24, 13, 113, 214-3 y 29 de la Constitución, por
permitir que se restrinja el derecho de circulación por cualquier motivo
"ya que no define las causas que puedan dar lugar a su imposición. En la
medida en que esta limitación de la circulación pueda ser impuesta sin razón
alguna o por el motivo que a bien tengan disponer las autoridades
administrativas, la disposición se hace discriminatoria. Ello porque se afecta
a algunas 'personas determinadas' sin justificación alguna admisible en una
democracia (artículo 13 CN)". -El parágrafo 1o. del literal a) del artículo
38 contraría los artículos 13 y 24 de la Carta, al exigir permiso previo
para poder transitar, permiso cuya expedición queda sometido al arbitrio de las
autoridades, que pueden o no expedirlo. "De esta manera los ciudadanos
quedan sometidos a una decisión discrecional, viendo invadida la órbita de sus
libertades de manera no razonable y excesiva por el Estado". Además, se
establece una discriminación por el hecho de vivir o trabajar en determinada
zona, y "no resulta admisible que a los demás ciudadanos se les impida
circular libremente por sectores del territorio nacional, sobre la base de un
criterio que rompe con el principio de igualdad y que por su irrazonabilidad obra como una práctica
discriminatoria". -Los incisos 2o. y 3o. del literal f) del
artículo 38 contradicen los artículos 28 y 214-2 de la Constitución, que
consagran el derecho de las personas a ser detenidas sólo en virtud de una
orden escrita de autoridad judicial competente, salvo los casos de flagrancia
definidos en el artículo 32 de la Carta. La norma impugnada no
reconoce la naturaleza del derecho a la libertad personal, tal como se halla
consagrada en el citado artículo 28 Superior, "pues no exige la expedición
de una orden judicial para la privación de la libertad, o al permitir que no se
exhiba la orden escrita, la disposición no respeta el contenido esencial de la
libertad". El artículo 28 de la
Carta establece "una proscripción de la posibilidad de que
autoridades distintas a las judiciales priven de la libertad a los
ciudadanos", norma que no admite excepción alguna. "A los tribunales,
como órganos del Estado para administrar justicia, no puede quitárseles la
competencia exclusiva para privar de la libertad a las personas. Tampoco puede
entregarse a las autoridades de la rama ejecutiva funciones que residen en
cabeza de autoridades judiciales". Los intervinientes también consideran que la
disposición citada viola distintos Tratados Internacionales de derechos
humanos, los cuales citan. -El literal j) del artículo 38 lesiona los
artículos 100, 214-2 y 13 de la Carta, al entregar al ejecutivo la
facultad de limitar los derechos civiles de los extranjeros, materia que sólo
puede ser regulada por la ley, en sentido formal. Por otra parte, la facultad
de "negar" derechos civiles a los extranjeros es contraria al
artículo 214-2 de la Constitución que prohíbe la suspensión de los
derechos fundamentales durante los estados de excepción y rompe con el
principio de igualdad. "La restricción de los derechos políticos resulta
justificable respecto de los extranjeros en razón de su carencia de ciudadanía.
Pero no los derechos civiles que se derivan del ser humano en tanto que
persona, condición que no deja de tener nadie por ser extranjero. Por ello su
restricción es una medida no justificable y por tanto discriminatoria". -El literal k) del artículo 38 en la parte
que dice "u obstaculicen la acción de la fuerza pública" contraviene
los artículos 159-3-4-5 y el artículo 315-2 C.N, porque impide que los
mandatarios seccionales y locales puedan oponerse a operativos militares o
policiales, so pena de ser suspendidos en sus cargos, quedando así
"subordinados a los comandantes del ejército y de la policía que actúen en
su jurisdicción", siendo que de acuerdo con la
Constitución "la fuerza pública se halla subordinada a las
autoridades civiles". -El inciso 1o. del literal n) del artículo 38
contraría los artículos 28, 6, 122 y 123 de la Constitución, al crear la
posibilidad legal de practicar allanamientos colectivos, permitiendo la
restricción de los domicilios de los ciudadanos sin razón alguna. "Ello
porque una orden de registro que comprenda genéricamente varios domicilios da
lugar a que se afecten los derechos de las personas que no tengan relación
alguna con los hechos de la perturbación del orden público", violándose de
esta manera el artículo 28 del Estatuto Supremo. De manera que los
allanamientos deben ser dispuestos por orden judicial, la que debe cumplir con
las formalidades legales y "una de ellas es la identificación del
domicilio objeto de registro". Además la norma mencionada no define en forma
detallada "cuál es el contenido de las funciones de las autoridades cuando
se trata de la práctica de allanamientos", y en consecuencia la aplicación
dependería de la decisión subjetiva de la autoridad respectiva, lo que excluye
cualquier parámetro de razonabilidad en la medida. -Los incisos 3, 4 y 5 del literal n) del
artículo 38, violan el artículo 28 de la Constitución que sólo
permite la práctica del registro de los domicilios en virtud de mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, afectando además el núcleo esencial
del derecho a la inviolabilidad del domicilio. El registro requiere de orden
judicial escrita por autoridad competente, ya que la inviolabilidad del
domicilio no admite restricción alguna. -El inciso primero del artículo 44 vulnera
los artículos 213 inciso 3, 150 numerales 2 y 10, 212 inciso 4, 213 inciso 1,
214 numeral 4o. y 215 inciso 1o. de la Constitución Nacional. En la
norma impugnada "el gobierno asume la facultad de expedir las leyes que
establecen el régimen de la libertad personal, es decir, el Código Penal y el
Código de Procedimiento Penal.... El régimen restrictivo de la libertad, para
ser legítimo, debe ser en primer lugar el producto de una decisión mayoritaria
de los representantes de los ciudadanos. No puede ser sino competencia de la
ley la elaboración de estos códigos que son la esencia del sistema penal y, con
éste, del aparato de justicia". Y es por ello que el constituyente en el
artículo 150-10 prohíbe al Congreso conceder facultades al Gobierno para
expedir Códigos. La disposición impugnada, según los
intervinientes, contraría el artículo 213 de la Carta, pues
"suspender determinadas leyes no significa asumir plenamente la potestad
legislativa, como sería lo propio de la atribución de tipificar delitos,
aumentar penas o modificar disposiciones procedimentales. La legislación penal
ordinaria no puede ni tiene por qué ser modificada en virtud del estado de
excepción, pues no se ve de ningún modo cómo su suspensión pueda contribuir a
restablecer el orden público que ya ha sido turbado". El estado de
conmoción interior "no puede dar lugar sino al ejercicio de atribuciones
extraordinarias de policía. Y la definición de la legislación penal sustantiva
y procedimental desborda por completo el marco de las atribuciones de policía,
sean ellas ordinarias o extraordinarias". IV. CONCEPTO
FISCAL. El Procurador General de la
Nación emitió su concepto mediante oficio No. 324 del 22 de octubre de
1993, el que concluye solicitando a la Corte que haga las siguientes
declaraciones, con respecto al proyecto de ley estatutaria sujeta a revisión: "1.Que es EXEQUIBLE en cuanto al aspecto
formal se refiere, siempre y cuando se allegue la prueba que se ha echado de
menos en la parte considerativa de este concepto. "2.Que en lo atinente a su contenido
material, es EXEQUIBLE el artículo 11, con los alcances que deben darse al
mismo. "3.Que son INEXEQUIBLES también en
cuanto a su contenido material, los incisos primero y segundo del artículo 27;
del artículo 38, los incisos primero y cuarto del literal c), incisos segundo y
tercero del literal e), incisos segundo y tercero del literal f), e incisos
tercero, cuarto y quinto del literal n) éste último sólo en las expresiones
'orden verbal o' y el artículo 44 en su totalidad. "4. Que en todo lo demás es EXEQUIBLE el
proyecto de revisión analizado". Los argumentos que expone el Procurador para
fundamentar su solicitud, se pueden resumir así: -Las leyes estatutarias, conforme a los
antecedentes constitucionales, pueden considerarse como
"cuasi-constitucionales, están por encima de la ley pero no a nivel de las
normas constitucionales; así, podemos afirmar, que por esta vía no puede
reformarse la Carta, toda vez que esta última no la contempla como uno de
los procedimientos para lograr tal efecto". -Sobre el pronunciamiento que la Corte
Constitucional debe efectuar, señala el Ministerio Público que esta
Corporación, "habilitada por su procedimiento (art. 21 inciso 3o.) Para dar
firmeza y valor de cosa juzgada absoluta y definitiva al aspecto formal, podría
dejar abierta la puerta a la demanda posterior del articulado de una ley
estatutaria, únicamente por razones de fondo que no hubieren sido motivo de
examen". La interpretación que hace la Corte es "casi
auténtica", sin embargo se trata "de una interpretación que está por
debajo, en jerarquía, del texto mismo constitucional, el cual es vinculante
para todos los poderes públicos, incluida la misma Corte. De lo anterior se
infiere, necesariamente, que los fallos de exequibilidad
de la Corte dejan abierta la posibilidad de una nueva confrontación
con textos constitucionales no tenidos en cuenta al momento del pronunciamiento
inicial". -En lo que se refiere a leyes estatutarias
"el procedimiento de revisión previa, dada la amplitud del cotejo que se
impone, no es garantía suficiente de confrontación, de polémica pública en
torno al problema que se suscita. A ello se suma el argumento de que el control
integral dispuesto, puede dar ocasión prima facie a la apreciación de la
constitucionalidad de lo revisado, cuando frente a un texto superior en
particular o a una interpretación sistemática no advertida, puede devenir
inconstitucional". -La declaratoria de inconstitucionalidad
parcial de un proyecto de ley estatutaria, vencida la legislatura en que tuvo
origen, impediría que el Congreso rehiciera e integrara las disposiciones que
afectó el fallo de la Corte, lo que sería igual o equivalente a la
declaratoria total de inconstitucionalidad del proyecto. Estima el procurador
que, no obstante la rigidez que se quiso imprimir al trámite de las leyes
estatutarias desde el interior de la Constituyente, "la respuesta que
se adoptare para resolver el interrogante propuesto, debe tener como norte
obligado aquel principio que subyace en la Carta en virtud del cual,
hay una prevalecía del derecho sustancial sobre el formal". -En relación con el aspecto formal del proyecto
de ley, el Procurador primero hace alusión al requisito de la aprobación por
mayoría absoluta, para luego señalar que la actuación legislativa no contiene
aún la prueba que dé fe del cumplimiento de este requisito constitucional en
una de las plenarias. Sin embargo dice: "es necesario advertir igualmente
que la prueba recaudada finalmente debería en oportunidades futuras contener
con precisión el dato de si se obtuvo 'la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso' y no la simple referencia a la aprobación 'por la unanimidad de los
Congresistas asistentes a la sesión' alusión que se hace con el llamado oficial
a lista, que ciertamente no puede tenerse como factor determinante de la
mayoría absoluta, ya que muchos de los Congresistas pueden ausentarse luego de
cumplido el llamado a lista". -A continuación el Procurador hace un
completo estudio, que comprende los siguientes temas: elementos para una visión
liberal de los estados de excepción, los derechos fundamentales en dichos
periodos, derechos -libertades y derechos- institución, contenido de la ley
estatutaria de los estados de excepción, soberanía popular y estados de
excepción, consideraciones para una interpretación sistemática del estado de
excepción en el contexto de la nueva constitución, derechos inalienables de la
persona y los estados de excepción, la teoría del núcleo esencial de los
derechos, el núcleo esencial y los estados de excepción, para luego referirse a
las normas que considera inconstitucionales, así: -El artículo 6o. viola los artículos 1, 6,
122, 152 y 214-2 de la Carta, "en la medida en que establece, por vía
negativa, una cláusula residual de competencia, una suerte de reserva legal
extraordinaria en cabeza del Gobierno ....el principio liberal clásico
consagrado en el artículo 6o. de nuestra Carta constitucional, según el cual
todo lo que no está prescrito o proscrito está permitido, ha sido concebido en
favor del individuo y no del Estado, y muchísimo menos en favor del Ejecutivo
de excepción.... es el Congreso de la República y no el Presidente el
depositario constitucional exclusivo de la reserva legal-estatutaria (artículos
152 y 214 inc. 2o.)Para intervenir, de manera general, en el ámbito de los
derechos fundamentales. Nótese que se trata de una reserva inalienable, no susceptible
de que se la defiera al Ejecutivo mediante el subterfugio de una habilitación
legislativa abierta. En punto a la elaboración de leyes estatutarias,
corresponde al Congreso de la República hacer leyes y no legisladores
estatutarios (sic). En tal sentido el artículo 6o. bajo examen, resulta,
además, violatorio de los artículos 152 y 214, inc. 2o. Dela
Constitución". -Los artículos 27 incisos 1 y 2, y 38
literales c), e), f) y n) tienen en común que todos o algunos de sus incisos
vulneran ostensiblemente "elementos constitutivos de las garantías
absolutas del núcleo esencial de los derechos a la libertad de información
(artículo 20) y a la libertad personal (artículo 28).... No significa lo
anterior, por supuesto, que sólo bajo este respecto las normas aquí bajo examen
resultan lesivas de la Constitución. También en otros sentidos
conexos que habremos de estudiar en detalle, se presentan las mismas como
contrarias a la Carta". Los incisos 1 y 2o. del artículo 27 del
proyecto de ley consagran la censura y limitan la libertad de información. La
prohibición de la censura presenta "la garantía suprema de que el derecho
a la información, a pesar del principio de institucionalización que significa
haber amarrado la libertad correspondiente a las exigencias de que la misma sea
'veraz e imparcial', siga siendo concebido, en lo fundamental, como una
prolongación de la libertad de expresión, y con ello, un derecho-libertad en
sentido clásico. La censura previa significa, ciertamente, la muerte de las
posibilidades expresivas de la libertad de información." Y más adelante agrega que: "Desde una
perspectiva de la libertad de información como libertad de expresión, quien ha
perdido, por obra de la censura, la capacidad originaria para la definición del
sentido de lo que comunica, es objeto y no sujeto de la comunicación, así que
el núcleo esencial de su derecho ha sido herido de muerte. Quien sólo transmite
'información oficial' es apenas un instrumento del Estado". Si se
considera la libertad de información como "una prolongación de las
libertades de conciencia, de opinión y de expresión, tenemos que la imposición
de la censura previa es, inclusive, contraria a los dictados del artículo 18
de la Carta, por cuanto es opuesta a la existencia de condiciones
adecuadas para la formación autónoma de convicciones y de opiniones sobre la
base de la libre circulación de información". Igualmente resultan violados los artículos
1o. y 2o. de la Constitución "en la medida en que la libre
circulación de información es un requisito indispensable para la existencia de
una verdadera democracia". -En relación con el inciso 1o. del literal c)
del artículo 38 del proyecto de ley, manifiesta el Procurador que las mismas
razones expuestas para sostener la inconstitucionalidad de los incisos 1 y 2
del artículo 27, son predicables de la disposición primeramente citada, pues
restringir la divulgación de informaciones significa censurar. -Sobre los incisos 2 y 3 del literal f) del
artículo 38 del proyecto de ley, expresa que se trata de normas en blanco
"desde el punto de vista de tipificación de las colisiones de derechos que
pueden dar lugar, según las circunstancias, a los ejercicios de sopesamiento correspondientes. La discrecionalidad de la
competencia otorgada por el Congreso al Ejecutivo es, con ello, enorme y
contraria a las exigencias de legalidad y taxatividad
que acompañan al Estado de Derecho en circunstancias de excepción". -El artículo 28 de la Carta también
resulta vulnerado con las citadas normas, pues la garantía de la "reserva
judicial" reviste un carácter absoluto en relación con la libertad
personal y con el derecho a la inviolabilidad del domicilio. "La reserva
judicial está asociada no sólo a la exigencia de que sea una autoridad judicial
competente quien dicte el mandamiento escrito para la detención o el
encarcelamiento correspondiente, sino además que la expedición y ejecución de
dicho mandamiento se produzcan por motivos previamente definidos por la ley, y
se rodeen de formalidades legales". La Constitución sólo reconoce
una excepción, cual es la de los casos de flagrancia (art. 32 C.N.). -Nótese cómo mientras en el inciso 3o. del
literal f) del artículo 38 del proyecto de ley se suspende del todo la garantía
de la reserva judicial, el inciso 2o. apenas la debilita "pero lo hace en
forma tan grosera que la intervención en que dicho debilitamiento consiste debe
ser entendida también como una violación del núcleo esencial del derecho a la
libertad personal". En lo que atañe al inciso 3o. "es por demás,
absurdo que el Estado alegue su propia ineficiencia-vg. La imposibilidad
para conseguir la orden judicial escrita correspondiente- para efectos de
justificar la suspensión de la reserva judicial.... Así las cosas, la necesidad
de la reserva judicial como garantía absoluta de la libertad personal se
explica no sólo por razones ético-jurídicas de carácter general y en relación
con este derecho, sino también por razones que tienen que ver con nuestra
peculiar historia de arbitrariedades, y en relación con derechos conexos
fundacionales como son los derechos a la vida y a la integridad". -En lo que atañe a los incisos 3, 4 y 5 del
literal n) del artículo 38 del proyecto de ley dice el Procurador que como en
buena medida los argumentos antes expuestos son aplicables no sólo respecto a
la violación del artículo 28 constitucional sino también en cuanto al derecho a
la inviolabilidad del domicilio y demás derechos fundamentales garantizados a
través de la libertad personal, se limitará a hacer sólo unas pequeñas
consideraciones adicionales. -Las disposiciones impugnadas estatuyen
"en cabeza de los organismos administrativos de seguridad del Estado una
competencia altamente discrecional, que resulta contraria a la idea del Estado
de Derecho y al principio de legalidad, sobre todo si tenemos en cuenta el
rigor con que debe operar este último durante los estados de excepción",
normas que a la vez violan ostensiblemente la reserva judicial consagrada en el
artículo 28 de la Carta y con ello el núcleo esencial del derecho a
la inviolabilidad del domicilio, como garantía que es de los derechos a la
intimidad y la familia. En lo que atañe al inciso 5o. "baste
anotar que sólo la expresión 'orden verbal o' resulta en él, consecuencialmente
contraria a los dictados de la Carta". -Sobre los incisos 2 y 3 del literal e) del
artículo 38 expresa que "El escenario descrito de la reserva judicial,
como garantía de la libertad personal, de conciencia y del derecho a la
intimidad, nos lleva a predicar también la inconformidad con la
Carta". -En relación con la inconstitucionalidad del
artículo 44 del proyecto de ley, expresa el Procurador que los decretos
legislativos sólo pueden suspender pero nunca derogar las leyes vigentes, los
cuales dejarán de regir tan pronto como se restablezca el orden público.
"La demanda de que sea el Congreso de la República como
legislador ordinario y no el ejecutivo quien diseñe, por lo menos de manera
dominante, la política criminal y el derecho penal, de cara al futuro y en
circunstancias de violencia estructural, no debe conducir a la pretensión
perversa de que las competencias excepcionales se 'mimeticen' en la
Constitución y en la legislación ordinarias." -En lo que respecta a la parte final de los
incisos 1o. y 2o. del artículo 27 del proyecto de ley, manifiesta el Procurador
que "el modelo de punición concebido para las infracciones contra las
limitaciones gubernamentales a la libertad de información, resulta contrario al
principio de la separación de poderes por cuanto implica que la misma autoridad
que tipifica las faltas impone las sanciones. De esta manera podemos caer,
ciertamente, en el universo perverso de los delitos de opinión, mediante los
cuales un gobierno abusivo puede, eventualmente, proscribir y perseguir a sus
opositores, lo cual es, además, contrario a la idea fundante de la
Democracia". -En lo que atañe a la parte final del inciso
1o. y el inciso 4o. del literal c) del artículo 38 del proyecto de ley, el
Procurador solicita la inconstitucionalidad, por los mismos motivos que expuso
para sostener la del inciso 1o. del artículo 27, cuya redacción es
prácticamente idéntica. Y en cuanto al inciso 4o. señala que "se
trata de una norma cuya formulación negativa autoriza al Gobierno, a contrario
sensu, para que suspenda la divulgación de información sobre violaciones a los
derechos humanos cuando ésta provenga de organizaciones o personas que se
encuentren al 'margen de la ley'. Supuesta la competencia del ejecutivo para
tipificar ad-hoc, pero sobre todo para calificar administrativamente, con base
en tipificaciones ocasionales, quién está por dentro o por fuera de la ley, se
vuelve sobremanera peligrosa una disposición de esta índole, por cuanto puede
ser utilizada para combatir la capacidad de denuncia de los defensores de
derechos humanos". "Los derechos humanos sólo existen en
cuanto puede ser comunicada su violación, y lo que es tanto o más importante,
resulta inhumano prohibirle a alguien, -aún al peor delincuente- que denuncie
las violaciones a los derechos humanos de que es objeto. No puede el legislador
estatutario establecer una suerte de presunción de derecho, en el sentido de
que toda denuncia hecha por quienes se encuentran al margen de la ley, es por
definición falsa. En consecuencia la norma impugnada viola la idea de dignidad
humana, el principio de igualdad y el carácter universal de la libertad de
expresión" (arts. 1, 13 y 20 C.N.). -En torno al artículo 11 del proyecto de ley,
el Procurador considera que es exequible pues "el sentido natural y obvio
de la disposición que comentamos no puede ser otro que el de exigir al Gobierno
que exponga, en relación con cada decreto legislativo por él expedido, las
razones por las cuales lo considera necesario para alcanzar los fines
propuestos, de manera que le resulte más fácil al juez de constitucionalidad
calificar la proporcionalidad de la medida. Resulta contraria a la Carta (artículo
213, inciso 2o.), en cambio, una interpretación de la norma en el sentido de
que basta que el Gobierno exprese las razones por las cuales entiende que la
medida es necesaria en relación con los fines propuestos, para que quede
cumplido el requisito de proporcionalidad. Entonces este excelente criterio de
control -acaso el más importante entre los desarrollados por el
constitucionalismo de postguerra- quedaría convertido en una simple formalidad". V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE. a.-
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241-8 en concordancia con el 153 de la Carta, corresponde a esta
Corporación ejercer la revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria
enviado por el Congreso de la República. b.- Anotación
previa. No cree la Corte que deba referirse
de nuevo a los temas preliminares aludidos por el Procurador General de la
Nación en el concepto fiscal, relacionados con la categoría de las leyes
estatutarias, el carácter absoluto o relativo de los fallos de
constitucionalidad, la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad
en el evento del control de leyes estatutarias, pues estos puntos fueron
analizados por la Corporación en recientes sentencias (ver C-011/94 y
C-088/94), y en ellas dejó claramente expuesto su criterio, sin que exista
hasta el momento razón alguna para modificarlo. c.- Requisitos
formales. Dado que el control constitucional que debe
ejercer la Corte, en tratándose de leyes estatutarias, comprende no sólo
aspectos de contenido, sino también de forma, se procederá en primer término a
verificar el cumplimiento de estos últimos, de acuerdo con las exigencias de
procedimiento establecidas en la Constitución para la expedición
válida del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara,
remitido para su revisión. Las leyes estatutarias, como cualesquiera
otras leyes, deben cumplir los requisitos contemplados en el artículo 157
de la Carta, a saber: -Haber sido
publicado el proyecto de ley, antes de darle curso en la comisión respectiva. -Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
cámara, el cual puede surtirse en sesión conjunta de las comisiones permanentes
de ambas cámaras, en los casos señalados por el Reglamento del Congreso. -Haber sido
aprobado en cada Cámara en segundo debate. -Haber obtenido
la sanción del Gobierno, requisito que para el caso de las leyes estatutarias
sólo tiene lugar una vez la Corte Constitucional haya efectuado la revisión
oficiosa correspondiente y declarado que sus normas se ajustan a los cánones
constitucionales. Del mismo modo, en la expedición de las leyes
estatutarias se debe acatar los mandatos contenidos en los artículos 158 y
ss. de la Carta, que tratan sobre unidad de
materia, términos que deben transcurrir entre cada uno de los debates en
comisiones y en plenarias, así como el lapso que debe transcurrir entre el
traslado del proyecto de una Cámara a otra, los trámites de urgencia, etc. A más de lo anterior, el Constituyente en el
artículo 153 de la Constitución, estableció requisitos adicionales para
efectos de la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias,
eventos en los cuales se requiere de la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso, además de que su trámite debe surtirse dentro de una sola
legislatura. De la documentación remitida por el Congreso
de la República se infiere que se presentaron tres (3) proyectos de
ley estatutaria para regular los estados de excepción en Colombia, así: -El radicado bajo el No. 91/92, fue
presentado el 28 de julio de 1992 por el Ministro de Gobierno de la época,
doctor Humberto de la Calle Lombana, ante el
Senado de la República, cuyo texto aparece publicado en la
Gaceta del Congreso No. 13, de agosto 4 de 1992. -El identificado con el No. 100/92, lo
presentó el 4 de agosto de 1992 el Senador Bernardo Gutiérrez Zuluaga a la
Comisión Primera del Senado, y su contenido fue publicado en la
Gaceta No. 23 de agosto 11 de 1992. -El No. 128/92 fue presentado ante el Senado,
en forma conjunta, por los senadores Hernán Motta Motta
y Jario Bedoya Hoyos y por los representantes
a la Cámara Manuel Cepeda Vargas y Octavio Sarmiento Hoyos,
pertenecientes a la Unión Patriótica, proyecto que aparece publicado
en la Gaceta 49 de septiembre 2 de 1992. Ante la existencia de varios proyectos sobre
el mismo tema, se ordenó su acumulación, y es por ello que a lo largo de su
trámite en el Senado, los proyectos de ley estatutaria quedaron identificados
con el No. 91/92, y en la Cámara de Representantes con el No. 166/92. Tales proyectos fueron repartidos a la
Comisión Primera del Senado de la República, por competencia, la que
procedió a designar ponente. El día 9 de noviembre de 1992, el Presidente
de la República, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 163
de la Constitución, solicitó al Congreso que se tramitara con urgencia el
proyecto de ley acumulado, y dado que éste se encontraba en la Comisión
Primera del Senado, pidió la deliberación conjunta de las comisiones primeras
de ambas cámaras para darle primer debate, lo que efectivamente ocurrió, pues
las sesiones conjuntas se llevaron a cabo los días 11, 12, 17 y 26 de noviembre
y 2 de diciembre de 1992 (Actas Nos. 2, 3, 4, 5 y 6), fecha ésta en la que se
aprobó el proyecto de ley respectivo. Sobre el resultado de la votación dicen
los secretarios de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, según consta en
oficio No. 137 de julio 14 de 1993, que "No se puede precisar quiénes
votaron en forma afirmativa o negativa, ni tampoco el número de votos positivos
o negativos, pues sobre la votación no se pidió votación nominal, ni
verificación". No obstante agregan "que consta en el
acta No. 6/92, a petición del señor Presidente de la Comisión
Primera del H. Senado, que la aprobación de los bloques en que se dividió
el articulado de este proyecto para su votación, fue por unanimidad, con la
advertencia también de la Presidencia, que existía el quórum suficiente
para aprobarlo, que se trataba de un proyecto de ley estatutaria". Dicho proyecto pasó el 2 de diciembre
de 1992 a la Plenaria del Senado con el fin de continuar su
trámite; allí se designó ponente y se procedió a la discusión en sesiones que
se llevaron a cabo los días 16 de diciembre de 1992, 26 de mayo y 1o. y 2 de
junio de 1993, siendo aprobado en esta última fecha. En lo que respecta al resultado de la
votación, dice el secretario general del Senado de la República en
oficio No. 274 de agosto 12 de 1993, que para la aprobación del proyecto en
segundo debate "fue establecido un quórum deliberatorio
y decisorio de 98 senadores". Una vez aprobado en el Senado, el proyecto de
ley pasó a la plenaria de la Cámara de Representantes para segundo
debate, la cual designó a varios ponentes, siendo discutido en distintas
sesiones y finalmente aprobado el 16 de junio de 1993. En cuanto al número de
votos con que fue aprobado, informa el Secretario General de ese cuerpo
colegiado en oficio No. 132 del 7 de septiembre de 1993, que "el quórum
con el cual fue aprobado este proyecto fue de 158 Representantes asistentes
a la Sesión Plenaria". Al presentarse algunas discrepancias entre el
texto definitivo aprobado por el Senado de la República y el
de la Cámara de Representantes, se designó una comisión accidental
encargada de estudiar los artículos 1, 4, 5, 6, 7, 28, 38, 44, 47 y 51 sobre
los cuales versaba la diferencia. Dicha comisión rindió el correspondiente
informe, y una vez debatido fue aprobado por "los 159 miembros asistentes
a la sesión plenaria". Así las cosas, considera la Corte que
el proyecto de ley estatutaria "Por la cual se regulan los estados de
excepción en Colombia", cumple a cabalidad con las exigencias formales
estatuidas en la Constitución, para que pueda convertirse en Ley
de la República. No obstante lo anterior, la Corte
Constitucional quiere llamar la atención de las dos Cámaras legislativas,
para que en el futuro observen mayor cuidado y diligencia en la aprobación de
leyes de la índole de la que hoy se revisa, específicamente en lo que respecta
al resultado de la votación con la cual se aprueba cada una de las
disposiciones que conforman dichos ordenamientos. Pues por requerir las leyes
estatutarias para su aprobación, modificación o derogación, la mayoría absoluta
de los miembros que conforman cada una de las comisiones y plenarias del
Congreso, dicho quórum debe aparecer claramente determinado. No basta entonces
que se diga que fue aprobado por mayoría absoluta, sino que debe dejarse
constancia del número de senadores o representantes que así lo decidieron. d. Prevalecía
del derecho sustancial. Antes de entrar al análisis de fondo de cada
una de las disposiciones que conforman la ley estatutaria a que se ha hecho
alusión, considera pertinente la Cortereferirse
al criterio expuesto por el Procurador General de la Nación, en el sentido
de que en la revisión del aspecto formal de la creación de las leyes, debe
prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, punto ya tratado por esta
Corporación en sentencia C-026 de febrero 4 de 1993 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, en la cual se expuso la siguiente doctrina,
que hoy se reitera: "...al amparo de los preceptos
constitucionales que hoy nos rigen, las normas que establecen ritualidades en
el trámite de formación de las leyes tienen la misma valía e importancia y
ocupan igual categoría y jerarquía que aquellos que regulan aspectos
sustantivos, de manera que si alguna de esas exigencias o condiciones, son
desconocidas por las Cámaras durante el trámite recorrido para la expedición de
las leyes, corresponde a esta Corporación, previa acusación ciudadana, retirar
del orden jurídico las disposiciones legales que de una u otra forma lesionen
los preceptos del Estatuto Máximo." "El hecho de que en la
Constitución vigente se haya establecido la prevalecía del derecho
sustancial sobre el procedimental, no significa en modo alguno, que los cánones
del mismo ordenamiento que consagran requisitos formales para la expedición de
un determinado acto, que para el caso bajo examen, es el trámite que debe
seguirse para la expedición de las leyes, no deban acatarse o cumplirse en su
integridad, pues tanto los mandatos procedí mentales como los sustanciales
forman parte integrante de la Constitución que esta Corporación debe
guardar en su totalidad, tienen igual rango superior y en consecuencia deben
respetarse". Aceptar el argumento del Procurador General
sería admitir que en la Constitución existen normas de distintas
categorías, permitiendo de esta manera violar las de menor jerarquía, lo que es
abiertamente contrario a la Constitución. Todos los preceptos
de la Carta, como normas superiores, deben ser acatados en su integridad. Compartir el punto de vista del Procurador
sería desconocer precisamente el querer del constituyente, quien basado en la
trascendencia de los asuntos que compete regular al legislador por medio de las
leyes estatutarias, (estados de excepción, derechos y deberes fundamentales de
las personas, instituciones y mecanismos de participación ciudadana, régimen de
los partidos y movimientos políticos, funciones electorales, administración de
justicia), decidió fijarles unos condicionamientos adicionales a los que se
exigen para la aprobación de cualquier ley, relacionados con el quórum
requerido para su aprobación, modificación o derogación, como la exigencia de
que su trámite se lleve a cabo en una sola legislatura. Si tales requisitos,
que son de orden constitucional, pudieran pretermitirse, ¿qué sentido tendrían
las normas que las consagran? Recuérdese que esta Corporación debe velar
estrictamente por la guarda de la integridad de la Constitución, no sólo
de algunos de sus preceptos. Así las cosas, las normas constitucionales
que rigen la formación de las leyes estatutarias, deben observarse
estrictamente y, en caso de que alguna de ellas haya sido incumplida, se
analizará si el vicio es subsanable o insubsanable. En el primer caso la
Constitución permite que el proyecto respectivo se devuelva a la autoridad
legislativa correspondiente, para que proceda a enmendarlo o cumpla la
actuación que omitió y, en el segundo evento, lo que procede es la declaratoria
de inexequibilidad. e. El estado de
derecho y los estados de excepción. 1. El Estado
de derecho es una técnica de organización política que persigue, como objetivo
inmediato, la sujeción de los órganos del poder a la norma jurídica. A la
consecución de ese propósito están orientadas sus instituciones que, bajo esta
perspectiva, resultan ser meros instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser
evaluada según cumplan o no, a cabalidad, la finalidad que constituye su razón
de ser. La constitución rígida, la separación de las
ramas del poder, la órbita restrictiva de los funcionarios, las acciones
públicas de constitucionalidad y de legalidad, la vigilancia y el control sobre
los actos que los agentes del poder llevan a término, tienen, de modo
inmediato, una única finalidad: el imperio del derecho y, consecuentemente, la
negación de la arbitrariedad. Pero aún cabe preguntar: ¿por qué preferir el
derecho a la arbitrariedad? La pregunta parece necia, pero su respuesta es
esclarecedora de los contenidos axiológicos que esta forma de organización
política pretende materializar: por que sólo de ese
modo pueden ser libres las personas que la norma jurídica tiene por
destinatarias: particulares y funcionarios públicos. Desdibujar la frontera que
separaba a los unos de los otros, fue la obsesión del constitucionalismo
revolucionario del siglo XVIII y continúa siendo el leit-motiv del
moderno Estado de derecho. La libertad, resulta ser entonces el valor
axial del Estado de derecho, a secas, y del Estado social de derecho que,
consciente de que aquélla sólo es posible bajo condiciones de igualdad real,
busca propiciarlas, para que, así, el patrimonio ideológico justificativo
de esa forma de organización política, no sea una mera ilusión. 2. Las instituciones
del Estado de Derecho no son, pues, fines en sí mismas. Su sentido puramente
instrumental se esclarece a plenitud cuando se identifican los bienes que están
llamadas a garantizar, entre los cuales ocupan un lugar axiológicamente
privilegiado los derechos fundamentales que no son otra cosa
que ineludibles inferencias del concepto originario de libertad
seguridad, que se incrementa y enriquece en la medida en que las
circunstancias históricas plantean al hombre nuevos retos, y determinan una
mayor complejidad en la acción interferida. Pero ninguna garantía mejor para la
preservación de esos bienes, que la injerencia de sus titulares en el ejercicio
del poder. Y cuanto más directa e inmediata, tanto mas
eficaz. La democracia surge, entonces, como lógico
corolario del régimen de libertades, justamente, bajo la forma de libertad
participación. De estirpe liberal y democrática es, pues, sin duda, la
filosofía que informa al Estado social de derecho. La teoría personalista, insita
a él, persigue la superación de la tensión dialéctica individuo-sociedad mediante
la concepción del hombre como persona dotada de dignidad (fin en sí mismo y no
medio para un fin), que requiere de la organización social más perfecta hasta
ahora lograda -el Estado- para poder realizarse de manera plenaria sin
interferir en la realización plenaria de los otros. El principio de libertad
formulado por Rawls condensa la realización cabal de
esa idea: "Toda persona tiene derecho a un régimen de libertades básicas
que sea compatible con un régimen similar de libertades para todos". 3. Pero ese
régimen de libertades, suprema ratio del Estado de derecho,
tiene como supuesto necesario la obediencia generalizada a las normas jurídicas
que las confieren y las garantizan. A ese supuesto fáctico se le denomina orden
público y su preservación es, entonces, antecedente obligado de la
vigencia de las libertades. Formular una definición lógicamente
satisfactoria de orden público es empresa desalentadora, pues
el ingrediente evaluativo que en ella va implícito, impide ganar una noción
objetiva, universalmente reconocible. De allí el peligro de usarla como
condición o límite del ejercicio de un derecho, pues cada vez que se procede de
ese modo, y en ocasiones resulta inevitable hacerlo, se libra su inmensa forma
vacía a la discreción de un funcionario que con su propio criterio ha de
llenarla. El único control de su evaluación, entonces, estará constituido por
el telos del Estado de derecho y
éste, preciso es admitirlo, es también pasible de más de una valoración. A
título de ejemplo, pueden citarse algunas definiciones ensayadas por destacados
doctrinantes. Fernando
Garrido Falla plantea así la noción: "Ahora bien, ¿qué es el orden público?
Nos contesta la pregunta HAURIOU diciendo que, en el sentido de la policía, el
orden público es el orden material y exterior; es,
sencillamente, un estado de hecho opuesto al desorden. ...Para HAURIOU son
elementos integrantes del orden público: la tranquilidad, la seguridad y la
salubridad públicas". Enrique Jiménez
Asenjo dice: ".... funcionalmente, orden
equivale a vida tranquila en la calle; paz en el interior de una nación o del
mundo entero. De este modo Orden Público se asimila a orden tranquilo, con
independencia de todo ideario político o social. Tranquilidad, paz, seguridad,
son palabras que expresan claramente lo que, en último término, significa o
entraña aquella expresión legal". "Consecuentemente el orden se
justifica por sí mismo, y posee significación propia. Es el valor fundamental
de una sociedad organizada". El distinguido penalista Giuseppe Maggiore, la desdobla de la siguiente manera: "El
'orden público' no es el ordenamiento jurídico como sistema de normas y sistema
de entidades, que son los titulares de la norma, ni es tampoco el ordenamiento
estatal, es decir, el sistema particular de normas y entidades que preside el
Estado como sujeto de imputación." "'Orden Público' tiene dos
significados: objetivamente, denota la coexistencia armónica y pacífica de los
ciudadanos bajo la soberanía del Estado y del derecho; subjetivamente, indica
el sentimiento de tranquilidad pública, la opinión de
seguridad social, que es la base de la vida civil. En este sentido, orden
es sinónimo de paz pública". Quizás lo más sensato, para trazar un límite
que resulta ineludible, es construir la noción a partir de otra, no exenta de
dificultades pero menos problemática, como lo es la de eficacia del
derecho. El derecho es eficaz, desde esta perspectiva, cuando consigue
moldear la conducta de los destinatarios conforme al propósito que lo informa.
Cuando tal ocurre, no hay duda de que al estado de cosas resultante podemos
llamarlo orden, no importa cuán plausible o censurable se nos
antoje. Así entendida esa noción, se confunde con la
de paz. No es casual que el gran teórico del formalismo jurídico y
demoledor crítico del jusnaturalismo, Hans Kelsen, no
obstante su afán de entender e interpretar el derecho al margen de valores, lo
defina como un ordenamiento de paz, situación que adviene cuando
quienes detentan el monopolio de la fuerza dentro de la comunidad, logran el
propósito de ser obedecidos lo que -en un lenguaje impersonal- equivale a esto:
cuando el derecho se cumple. Por que entonces se sabe
con certeza quién, cuándo, bajo qué circunstancias y en qué medida puede usar legítimamente
de la fuerza. Cuando ocurre lo contrario a lo que se ha
descrito, la que se presenta es una situación de anomia, por
carencia de una normatividad capaz de uniformar la conducta de los sujetos
destinatarios, en la medida necesaria para que sea posible la convivencia. Pero, en todo caso, la eficacia del derecho
es siempre relativa, pues siempre hay un amplio margen de desobediencia
compatible con su funcionamiento y con la convivencia que busca propiciar. Si
el ordenamiento jurídico fuera absolutamente eficaz, habría trocado su
naturaleza de control normativo por la de técnica contralora causal, que no
toma en cuenta la libertad del destinatario, sino que la suprime. Eso significa que el derecho es siempre
compatible con un cierto grado de desobediencia y no puede ser de otro modo.
Pero cuando ese grado de desobediencia, permisible e inevitable, es traspuesto,
la convivencia se torna difícil y hasta imposible, especialmente cuando son las
normas reguladoras de conductas sin las cuales la coexistencia no es pensable,
las que están comprometidas. Cuando tal ocurre, el desorden se ha sustituido al
orden. ¿Cuándo exactamente ocurre tal fenómeno? No es posible determinarlo con
entera certeza. Pueden surgir discrepancias. Es, entonces, cuando se requiere el
criterio autorizado y prevalente del órgano de la comunidad
que ha de verificar, con fuerza vinculante, que el fenómeno se ha producido o
su advenimiento es inminente. Justamente, para esas situaciones se han creado
los Estados de excepción. Los Estados de excepción o de turbación del
orden exigen, entonces, normas que se adecuen a la nueva situación. Se trata,
de normas generalmente más drásticas, vale decir, de un poder disuasivo
mayor y más restrictivo de la libertad jurídica. No obstante su naturaleza restrictiva, dentro
de un Estado de derecho las normas de excepción han de mantener el sello que a
éste le es inherente, a saber: 1. el gobernante, no obstante su mayor poder
discrecional, está sujeto a control en todos los actos que, dentro de la nueva situación
realice, y 2. la restricción de las libertades y derechos fundamentales ha de
tener como propósito esencial la preservación de esos mismos bienes, que de
ninguna manera pueden ser destruidos sino provisoriamente limitados, con el
propósito de que la obediencia al derecho se restaure y las libertades y
derechos recobren la vigencia plena de que gozan en tiempo de normalidad. Es lo
que pudiéramos llamar la paradoja de los estados de excepción: las libertades
públicas y los derechos fundamentales se restringen, en beneficio de esos
mismos bienes. Esa circunstancia brinda un insustituíble
criterio de control de los actos del gobernante investido de poderes
excepcionales, y es ése el criterio que ha de guiar a la Corte en el
examen de constitucionalidad de la presente ley estatutaria. Prescindir de ese
criterio, conduce a trocar el Estado de derecho en una forma de organización
política que lo contradice y desnaturaliza. f. Contenido
del proyecto de ley. Al no existir vicio de procedimiento en la
formación del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara,
procede la Corte a examinar las disposiciones que lo conforman. Y para efectos de facilitar el análisis de
cada uno de los preceptos que la integran, el texto de cada artículo se irá
transcribiendo a medida que se vaya a examinar. El citado proyecto de ley consta de cinco
capítulos, así: CAPITULO I DISPOSICIONES
GENERALES - Artículo 1o. "Ámbito de
la ley. La presente ley estatutaria regula los estados de guerra exterior,
conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica. Los estados de
excepción sólo se regirán por las disposiciones constitucionales, los tratados
o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento
jurídico nacional, y las leyes estatutarias correspondientes." Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José
Manuel Barreto, consideran que el término "leyes estatutarias
correspondientes" contenido en dicho artículo es inconstitucional, porque
de acuerdo con el artículo 214-2 de la Carta la regulación de los
estados de excepción sólo debe hacerse por medio de "una" ley
estatutaria, "sólo una". No comparte la Corte el criterio de
los intervinientes, pues si bien es cierto que dichas leyes se caracterizan por
tener una estabilidad mayor que las ordinarias, ello no puede entenderse como
que son inmodificables o que deban permanecer incólumes para siempre, lo que
implicaría la parálisis o estaticidad de la actividad
legislativa en este campo. Además, no puede dejarse de lado que algunas de las
circunstancias que inciden notablemente en la adopción de medidas especiales en
épocas de excepción, obligan al legislador a ajustar la normatividad existente
a esos ritmos cambiantes para que no resulte obsoleta o inaplicable. De la expresión "una ley estatutaria"
contenida en el artículo 214-2 de la Carta, a la que aluden los
intervinientes mencionados, no se deduce de ninguna manera que únicamente se
puede expedir una sola ley sobre los estados de excepción, sino que no pueden
regir varios estatutos reguladores de dichos estados en forma simultánea. Pero
es claro que las leyes estatutarias pueden ser modificadas o derogadas por
otras de igual categoría, tal como lo autoriza el artículo 153 de la
Carta, las cuales obviamente deben ceñirse a la Constitución en cuanto
a su trámite y contenido. No viola entonces el artículo 1o. del
proyecto de ley estatutaria que se revisa, la Constitución Nacional, y por
ello será declarado exequible. - Artículo 2o. "Objeto de
la ley. La presente ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al
Gobierno durante los estados de excepción. Estas facultades sólo podrán ser
utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el
mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La ley también
tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades
excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos
humanos de conformidad con los tratados internacionales." El texto de esta norma se identifica con el contenido
del numeral 2o. del artículo 214 de la Constitución, que ordena al
legislador expedir una ley estatutaria reguladora de los estados de excepción,
la cual debe contener las facultades que tiene el Gobierno durante dichos
periodos, los controles judiciales y las garantías necesarias para la
protección adecuada de los derechos, de conformidad con los Tratados
Internacionales. De la misma manera se adecua a lo dispuesto
en los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta, el que se establezca que
las facultades que se atribuyen al Gobierno sólo pueden ser utilizadas cuando
existan hechos perturbadores que hagan imposible su control por medio de los
mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado, pues "El ámbito de las
instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que
pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema
económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte
ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que
tengan la posibilidad de amenazar con superar un límite crítico. La función de
los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y
controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando en todo
caso cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una
de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan
al colapso" (Sent. C-004/92 M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). En consecuencia, la declaración de los
estados de excepción sólo puede tener ocurrencia, cuando se presenten una o
varias de las circunstancias que consagra la Constitución, y como último
recurso del Estado, frente a situaciones graves e inminentes que pongan en
peligro la estabilidad institucional, la seguridad y soberanía del Estado, la
convivencia ciudadana, o la perturbación o amenaza igualmente grave e inminente
del orden económico, social o ecológico del país, o la grave calamidad pública,
las cuales no pueden ser controladas mediante las medidas que consagra la
Constitución y la ley para periodos de normalidad, o éstas resultan
ciertamente insuficientes. Finalmente debe precisarse que antes que los
controles legislativos que se establecen en el proyecto de ley que se revisa,
existen, desde luego, los controles derivados de las normas constitucionales y
los tratados internacionales, a los cuales debe sujetarse el Gobierno. El artículo 2o. del proyecto de ley que se
estudia no vulnera entonces los preceptos constitucionales. - Artículo 3o. "Prevalecía
de Tratados Internacionales. De conformidad con el artículo 93 de la
Constitución Política, los Tratados y Convenios Internacionales sobre Derechos
Humanos ratificados por el Congreso de Colombia prevalecen en el orden interno.
En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario,
como lo establece el numeral 2o. del artículo 214 de la Constitución.
La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la
Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe
entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana,
no figuren expresamente en ellos. En caso de
guerra exterior, las facultades del Gobierno estarán limitadas por los
convenios ratificados por Colombia y las demás normas de derecho positivo y
consuetudinario que rijan sobre la materia, atendiendo al principio de
reciprocidad por parte del Estado con el cual exista conflicto". Esta disposición, en el primer inciso,
reproduce en forma incompleta el contenido de la primera parte del artículo 93
de la Carta, puesto que consagra la prevalecía en el orden interno de los
tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos, ratificados por el
Congreso, pero omite la frase "y que prohíben su limitación durante los
estados de excepción", circunstancia que en sentir de esta Corporación no
configura violación alguna, ya que al expresar la norma "de conformidad
con el artículo 93 de la Constitución Política", ha de entenderse en
los términos señalados en la Carta. El artículo 93 de la Carta, ha sido
interpretado por esta Corporación así: "Ahora bien, conviene precisar el
alcance y significado del artículo 93 constitucional en el sentido de señalar
que éste no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en los tratados
y convenios internacionales en sí mismos y de por sí, sino a éstos cuando tales
instrumentos internacionales 'prohíben su limitación en los estados de
excepción', es decir, que para que tenga lugar la prevalecía o superioridad de
los tratados y convenios internacionales en el orden interno, es necesario que
se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un
derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohíba
durante los estados de excepción". "Así las cosas, el artículo 93 de la ley
fundamental debe ser necesariamente interpretado en relación con el artículo
214-2 ibidem, que prohíbe la suspensión de los
derechos humanos y libertades fundamentales durante los estados de
excepción......" (Sent. C-295/93 M.P. Carlos
Gaviria Diaz). El precepto que se examina, también reitera
lo dispuesto en el numeral 2o. del artículo 214 de la Constitución, al
ordenar el respeto de las reglas del derecho internacional humanitario. El
derecho internacional humanitario, según la doctrina, "está compuesto por
un conjunto de normas, que limitan, por razones humanitarias, el derecho de las
partes en conflicto de escoger libremente los métodos y los medios utilizados
en la guerra o que protegen a las personas y a los bienes afectados o que
puedan ser afectados como consecuencia del conflicto." Ch. Swinarski. Citado en sent.
C-574/92 M.P. Ciro Angarita Barón) "Los principios del derecho
internacional humanitario plasmados en los Convenios de Ginebra y en sus dos
Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético mínimo aplicable a
situaciones de conflicto nacional o internacional, ampliamente aceptado por la
comunidad internacional, hacen parte del Ius Cogens o derecho consuetudinario de los pueblos. En
consecuencia, su fuerza vinculante proviene de la universal aceptación y
reconocimiento que la comunidad internacional de Estados en su conjunto le ha
dado al adherir a esa axiología y al considerar que no admite norma o práctica
en contrario. No de su eventual codificación como normas de derecho
internacional, como se analizará con algún detalle más adelante. De
ahí que su respeto sea independiente de la ratificación o adhesión que hayan
prestado o dejado de prestar los Estados a los Instrumentos Internacionales que
recogen dichos principios. El derecho internacional humanitario es, ante todo,
un catálogo axiológico cuya validez absoluta y universal no depende de su
consagración en el ordenamiento positivo." (sent.
574/92 antes citada) La Constitución no solamente ordena
respetar el derecho internacional humanitario durante los estados de excepción,
sino que también permite que se apliquen las normas internacionales sobre
derechos, que sean inherentes a la persona humana, a pesar de que no los
consagre el Ordenamiento Supremo, lo cual quedó consignado en el artículo 94 ibídem,
que prescribe: "la enunciación de los derechos y garantías contenidos
en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no
debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona
humana, no figuren expresamente en ellos". De allí se deduce, entonces, la competencia
para que los jueces protejan derechos fundamentales no estatuidos en la
Carta, siempre y cuando sean de aquéllos inherentes a la persona humana. Finalmente cabe agregar que las disposiciones
del derecho internacional humanitario que tratan sobre el manejo de las
personas y las cosas vinculadas a la guerra, como las que señalan la forma de
conducir las acciones bélicas, se han establecido con el fin de proteger la
dignidad de la persona humana y para eliminar la barbarie en los conflictos
armados. Estas normas también pueden aplicarse en los eventos de conflictos
bélicos internos. El inciso 2o. del artículo 3o. del proyecto
de ley objeto de revisión, contempla que en caso de guerra exterior, las
facultades del Gobierno están limitadas por los convenios ratificados por
Colombia y las demás normas de derecho positivo y consuetudinario que rijan
sobre la materia, "atendiendo el principio de reciprocidad por parte
del Estado con el cual exista conflicto" . Para la Corte Constitucional es
evidente que el aparte subrayado lesiona el artículo 212 de la
Constitución Nacional, disposición ésta que no consagra limitación a las
atribuciones con que cuenta el Gobierno durante el estado de guerra exterior,
distintas a las "estrictamente necesarias para repeler la agresión,
defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el
restablecimiento de la normalidad"; en consecuencia, el legislador no
podía válidamente estatuir otras, como la de la "reciprocidad". Por
tanto, la expresión "atendiendo el principio de reciprocidad por parte del
Estado con el cual exista conflicto", será declarada inexequible por
infringir abiertamente el mandato constitucional primeramente citado. De otra parte, considera la Corporación conveniente
anotar, que la condición para que esos tratados o convenios internacionales
rijan a plenitud, es que no contraríen la Constitución, de manera que sólo
deberán acatarse aquéllos que no vulneren sus preceptos. Finalmente, ha de hacerse un reparo de
técnica jurídica en relación con la expresión "derecho positivo" que
aparece en el inciso 2o. del mismo artículo 3o. que se estudia, la cual debería
sustituirse por la de "derecho legislado", pues como se recordará,
tanto el derecho legislado como el consuetudinario son formas del derecho
positivo. Sin embargo, esta circunstancia en nada afecta la constitucionalidad
de la norma. Es entonces exequible el artículo 3o. del
proyecto de ley estatutaria que se revisa, salvo la expresión del inciso final que
dice: "atendiendo el principio de reciprocidad por parte del Estado con el
cual exista conflicto", la cual es inexequible. - Artículo 4o. "Derechos
Intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia
ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles;
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación, la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño, a la protección por parte de su familia; de la sociedad y
del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el
derecho al Habeas Corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no
ser extraditados. Tampoco podrán
ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de
tales derechos. De conformidad
con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser
interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho
o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de
los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de
estos Estados." Parágrafo 1.
Garantía de la libre y pacífica actividad política. Los derechos a constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas, a formar parte de ellas, a
participar en sus actividades legítimas y a hacer oposición, podrán ser
ejercidos libremente dentro del respeto de la Constitución Política y
sin recurrir a ninguna forma de violencia". Parágrafo 2.
Para asegurar la efectividad del derecho a la paz, en ejercicio de las
facultades derivadas del Estado de Conmoción Interior, se podrá expedir medidas
exceptivas encaminadas a facilitar la reincorporación de delincuentes políticos
a la vida civil y para remover obstáculos de índole administrativa,
presupuestal o jurídico. En desarrollo de estas facultades el Gobierno podrá
conceder, por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos
generales por delitos políticos y conexos". En este artículo el legislador, valiéndose
de la Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, enuncia una serie de derechos
que califica de intangibles, durante los estados de excepción,
los cuales no pueden ser objeto de suspensión o restricción alguna por el
legislador extraordinario, ya que se consideran como bienes imprescindibles
para la dignidad de la persona humana. Durante los estados de excepción, es de común
ocurrencia que se afecten ciertos derechos que la misma Constitución permite
restringir o limitar en épocas de normalidad, valga citar: el derecho de
reunión, el derecho de asociación, la libertad de circulación, etc.; sin
embargo, existen otros que en ninguna época pueden ser objeto de limitación,
como los contenidos en la disposición legal que se estudia, los cuales son
considerados como inafectables. En lo que respecta al parágrafo primero, en
el cual se garantiza la libre y pacífica actividad política, conviene aclarar
que bien puede el Gobierno durante los estados de excepción, suspender algunos
eventos electorales en razón de la grave situación de alteración del orden
público, que impide su realización; sin que ello signifique la violación del
derecho que tiene todo ciudadano de elegir y ser elegido. Por el contrario,
considera la Corte que es precisamente en defensa de ese derecho que
se permite la suspensión de los debates de carácter electoral, en épocas de
turbación del orden público, como sería el caso, de guerra exterior, conmoción
interior o emergencia económica, social o ecológica, pues de llevarse a cabo
una elección en tales circunstancias, podrían presentarse situaciones
distorsionantes del libre ejercicio del sufragio. En cuanto a concesión de facultades al
Gobierno para decretar "amnistías o indultos generales" por delitos
políticos y conexos, la Corte estima que esta norma es contraria
a la Constitución, porque la facultad conferida al Congreso de la
República por el numeral 17 del artículo 150, es exclusiva e indelegable.
Así lo demuestran estas razones: Primera.- Las normas que
regulan esta materia en la Constitución de 1991, son, en esencia,
iguales a las que existían en la anterior. Basta compararlas. Constitución de
1991: Artículo 150, numeral 17: "Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: "....17. Conceder, por mayoría de los
dos tercios de los votos de los miembros de una y otra Cámara y por graves
motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos
políticos. En caso de que los favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad
civil respecto de particulares, el Estado quedará obligado a las
indemnizaciones a que hubiere lugar". Artículo 201, numeral 2: "Corresponde al
Gobierno, en relación con la Rama Judicial: "2. Conceder indultos por delitos
políticos, con arreglo a la ley, e informar al Congreso sobre el ejercicio de
esta facultad. En ningún caso estos indultos podrán comprender la
responsabilidad que tengan los favorecidos respecto de los particulares". Constitución de
1886: Artículo 76, numeral 19: "Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
atribuciones: "19. Conceder, por mayoría de dos
tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara y por graves
motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos
políticos. En el caso de que los favorecidos fueren eximidos de la
responsabilidad civil respecto de los particulares, el Estado quedará obligado
a las indemnizaciones a que hubiere lugar". Artículo 119, ordinal 4o.: "Corresponde
al Presidente de la República en relación con la
Administración de Justicia: "....4o. Conceder indultos por delitos
políticos, con arreglo a la ley que regule el ejercicio de esta facultad. En
ningún caso los indultos podrán comprender la responsabilidad que tengan los
favorecidos respecto de los particulares, según las leyes". Tradicionalmente la Corte
Suprema de Justicia sostuvo la tesis de que ésta era una atribución
solamente del Congreso. En una de sus providencias sobre esta materia, afirmó: "En cambio, no parece acertado asimilar
las medidas de extinción de acciones y penas con las instituciones de la
amnistía y el indulto, en razón de la semejanza de sus efectos, porque no es
válido afirmar que el Gobierno puede decretar amnistías e indultos, por virtud
de que le compete constitucionalmente la guarda y restauración del orden
público, ya que aquellas competencias están atribuidas por la
Constitución como propias del Congreso, según resulta de lo dispuesto en
el artículo 76-19 y en el 119-4. "En estado de sitio el Gobierno no
sustituye al Congreso en su función legislativa ni en ninguna de sus
atribuciones constitucionales. Por ello, la Constitución en el
artículo 121 aclara que esa Corporación puede sesionar y ejercer sus facultades
constitucionales, porque no hay incompatibilidad con los poderes del Presidente
en tales circunstancias, de acuerdo con el siguiente texto: "La existencia
del estado de sitio en ningún caso impide el funcionamiento normal del
Congreso. Por consiguiente, éste se reunirá por derecho propio durante las
sesiones ordinarias y en extraordinarias cuando el Gobierno lo convoque". "Es preciso considerar, además, que en
este campo el Gobierno sólo tiene la potestad para conceder indultos, nunca
amnistías, y "con arreglo a la ley que regule el ejercicio de esta
potestad", es decir, en forma condicionada a específica ley previa, y no
directamente, como facultad constitucional propia, ni menos fundada en el
artículo 121, sino en su condición ordinaria de ejecutor de la ley. "De modo que si el Congreso no ejercita
directamente su competencia para amnistiar ni conceder indulto, ni la
transfiere como facultad extraordinaria al Gobierno, éste no puede, sin usurpar
funciones, decretar medidas de ese alcance, invocando el artículo 121".
(Corte Suprema de Justicia, sentencia No.17 de mayo 10 de1982, G.J. tomo CLXXI,
No.2409, pág. 153). Esta interpretación sólo se cambió en 1991,
cuando se adoptó el criterio contrario. Los argumentos, sin embargo, no
alcanzan a desvirtuar la tesis tradicional, como se ve si se analiza lo dicho
en sentencia No. 43 de abril 9 de 1991: "Su exequibilidad
se explica, no sólo por las razones de conexidad ya expuestas, sino porque el Presidente
de la República asume la potestad legislativa suficiente para poner
fin al conflicto que alteró el orden público mediante la expedición de medidas,
que en su apreciación política, sean eficaces y permanentes. En esa
dirección la Corte ha admitido que el Presidente pueda establecer
conductas punibles, modificar la cantidad e intensidad de las sanciones y
derogar los decretos de excepción si estima que han cumplido su cometido o que
resultaron inadecuados. Dentro de esa capacidad legislativa está, igualmente,
la de decretar amnistías e indultos con las mismas limitaciones que la
Constitución dispone para el Congreso, es decir: a) Que se trate de graves
motivos de conveniencia pública; b) Que sean medidas generales; c) Que la
gracia se refiera exclusivamente a delitos políticos y a aquellos que se
cometieron para el propósito único de la acción política. De aquí que de la
conexidad ha de retirarse toda conducta que carezca de vinculación política y
cuyo designio sea el de los delitos comunes; d) Que si 'los favorecidos fueren
eximidos de responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado queda
obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar'; e) Que los actos
(jurisdiccionales o administrativos) de contenido particular mediante los
cuales se aplique la extinción de la acción penal (amnistía) y de remisión de
la pena (indulto) sean proferidos por la autoridad competente, respetando el
principio organizativo del Estado". "Así las cosas, la mera exigencia de una
mayoría calificada que hace la Constitución (art. 76, No. 19) no
significa la de una reserva legal que impida al Presidente en uso de las
facultades del estado de sitio decretar, por vía general, la amnistía y el
indulto. Son, más bien normas, propias de las atribuciones de la emergencia aplicables
a quienes se acogieron al proceso de paz que, al fin y al cabo, es el propósito
último del artículo 121 de la Constitución." Y más adelante agregó: "Es importante resaltar la distinción
constitucional, en cuanto a la competencia en materia de amnistía e indulto.
Ambos se establecen, de manera general, por leyes del Congreso o mediante
decretos de estado de sitio como el analizado. En lo que hace a la aplicación
individual de cada uno de ellos, tenemos que la amnistía extingue la acción
penal y la pena (Cfr. art. 78 del C.P.) y, aunque la Constitución no
trae una norma específica en este punto, se particulariza con decisiones
judiciales, porque se trata de aplicar una ley general, de culminar un proceso
y de definir que frente a la determinación del legislador al procesado no se le
seguirá la causa ni se le impondrá pena alguna por un hecho que,
excepcionalmente y para las personas previstas en la ley, dejó de ser punible,
pero que continuará siendo castigado para los demás casos. El indulto se aplica,
en decisiones de contenido subjetivo, según la regla del artículo 119 numeral
4o. de la Constitución Nacionalpor el Presidente
de la República. La misma Constitución atribuye al poder ejecutivo,
esta competencia de manera expresa". Sostener que "el Presidente de la
República asume la potestad legislativa suficiente para poner fin al
conflicto", no implica que pueda adquirir todas las competencias propias
de las otras ramas del poder público, a su arbitrio. No hay que perder de vista
tres hechos fundamentales: el primero, que durante los estados de guerra y de
conmoción interior, el Congreso está reunido permanentemente; el segundo, que
sesiona con la plenitud de sus facultades constitucionales y legales; y el
tercero, que en los estados de excepción "no se interrumpirá el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado". Segunda.- La Asamblea
Constituyente entendió que esta facultad de conceder amnistías e indultos
generales quedaba reservada al Congreso en todo tiempo. Por tal razón, concedió
al Gobierno la autorización de que trata el artículo transitorio 30, que reza: "Artículo transitorio 30.-
Autorizase al Gobierno Nacional para conceder indultos o amnistías por delitos
políticos y conexos, cometidos con anterioridad a la promulgación del presente
Acto Constituyente, a miembros de grupos guerrilleros que se reincorporen a la
vida civil en los términos de la política de reconciliación. Para tal efecto el
Gobierno Nacional expedirá las reglamentaciones correspondientes. Este
beneficio no podrá extenderse a delitos atroces ni a homicidios cometidos fuera
de combate o aprovechándose del estado de indefensión de la víctima". Es claro que el conceder esta autorización
especial, obedecía a diversas razones, entre ellas estas: la circunstancia de
no existir, durante los primeros meses de vigencia de la nueva Constitución, un
Congreso que pudiera ejercer la facultad de que trata el numeral 17 del
artículo 150; el tratarse de delitos cometidos antes de la vigencia de la nueva
Constitución; y, por sobre todo, la convicción de que el Gobierno no podía en
épocas normales ni durante los estados de excepción, conceder amnistías o
indultos generales por no estar facultado para ello por la propia Constitución. Si la Asamblea hubiera entendido
que bastaba al Gobierno declarar el estado de conmoción interior y dictar un
decreto legislativo, para conceder la amnistía o el indulto generales, no
habría otorgado esa autorización, que habría sido ostensiblemente superflua. Tercera.- ¿Por qué ésta es
una facultad exclusiva e indelegable del Congreso? Conceder amnistías o indultos generales, por
delitos políticos, es una medida eminentemente política, que implica
interpretar la voluntad de la nación. Si el Congreso, con el voto de la mayoría
exigida por la Constitución, dicta esta medida, será porque interpreta el
sentimiento de la inmensa mayoría de los ciudadanos y si la niega, será porque
no existe ese sentimiento. Por todo lo anterior, no tendría sentido
sostener que lo que solamente puede hacer el Congreso de la
República con esa mayoría especial, pueda decretarlo el Presidente
de la República por su sola voluntad. De otra parte, es apenas lógico que el
Congreso, primer actor en la vida política de la nación, sea el único llamado a
adoptar las medidas de que se trata, políticas en el más alto grado. Cuarta.- No se puede
caer en la tentación de considerar baladí la exigencia de la mayoría de las dos
terceras partes de los votos de los miembros de una y otra Cámara. Tal
exigencia no puede tener otra explicación que la de rodear esta medida de las
mayores cautelas, para garantizar que su adopción interpreta la voluntad de las
mayorías políticas de la nación. Quinta.- Uno de
los propósitos que animaron la reforma de la Constitución en 1991,
fue el fortalecimiento del Congreso. La moción de censura de los ministros, es
una de las manifestaciones de ese ánimo de permitirle al Congreso ejercer a
plenitud el control político. ¿Cómo pretender, a la luz de esta realidad, que
el Constituyente haya querido privar al Congreso, en la práctica, de una de sus
más preciosas facultades? ¿Se le fortalece, acaso, privándole de sus poderes? Sexta.- Según el
artículo 213 de la Constitución, dentro de los tres días siguientes a la
declaración o prórroga del Estado de Conmoción Interior, el Congreso se reunirá
por derecho propio, "con la plenitud de sus atribuciones constitucionales
y legales". Esta norma implica lo siguiente: a) La
facultad consagrada en el numeral 17 del artículo 150, no la pierde el
Congreso, ni la adquiere el Presidente de la República, por la declaración
del estado de excepción; b) Si el Gobierno
estima necesaria la concesión de amnistías o indultos generales por delitos
políticos y conexos, puede presentar al Congreso el correspondiente proyecto de
ley, acompañado de la manifestación de urgencia. Y será el Congreso, en
ejercicio de la soberanía, como representante del pueblo, según el artículo 3o.
de la Constitución, el que resuelva. Séptima.- La concesión de
amnistías e indultos generales, es asunto de la mayor importancia para la
República. Con razón la Constitución sólo las autoriza cuanto
existen "graves motivos de conveniencia pública". Esto hace pensar
que la decisión del Congreso debe ser el fruto de un amplio debate a la luz de
la opinión pública. Debate en el cual debe participar ésta última, a través de
los medios de comunicación. No puede una decisión como ésta, adoptarse de la
noche a la mañana por medio de un decreto, y ser fruto sólamente
de la voluntad del Presidente de la República. Octava.- La
Constitución no autoriza al Presidente de la República, para conceder
amnistías e indultos generales. Este hecho hay que interpretarlo en
concordancia con otras normas de la propia Constitución, para llegar a la
conclusión de que ningún caso puede el Presidente de la
República ejercer esta atribución: a) Según el artículo 121 "Ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le
atribuye la Constitución y la ley." b) De conformidad con el numeral 3 del
artículo 214, durante los Estados de Excepción "No se interrumpirá el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado." c) Durante los estados de guerra y de
conmoción interior, el Congreso está reunido permanentemente, "con la
plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales", una de las
cuales es la señalada por el numeral 17 del artículo 150. Novena.- Es necesario
aclarar que, como lo expresó la Corte Suprema de Justicia en la
sentencia de abril 10 de 1982, el Gobierno, de conformidad antes con
el artículo 119, numeral 4o., y ahora con el numeral 2o. del artículo 201, sólo
puede conceder indultos en casos individuales, no generales, de acuerdo con la
ley preexistente. A este respecto, en los últimos años se han dictado las leyes
49 de 1985 y 77 de 1989. En la 77 de 1989, por ejemplo, se autorizó
"al Presidente de la República para conceder indultos a los
nacionales colombianos de acuerdo con las reglas establecidas en la presente
ley". Y según el artículo 8o. de la misma ley, el
indulto se concedería "por resolución ejecutiva suscrita por el Presidente
de la República y los Ministros de Gobierno y Justicia...". Como se ve, esta facultad es completamente
diferente a la de "conceder amnistías o indultos generales",
reservada al Congreso. Al respecto, existe una sola diferencia
entre la Constitución anterior y la actual: la obligación impuesta
ahora al Gobierno de informar al Congreso sobre los indultos que haya
concedido. Por todo lo dicho, el aparte final del
parágrafo 2o. del artículo 4o., será declarado inexequible. - Artículos
5o., 6o. y 7o. "Artículo
5. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán
ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la
intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a
la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y
libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de
excepción. Tampoco podrán
ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de
tales derechos. De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el
artículo 29 de la Constitución Política". El doctor Alfredo Vázquez Carrizosa,
en su intervención, impugna las expresiones "ser tan gravosas" y
"que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción", por
violar el numeral 2o. del artículo 214 de la Constitución, disposición
que, en su sentir, no permite hacer distinciones sobre las limitaciones de los
derechos fundamentales, pues se estaría permitiendo que algunos derechos
humanos y libertades fundamentales pudieran ser suspendidos, lo que es
contrario a la norma constitucional. "Artículo
6. Ausencia de regulación. En caso que sea necesario limitar el ejercicio de
algún derecho no intangible, no tratado en la ley, no se podrá afectar su
núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su
ejercicio." Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José
Manuel Barreto consideran que dicho mandato legal contraría los artículos 1, 6,
122, 123 y 214-2 de la Carta, pues la indicación de unos derechos como
intangibles no da lugar a suponer que los derechos que no se hallen entre ellos
puedan ser limitados. "Artículo
7. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El estado de excepción es un régimen de
legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
estados de excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades." Sobre este artículo el doctor Vázquez Carrizosa manifiesta que la parte del primer inciso que
dice: "En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales" y el inciso segundo en su integridad, además de ser
contradictorios con lo dispuesto en el párrafo segundo que dice "cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos", son
inconstitucionales, pues infringen el numeral 2o. del artículo 214 de la
Carta, en razón de que la expresión núcleo esencial es ambigua. Dado que estos tres artículos se refieren al
núcleo esencial de los derechos y a su limitación durante los estados de
excepción, la Corte se pronunciará en forma conjunta sobre ellos. La Constitución Nacional permite que
durante un término transitorio -mientras duren los estados de excepción- se
limiten algunos derechos y libertades ante la necesidad de combatir ciertos
desórdenes o situaciones que alteran el orden público y la seguridad ciudadana,
lo cual se justifica con el fin único de restablecer la normalidad. El
constituyente no contempló tales derechos o libertades públicas, defiriendo a
la ley estatutaria su señalamiento, lo que en efecto se realiza en el artículo
4o. de la ley que es objeto de análisis. Los estados de
excepción y el núcleo esencial de los derechos fundamentales. Las consideraciones hechas en la parte
introductoria del presente fallo, permiten entender a cabalidad las normas
de la Carta que fijan un límite a la limitación de los derechos
fundamentales bajo el régimen de excepción: que, ni siquiera en aquéllos cuya
restricción está permitida, se vulnere su núcleo esencial. Porque aún en
situaciones de emergencia, el Estado de derecho tiene que dejarse discernir del
Estado autoritario y tiene que orientar su acción política hacia la consecución
de los fines que lo signan y de los que no puede abdicar bajo ninguna
circunstancia, so pena de desnaturalizarse. Qué es el núcleo esencial? Consideraciones
similares a las que se hicieran a propósito de la noción de orden público,
caben en relación con la de núcleo esencial. Se trata de un concepto
inevitablemente ambiguo, frente al cual todo intento de definición
satisfactoria está abocado al fracaso. Quizás una analogía resulte útil en el
esclarecimiento de la expresión. H. L. A. Hart ha
señalado cómo en la norma jurídica (la que por estar formulada en lenguaje
natural, participa de la ambigüedad y la equivocidad que a él le son
inherentes), puede distinguirse una zona central o núcleo y una zona de
penumbra. Hacen parte de la primera, los hechos o circunstancias que sin duda
están regulados por la norma. Y de la segunda, aquéllos cuya referencia a la
norma resulta incierta y problemática. Es posible ejemplificar unos y otro pero,
no lo es encerrarlos en una definición unívoca y exacta. Otro tanto ocurre con
la noción de núcleo esencial de un derecho fundamental. Sabemos que
a él pertenecen aquellos elementos sin los cuales el derecho deja de ser lo que
es, pero no es lógicamente posible dar una noción anticipada que satisfaga a
plenitud las exigencias de una definición. Irremediablemente es tarea del
intérprete, en cada caso específico, determinar si una disposición normativa de
rango inferior, vulnera o no el núcleo esencial. Concretamente, incumbe al juez
constitucional verificar, durante la vigencia de los estados de excepción, si
un decreto legislativo del gobierno vulnera o no un derecho fundamental, a fin
de emitir un juicio de constitucionalidad sobre dicho decreto. En esa tarea deben guiar al intérprete, como
criterios insustituibles, el telos del
Estado social de derecho y la razón justificativa del estado de excepción, que
apuntan ambos hacia el disfrute pleno de las libertades por parte de los
destinatarios, así, para lograr ese propósito, haya sido necesario el
sacrificio temporal de algunos aspectos que hacen parte del derecho pero no
constituyen su núcleo esencial. En los casos dudosos, y justamente, por las
razones expuestas, el intérprete, entonces, deberá guiarse por el principio
"pro favor libertatis",
pues ha de tener presente que la restricción es lo excepcional, y lo
excepcional (la pena es un claro ejemplo) debe justificarse sin dejar margen a
la duda. En decisiones anteriores, tanto en procesos
de constitucionalidad como de tutela, esta Corporación, siguiendo la
jurisprudencia extranjera, ha indicado directrices para interpretar
adecuadamente esa expresión tan problemática como imprescindible. Es del caso,
referir a algunas de ellas así: "....El núcleo esencial de un derecho
fundamental puede definirse como el ámbito intangible del derecho cuyo respeto
se impone a las autoridades y a los particulares. ....Visto desde la
perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho
fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación
necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito
y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose. Por
otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la
cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su
contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente
protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente
protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando
el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo
dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.
....La interpretación y aplicación de la teoría del núcleo esencial de los
derechos fundamentales está indisolublemente vinculada al orden de valores
consagrado en la Constitución. La ponderación de valores o intereses
jurídico-constitucionales no le resta sustancialidad al núcleo esencial de los
derechos fundamentales. El núcleo esencial de un derecho fundamental es
resguardado indirectamente por el principio constitucional de ponderación del
fin legítimo a alcanzar frente a la limitación del derecho fundamental,
mediante la prohibición de limitaciones desproporcionadas a su libre
ejercicio". Sentencia T-426/92 Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz. "...Siguiendo a Peter Haberle, se
denomina 'contenido esencial' al ámbito necesario e irreductible de conducta
que el derecho protege, con independencia de las modalidades que asuma el
derecho o de las formas en que se manifieste. Es el núcleo básico del derecho
fundamental, no susceptible de interpretación o de opinión sometida a la
dinámica de coyuntura o ideas políticas". Sentencia T-002/92 Magistrado
Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero. La noción que de tales fallos puede
inferirse, se encuentra en armonía con los ensayos hechos, en el mismo sentido,
por algunos prestigiosos doctrinantes. Por ejemplo, Francisco Fernández Segado
ha dicho, citando la jurisprudencia española: "Una primera acepción del
núcleo esencial equivale a la 'naturaleza jurídica de cada derecho', esto es,
el modo de concebirlo o configurarlo. En ocasiones, el 'nomen' y el alcance de un derecho subjetivo son previos al
momento en que tal derecho resulta regulado por un legislador concreto. El tipo
abstracto del derecho persiste conceptualmente al momento legislativo y en este
sentido se puede hablar de una 'recognoscibilidad de
este tipo abstracto en la regulación concreta'. Desde esta óptica, constituyen
el contenido esencial de un derecho subjetivo aquellas facultades o
posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo descrito, sin las
cuales el derecho se desnaturalizaría". "... La segunda acepción corresponde a
'los intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula del derecho'. Se
puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho para hacer
referencia a aquella parte del contenido del mismo que es absolutamente
necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al
derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De ese modo, se
rebasa o se desconoce el 'contenido esencial' cuando el derecho queda sometido
a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo
razonable o lo despojan de la necesaria protección". En consecuencia, no vulneran la Constitución los
artículos 5, 6 y 7 del proyecto de ley que se revisa. Teniendo presentes las anteriores
consideraciones, se procederá a examinar la constitucionalidad de las
siguientes normas. - Artículo 8o. "Justificación
expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar
los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales, de tal manera que permitan demostrar la relación de
conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se
hacen necesarias." El doctor Vázquez Carrizosa
sostiene que la parte que dice "limitaciones de los derechos
constitucionales" viola el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta,
porque deja en libertad al Gobierno para referirse a los derechos o libertades
fundamentales en general. La expresión impugnada no viola la
Constitución, pues ha de entenderse en los términos de la Carta y de
la ley de la cual forma parte. Tales derechos no son los intangibles. Lo son
sólo aquellos cuya restricción está permitida en todo tiempo, es decir, aún
bajo los estados de excepción. Por otra parte, la misma norma impone al
Gobernante la obligación de exponer las razones por las cuales un derecho de
los que puede ser limitado, lo es, con el fin de demostrar la conexidad de tal
medida con las causas que originaron la perturbación del orden, indicando los
motivos por los cuales ésta se hace necesaria, lo que viene a constituirse en
una garantía más, para que el Gobierno Nacional no desborde las atribuciones
que le compete ejercer en épocas excepcionales, a la vez que contribuye a que
esta Corporación cumpla con mayor rigor y eficacia el control de los decretos
legislativos que con tal objetivo se expidan. Por esas razones, el artículo 8o. del
proyecto de ley estatutaria que se examina, será declarado exequible. - Artículo 9o. "Uso de
las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser
utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino
únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad,
proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y
requisitos a los cuales se refiere la presente ley." Esta disposición en nada lesiona la
Constitución, y por el contrario, se ajusta a sus mandatos, especialmente a lo
dispuesto en los artículos 212, 213, 214 y 215. En nuestro ordenamiento constitucional se
reconocen tres estados de excepción cuyas diferencias se establecen en función
de sus causas, consecuencias y gravedad, los que fueron instituidos para hacer
frente a situaciones que se juzgan excepcionales, las cuales no es posible
contrarrestar con las medidas ordinarias que consagran la
Constitución y la ley. Es por ello que, durante tales periodos
transitorios, se le confieren al Presidente de la República mayores
poderes para restablecer el orden perturbado y poner fin a la crisis,
salvaguardando los derechos de la población, garantizando su seguridad y el
funcionamiento normal de las instituciones públicas. Dichos poderes del Presidente, sin embargo, no
pueden ser utilizados siempre que se declare uno de esos regímenes exceptivos,
sino únicamente cuando la situación perturbadora así lo reclame, respetando los
principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad de las medidas, como bien
lo consagra la norma que se examina; principios a los que se hará referencia en
los artículos que siguen, pues es allí en donde se definen. Así las cosas el artículo 9o. del proyecto de
ley estatutaria que se revisa, no contraría la Constitución, motivo por el
cual será declarado exequible. - Artículo 10o. "Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos." A pesar de que el legislador utiliza
idénticos términos a los que aparecen en el artículo 213 de la Carta,
regulador del estado de conmoción interior, para hacerlo extensivo a los demás
estados de excepción, ello no quiere decir que tal condicionamiento no les sea
aplicable, pues si bien es cierto que en caso de guerra exterior o de
emergencia económica, social o ecológica, las causas que permiten su
declaración son claramente distintas, lo cierto es que las medidas que se
dicten durante dichos periodos, deben guardar la conexidad debida con las
situaciones que dieron origen al estado de excepción correspondiente, tal como
lo prescribe el numeral 1o. del artículo 214 de la Ley Suprema, que reza:
"Los decretos legislativos... solamente podrán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado
la declaratoria del estado de excepción". La debida relación de conexidad que deben
guardar las medidas que se dicten durante los estados de excepción con las
causas que originaron la declaración del mismo, es un requisito constitucional
de ineludible cumplimiento. Por tanto, las normas que se expidan deben estar
dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los acontecimientos
perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad ciudadana, eventos que
dieron origen a la legalidad extraordinaria, y con el fin exclusivo de
restablecer el orden perturbado. Sobre este requisito constitucional existe
múltiple jurisprudencia, tanto de esta Corte como de la Corte
Suprema de Justicia cuando tenía la misión de ejercer el control
constitucional, la cual no es necesario transcribir, dada su reiteración y
amplio conocimiento. Basta agregar simplemente, que si los decretos
legislativos que expida el Presidente de la República durante los
estados excepcionales, no guardan ninguna relación con las causas que llevaron
a su implantación, ni están destinados a conjurar la crisis que los motivó, ni
a contrarrestar el orden perturbado, con el fin de restablecer la normalidad,
que es el permanente deber del Gobierno, dichos decretos serán declarados
inexequibles por exceder los límites constitucionales El artículo 10 del proyecto de ley que se
examina, es entonces, exequible y así se declarará. - Artículo 11 "Necesidad.
Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las
cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente." El Procurador General de la
Nación interpreta esta norma en dos sentidos distintos: según el primero,
este artículo sería exequible pues "el sentido natural y obvio de la
disposición que comentamos no puede ser otro que el de exigir al Gobierno que
exponga, en relación con cada decreto legislativo por él expedido, las razones
por las cuales lo considera necesario para alcanzar los fines propuestos, de
manera que le resulte más fácil al juez de constitucionalidad calificar la
proporcionalidad de la medida"; y de acuerdo con la segunda posición, el
artículo sería inexequible, ya que "resulta contraria a la
Carta (art. 213 inciso 2o.), la interpretación de la norma en el sentido
de que basta que el Gobierno exprese las razones por las cuales entiende que la
medida es necesaria en relación con los fines propuestos, para que quede
cumplido el requisito de proporcionalidad. Entonces este excelente criterio de
control -acaso el más importante entre los desarrollados por el
constitucionalismo de postguerra- quedaría convertido en una simple
formalidad". Para la Corte es claro que la
interpretación ajustada a la Constitución, es la primera que hace el
Procurador, y que conduce a la exequibilidad del
artículo 11 del proyecto de ley que se examina, pues lo que dicha norma
pretende es que el Gobierno justifique la necesidad de cada una de las medidas
que dicte durante los estados de excepción, para contrarrestar o poner fin a la
situación de crisis que lo originó, razones que también servirán para analizar
la proporcionalidad, finalidad y eficacia de las mismas. La necesidad de las medidas de excepción, se
puede deducir de dos maneras: ya sea demostrando que las normas que regulan
situaciones similares en tiempo de normalidad son insuficientes para conjurar
la situación anómala; o que las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento
del orden perturbado están exclusivamente destinadas a ese fin. Este requisito
es de trascendental importancia, pues de allí se deriva la posibilidad de
impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas
que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a
la normalidad. Así las cosas el artículo 11 del proyecto de
ley que se revisa, es exequible. - Artículo 12 "Motivación
de incompatibilidad. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar
las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de
excepción." La suspensión de leyes incompatibles con los
estados de guerra exterior y de conmoción interior, está autorizada por la
Constitución en los artículos 212 y 213 así: "Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el
Estado de Guerra"; "Los decretos legislativos que dicte el Gobierno
podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción". El requisito a que alude la norma en estudio,
sobre la obligatoriedad del Gobierno de exponer, en los decretos legislativos
que expida durante los estados de guerra exterior o conmoción interior, las
razones por las cuales son incompatibles las leyes ordinarias con el respectivo
estado de excepción, constituye un control más sobre el Gobierno, con el fin de
evitar que el Presidente de la República exceda la tarea legislativa
que en forma temporal y limitada le compete ejercer. Es conveniente que,
durante los estados excepcionales, existan controles más rigurosos que en
tiempo ordinario, pues es en tales periodos cuando se presentan mayores excesos
y arbitrariedades por parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los
poderes que se les asignan. Con la disposición legal que se estudia, se
acabará la costumbre generalizada, por parte del Gobierno, de decretar una
suspensión genérica de múltiples leyes vigentes, con la simple fórmula de que
se suspenden todas las normas "que sean contrarias" con las que se
expiden, pues de ahora en adelante se tendrá que indicar expresamente cuáles
son los ordenamientos concretos que son antagónicos con el estado de excepción,
lo cual facilitará el control de constitucionalidad, y terminará de una vez por
todas con la indeterminación de la normatividad que se suspende, hábito ese que
generaba una verdadera incertidumbre e inseguridad jurídica para todos los
ciudadanos y las autoridades públicas. Por tanto, no viola la
Constitución el artículo 12 del proyecto de ley que se revisa, y así se
declarará. - Artículo 13 "Proporcionalidad.
Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación
en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad." Sobre esta norma dice el Defensor del Pueblo
que contraría la Constitución, pues allí se consagra que el Gobierno tiene
las facultades necesarias para recobrar la normalidad, entonces la ley
estatutaria debe desarrollar y concretar esas facultades del Gobierno, mas no
dejar a su discrecionalidad la determinación de la proporcionalidad. Que las medidas que se adopten durante los
estados de excepción deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos, es
una exigencia que el Constituyente ha establecido en el numeral 2o. del
artículo 214 de la Carta. La proporcionalidad hace relación a la justa
medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para
contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis
que se pretende conjurar. Lo que equivale a decir que la proporcionalidad
"es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la
gravedad de los hechos" (sent. C-33/93 M.P.
Alejandro Martínez Caballero) Esa proporcionalidad debe ser evaluada por el
juez de constitucionalidad, es decir, la Corte Constitucional, al ejercer
el control oficioso de los decretos legislativos expedidos en cualesquiera de tales periodos, con el fin de
determinar su estricta medida. Es por ello que en los distintos fallos que
esta Corporación ha proferido, al revisar decretos legislativos de conmoción
interior y emergencia económica, social y ecológica, se ha referido a este
punto, los cuales no es necesario reproducir, dada su reiteración. Por otra parte cabe agregar, que es asunto
totalmente imposible el que una ley consagre, todas y cada una de las medidas
que debe adoptar el Presidente de la República para conjurar las
distintas situaciones o circunstancias que pueden dar lugar a la alteración del
orden público, razón por la cual se permite que el Gobierno obre con cierta
discrecionalidad al escogerlas, "pues si hay algo que conspira contra la
eficaz solución de una situación de anormalidad, es la estricta
predeterminación de las medidas que ante circunstancias extraordinarias -muchas
veces desconocidas e imprevisibles- puedan o deban tomarse... La Constituciónsatisface su función preventiva -y en cierto
modo tutelar de su eficacia- instituyendo poderes excepcionales para enfrentar
la anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para
evitar su ejercicio abusivo y garantizar el rápido retorno a la
normalidad" (sent. C-04/92 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) No vulnera entonces el artículo 13 del
proyecto de ley que se revisa, norma constitucional alguna, motivo por el cual
será declarado exequible. - Artículo 14 "No
discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción,
no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo que no
obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para
facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. La Procuraduría
General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional,
velará por el respeto al principio de no discriminación consagrado en este
artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los estados
de excepción. Para ello tomará medidas, desde la correctiva, hasta la
destitución, según la gravedad de la falta mediante procedimiento especial, sin
perjuicio del derecho de defensa." El inciso primero de este mandato legal
reitera el derecho de igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 13
de la Constitución, según el cual todas las personas deben recibir el
mismo trato y protección de las autoridades y gozan de los mismos derechos,
libertades y oportunidades. El inciso segundo, al autorizar a la
Procuraduría General de la Nación para sancionar a toda clase de
funcionarios públicos que contraríen el principio de no discriminación a que
alude la misma norma en su inciso anterior, es constitucional pero únicamente
cuando dicha facultad se ejerza en relación con funcionarios públicos que
carecen de fuero disciplinario, pues respecto a quienes gozan de éste, como se
verá en seguida, el Procurador no tiene competencia para investigarlos: En efecto, de conformidad con el artículo 174
de la Carta corresponde al Senado de la República "conocer
de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el
Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y
dela Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado
en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos". Y a la Cámara de
Representantes, según el numeral 3o. del artículo 178 ibidem:
"acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al
Presidente de la República, o a quien haga sus veces, a los magistrados
de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General
de la Nación"; y "Conocer de las denuncias y quejas que ante
ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los
particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en
ellas la acusación ante el Senado". (Art. 178-4 C.N.) Así las cosas, al Procurador General
de la Nación, en relación con los funcionarios citados, únicamente le
compete "emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten
contra los funcionarios sometidos a fuero especial", de acuerdo con lo
estatuido en el numeral 2o. del artículo 278 de la Carta. A este respecto ha dicho la Corte: "La Constitución Política de 1991
no concentra la función disciplinaria en cabeza de un organismo único, aunque
establece una cláusula general de competencia en la materia a cargo de la
Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda la
atribución de ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley'. (Artículo 277,
numeral 6o. C.N.)." "Esa competencia de la
Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea
cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen
de fuero especial según la Constitución. En cuanto a éstos se
refiere, como ya se dijo, el Procurador General tan sólo tiene a su cargo la
función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad
competente (artículo 278, numeral 2, C.N.)". (sent. C-417/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En consecuencia, el inciso 1o. del artículo
14 del proyecto de ley que se examina, será declarado exequible en su totalidad
y el inciso 2o., exequible, en relación con funcionarios públicos que carezcan
de fuero, pues en el evento de que se trate de investigar y sancionar a un
funcionario público que goce de fuero constitucional, este precepto es
inexequible, por la razón expuesta anteriormente. - Artículo 15 "Prohibiciones.
Además de las prohibiciones señaladas en esta ley, en los estados de excepción
de acuerdo con la Constitución, no se podrá: a) Suspender
los derechos humanos ni las libertades fundamentales. b) Interrumpir
el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado. c) Suprimir ni
modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y
juzgamiento." Si bien es cierto que durante los estados de
excepción, el legislador extraordinario está facultado para restringir o
limitar determinados derechos o libertades fundamentales, no lo es menos que el
constituyente le ha negado, en todo caso, la posibilidad de suspenderlos; pues
las garantías constitucionales en los periodos excepcionales no se extinguen, a
pesar de que algunas de ellas sean objeto de restricciones o limitaciones.
Tampoco se le permite al Gobierno interrumpir el funcionamiento normal de
cualquiera de las ramas del poder público, o modificar o suprimir los entes y
las funciones de acusación y juzgamiento, tal como lo prescriben los artículos
214 en sus numerales 2o. y 3o., y 252 de la Carta; así las cosas, no se
puede reformar o modificar el régimen constitucional, pues él sigue imperando. Entonces, como el artículo 15 del proyecto de
ley estatutaria, se limita a reproducir el contenido de los textos antes
citados, no hay reparo alguno de constitucionalidad. - Artículo 16 "Información
a los Organismos Internacionales. De acuerdo con el artículo 27 de la
Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4o. del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al día siguiente de la
declaratoria del estado de excepción, el Gobierno enviará al secretario general
de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de
las Naciones Unidas, una comunicación en que dé aviso a los Estados partes de
los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los
motivos que condujeron a ella. Los decretos legislativos que limiten el
ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas
autoridades. Igual
comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción." Tanto la Convención Americana de
Derechos Humanos (art. 27) como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (art. 4o.), autorizan, a los Estados Partes para que en situaciones
excepcionales (guerra, peligro público, o emergencia que amenace la independencia
o seguridad del Estado Parte), suspendan las obligaciones contraídas en virtud
de tales instrumentos Internacionales, siempre y cuando esas disposiciones no
sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho
internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión u origen social. Dicha suspensión no puede
cobijar la de los derechos que allí mismo se indica, a saber: el derecho a la
vida y a la integridad personal, la prohibición de la esclavitud y servidumbre,
el principio de legalidad y de retroactividad, la libertad de conciencia y
religión, protección a la familia, derecho al nombre, derechos del niño,
derecho a la nacionalidad, derechos políticos, ni las garantías judiciales indispensables
para la protección de tales derechos. Igualmente, en dichas disposiciones
internacionales se ordena al Estado Parte que haga uso del derecho de
suspensión, de informar inmediatamente a los demás Estados Partes, por conducto
del secretario general respectivo, de las disposiciones cuya aplicación haya
suspendido, los motivos que la hayan suscitado y el término de duración de la
suspensión. Como se puede apreciar, el legislador en esta
disposición establece obligaciones que al Presidente de la República le
imponen Tratados o Instrumentos Internacionales, que han sido debidamente
ratificados por Colombia, se encuentran vigentes, y por tanto, son de
obligatorio cumplimiento, siempre y cuando no pugnen sus mandatos con las
normas de nuestra Carta Política. En el evento que se examina, las
comunicaciones que se ordenan son actuaciones eminentemente administrativas que
en nada pugnan con los cánones constitucionales, pues son deberes a los que se
obligan los Estados Partes, y que tienen como único fin cumplir con los
objetivos propuestos, cuales son la protección y garantía de los derechos
humanos y las libertades fundamentales de las personas. Así las cosas, no hay objeción alguna a este
precepto legal, motivo por el cual será declarado exequible. - Artículo 17 "Independencia
y compatibilidad. Los estados de excepción por guerra exterior, conmoción
interior y emergencia económica, social y ecológica son independientes. Su
declaratoria y las medidas que en virtud de ellos se adopten, deberán adoptarse
separadamente. Esta
independencia no impide el que puedan declararse simultáneamente varios de
estos estados, siempre que se den las condiciones constitucionales y siguiendo
los procedimientos legales correspondientes." La Constitución Nacional distingue tres
estados de excepción, a saber: 1) estado de guerra exterior, 2) estado de
conmoción interior, y 3) estado de emergencia económica, social, y ecológica;
cada uno de los cuales es regulado en distintos preceptos constitucionales, el
primero en el artículo 212, el segundo en el artículo 213 y el último en el
artículo 215. En estas disposiciones se establece una serie
de condiciones o circunstancias especiales que, en el evento de su ocurrencia,
determinan la declaración o implantación de uno de tales estados excepcionales.
En consecuencia, resulta obvio que se exija independencia para su operancia, sin que ello impida la simultaneidad o
coexistencia de varios de esos estados, en caso de que las circunstancias así
lo ameriten. En efecto, como cada uno de los estados de
excepción tiene causas propias, los mismos hechos no pueden invocarse para
poner en vigencia uno u otro de tales periodos, pero sí se pueden configurar al
mismo tiempo por hechos separados, estén o no vinculados entre sí, cada uno de
acuerdo con las normas constitucionales que los rigen y que no permiten
confundirlos. El precepto que se examina se ajusta,
entonces, a lo regulado en los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Carta. - Artículo 18 "Presencia
del Presidente de la República. Cuando con ocasión de los estados de
excepción el Presidente de la República considerare conveniente su
presencia en las sesiones del Congreso, podrá concurrir previa comunicación
escrita al Presidente de la Cámara respectiva, quien dispondrá lo
pertinente para el día y hora señalado. Si de su
intervención surgieren debates, deberán hacerse en otra sesión y no obligará su
presencia. En todo caso deberán responder los Ministros que fueren citados para
tal efecto." La Constitución no prohíbe la presencia
del Presidente de la República en el Congreso Nacional, en ninguna
época, de manera que éste bien puede asistir cuando lo considere conveniente,
no sólo en tiempo de normalidad sino también durante los estados de excepción,
en los cuales tiene una misión específica qué cumplir, cual es la de informar a
esa Corporación, sobre la declaración de tales regímenes transitorios, como de
las medidas adoptadas y el desarrollo de los acontecimientos. Es evidente, entonces, que durante los
estados de excepción operan en forma concordante y colaboradora todos los
poderes públicos, como representantes de la unidad nacional, con el fin de
conjurar las situaciones de crisis y en cumplimiento del artículo 113
de la Constitución, que consagra la separación de las distintas ramas del
poder público y la colaboración armónica para lograr los fines esenciales del
Estado. En lo que respecta a la asistencia de los
Ministros del despacho al Congreso, cabe anotar que esta materia se encuentra
regulada en la Constitución en el artículo 135-8, que autoriza a
dicho ente para "Citar y requerir a los Ministros para que concurran a las
sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco
días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros no
concurran, sin excusa aceptada por la respectiva Cámara, esta podrá proponer
moción de censura. Los ministros deberán ser oídos en la sesión para la cual
fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en sesiones posteriores
por decisión de la respectiva Cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos
ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión". De igual manera, el artículo 208 del
Ordenamiento Superior, en su inciso segundo, establece que: "Los
ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a
las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y
toman parte en los debates directamente o por conducto de los
viceministros". Y en el inciso 3o. ibidem,
agrega: "Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros, las
comisiones permanentes, además la de los viceministros, los directores de
departamentos administrativos, el Gerente del Banco de la República, los
presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional
y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público". Así las cosas, no se advierte que el artículo
18 del proyecto de ley que se examina, vulnere la Carta. - Artículo 19 "Prohibición
de reproducir normas. Ningún decreto declarado inconstitucional o suspendido en
sus efectos, podrá ser reproducido por el Gobierno, a menos que con
posterioridad a la sentencia o decisión, hayan desaparecido los fundamentos que
la originaron. Parágrafo. Todo
acto proferido con violación de esta disposición será suspendido
provisionalmente en sus efectos. Bastará un procedimiento oficioso para tal
declaración. La orden de suspensión, en este caso, deberá comunicarse y
cumplirse inmediatamente." Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José
Manuel Barreto, consideran que el aparte de esta disposición que dice: "a
menos que con posterioridad a la sentencia o decisión, hayan desaparecido los
fundamentos que la originaron", infringe el artículo 243 de la Carta,
pues se quiere establecer una excepción a la regla general según la cual luego
de ser declarada inexequible, ninguna norma puede ponerse de nuevo en vigencia,
salvo el caso de que se reforme la Constitución. En primer término, observa la
Corte que la expresión "o suspendido en sus efectos" contenida
en la disposición que se examina, como el parágrafo de la misma, en su
totalidad, violan abiertamente la Constitución, por estas razones: El proyecto de ley, materia de revisión,
tiene por objeto regular los estados de excepción, a saber: guerra exterior,
conmoción interior, y emergencia económica, social y ecológica; cuya
declaración solamente la puede hacer el Presidente de la
República por medio de decretos legislativos que deben llevar la firma de
todos los ministros del despacho, instrumento que también ha de utilizar para
dictar las medidas destinadas a conjurar la crisis y ponerle fin. Entonces, no
le cabe duda a la Corte de que el artículo 19 que se analiza, se refiere a
esta clase de actos jurídicos. Los decretos legislativos que dicte el
Gobierno con fundamento en los estados de excepción, a que aluden los artículos
212, 213 y 215 de la Constitución, por mandato expreso de la misma Carta,
están sujetos al control constitucional automático u oficioso por parte de esta
Corte, la que deberá "decidir definitivamente" sobre
ellos, tal como se ordena en el artículo 241-7, concordante con el 214-6
de la Constitución Nacional. En este orden de ideas, los fallos que dicta
esta Corporación en relación con dichos decretos legislativos, tienen el
carácter de definitivos y sobre ellos no se puede volver, porque, según el
artículo 243 de la Constitución, hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional. Ahora bien, si es deber de la
Corte pronunciarse en forma definitiva sobre los decretos legislativos, en
los "estrictos y precisos términos" contemplados en el artículo 241
de la Constitución, mal puede una ley, como es la que se estudia,
establecer la suspensión provisional de dichos actos jurídicos, lo que
configura una clara y abierta violación de la normatividad Suprema. En consecuencia la expresión "o
suspendido en sus efectos", contenida en el artículo 19, al igual que el
parágrafo del mismo, serán declarados inexequibles por los motivos antes
reseñados. Finalmente, y para dar respuesta a la
impugnación de los ciudadanos primeramente citados, cabe anotar que la
Corte no comparte su punto de vista, pues es evidente que al consagrar el
artículo 19, objeto de análisis, la prohibición de reproducir normas declaradas
inexequibles, "a menos que con posterioridad a la sentencia o decisión,
hayan desaparecido los fundamentos que la originaron", este mandato ha de
entenderse en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 243
de la Carta, que textualmente reza: "Ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones
que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución". Por tanto, el inciso primero del artículo 19
será declarado exequible salvo la expresión "o suspendido en sus
efectos", como ya se expresó, y el parágrafo, los cuales serán retirados
del proyecto de ley por infringir la Carta. - Artículo 20 "Control
de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de
la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos
durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad,
ejercido por la autoridad de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se
expidan, si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si
emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades
competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la
jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a su expedición. Cuando la
Corte Constitucional de conformidad con lo establecido en el artículo 56
inciso 2o. de la presente ley, no haya suspendido un decreto legislativo,
dictado en el ejercicio de las facultades de los estados de excepción, dicho
decreto, en todo o en parte, no podrá inaplicarse o
suspenderse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni por
ninguna autoridad judicial o administrativa." Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José
Manuel Barreto, consideran que el inciso tercero del artículo que se examina,
infringe el artículo 4o. de la Carta, ya que "impide dar aplicación a
la excepción de inconstitucionalidad durante el periodo en que se esté
surtiendo el trámite del control de constitucionalidad, si la norma no es
suspendida de manera provisional". Pues bien, en los incisos primero y segundo
del artículo que se revisa, se consagra el control automático de legalidad de
los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos
dictados por el Presidente de la República durante los estados de
excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso
administrativa, de acuerdo con la competencia que allí se fija. Estas
disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario,
encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le
atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo
contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad
de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no
corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las
demás funciones que le asigne la ley. Dicho control constituye una limitación al
poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se
busca impedir la aplicación de normas ilegales. No ocurre lo mismo con el inciso 3o., el cual
debe juzgarse junto con el inciso 2o. del artículo 56 de la misma ley que,
dispone "Así mismo, y mientras se adopta la decisión definitiva,
podrá la Corte Constitucional en pleno y dentro de los diez días
siguientes a la fecha en que avocó su conocimiento, suspender, aún de oficio,
los efectos de un decreto expedido durante los estados de excepción, siempre que
contenga una manifiesta violación de la Constitución". Tanto el inciso 3o. del artículo 20 como el
inciso 2o. del artículo 56 del proyecto de ley estatutaria que se estudia,
resultan inexequibles por los mismos motivos que se expusieron al estudiar el
artículo 19 del presente proyecto de ley, que consagra la figura de la
suspensión provisional de los decretos legislativos. Por tanto, no hay lugar a
rebatir el argumento de los intervinientes, pues de todas formas el inciso 3o.
será retirado del ordenamiento jurídico. Así las cosas, el artículo 20 del proyecto de
ley que se revisa, es exequible salvo el inciso tercero, el cual será declarado
inexequible. - Artículo 21 "Atribuciones
precisas de funciones judiciales a autoridades civiles. Cuando existan lugares
en los cuales no haya jueces o éstos no puedan, por la gravedad de la
perturbación ejercer sus funciones, el Gobierno, mediante decreto legislativo,
podrá determinar que las autoridades civiles ejecutivas ejerzan funciones
judiciales, las cuales deberán ser claramente precisadas, y diferentes a las de
investigar y juzgar delitos. Las providencias que dicten tales autoridades
podrán ser revisadas por un órgano judicial de conformidad con el procedimiento
que señale el decreto legislativo". Sobre esta norma, dice el Defensor del Pueblo
que viola el artículo 116 de la Carta al conferir atribuciones
judiciales a autoridades civiles, como también por no delimitar la materia,
pues faculta al Gobierno para que precise las funciones judiciales a ejercer, y
siendo la presente una ley estatutaria, no es constitucional dejar al arbitrio
del Gobierno la concreción de las atribuciones. En el mismo sentido se pronuncia el doctor
Vázquez Carrizosa, quien considera además que el
traslado de funciones judiciales a autoridades administrativas viola el
artículo 113 de la Carta que consagra la separación de las ramas el
poder público. No comparte la Corte el criterio de
los intervenientes citados, pues el artículo 116
de la Carta permite que, en forma excepcional, se le asignen funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas. Dice así dicho precepto: "Excepcionalmente la ley podrá
atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de
sumarios ni juzgar delitos." Como se puede observar, el mandato legal que
se examina, respeta este canon constitucional, ya que atribuye en forma
excepcional (únicamente cuando existan lugares en los cuales no haya jueces o
éstos no puedan, por la gravedad de la perturbación ejercer sus funciones), a
las autoridades civiles ejecutivas el ejercicio de funciones judiciales,
diferentes a las de "investigar y juzgar delitos", las cuales deberán
ser claramente "precisadas". Dado que el Gobierno debe cumplir dicha
actividad durante los estados de excepción, por medio de decretos legislativos,
queda satisfecha la exigencia del Constituyente, en el sentido de que esta
medida ha de adoptarse por medio de una ley, pues dichos actos jurídicos son ley
en sentido material. Recuérdese además que en dichos periodos excepcionales, el
Presidente de la República asume la potestad legislativa, con el fin
de dictar todas aquellas medidas necesarias para restaurar el orden perturbado. En cuanto atañe a la precisión de las
materias, entiende la Corte que esta exigencia debe cumplirse cuando
se expida el decreto legislativo que ordene la asignación de funciones
judiciales a las autoridades administrativas, las que deberán dictarse con
acatamiento de las normas constitucionales en este campo, especialmente, en lo
que se refiere a la imposibilidad de atribuir funciones relacionadas con la
investigación y juzgamiento de delitos (art. 116 C.N.), como que el
Gobierno no puede suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones
básicas de acusación y juzgamiento (art. 252 ib.). Finalmente, considera la
Corte conveniente anotar que la revisión de las providencias que dicten
tales autoridades administrativas, por parte de las autoridades judiciales,
debería ser de carácter obligatorio, mas no facultativo como aparece en la
parte final del artículo bajo examen; sin embargo, este hecho no configura la
inconstitucionalidad de la norma, pues ha de entenderse que si la autoridad
administrativa va a reemplazar transitoriamente a la judicial, los
procedimientos estatuidos en los Códigos para el adelantamiento de los procesos
respectivos, siguen vigentes y deben aplicarse en su integridad, salvo el caso
en que durante el estado de excepción se hayan expedido procedimientos específicos
para tales eventos, los cuales, obvio es reiterarlo, deben adecuarse a la
Constitución. Por no infringir la Carta, el artículo
21 del proyecto de ley estatutaria que se estudia, será declarado exequible. CAPITULO II ESTADO DE
GUERRA EXTERIOR El capítulo segundo del proyecto de ley
estatutaria regula el estado de guerra exterior, así: - Artículo 22 "Declaratoria
del estado de guerra exterior. Para alcanzar los fines señalados en el artículo
212 de la Constitución Política, el Presidente, con la firma de todos los
Ministros, una vez haya obtenido autorización del Senado para la declaratoria
de guerra, podrá declarar el estado de guerra exterior. El decreto que
declare el estado de guerra exterior deberá expresar los motivos que justifican
la declaración. En ningún caso
se podrá declarar el estado de guerra exterior para afrontar causas internas de
grave perturbación." Este precepto legal se adecua a lo dispuesto
en los incisos 1o. y 2o. del artículo 212 y el numeral 6o. del artículo 189
de la Carta, que permiten al Presidente de la República declarar
el estado de guerra exterior, previa autorización del Senado de la
República, salvo el caso de que a juicio de tal funcionario sea necesario
repeler la agresión, evento en el cual no requiere de dicha autorización,
excepción que aparece consagrada en el artículo 24 del proyecto de ley que se
revisa. Como se ha reiterado, es deber del Gobierno
Nacional exponer en los decretos legislativos declarativos de los estados de
excepción, las razones que justifican tal determinación, todo ello con el fin
de que esta Corporación pueda deducir la conexidad de las medidas que se
adoptan con las causas que originaron la perturbación, al igual que facilitar
el debido análisis de la proporcionalidad de las medidas y la eficacia de las
mismas. El último inciso del mandato que se examina
es apenas obvio, pues si se está regulando el estado de guerra exterior, mal
podría el Gobierno utilizar este mecanismo para afrontar perturbaciones
internas que alteren el orden público, situaciones para las cuales el
Constituyente estatuyó otro instrumento jurídico reglamentado en el artículo
213 de la Carta y que se denomina estado de conmoción
interior. Así las cosas, el artículo 22 del proyecto de
ley estatutaria, no infringe la Constitución, por lo que será declarado
exequible. - Artículo 23. "Envío de
tropas al exterior. En cumplimiento de tratados internacionales, el Gobierno
podrá enviar tropas al exterior para coadyuvar la defensa de un Estado que
sufra una agresión armada, sin que para ello sea necesario declarar el estado
de guerra exterior. En este caso,
deberá rendir un informe al Senado de la República." La Corte considera que esta disposición
legal es superflua, pues no sólo en periodos de normalidad, sino también
durante los estados de excepción, el Gobierno está en la obligación de dar
cumplimiento a lo pactado en los Tratados o Convenios Internacionales que
celebre, y a acatar las normas que regulan esta clase de actos jurídicos. Ahora bien, el Presidente de la
República como director de la Fuerza Pública y Comandante
Supremo de las Fuerzas Armadas (art. 189-3 C.N.), está autorizado por la
Constitución para disponer de ella, actividad que puede ejecutar en toda
época. Por tanto resulta obvio afirmar, que cuando
el Gobierno decida enviar tropas a un Estado que está sufriendo una agresión
armada, no es necesario declarar el estado de guerra exterior en Colombia, pues
las hostilidades militares, además de realizarse en territorios ajenos al
nuestro, no atentan contra la independencia, seguridad, estabilidad o soberanía
colombiana, y por consiguiente no se dan las circunstancias que permiten hacer
uso de ese mecanismo excepcional, se trata simplemente de una labor de apoyo y
solidaridad con el país al que se le presta la ayuda. En lo que atañe al informe que, según la
norma que se estudia, debe rendir el Presidente de la República al
Senado, es asunto que encaja dentro del numeral 5o. del artículo 201 de la
Carta, que ordena al Gobierno "rendir a las Cámaras los informes que éstas
soliciten sobre negocios que no demanden reserva". El artículo 23 del proyecto de ley, será
entonces declarado exequible, por no vulnerar los cánones constitucionales. - Artículo 24 "Caso de
agresión externa. Informe al Congreso. Cuando sea
necesario repeler una agresión externa el Presidente, con la firma de todos los
Ministros, podrá declarar el estado de guerra exterior, sin autorización previa
del Senado. Si el Congreso
no se haya reunido, se reunirá por derecho propio dentro de los tres días
siguientes a la declaratoria del estado de guerra exterior y el Gobierno
rendirá inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron
la declaratoria y las medidas que se hubieren adoptado para repeler la
agresión." El primer inciso de este artículo, es acorde
con el inciso segundo del artículo 212 y el numeral 6o. del artículo 189
de la Carta, que autorizan al Presidente de la República para
declarar el estado de guerra exterior, sin la autorización previa del Senado,
pero única y exclusivamente en el caso de que el Presidente considere que es
necesario repeler la agresión externa. El inciso segundo del artículo que se
estudia, armoniza con el inciso tercero del artículo 212 de la
Constitución, que permite al Congreso de la República sesionar con la
plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, mientras subsista el
estado de guerra exterior. Igualmente, le impone al Gobierno la obligación de
informar en forma periódica a dicha Corporación, sobre los decretos que haya
expedido, con su correspondiente motivación y la evolución de los
acontecimientos. Para la Corte, es claro que el
Constituyente no pretendió autorizar el receso del Congreso durante el estado
de guerra exterior sino, por el contrario, permitir su funcionamiento pleno con
el fin de que dicho cuerpo representativo pueda ejercer un control sobre la
actividad legislativa del ejecutivo, el cual deberá analizar la conducta del
Gobierno, y, en caso de extralimitación o arbitrariedad, le pueda deducir la
correspondiente responsabilidad. Al no violar el artículo 24 del proyecto que
se revisa, norma Superior alguna, será declarado exequible. -Artículo 25 "Facultades
generales. En virtud de la declaración del estado de guerra exterior, el
Gobierno ejercerá las facultades estrictamente necesarias para repeler la
agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y
procurar el restablecimiento de la normalidad." Este mandato legal, reproduce el contenido
del primer inciso del artículo 212 de la Carta, en el que se señalan las
facultades que tiene el Gobierno durante el estado de guerra exterior. "La
escogencia de las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden público
-en cualquiera de sus manifestaciones- es una función que corresponde al
Presidente, y para cuyo buen suceso resulta necesario conferirle un adecuado
margen de discreción, pues si hay algo que conspira contra la eficaz solución
de una situación de anormalidad es la estricta predeterminación de las medidas
que ante circunstancias extraordinarias -muchas veces desconocidas e
imprevisibles- puedan o deban tomarse" (sent.
C-04/92 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz) Sin embargo, tales medidas no pueden ser
distintas a las indispensables para poner fin al conflicto bélico, atender las
necesidades de la guerra, defender la soberanía y, en fin, recuperar la
tranquilidad ciudadana, la paz y la convivencia pacífica. Así las cosas, el artículo 25 del proyecto de
ley estatutaria no infringen la Constitución y, por el
contrario, se adecua al artículo 212 de la misma. - Artículo 26 "Expropiación
y ocupación. De conformidad con el artículo 59 de la Constitución
Política, el Gobierno Nacional podrá decretar expropiaciones sin indemnización
previa, cuando sea necesario para atender los requerimientos de la guerra. Los bienes
inmuebles sólo podrán ser temporalmente ocupados para atender las necesidades
de la guerra o para destinar a ella sus productos. El decreto
legislativo que consagre estas medidas señalará el procedimiento para fijar el
monto de la indemnización ocasionada por motivo de la expropiación y
establecerá la manera de asegurar la responsabilidad del Estado. En todo caso y
a petición de parte la decisión será revisada por la jurisdicción
contencioso-administrativa." Este mandato legal, en los incisos 1o. y 2o.,
reproduce los incisos 1o. y 2o. del artículo 59 de la Constitución, y en
el tercero autoriza al Gobierno para señalar el procedimiento que debe seguirse
para efectos del pago de la indemnización que corresponda por motivo de la
expropiación, para lo cual deberá indicar la manera de asegurar la
responsabilidad del Estado. Recuérdese que, conforme a la Carta, el Estado
es siempre responsable por las expropiaciones que el Gobierno haga por sí o por
medio de sus agentes. La expropiación, como se recordará, es la
enajenación forzosa de un bien, en favor del Estado. La Constitución
Nacional consagra en los artículos 58 y 59 tres clases de expropiación, a
saber: -La expropiación con indemnización previa,
por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador; -La expropiación sin indemnización, por
razones de equidad establecidas por el legislador; y -La expropiación sin previa indemnización, en
caso de guerra. A esta última es a la que se refiere el
artículo 26 del proyecto de ley estatutaria que se revisa, y que consagra
expresamente la Constitución, así: "En caso de guerra y sólo para
atender a sus requerimientos, la necesidad de una expropiación podrá ser
decretada por el Gobierno Nacional sin previa indemnización. En el expresado
caso, la propiedad inmueble sólo podrá ser temporalmente ocupada, para atender
a las necesidades de la guerra, o para destinar a ella sus productos. El Estado
será siempre responsable por las expropiaciones que el Gobierno haga por sí o
por medio de sus agentes." (art. 59 C.N.) Así las cosas, el Gobierno Nacional está
autorizado para decretar expropiaciones en periodo de guerra exterior, única y
exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo aconsejen, mediante
indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los acontecimientos. Dicha
expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para el caso de los
inmuebles, el inciso segundo del mismo precepto constitucional citado, sólo
permite la ocupación temporal de los mismos, y exclusivamente para atender las
exigencias de la guerra o para destinar a ella sus productos. En este orden de ideas, el precepto legal que
se examina es exequible, pues su texto se identifica con el artículo 59
de la Carta. Sobre el tema de la ocupación temporal de la
propiedad inmueble por tropas militares, esta Corporación hizo el siguiente
pronunciamiento que aparece en la sentencia No. T-493/93, M.P. Fabio Morón
Díaz, cuya cita resulta oportuna: "...en el artículo 59 de la
Constitución Nacional, se establece una de las excepcionales modalidades de
afectación administrativa de la propiedad inmueble sin previa indemnización;
esta modalidad de restricción administrativa de la propiedad es llamada por el
Constituyente ocupación temporal de la propiedad inmueble y en todo caso
comporta la responsabilidad del Estado por las expropiaciones que el Gobierno
haga por sí o por medio de sus agentes (art. 59). "... "En este orden de ideas también se
concluye que, eventualmente, y de modo ordinario, también se puede señalar que
en situaciones de ausencia de guerra, la propiedad inmueble particular y
privada, puede ser aprovechada con fines militares si existe el consentimiento
y la aceptación del propietario o del poseedor, y el negocio jurídico
correspondiente, como el arrendamiento o el comodato. "... "En efecto, dentro de un examen
integrador y sistemático de las disposiciones constitucionales que se han
mencionado, resulta evidente que las vías, los caminos, las plazas y el campo
abierto pueden ser patrullados, recorridos o vigilados por las fuerzas militares
y de policía, tanto en situaciones de alteración del orden público, como en
situaciones de normalidad, dadas las mencionadas funciones de rango
constitucional relacionadas con la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y con el orden constitucional. Ahora bien, en terrenos
de propiedad privada, como los constituidos por instalaciones de laboreo o de
industria, por zonas de labranza o de cosecha, o en los que se han construidos
casas, depósitos o almacenes, también pueden desarrollar las actividades de
patrullaje, control y vigilancia las fuerzas militares y de policía, con la
advertencia de que ellas se ajusten a márgenes de razonabilidad para respetar
los derechos fundamentales a la libertad y a intimidad personal y familiar; así
como a la garantía de la inviolabilidad del domicilio señalada en el artículo
28 de la Carta; en estos casos hay que tener en cuenta estos derechos del
propietario garantizados en la Carta, y que incluyen las acciones a la
reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si de
tales actividades del Estado surgiese un perjuicio o daño para el mencionado
propietario. No se olvide, por otra parte, el deber de solidaridad que tiene
tan amplia consagración en el artículo 95 de la Constitución Política, y
que obliga a todas las personas, y en este caso a los propietarios de predios
rurales, a respaldar la acción legítima de las autoridades para garantizar la
seguridad y la convivencia sociales, bajo cuyo marco no sólo se protegen los intereses
públicos sino, asimismo, los intereses individuales de las personas. Esta sería
una modalidad de la ocupación racionalmente transitoria de una propiedad, por
razones de defensa del orden público, que se base en el cumplimiento de las
normas consagradas esencialmente en la Constitución Política, y que
postulan que 'el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta
Constitución implica responsabilidades' ". También establece la norma bajo examen, que
en el decreto legislativo que expida el Gobierno adoptando la medida de
expropiación, deberá señalarse el procedimiento que se ha de seguir para fijar
el monto de la indemnización a que haya lugar, como también establecer la
manera de asegurar la responsabilidad del Estado. Y a renglón seguido consagra:
"En todo caso y a petición de parte la decisión será revisada por la
jurisdicción contencioso administrativa". Sobre este punto es pertinente
aclarar que el control jurisdiccional por vía contencioso administrativa, y a
petición de parte, de las decisiones que en esta materia se dicten, está
referido única y exclusivamente a las resoluciones o actos administrativos que
se expidan en relación con la cuantía de la indemnización, y la responsabilidad
del Estado, más no en lo que respecta al decreto legislativo expedido por el
Gobierno, pues como es de todos sabido, este último ordenamiento está sujeto al
control de la Corte Constitucional. La revisión por parte de la justicia
contencioso administrativa de las decisiones en las que se fije el monto de la
indemnización, o que tocan aspectos relativos a la misma y a la responsabilidad
estatal es una exigencia que tiene como fin la protección de los ciudadanos,
ofreciéndoles la oportunidad de controvertir tales actos y así ejercer la
defensa de sus derechos, lo que indudablemente se constituye en una garantía
más del debido proceso (art. 29 C.N.). No vulnera entonces la Constitución, el
artículo 26 del proyecto de ley que se revisa, motivo por el cual será
declarado exequible. - Artículos 27
y 38-c Dado que el contenido del artículo 27 y el
del literal c) del artículo 38 del proyecto de ley estatutaria que se revisa,
se identifican en la mayoría de sus aspectos, la Corte los analizará
conjuntamente. "Artículo
27. Medios de comunicación. El Gobierno podrá establecer mediante decretos
legislativos restricciones a la prensa escrita, la radio o la televisión, de
divulgar informaciones que puedan entorpecer el eficaz desarrollo de las
operaciones de guerra, colocar en peligro la vida de personas o claramente mejorar
la posición del enemigo, conductas que serán sancionadas por grave
irresponsabilidad social, con las medidas previstas en el respectivo decreto. Cuando mediante
la radio, la televisión, o por proyecciones cinematográficas, se pueda afectar
en forma grave e inminente el eficaz desarrollo de las operaciones de guerra, o
se divulgue propaganda en beneficio del enemigo o se haga su apología, el
Gobierno como respuesta a la grave irresponsabilidad social que esas conductas
comportan, podrá suspender las emisiones o proyecciones y sancionar, a los
infractores, en los términos de los decretos legislativos pertinentes. El Gobierno
podrá utilizar los canales de televisión o las frecuencias de radio cuando lo
considere necesario. El Gobierno
podrá suspender temporalmente los servicios de radiocomunicaciones de redes
públicas o privadas. Todas estas
determinaciones están sometidas al control de la Corte Constitucional, la
cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho
(48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los
plazos establecidos en la Constitución. Parágrafo. En
ningún caso se podrá con estas medidas, establecer juntas de censores previas. Sin perjuicio
de las facultades otorgadas en la presente ley, durante el estado de guerra
exterior, las agremiaciones periodísticas legalmente reconocidas, se
constituirán en tribunales de autorregulación para el ejercicio del derecho de
información". Por su parte, el artículo 38 en el literal c)
prescribe: "Artículo
38. Facultades. Durante el estado de conmoción interior el Gobierno tendrá
además la facultad de adoptar las siguientes medidas: "... "c)
Establecer, mediante decretos legislativos, restricciones a la radio y la
televisión de divulgar informaciones que puedan generar un peligro grave e
inminente para la vida de las personas, o incidir de manera directa en la
perturbación del orden público, conductas que serán sancionadas por grave
irresponsabilidad social, con las medidas previstas en el respectivo decreto. El Gobierno
podrá utilizar los canales de televisión o las frecuencias de radio, cuando lo
considere necesario. El Gobierno
podrá suspender temporalmente los servicios de radiocomunicaciones de redes
públicas o privadas. No se podrá
prohibir a organizaciones o personas que no estén al margen de la ley, la
divulgación de información sobre violación de los derechos humanos. Todas estas
determinaciones están sometidas al control de la Corte Constitucional, la
cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho
(48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los
plazos establecidos en la Constitución. Parágrafo. En
ningún caso se podrá, con estas medidas, establecer juntas de censores previas. Sin perjuicio
de las facultades otorgadas en la presente ley, durante el estado de conmoción
interior, las agremiaciones periodísticas legalmente reconocidas se
constituirán en tribunales de autorregulación, para el ejercicio del derecho de
información." En relación con estas dos disposiciones
legales existe unanimidad de criterios, por parte de los intervinientes y del
Procurador General de la Nación, en el sentido de que son abiertamente
inconstitucionales por violar el artículo 20 de la Carta que prohíbe la
censura. En primer término, vale la pena recordar la
jurisprudencia de esta Corporación en relación con la libertad de prensa: "La libertad de prensa es una de las
especies de la libertad de expresión cuyo fundamento es la comunicabilidad
natural entre los hombres". "... "El Estado Social de Derecho no se
limita a reconocer tal libertad, sino que la protege y promociona, de manera
que la libertad de expresión, como atributo ontológico, es una proyección de la
dignidad humana, fundamento de dicho Estado (art. 1o. C.P.)". "La libertad de expresión es el género;
la libertad de prensa es la especie. La expresión pública de los pensamientos
propios y ajenos de los hechos de interés público y del devenir científico,
político y cultural en el entorno social, componen la materia de la libertad de
prensa, cuya forma es la facultad de divulgar autónoma y responsablemente.
Siendo ello así, la libertad de prensa es responsable. Si no hay
responsabilidad, no hay verdadera libertad de prensa, porque se le estaría
quitando un atributo esencial; sería un símil de libertad de prensa, pero no la
facultad legítima que reconoce, protege y promociona el Estado Social de
Derecho". "Esta responsabilidad consiste en asumir
el compromiso social de divulgar las informaciones para el bien de la colectividad,
de manera veraz e imparcial (art. 20 C.P.), sin atentar contra los
derechos de los asociados, el orden público y el interés general, pero siempre
con autonomía. Y es lógico que así sea, porque si la prensa no es autónoma, ¿de
qué se hace responsable?" "La razón que asiste a la afirmación de
que la prensa es autónoma, es que sólo quien puede actuar por sí y no bajo la
tutela de otro, puede asumir la responsabilidad plena y total; quien es
autónomo responde por sus actos, y esa capacidad de respuesta abarca no sólo la
rectitud debida en el acto, sino el resarcir los daños que eventualmente
ocasione." "... "De ahí que la rectitud de la opinión no
se logra mediante la censura o la coacción a la libertad, sino con la
responsabilidad, la cual, se repite, no se pretende sin la previa
autonomía" (T-563/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) Y en relación con el derecho a la
información, valga citar lo sostenido por esta Corte en sentencia T-488/93, con
ponencia del mismo Magistrado: "El sujeto de este derecho es universal:
toda persona -sin ninguna distinción- y el objeto de tal derecho es la
información veraz e imparcial, como lo consagra el artículo 20 de la Carta
Política. De ahí que el derecho a la información puede entenderse como
aquel derecho fundamental que tiene toda persona a ser informada y a informarse
de la verdad, para juzgar por sí misma sobre la realidad con conocimiento
suficiente. "Cabe, por tanto, destacar los
siguientes elementos del derecho a la información: "...Como todo derecho fundamental, este
derecho es universal, inalienable, irrenunciable, imprescriptible, inviolable y
reconocido -no creado- por la legislación positiva. "Cuando se afirma que es un derecho
universal, se entiende que es válido en todo tiempo y en todo lugar..." "Es un derecho inviolable, es decir,
nunca se puede vulnerar su núcleo esencial, bajo ningún título, ni hay
justificación posible contra un derecho fundamental. Lo anterior no significa
que el derecho a la información sea absoluto. Inviolable no quiere decir
absoluto, porque lo absoluto no admite limitación, y lo jurídico necesariamente
ha de ser limitado; porque si las pretensiones, bienes e intereses fuesen
ilimitados, no podría haber coexistencia de objetos protegibles, porque lo
absoluto del uno anularía la validez del otro. El derecho a la información
nunca puede ir contra el interés general y el bien común, ni contra la
intimidad personal. En otras palabras no hay derecho contra el orden social
justo." "El objeto jurídico protegido es la
información de la verdad, lo cual supone la necesaria imparcialidad. La
información como actividad es protegida, pero también lo es el derecho que
tiene toda persona a informarse por sí misma, y a que la información que recibe
sea veraz e imparcial. El conocimiento que se comunica, o que se adquiere por
sí mismo, debe ser protegido por el Estado, pero siempre y cuando no vulnere
valores sustanciales como el buen nombre, la intimidad, el orden público, y el
bien común, que es la expresión del interés general". "La información debe ser verdadera, esto
es, que adecue el intelecto con la realidad; en otras palabras, debe recaer
sobre lo cierto, de suerte que quien informe se fundamente y describa la
realidad. De ahí que el derecho a la información es una manifestación de la
tendencia natural del hombre hacia el conocimiento de la verdad." Los incisos 1o. y 2o. del artículo 27, y el
inciso 1o. del literal c) del artículo 38 antes transcritos, no violan la
Constitución, en el entendimiento de que las restricciones que se imponen
consisten exclusivamente en el señalamiento de ciertas conductas que son
punibles pero que pueden realizarse. Por tanto, las publicaciones que reúnan
las condiciones a que se refieren dichas normas, pueden ser objeto de
sanciones. Es decir, que en los preceptos legales enunciados el legislador
simplemente está ejerciendo su potestad punitiva, en el sentido de señalar
cuáles son los comportamientos que merecen ser castigados y la pena a que se
hacen acreedores los medios de comunicación que, en estado de guerra exterior,
se encuentren incursos en ellas, facultad que si bien es cierto es de reserva
del legislador en tiempo de paz, no es menos claro que en periodos de
anormalidad, también puede ser ejercida por el Presidente de la República.
Además, obsérvese que los comportamientos que se reprimen son aquéllos que
tienen íntima relación con las operaciones de guerra, su desarrollo y control. En efecto, se prohíbe la divulgación de la
información que durante el estado de guerra exterior pueda poner en peligro la
vida de las personas o mejorar la posición del enemigo; afecte en forma grave e
inminente el desarrollo de las operaciones propias de la guerra; se emita
propaganda en beneficio del enemigo o se haga su apología, comportamientos que
son considerados por el legislador como de grave irresponsabilidad social y por
tanto ameritan sancionarse. Las disposiciones legales que se citaron, no
consagran ninguna clase de censura, figura proscrita de nuestro Estatuto
Supremo, pues se trata de normas penales en las que se describen algunas
conductas que se consideran ilícitas, y cuya infracción acarreará sanciones en
los términos que señalen los decretos legislativos respectivos. Los incisos 3o. y 4o. del artículo 27 y los
incisos 2o. y 3o. del literal c) del artículo 38, que autorizan al Gobierno
para suspender los servicios de radiocomunicaciones, durante los estados de
guerra exterior y conmoción interior, no violan la Constitución, pues si
corresponde al Estado regular, controlar y vigilar la prestación de los
servicios públicos en tiempo de paz o de plena normalidad "con mayor razón
ha de tenerlas en tiempos de conmoción o de guerra". Además, la libertad
de comunicación no se ve afectada, ya que no se trata de suspender un derecho
humano ni una libertad fundamental "sino que el gobierno, en ejercicio de
claras facultades constitucionales y legales, está restringiendo el mal uso de
una libertad en aras del bien común, de la conservación del orden público y de
la seguridad ciudadana. No existen ni pueden existir dentro del ordenamiento
jurídico derechos ni libertades públicas absolutos; el ejercicio de toda
libertad implica limitaciones; entre ellas las que imponen, precisamente,
valores como los enunciados, inspirados en uno de los principios rectores de
nuestra Constitución Política, cual es el de la prevalecía del interés general
sobre el particular (arts. 1, 2 y 58 de la C.P.). Una cosa es el derecho
fundamental inalienable per se y otra la facultad consecuencial que él genera.
La libertad de comunicarse por determinado sistema es un medio que, al ser
regulado por la ley, puede ser encauzado de diversas maneras, siempre y cuando
atienda al interés general" (sent. C-169/93 M.
P. Vladimiro Naranjo Mesa). En lo que atañe al inciso 5o. del artículo 27
y al inciso también 5o. del literal c) del artículo 38, que consagran la
suspensión provisional dentro del proceso de control constitucional a cargo de
esta Corporación, en relación con los decretos legislativos que expide el
Presidente de la República durante el estado de guerra exterior, son
inexequibles en la parte que textualmente rezan: "la cual podrá
suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas,
sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos
establecidos en la Constitución", pues como se expuso al revisar los
artículos 19 y 20 del presente proyecto de ley, que también instituían dicha
figura jurídica, la ley no puede atribuir a la Corte
Constitucional una competencia que la Constitución no le asigna. En efecto, el artículo 241 del Estatuto
Supremo al confiar a esta Corporación, la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, dejó claramente establecido que dicha labor debía
realizarla "en los estrictos y precisos términos" que la misma norma
consagra, y es así como en el numeral 7o. le ordena: "Decidir
definitivamente" sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos
que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Carta, lo que significa que esta entidad, no puede suspender provisionalmente
dichos ordenamientos, pues sus decisiones deben ser definitivas, esto es, por
una sola vez y para siempre. Además los fallos que la Corte dicta en
ejercicio del control constitucional, hacen tránsito a cosa juzgada de
conformidad con lo previsto en el artículo 243 de la Carta, y en
consecuencia, sobre ellos no se puede volver. También se declarará la inexequibilidad
del aparte del inciso 4o. del literal c) del artículo 38 que aquí se subraya:
"No se podrá prohibir a organizaciones o personasque
no estén al margen de la ley, la divulgación de información sobre violación
de los derechos humanos", pues ello equivale a afirmar que a las personas
que estén al margen de la ley sí se les puede prohibir la divulgación de dicha
información, lo cual atenta contra el derecho de igualdad y la libertad de
expresión (arts. 13 y 20 C.N.). La libertad de expresión está consagrada en
el artículo 20 de la Carta como un derecho de "toda
persona", sin distinciones de ninguna clase; en consecuencia, prohibir
solamente a quienes estén al margen de la ley, difundir la violación de
derechos humanos, lesiona este precepto constitucional, como el artículo 13 del
mismo ordenamiento, que prohíbe el trato discriminatorio. Los derechos humanos
se predican de todo ser humano, cualquiera que sea su sexo, raza o condición;
por tanto, por el solo hecho de que una persona haya infringido un mandato
legal, no puede ser despojada de esos derechos que la Constitución no
permite limitar o restringir, aún en periodos de perturbación del orden. Es que a ninguna persona se le puede
prohibir, ni al margen ni dentro de la ley, que denuncie la violación de sus
derechos fundamentales, cualquiera sea el violador. De otra parte, hay que agregar que con la
declaratoria de inexequibilidad de las expresiones
antes citadas, la Corte no está legitimando los medios ilícitos que
lleguen a utilizar los grupos, organizaciones o personas al margen de la ley,
para divulgar la violación de sus derechos humanos, pues ha de entenderse que
la difusión de tales hechos debe hacerse por medios lícitos y no valiéndose de
emisoras clandestinas, ni por cualesquier otros medios proscritos por el
ordenamiento. Finalmente, debe anotarse que esta decisión
no significa que los medios de comunicación estén obligados a difundir tales
denuncias, pues queda a su libre determinación el realizarlo o abstenerse de
hacerlo. El inciso primero del parágrafo del artículo
27, como el del literal c) del artículo 38, no lesionan la Constitución,
al prohibir el establecimiento de juntas de censores previas, y, por el
contrario, si nos atenemos a que durante los periodos de normalidad y de
anormalidad está prohibida la censura, esta norma aparece como una consecuencia
lógica de ella. En cuanto atañe a los incisos segundos de los
parágrafos de los artículos 27 y 38 literal c), no comparte la
Corte el criterio de algunos de los intervinientes que consideran que los
tribunales de autorregulación violan el artículo 20 Superior, pues a pesar de
que existe un elemento compulsivo para que las agremiaciones periodísticas se
constituyan en tribunales de autorregulación para el ejercicio del derecho a la
información, la ley les da plena autonomía para decidir sobre lo que deben o no
deben informar; en consecuencia, no es el legislador quien decide sobre estas actividades,
sino los propios periodistas, quienes gozan de libertad para hacerlo, siempre y
cuando tal actividad se realice en interés general, con responsabilidad social
y, aunque parezca obvio, siempre y cuando sus decisiones no vulneren la
Constitución ni la ley. En conclusión: son inexequibles, el aparte
del inciso 5o. del artículo 27, y el aparte del inciso 5o. del literal c) del
artículo 38 que prescriben: "...la cual podrá suspenderlas
provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas, sin
perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos establecidos
en la Constitución"; al igual que el aparte del inciso cuarto del
literal c) del artículo 38, que textualmente reza: ".... que no estén al
margen de la ley....". - Artículo 28 "Limitaciones
a la libertad de movimiento y residencia. Con el objeto de proteger la vida de
los habitantes y facilitar las operaciones de guerra, el Gobierno podrá
restringir la circulación o residencia de personas en áreas del territorio
nacional. Así mismo,
podrá establecer zonas especiales de circulación y residencia, tan sólo para
asegurar la protección de la población que pudiera resultar afectada por las
acciones propias del conflicto armado. Nadie podrá ser conducido por la fuerza
a las zonas especiales, ni obligado a permanecer en ellas. En este caso el
Gobierno deberá proveer los recursos necesarios para garantizar las condiciones
de alojamiento, transporte y manutención de las personas afectadas. Semanalmente el
Ministerio de Gobierno enviará un informe detallado a la Procuraduría
General de la Nación, sobre el número de personas de que se trata, su
identidad, la fecha de ingreso, las condiciones en que se encuentran, las
autoridades responsables y las acciones adelantadas para la protección de sus
derechos; además, los informes que juzguen necesarios los titulares de los
citados organismos oficiales." Los intervinientes Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz, consideran que esta norma
infringe el artículo 24 de la Carta, al limitar el derecho de circulación,
pues a pesar de que en la ley se establece que no se puede afectar el núcleo
esencial de tal derecho, a renglón seguido se autoriza al Gobierno para
restringirlo. El artículo 24 de la
Constitución consagra dos derechos, a saber: "la libertad de
circulación, que abarca la facultad de desplazarse por el territorio nacional y
de entrar y salir del país, y la libertad de residencia, que es el derecho a
determinar el lugar donde se desea fijar el asiento principal de los negocios
como el sitio donde vivir". (Sent.T-257/93 M.P. Alejandro Martínez
Caballero) El derecho a la libre circulación y
residencia puede ser restringido por el legislador pues, conforme a la
Carta, éste opera "con las limitaciones que establezca la ley" en
consecuencia, bien puede el legislador de excepción afectarlos, por graves
motivos de orden público, como sería el caso de guerra exterior. En el caso bajo estudio, se autoriza al
Gobierno para establecer restricciones a la libre circulación y residencia de
las personas, en cualquier área del territorio nacional, cuando el estado de
guerra exterior así lo aconseje y con la única finalidad de proteger la vida de
los habitantes y facilitar las operaciones propias de dicho periodo
excepcional. Cumple así la autoridad el deber que tiene de proteger a todas las
personas en su vida, honra y bienes, tal como lo ordena el artículo 2o.
de la Carta. Obsérvese cómo el legislador permite el
establecimiento de zonas especiales de circulación y residencia, exclusivamente
para asegurar la protección de la población que pueda resultar afectada por las
acciones propias de la guerra, decisión que sin embargo no podrá imponerse a
persona alguna, pues queda a su propia voluntad y responsabilidad permanecer en
ellas. Igualmente esta disposición ordena al
Gobierno, como es apenas natural, proveer los recursos necesarios para
garantizar las condiciones de alojamiento, transporte y manutención de las
personas afectadas con la medida. El último inciso del precepto que se estudia,
establece un mecanismo de control a cargo de la Procuraduría
General de la Nación, al ordenar al Ministerio de Gobierno el envío,
a dicha entidad, de un informe en el que conste el número de personas que se
condujeron a las zonas especiales, y los demás datos que allí se mencionan,
todo ello con el fin de brindar la protección debida a tales personas, medida
con la cual se trata de evitar los abusos o arbitrariedades en que puedan
incurrir las autoridades que deben realizar esa tarea, como también que se
lleguen a presentar desapariciones forzadas. Cumple así la
Procuraduría con las funciones que el Constituyente le ha asignado, de
proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad con el auxilio del
Defensor del Pueblo, y defender los intereses de la sociedad. Es pues, el artículo 28 del proyecto de ley
que se revisa, exequible. - Artículo 29 "Movilización
Nacional. Durante el estado de guerra exterior el Gobierno podrá decretar la
movilización nacional en forma total o parcial, para adecuar a las necesidades
de la guerra los recursos y servicios requeridos. Cuando la
naturaleza y el alcance del conflicto así lo determinen, el Gobierno podrá
decretar la movilización militar, caso en el cual la Fuerza Pública,la Defensa Civil y
los organismos de seguridad del Estado, serán apoyados con todos los medios
disponibles de la Nación, a fin de garantizarles los recursos y servicios
requeridos. En todo caso y
de conformidad con la Constitución, los colombianos por adopción y los
extranjeros domiciliados en Colombia, no podrán ser obligados a tomar las armas
contra su país de origen; tampoco lo serán los colombianos nacionalizados en
país extranjero, contra el país de su nueva nacionalidad." La Constitución Nacional, como se recordará,
no sólo consagra derechos en favor de todas las personas, sino también deberes
y obligaciones, a los cuales no podemos sustraernos. Uno de tales deberes u obligaciones es el
contenido en el inciso 2o. del artículo 216 de la Constitución, que ordena
a todos los colombianos "tomar las armas cuando las necesidades públicas
lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones
públicas", y una de esas necesidades es precisamente la contemplada en el
inciso primero del precepto legal que se examina, como es el caso de guerra
exterior. Entonces, no hay vulneración de la Carta sino adecuación a
ella. Dicho deber está íntimamente relacionado con
el que tiene toda persona, de "Propender al logro y mantenimiento de la
paz"; y de "Respetar y apoyar a las autoridades democráticas
legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad
nacionales" (art. 95-3-6 C.N.). En el inciso segundo del precepto legal a
estudio, se autoriza la movilización militar dentro del periodo de guerra
exterior, siempre y cuando las circunstancias así lo ameriten, para lo cual se
ordena a la Nación que le garantice a la Fuerza Pública,
(Fuerzas Militares y Policía Nacional), al igual que a la Defensa
Civil y a los Organismos de Seguridad del Estado, los recursos y servicios
que requieran. Si es obligación constitucional de todo colombiano tomar las
armas para defender la independencia de la Nación y las instituciones
públicas, es apenas obvio que quienes tienen asignada tal tarea de manera
ordinaria, también lo hagan cuando existan conflictos bélicos con otros
Estados. No obstante, es pertinente aclarar que si
bien es cierto que en el artículo 217 de la Carta se establece
que la Nación cuenta para su defensa con unas Fuerzas Militares
constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y
cuya finalidad primordial es "la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional"; ello no es óbice para que en caso de guerra
exterior la Policía Nacional, que al tenor del artículo 218 ibidem, es un cuerpo armado de carácter permanente de
naturaleza civil, cuyo fin primordial es "el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz", pueda, en
los casos estrictamente necesarios movilizarse junto con las fuerzas militares
para contrarrestar los ataques del enemigo. El último inciso del artículo que se analiza,
encuentra respaldo en el inciso 2o. del artículo 97 de la Constitución, el
cual reproduce, y cuyo texto reza: "Los colombianos por adopción y los
extranjeros domiciliados en Colombia, no podrán ser obligados a tomar las armas
contra su país de origen, tampoco lo serán los colombianos nacionalizados en
país extranjero, contra el país de su nueva nacionalidad." En este orden de ideas, el artículo 29 del
proyecto de ley estatutaria que se revisa, será declarado exequible, por no
contrariar mandato Superior alguno. - Artículo 30 "Servicio
Militar. El Gobierno podrá modificar transitoriamente las normas ordinarias que
regulan el servicio militar obligatorio." Esta disposición se ajusta a la
Constitución, concretamente a lo dispuesto en el inciso 3o. del artículo 216,
que permite a la ley, y el Gobierno en épocas de excepción obra como
legislador, determinar las condiciones que "en todo tiempo" eximen
del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo. En
consecuencia, bien pueden modificarse transitoriamente, en los casos de guerra
exterior, las normas preexistentes, que rigen esta materia, y así obligar a
todos los colombianos a cumplir con el deber cívico ciudadano de defender a su
patria, cuando las necesidades públicas así lo exijan. No sobra aclarar que las normas preexistentes
que rigen el servicio militar, quedarían simplemente suspendidas, pues la
facultad legislativa del Presidente de la República durante los
estados de excepción, no le permite derogarlas, ni dictar disposiciones con
vocación de permanencia. El servicio militar, como lo ha
afirmado la Corte, "está instituido en el ordenamiento
jurídico-político del Estado como un deber al cual están sometidos todos los
ciudadanos para contribuir al mantenimiento del orden público, mediante su
prestación temporal en beneficio de la sociedad civil; es una manera de
participar el ciudadano corriente en la tarea de asegurar la convivencia
pacífica de los habitantes del territorio colombiano. Siendo ello así, el
servicio militar no debe mirarse como una vulneración a los derechos de los
particulares, ni como un sacrificio, porque su esencia implica el ejercicio de
la solidaridad ciudadana en un servicio especial e impostergable que requiere,
en todos los tiempos, la sociedad. (Cfr.art. 95
No.2o.)". (Sent. 224/93 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa) Es entonces exequible el artículo 30 del
proyecto de ley estatutaria que se examina. - Artículo 31 "Informes
al Congreso. Mientras subsista el Estado de Guerra Exterior, el Gobierno deberá
rendir periódicamente, informes motivados al Congreso sobre las medidas
legislativas adoptadas, su aplicación y la evolución de los acontecimientos. En
todo caso tendrá que hacerlo por lo menos cada treinta (30) días." Este artículo reitera la prescripción,
consagrada en el inciso tercero del artículo 212 de la Carta, que ordena
al Gobierno rendir informes periódicamente al Congreso de la
República sobre los decretos que expida durante el estado de guerra
exterior, los cuales deben estar debidamente fundamentados, indicando cómo se
vienen desarrollando los acontecimientos, y la aplicación de las medidas dictadas,
todo ello dentro del control político que debe ejercer el Congreso, y que tiene
como objetivo vigilar la debida utilización, por parte del Gobierno, de las
facultades extraordinarias de que goza durante el estado de guerra exterior.
Además, dichos informes servirán también para ilustrar la eficacia o ineficacia
de las medidas y la conexidad de las mismas con las causas que determinaron la
declaratoria de ese mecanismo excepcional. Este control político que ejerce el Congreso
de la República, tiene una incidencia trascendental en lo que respecta a
la responsabilidad que les puede caber al Presidente y a los Ministros del
despacho, ya sea por declarar determinado estado de excepción, en este caso el
de guerra exterior, sin haber ocurrido las circunstancias que dan lugar a su
implantación, como por el abuso o extralimitación en el uso de las atribuciones
legislativas. "El acentuado control político que
ejerce el Congreso en los estados de excepción, cumple una función democrática
de contrapeso al poder ampliado que adquiere el Presidente. Pero,
adicionalmente, se pretende que con ocasión del mismo, se adelante en el seno
del Congreso, sede natural del diálogo y de la deliberación nacional, un debate
sobre la específica problemática que originó el correspondiente estado de
excepción, con el objeto de ventilar públicamente responsabilidades, examinar
sus causas últimas, estudiar las diferentes alternativas de acción y promover
hacia el futuro los cambios y medidas que se juzguen más convenientes" (sent. C-004/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) Es entonces exequible, el artículo 31 del
proyecto de ley que se revisa, y así se declarará. - Artículo 32 "Control
de facultades legislativas por el Congreso. El Congreso podrá reformar o
derogar, en cualquier tiempo, los decretos legislativos que dicte el Gobierno
durante el Estado de Guerra Exterior, con el voto favorable de los dos tercios
de los miembros de una y otra Cámara. Durante los
debates, el Congreso podrá invitar al Presidente y éste podrá presentarse o
enviar un mensaje para explicar la necesidad de las medidas adoptadas que se
pretende derogar o reformar. En ningún caso,
las disposiciones derogadas por el Congreso podrán ser reproducidas
posteriormente por el Gobierno, durante la vigencia del Estado para el cual
fueron dictadas, salvo que el Congreso expresamente lo faculte para
hacerlo." Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José
Manuel Barreto, consideran que el aparte final de dicha norma que dice:
"...salvo que el Congreso expresamente lo faculte para hacerlo" vulnera
los artículos 113 y 214-3 de la Constitución, pues coloca al Congreso en
estado de debilidad frente al ejecutivo, destruyendo así el necesario
equilibrio que debe existir entre las ramas del poder público, aún durante los
estados de excepción. El inciso primero del artículo 32 que se
analiza, reproduce el aparte final del inciso 4o. del artículo 212 de la
Carta, que al referirse a los decretos legislativos que expida el Gobierno
durante el estado de guerra exterior, prescribe: "El Congreso podrá, en
cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos
tercios de los miembros de una y otra cámara". Cabe aclarar que la
expresión "cualquier época", contenida en este precepto
constitucional, ha de entenderse circunscrita al periodo durante el cual dure
el estado de guerra exterior, pues si los ordenamientos dictados en estado de
guerra dejan de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la
normalidad, mal podría modificarse o derogarse una norma inexistente. Razones
que son predicables de la frase "en cualquier tiempo", a que alude la
norma legal que se examina. Sobre el inciso 2o. son aplicables los mismos
argumentos que se expusieron para declarar la exequibilidad
del artículo 18 de este proyecto de ley estatutaria, a las cuales la
Corte se remite. En el inciso 3o. del artículo 32, materia de
revisión, el legislador prohíbe la reproducción por parte del Gobierno de los
preceptos legales derogados por el Congreso durante el estado de guerra
exterior, "salvo que el Congreso expresamente lo faculte para
hacerlo". A primera vista, parecería ilógico que siendo el órgano
legislativo dentro del estado de guerra exterior quien decide derogar algunas
normas contenidas en los decretos dictados por el Gobierno para contrarrestar
la situación de anormalidad, decisión que debió obedecer a la falta de
necesidad, conexidad, proporcionalidad, eficacia y finalidad de las medidas con
las causas que dieron origen a ese estado excepcional, sea esa misma
corporación la que autorice al Gobierno para implantarlas nuevamente. Pero ello
se explica por los cambios en las situaciones que pueden presentarse, lo que
obliga a la aplicación inmediata de disposiciones que en ocasiones anteriores
no fueron suficientes, pero que en ese nuevo momento podrían resultar adecuadas. Así las cosas, es entonces exequible el
artículo 32 del proyecto de ley estatutaria que se revisa. - Artículo 33 "Facultades
complementarias. Además de las facultades consagradas para la Guerra
Exterior, el Gobierno tendrá aquellas otorgadas, por la
Constitución y por las leyes estatutarias que rijan la materia, durante el
Estado de Conmoción Interior, siempre y cuando sean conexas con las causas que
determinaron su declaratoria." El estado de guerra exterior, como el de
conmoción interior, se encuentran regulados por la Constitución en
los artículos 212 y 213, respectivamente, y en ellos se señalan las causas que
originan su declaratoria y el ámbito preciso de los poderes del Presidente
de la República durante dichos periodos, condicionamientos que
servirán para determinar la validez de las medidas que es dable adoptar para
lograr el regreso a la normalidad. Las facultades que se le confieren al
Gobierno en el evento de la guerra exterior, son aquéllas estrictamente
necesarias para "repeler la agresión, defender la soberanía, atender los
requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la
normalidad"; y en el caso de la conmoción interior, cuenta con las
estrictamente necesarias para "conjurar las causas de perturbación e impedir
la extensión de sus efectos". En últimas, la finalidad de las medidas que
se dicten durante la vigencia de tales estados transitorios, es el
restablecimiento del orden público gravemente perturbado. La estabilidad de las instituciones, la
seguridad del Estado, o la normal convivencia ciudadana, pueden verse afectadas
tanto en el evento de guerra exterior como durante la conmoción interior. En
consecuencia, es perfectamente viable que las atribuciones otorgadas al
Gobierno durante esta última, puedan utilizarse también en caso de guerra
exterior, sin que con ello se infrinja la Carta. Además, también pueden
existir medidas que sean válidas para los dos estados. Por ejemplo, cuando se
presenta la simultaneidad del estado de guerra y el de conmoción interna, bien
puede el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades de la
guerra, expedir decretos legislativos que también sean aplicables al estado de
conmoción interior, siempre y cuando exista la conexidad debida, de las medidas
adoptadas, con las causas que determinaron la declaratoria de dichos estados. Por consiguiente, no viola la
Constitución el artículo 33 del proyecto de ley que se revisa, motivo por
el cual será declarado exequible. CAPITULO III DEL ESTADO DE
CONMOCION INTERIOR - Artículo 34 "Declaratoria
del Estado de Conmoción Interior. Cuando se presente una grave perturbación del
orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que no pueda
ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades
de Policía, de conformidad con el artículo 213 de la Constitución, el
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros podrá
declarar el Estado de Conmoción Interior. El decreto declaratorio
determinará el ámbito territorial de la Conmoción Interior y su
duración, que no podrá exceder de 90 días." El estado de conmoción interior fue
instituido por el Constituyente, para los casos de grave perturbación del orden
público que pueda desestabilizar las instituciones, alterar la seguridad
ciudadana o la convivencia pacífica. La noción de orden público político está
íntimamente ligada a la normalidad de la vida cotidiana y se identifica con la
paz, como atrás se dijo. Dicho periodo es de carácter transitorio, ya
que su duración no puede exceder de noventa (90) días, aunque se permite su
prórroga. La implantación del estado de conmoción interna, se hace por medio de
un decreto legislativo que debe llevar la firma del Presidente de la República y
de los Ministros del Despacho y mediante él se declara la turbación del orden
público, en todo el territorio nacional o en parte de él. Los decretos que con
fundamento en tal declaración se dicten, suspenden las normas incompatibles con
el estado excepcional. Es requisito indispensable, para que proceda
el estado de conmoción interna, que las circunstancias de crisis o los hechos perturbatorios del orden público, no puedan ser conjurados
por medio de las atribuciones ordinarias de policía. En este periodo excepcional el Gobierno
adquiere amplios poderes legislativos, pero siempre y cuando éstos se dirijan
única y exclusivamente a restablecer el orden perturbado. Es entonces exequible el artículo 34 que se
examina, pues se limita a reproducir algunos apartes del artículo 213
de la Constitución. - Artículo 35 "Prórrogas.
De conformidad con el artículo 213 de la Constitución, el Gobierno podrá
prorrogar el Estado de Conmoción Interior hasta por dos periodos de noventa
días, el segundo de los cuales requerirá concepto previo y favorable del Senado
de la República, según lo dispuesto en el artículo 40 de la presente
ley." Dado que durante el imperio de la
Constitución de 1886 se utilizó el estado de sitio, hoy sustituido por el
de conmoción interior, en una forma desmedida, pues como se recordará bajo ese
estado permaneció el país varias décadas, el Constituyente de 1991 decidió
ponerle fin a esa práctica, señalando un límite máximo de duración, con el fin
de "preservar su carácter excepcional y prevenir que su prolongación
indefinida desvirtuara su verdadero objetivo; 'el restablecimiento de la
normalidad en un tiempo limitado'" (Gaceta Asamblea Nal.
Constituyente No. 76 p. 13). Siendo una de las características del estado
de conmoción interior, su transitoriedad, la cual quedó expresamente consagrada
en el artículo 213 de la Carta, el legislador en la norma que se estudia,
se limita a reiterar dicho precepto constitucional. En lo que atañe al concepto previo y
favorable del Senado de la República en relación con la segunda
prórroga del estado de conmoción interna, es parte del control político que
para asegurar el cumplimiento de las causales que dan lugar a la implantación
de este periodo excepcional, como de la debida utilización, instituyó el
Constituyente en el mismo artículo 213. Sin embargo, el legislador en el precepto que
se revisa, al incluir en la parte final la frase que dice "según lo
dispuesto en el artículo 40 de la presente ley", incurrió en una
impropiedad jurídica, pues las leyes estatutarias, como cualquier otra ley,
deben someterse a los mandatos constitucionales, mas no los mandatos
constitucionales a la ley, que es precisamente lo que se lee en dicha norma. Es
este un error de técnica jurídica inaceptable, y que deviene en
inconstitucional por infringir precisamente el artículo 213 de la Carta. En consecuencia será declarado exequible el
artículo 35 del proyecto de ley que se revisa, salvo el aparte que prescribe:
"...según lo dispuesto en el artículo 40 de la presente ley", el cual
es inexequible. - Artículo 36 "Facultades
generales. En virtud de la declaración del Estado de Conmoción Interior, el
Gobierno podrá suspender las leyes incompatibles con dicho Estado y tendrá las
facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación
e impedir la extensión de sus efectos. Estas facultades incluyen las demás
consagradas por la Constitución y la presente ley." Al igual que en los dos casos anteriores, el
legislador en este artículo se limita a repetir el texto de los incisos 2o. y
3o. del artículo 213 de la Carta, agregando solamente que las atribuciones
del Presidente de la República durante el estado de conmoción
interior, además de las allí señaladas, incluyen las consagradas en la
Constitución y la ley que se revisa. Se dice que una ley es incompatible con otra
cuando existe antagonismo o contradicción entre sus preceptos, de manera que
éstos no pueden tener vigencia ni aplicarse al mismo tiempo. En el evento que
se examina, los decretos legislativos que durante el estado de conmoción
interior expida el Gobierno Nacional, tienen el poder de suspender
transitoriamente las leyes que regulen iguales situaciones en forma contraria o
distinta, pero nunca derogarlas o reformarlas. El legislador de excepción no puede entonces
proceder a reemplazar la legislación existente, la cual sigue imperando, pues
sus facultades se limitan a suspender las normas que sean incompatibles con los
estados de anormalidad. Ahora: que el Gobierno tenga única y
exclusivamente las facultades necesarias para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, es un mandato constitucional de ineludible
cumplimiento; pues no puede dejarse de lado que el estado de conmoción interior
"ha sido concebido como un modo de respuesta institucional a los desafíos de
quienes amenazan o atentan contra la paz pública. Se trata de un instrumento de
excepción que precisamente por serlo no es ajeno sino que se halla incorporado
a la Constitución y que cumple un papel estabilizador y reordenador de los factores de muy distinta índole que
confluyen en cuertos momentos y bajo determinadas
circunstancias, excitando en alto grado elementos generadores de violencia y
desestabilización que escapan al control estatal basado en las normas de
ordinaria observancia. De allí que su explicación y justificación estén
relacionadas estrechamente con la efectividad de las medidas que se pongan en
vigencia mediante el uso de las facultades extraordinarias que la institución
supone. Estas, por su misma naturaleza, tienen que ver con hipótesis que se
plantean al Jefe del Estado, como responsable de la conducción del orden
público, en el campo de lo fáctico y que han de ser resueltas mediante la
apelación inmediata y urgente a medios eficaces que están reservados, en punto
de su efectividad y alcances, a la evaluación que efectúe -dentro de los
condicionamientos constitucionales- el Presidente de la República" (sent. C-072/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Así la cosas, el artículo 36 del proyecto de
ley estatutaria será declarado exequible. - Artículo 37 "Unidades
Especiales de Investigación. Las unidades especiales creadas para que el Fiscal
General de la Nación ejerza la facultad a que se refiere el numeral
4o. del artículo 251 de la Constitución, no podrán estar integradas por
militares." Según el numeral 4o. del artículo 251
de la Carta, es función especial del Fiscal General de la Nación,
"otorgar atribuciones transitorias a entes públicos que puedan cumplir
funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y dependencia funcional
de la Fiscalía General de la Nación." La policía judicial, que está conformada por
miembros de la Policía Nacional y personal de otros organismos
públicos señalados en la ley, es un cuerpo auxiliar de la administración de
justicia, que colabora en la investigación de los delitos, y cuya labor es
dirigida y coordinada por la Fiscalía General de la Nación, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 250-3 de la Carta. La asignación de funciones de policía
judicial a los militares, está prohibida por nuestro Ordenamiento Supremo, como
ya lo ha dejado claramente expuesto esta Corporación, en fallos de
constitucionalidad, como se verá en seguida: En efecto, las Fuerzas Militares (la Armada,
el Ejército y la Fuerza Aérea), "en atención a sus objetivos constitucionales
-defensa de la soberanía, de la independencia, de la integridad del territorio
y del orden constitucional-, carecen de competencia en materia de policía
judicial. En verdad, desnaturalizaría su fisonomía, atribuir a las fuerzas
militares funciones de policía judicial. Las Fuerzas militares exhiben un
carácter estrictamente jerarquizado y adoptan una disciplina absolutamente
refractaria a que las órdenes superiores sean discutidas o discutibles por sus
destinatarios. La Constitución, de otra parte, propicia este régimen,
considerado indispensable para conservar la unidad y garantizar el desempeño
eficaz de su cometido. De lo contrario no se entendería cómo se exima de
responsabilidad al militar en servicio que ejecuta en detrimento de alguna persona
una instrucción inconstitucional impartida por su superior (CP art. 91, inc.
2). "El régimen propio de las Fuerzas
Militares y el contexto histórico en el que actúan, a los cuales difícilmente
pueden sustraerse sus miembros, no se concilian con las notas de independencia
e imparcialidad inherentes a la policía judicial y que son apenas el reflejo de
las características de la función jurisdiccional a la cual sirve. Atribuir a un organismo de origen
constitucional competencias que pueden desvirtuar su estructura y sus objetivos
principales, causa grave daño a la legitimidad del Estado que la
Constitución auspicia y promueve. La Carta prohíbe que una
autoridad del Estado ejerza funciones distintas a las que le atribuyen la
Constitución y la Ley (CP art.121) y señala que ni siquiera en
los estados de excepción se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas
del poder público ni de los órganos del Estado (CP art. 214-3). "La integración de unidades de policía
judicial con militares no responde a un correcto desarrollo de lo previsto en
el artículo 251-4 de la Constitución Política. Los entes públicos a
que se refiere este artículo deben tener aptitud constitucional para ejecutar
funciones de policía judicial, lo que se echa de menos en el caso de las fuerzas
militares." (sent.
C-034/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Así las cosas, el artículo 37 del proyecto de
ley estatutaria, al prohibir que las unidades investigativas de policía
judicial se integren con personal militar, se adecua al Ordenamiento Superior,
motivo por el cual será declarado exequible. - Artículo 38 En esta disposición, el legislador faculta al
Gobierno Nacional para adoptar distintas medidas, durante el estado de
conmoción interior, las cuales se consagran en numerosos literales. Para facilitar
su estudio, el texto de cada uno de ellos se transcribirá a medida que se vaya
revisando. "Artículo
38. Facultades. Durante el Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá
además la facultad de adoptar las siguientes medidas." "a)
Restringir, sin que se afecte el núcleo esencial, el derecho de circulación y
residencia. En tal virtud podrá limitarse o prohibirse genéricamente la
circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares
determinados que puedan obstruir la acción de la fuerza pública, con miras al
restablecimiento del orden público. En la
respectiva entidad territorial podrá también imponerse el toque de queda. Igualmente
podrá exigir a personas determinadas que comuniquen, con una antelación de dos
días todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia
habitual. Parágrafo 1.
Cuando esta medida deba aplicarse en zonas rurales, el Gobierno podrá expedir
permisos especiales con el fin de garantizar el libre tránsito de las personas,
cuando quiera que se trate de sus residencias o zonas donde ejercen su
actividad comercial, económica o profesional. Parágrafo 2. No
podrá en ningún caso ordenarse el desarraigo ni el exilio interno." Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José
Manuel Barreto solicitan que se declare inexequible el inciso tercero de este
literal por permitir que se restrinja el derecho de circulación sin razón
alguna, además de ser una norma discriminatoria pues se refiere exclusivamente
a personas determinadas, lo que resulta contrario al artículo 13 de la
Carta. De la misma manera, consideran que el
parágrafo 1o. también es inconstitucional por infringir los artículos 24 y 13
del Estatuto Supremo, al exigir permiso previo para transitar, el cual queda al
arbitrio de las autoridades, estableciéndose además una discriminación por el
hecho de vivir o trabajar en determinadas zonas. El artículo 24 de la
Constitución protege la libertad de circulación y de residencia, la
libertad de circulación, como ya se ha dicho: "abarca la facultad de
desplazarse por el territorio nacional y de entrar y salir del país y la
libertad de residencia es derecho a determinar el lugar donde se desea fijar
tanto el asiento principal de los negocios como el sitio donde vivir". (Sent. T-257/93 M.P. Alejandro Martinez
Caballero). El derecho de circulación, de acuerdo
con la Carta, puede ser limitado por la ley, pero tales restricciones no
pueden ser de tal índole que lo hagan nugatorio. Durante los estados de
excepción, especialmente en el caso de guerra exterior o conmoción interior, el
legislador está autorizado para establecer restricciones a la libre circulación
y residencia de las personas; en consecuencia, el Presidente de la
República, en dichos periodos, puede válidamente señalar las limitaciones que
las circunstancias hagan aconsejable, por razones de seguridad nacional o de
orden público, como para proteger la vida de las personas, su salud, u otros de
sus derechos fundamentales. Por otra parte, considera la
Corte que no les asiste razón a los intervinientes citados que piden la inexequibilidad del inciso 3o. del literal a) del artículo
38 del proyecto de ley que se revisa, en el cual se exige a "personas
determinadas" que comuniquen con antelación de dos días todo
desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual,
porque no se trata de una limitación a la libertad corporal de las personas,
sino del requerimiento de un permiso especial que deben obtener para poderse
movilizar, debido a la grave situación de orden público que se viva en
determinada zona del territorio nacional. Entonces no es del caso el cumplimiento de
las exigencias establecidas en el artículo 28 de la Constitución, por no
tratarse de una privación de la libertad corporal, como la allí aludida. El permiso especial a que se refiere el
parágrafo 1o. del literal que se examina, no vulnera la Constitución, pues
este es un procedimiento plenamente válido para proteger a las personas en su
vida, y en su integridad física, dada la grave situación de orden público que
pueda presentarse en determinadas zonas rurales, que obliga a tomar esta clase
de medidas. El Parágrafo 2o. al prohibir que durante el
estado de conmoción interior se impongan medidas como la expulsión del
domicilio o del territorio, respeta el derecho constitucional que le asiste a
todo colombiano, de circular libremente por el territorio nacional, de entrar y
salir de él, y de permanecer y residenciarse en Colombia (art. 24 C.N.).
Recuérdese que esta prohibición cobija exclusivamente a los colombianos, pues
los extranjeros, como se verá más adelante, pueden ser castigados con la
expulsión del territorio, por infringir determinadas exigencias legales. Por estas razones el literal a) del artículo
38 del presente proyecto de ley, será declarado exequible. - El literal b) del artículo 38, prescribe: "b)
Utilizar temporalmente bienes e imponer la prestación de servicios técnicos y
profesionales. Esta facultad sólo podrá ser aplicada cuando no existan bienes y
servicios oficiales, ni medio alternativo alguno para proteger los derechos fundamentales
o cuando sea urgente garantizar la vida y la salud de las personas. En todo
caso el Estado responderá por los daños causados a los bienes utilizados
mediante indemnización plena. Cuando la utilización afecte bienes
indispensables para la supervivencia de las personas, la autoridad,
simultáneamente con ésta, deberá proveer las medidas necesarias para compensar
los efectos nocivos de la utilización. Simultáneamente
se deberá levantar un acta en la cual se expresan los motivos, la información
de las autoridades que ejecutan la medida y de las personas que deben
cumplirla, así como el tipo de servicio impuesto y la descripción del estado en
que se encuentra el bien utilizado; este documento deberá ser enviado a la
Procuraduría dentro de los dos días siguientes a la ejecución de la
medida. Parágrafo. No
podrán imponerse trabajados forzados de conformidad con lo establecido en los
convenios internacionales." El ciudadano Jaime Horta Díaz considera que
el aparte de este literal que consagra: "...se pueda imponer la prestación
de servicios técnicos y profesionales", atenta contra la dignidad humana y
el derecho al trabajo, pues constituye una especie de esclavitud o trabajos
forzados. De otra parte, los intervinientes Rafael
Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz piden la inexequibilidad del literal antes trascrito, por infringir
los artículos 11, 12, 17, 28 y 93 de la Carta, pues al permitirse la
ocupación temporal de bienes, se atenta contra la vida y la integridad personal
de los particulares, además de imponerse la prestación de servicios
profesionales y técnicos obligatorios, lo que constituye trabajos forzados, que
equivalen a tratos crueles, inhumanos y degradantes para las personas. Sobre la ocupación temporal de
bienes, la Corte se remite a lo expuesto en el artículo 26 de esta
misma ley, en donde se refirió a este tema. Los argumentos allí consignados,
son totalmente válidos para sostener la exequibilidad
del literal que aquí se revisa. Pasando al punto de debate, observa la
Corte que los ciudadanos intervinientes confunden la prestación de
servicios profesionales y técnicos consagrada en la norma que se revisa, con
los denominados trabajos forzados; de ahí que consideren dichos servicios como
violatorios de las normas constitucionales, olvidando que se trata de dos
figuras distintas. Los trabajos forzados se imponen generalmente como una
sanción o pena, es decir, que tienen carácter punitivo, mientras que la
prestación de servicios durante épocas excepcionales, y sólo con el fin de
garantizar la vida o la salud de las personas, es una obligación cívica y el
hacerla compulsiva en periodos de excepción, puede justificarse en vista de las
especiales circunstancias que en ellos se viven, las que hacen demandable una
especial solidaridad con la acción de las autoridades públicas en la
consecución del objetivo común, consistente en el restablecimiento de la paz. La prestación de servicios obligatorios a que
alude la norma que se estudia, es acorde con el artículo 1o. del Convenio No.
29 de la Organización Internacional del Trabajo que autoriza el
empleo del trabajo forzoso u obligatorio durante el periodo transitorio,
"únicamente para fines públicos y a título excepcional, en las condiciones
y con las garantías estipuladas" en ese mismo Instrumento Internacional. Y
excluye de la categoría de los trabajos forzosos u obligatorios: -los trabajos
o servicios que se exijan en virtud de leyes sobre servicio militar
obligatorio; -cualquier trabajo o servicio que forme parte de las obligaciones
cívicas normales de los ciudadanos; -cualquier trabajo o servicio que se exija
a un individuo en virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial,
-cualquier trabajo o servicio que se exija en casos de fuerza mayor, es decir,
guerra, siniestros o amenaza de siniestros y -en general en todas las
circunstancias que pongan en peligro o amenacen poner en peligro la vida o las
condiciones normales de la existencia de toda o parte de la población; -los
pequeños trabajos comunales, es decir, los realizados por miembros de una comunidad
en beneficio directo de la misma, los cuales pueden considerarse como
obligaciones civiles normales. Así las cosas, la prestación de servicios
técnicos y profesionales se adecua a la Constitución, pues es deber de la
persona y del ciudadano "obrar conforme al principio de solidaridad
social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en
peligro la vida o la salud de las personas". (art.
95-2) Además, obsérvese que el mismo precepto que
se examina, ordena el envío a la Procuraduría General de la
Nación de las actas con los datos que allí se consignan, como órgano de
control, con el fin de que esta entidad intervenga en caso de que detecte que
bajo la apariencia de un servicio obligatorio, se está imponiendo un trabajo
forzado a manera de una pena. Tan cierto es que el legislador, en la norma
que se revisa, no contempló trabajos forzados, que en el parágrafo prohíbe
expresamente su implantación, de acuerdo con lo establecido en los convenios
internacionales. Es entonces exequible el literal b) del
artículo 38 del proyecto de ley que se analiza, en el sentido en que lo deja
interpretado la Corte. -El literal c) del artículo
38, fue analizado junto con el artículo 27 del presente proyecto de ley. -El literal d) del artículo 38 preceptúa: "d)
Someter a permiso previo o restringir la celebración de reuniones y
manifestaciones, que puedan contribuir, en forma grave e inminente, a la
perturbación del orden público, y disolver aquellas que lo perturben." Los ciudadanos Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz impugnan esta norma, por que
lesiona el artículo 37 de la Carta, al exigir permiso previo para
reuniones y manifestaciones pues, en su criterio, las protestas populares son
movimientos defensivos de los sectores populares ante el deterioro de sus
condiciones de vida. El derecho de reunión que se encuentra
consagrado en el artículo 37 de la Ley Suprema, según lo ha dicho esta
Corporación, "ha sido concebido como una libertad pública fundamental pues
constituye una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio
para ejercer los derechos políticos. Esta libertad es la base de la acción
política en las campañas electorales y también de los movimientos cívicos y
otras manifestaciones legítimas de apoyo y protesta". (sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero). La Constitución faculta a la ley para
establecer, de manera expresa, los casos en los cuales se puede limitar el
ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, y como "la
Constitución no determinó en forma expresa los valores o derechos que
deben protegerse para justificar las limitaciones al derecho de reunión y
manifestación, sino que otorgó una facultad general al legislador para
determinar los casos en los cuales se puede limitar su ejercicio, será tarea de
los jueces estudiar las limitaciones constitucionalmente aceptables, mediante
la creación de fórmulas de equilibrio que permitan conciliar el libre ejercicio
del derecho y el orden público, así como armonizar los conflictos del derecho
de reunión y manifestación de ciertas personas con el ejercicio de los derechos
fundamentales de los demás. Generalmente las limitaciones al ejercicio del
derecho de reunión y manifestación se encuentran vinculadas al mantenimiento
del orden público" (sent. T-456/92 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein). Entonces no les asiste razón a los
intervinientes primeramente citados, pues precisamente la norma que consideran
violada, al regular el derecho de reunión, autoriza a la ley para
"establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el
ejercicio de este derecho" y esto es lo que el literal d) del artículo 38
estatuye al señalar los casos en los cuales se requiere de permiso previo para
la celebración de reuniones y manifestaciones, en el evento de que ellas puedan
contribuir, en forma grave e inminente a perturbar el orden público. Así las cosas, el literal d) del proyecto de
ley estatutaria no infringe la Carta, motivo por el cual será declarado
exequible. - El literal e) del artículo 38 expresa: "e)
Disponer con orden de autoridad judicial competente, la interceptación o
registro de comunicaciones con el único fin de buscar pruebas judiciales o
prevenir la comisión de delitos". "Cuando
existan circunstancias de urgencia insuperables y sea necesario proteger un
derecho fundamental en grave e inminente peligro, la autorización judicial
previamente escrita podrá ser comunicada verbalmente. La respectiva
autoridad judicial deberá registrar en un libro especial, que para estos
efectos deberá llevar la pertinente orden verbal o escrita, indicando la hora,
el lugar, y el motivo, los nombres de las personas afectadas con dicha orden y
la autoridad que lo solicita." El ciudadano Jaime Horta Díaz considera que
este literal viola los artículos 15, 28 y 29 de la Constitución que
exigen orden judicial para poder interceptar o registrar la correspondencia o
cualquier documento. El Procurador General de la
Nación también le hace reparos a este mandato, concretamente a los incisos
2o. y 3o., los que considera violatorios de la reserva judicial "como
garantía de la libertad personal, de conciencia y del derecho a la
intimidad". El inciso tercero del artículo 15 de la
Constitución consagra como regla general la inviolabilidad de la
correspondencia y demás comunicaciones privadas, pero permite su interceptación
o registro única y exclusivamente cuando medie "orden judicial", en
"los casos y con las formalidades que establezca la ley". Son pues tres los requisitos que
establece la Constitución para permitir el registro y la interceptación
de correspondencia, a saber: a) Que exista orden judicial; b) Que exista una
ley en la que se contemplen los casos en los cuales procede tal medida y c) Que
exista un procedimiento fijado en la ley para llevar a cabo dicha actuación. De acuerdo con este precepto Superior, la
orden de autoridad judicial competente, no tiene que ser necesariamente
escrita, lo que en sentir de esta Corte sería deseable, pero si la
Constitución no lo determinó así, mal puede el intérprete exigirlo creando
distinciones en donde el constituyente no lo hizo. Caso diferente es el
contenido en el artículo 28 de la Carta, disposición en la que sí se exige
como requisito indispensable para realizar detenciones, registrar domicilios,
etc., que la orden o mandamiento de la autoridad judicial competente que así lo
estipule, conste por "escrito". No obstante lo anterior, obsérvese que en el
inciso segundo cuestionado, se exige que la autorización judicial conste por
escrito, pues lo que se permite que sea verbal es la notificación o comunicación
de la misma. Es equivocada entonces la crítica que se le
hace al literal trascrito, pues el requisito constitucional relativo a la
existencia de orden de autoridad judicial competente para poder interceptar o
registrar comunicaciones, la cual se echa de menos, aparece claramente
consagrada al comienzo de la norma cuando expresa: "Disponer con orden de
autoridad judicial competente, la interceptación o registro de comunicaciones,
con el único fin de buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión de
delitos". Igual requerimiento aparece en el inciso
segundo, para los casos de urgencia insuperables, al señalar el legislador que
"la autorización judicial previamente escrita podrá ser comunicada
verbalmente". En relación con el tema de la inviolabilidad
de la correspondencia, esta Corporación se ha referido a él en lo siguientes términos: "El secreto de las comunicaciones,
garantizado por el precepto constitucional en cita, es considerado por la
doctrina como un derecho individual resultado del status libertatis
de la persona, que, como ya se dijo, garantiza a ésta un espacio inviolable de
libertad y privacidad frente a su familia, a la sociedad y al Estado". "La inviolabilidad de la correspondencia
es apreciada en cuanto preserva el derecho de la persona al dominio de sus
propios asuntos e intereses, aún los intrascendentes, libre de la injerencia de
los demás miembros de la colectividad y, especialmente, de quienes ejercen el
poder público." (Sent. T-349/93 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo). De ahí que el Constituyente haya confiado de
manera privativa a los jueces, como funcionarios encargados de administrar
justicia, la tarea de ordenar la interceptación o registro de correspondencia,
para evitar la arbitrariedad y el abuso en que pudieran incurrir autoridades
administrativas encargadas de ejecutar esas medidas, protegiendo a la vez los
derechos a la intimidad, a la libertad y a la tranquilidad, que son
precisamente los que se verían amenazados o vulnerados. Por otra parte, cabe agregar que como el
constituyente defiere al legislador el señalamiento de los casos en que procede
la excepción a que se ha venido refiriendola Corte,
para efectos de interceptar o registrar correspondencia, obsérvese que la norma
sujeta a estudio, señala claramente dos de ellos, cuales son: "buscar
pruebas judiciales" o "prevenir la comisión de delitos". En este orden de ideas, no advierte la
Corte que el literal e) del artículo 38, del proyecto de ley estatutaria
materia de análisis, infrinja las normas constitucionales, motivo por el cual
será declarado exequible. - El literal f) del artículo 38, preceptúa: "f)
Disponer con orden de autoridad judicial competente, la aprehensión preventiva
de personas de quienes se tenga indicio sobre su participación o sobre sus
planes de participar en la comisión de delitos relacionados con las causas de
la perturbación del orden público. Cuando existan
circunstancias de urgencia insuperables y sea necesario proteger un derecho
fundamental en grave e inminente peligro, la autorización judicial previamente
escrita podrá ser comunicada verbalmente. Cuando las
circunstancias señaladas en el inciso anterior se presenten y sea imposible
requerir la autorización judicial, podrá actuarse sin orden del funcionario
judicial. El aprehendido preventivamente deberá ser puesto a disposición de un
fiscal tan pronto como sea posible y en todo caso dentro de las veinticuatro
horas siguientes, para que éste adopte la decisión correspondiente en el
término de treinta y seis horas. En este caso deberá informarse a la
Procuraduría del hecho y de las razones que motivaron dicha actuación,
para lo de su competencia. En el decreto
respectivo se establecerá un sistema que permita identificar el lugar, la fecha
y la hora en que se encuentra aprehendida una persona y las razones de la
aprehensión. La respectiva
autoridad judicial deberá registrar en un libro especial, que para estos
efectos deberá llevar, la pertinente orden escrita o la comunicación verbal,
indicando la hora, el lugar, y el motivo, los nombres de las personas afectadas
con dicha orden y la autoridad que lo solicita." Todos los intervinientes, al igual que el
Defensor del Pueblo y el Procurador General de la Nación, se identifican
en su solicitud, al pedir la declaratoria de inexequibilidad
de los incisos 2o. y 3o. del literal que se transcribió, por ser contrario al
artículo 28 de la Constitución, al permitir que la orden de autoridad
judicial para aprehender a cualquier persona, sea de carácter verbal, y que
inclusive en algunos casos se proceda sin ella. El artículo 28 de la Constitución
Nacional protege el derecho a la libertad personal y la inviolabilidad del
domicilio, los cuales no pueden ser restringidos sino mediante el cumplimiento
de tres exigencias a saber: 1) Que exista mandamiento escrito de autoridad
judicial competente; 2) Que se lleve a cabo con las formalidades establecidas
en la ley; y 3) que sea por motivo previamente definido por la ley. Este mandato constitucional, a diferencia del
que consagraba la Constitución de 1886 (art. 23), restringió la
competencia de las autoridades para aprehender a una persona o registrar
domicilios, dejando esta tarea en cabeza exclusiva de las autoridades
judiciales, las cuales deben expedir una orden escrita en la que se disponga
tales medidas. Quiere ello decir que a las autoridades administrativas se les
privó de la facultad de llevar a cabo la detención de personas o el registro de
domicilios, sin orden previa de la autoridad judicial competente. No obstante lo anterior, fue el mismo Constituyente
quien consagró dos eventos en los cuales se permite la aprehensión de personas
sin que exista la orden escrita de autoridad judicial competente, los cuales
están consagrados expresamente en el inciso 2o. del artículo 28 que dice: "La
persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente
dentro de las treinta y seis horas siguientes, para que este adopte la decisión
correspondiente en el término que establezca la ley." Y en el artículo 32 ibidem
que reza: "El
delincuente sorprendido en flagrancia podrá ser aprehendido y llevado ante el
juez por cualquier persona. Si los agentes de la autoridad lo persiguieren y se
refugiare en su propio domicilio, podrán penetrar en él, para el acto de la
aprehensión; si se acogiere a domicilio ajeno, deberá preceder requerimiento al
morador". Sobre la primera de las disposiciones
transcritas, ha dicho la Corte: "Esta norma consagra entonces una
facultad para que, en determinadas circunstancias y con ciertas formalidades,
autoridades no judiciales aprehendan materialmente a una persona sin contar con
previa orden judicial. No de otra manera se entiende la obligación
constitucional de que la persona detenida preventivamente sea puesta a
disposición del juez, puesto que ello significa que la autoridad judicial no
ordena la detención con anterioridad sino que verifica la legalidad de la
aprehensión con posterioridad a la ocurrencia de la misma... y no se puede
considerar que esta norma se refiere únicamente al caso de la flagrancia,
puesto que tal evento es regulado por otra disposición constitucional" (sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez
Caballero). Y en relación con el artículo 32 Superior
expresó la Corte en la misma sentencia citada: "si la persona
sorprendida en flagrancia se refugiare en su propio domicilio, los agentes de
la autoridad podrán penetrar en él sin orden judicial para el acto de
aprehensión. Y, si se refugiare en domicilio ajeno, también podrán penetrar en
él los agentes de la autoridad sin orden judicial pero previo requerimiento al
morador. Igualmente considera la Corte Constitucional que si una
persona se resiste a una aprehensión o detención preventiva administrativa y se
refugia en un domicilio, se aplican las reglas de la flagrancia, esto es, si se
trata de su domicilio las autoridades policiales podrán penetrar en él, y en
caso de domicilio ajeno deberá preceder el requerimiento al morador. Esto por
cuanto es razonable que se pueda llevar a cabo un allanamiento sin orden
judicial como consecuencia de una detención legítima, cuando la persona se
resiste a la aprehensión. Precisa la Corte que en ambos casos
solamente las autoridades policiales -y no los particulares u otro tipo de
autoridades- están autorizados para allanar un domicilio sin orden
judicial." En este orden de ideas, no les asiste razón a
los intervinientes en cuanto se refiere al inciso tercero, pues al tenor de los
artículos 28 y 32 de la Constitución, se permite, en los casos acabados de
citar, la aprehensión de personas sin que exista una orden "escrita"
de autoridad judicial competente; en consecuencia, es preciso reiterar que por
regla general es requisito indispensable para la aprehensión de personas la
orden escrita de autoridad judicial competente, salvo los casos de flagrancia y
el contenido en el inciso 2o. del artículo 28 de la Carta, que para el
caso de estudio sería la necesidad de proteger un derecho fundamental en grave
e inminente peligro. Tampoco comparte la Corte el punto
de vista de los intervinientes, ni de los funcionarios públicos primeramente
citados, respecto al inciso segundo del literal que se examina, pues en este
precepto se exige que la autorización judicial sea previamente escrita, lo que
encaja dentro del artículo 28 constitucional; lo que se permite es hacer la
notificación o comunicación de la misma, en forma verbal, actuación que en
criterio de esta Corporación no atenta contra ningún derecho fundamental.
Para la Corte no es extraño que, dadas las arbitrariedades o
situaciones anómalas que en épocas anteriores se presentaron, por parte de
algunas autoridades que tenían a su cargo la ejecución de las órdenes de
detención, exista cierto temor y por tanto se considere inconveniente la
comunicación verbal, pero ello no acarrea vicio alguno de inconstitucionalidad,
pues se trata de una situación de mera conveniencia. Además, la exigencia del
mandamiento "escrito" de autoridad judicial competente en ningún
momento la norma lo ha abolido y, por el contrario, es requisito sine qua non
para llevar a efecto la aprehensión de personas, como efectivamente se dispone
en este precepto legal, salvo los casos de flagrancia y motivos fundados. El inciso 4o. del literal que se revisa,
tampoco vulnera la Constitución y, por el contrario, constituye una
garantía de información para que las personas conozcan el paradero de los
aprehendidos, lo que se traduce en un mecanismo idóneo para proteger el derecho
a la libertad, la vida y la integridad de las personas. Finalmente, en el inciso 5o. del mismo
literal f) se ordena a la autoridad judicial que abra un libro especial en el
que deberá registrar las órdenes de aprehensión escritas "o la
comunicación verbal", junto con los demás datos que allí se indican. Sobre
esta norma debe reiterarse que la Constitución exige que todas,
absolutamente todas, las órdenes de aprehensión deben ser "escritas",
pero que, no obstante, pueden ser comunicadas en forma verbal a las autoridades
que deben ejecutarlas; sin embargo, en esta disposición, la expresión "o
la comunicación verbal", será retirada del ordenamiento jurídico, pues
parece referirse no a la forma de comunicación, sino al mandamiento judicial,
contrariando así el artículo 28 del estatuto superior. Así las cosas el literal f) del artículo 38
del proyecto de ley estatutaria será declarado exequible, salvo la expresión
"o la comunicación verbal" contenida en el inciso 5o., la cual es
inexequible. - El literal g) del artículo 38, regla: "g) No se
podrá restringir el derecho de huelga en los servicios públicos no esenciales. Durante la
Conmoción Interior tendrán vigencia los Convenios de la Organización
Internacional del Trabajo relativos a la libertad sindical y ratificados
por Colombia." El ciudadano Alfredo Vázquez Carrizosa considera que al omitir este literal la expresión
"salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador" se viola el artículo 56 de la Constitución, pues se
restringe el derecho de huelga en los servicios privados que el Gobierno estime
esenciales, cuando la Constitución dice lo contrario. El derecho de huelga, como lo ha sostenido la
jurisprudencia y la doctrina, "es un instrumento de lucha de las clases
trabajadoras, destinado a obtener reivindicaciones económicas y una equitativa
distribución de la riqueza"; es entonces la huelga un mecanismo idóneo con
que cuentan los trabajadores para promover y defender sus intereses
profesionales, laborales y sociales. El constituyente garantiza el derecho de
huelga en todas las actividades, con excepción de los servicios públicos
"esenciales" definidos por el legislador, pues se considera que éstos
son imprescindibles para la vida de las personas en comunidad. Por tanto, no le asiste razón al
interviniente, puesto que la norma impugnada lo que establece es una garantía,
al señalar que "no se podrá restringir el derecho de huelga en los
servicios públicos no esenciales", lo que quiere decir que en los
servicios públicos "esenciales" sí se puede limitar tal derecho, lo
que está a tono con el primer inciso del artículo 56 de la Carta. Ahora bien, determinar cuáles son esos
servicios públicos "esenciales", es tarea que compete desarrollar al
legislador y que, en efecto, en la ley que se estudia no se hace, circunstancia
que no configura la inconstitucionalidad del mandato que se examina, pues bien
puede expedirse otra normatividad (la que regule los derechos y deberes
fundamentales de las personas) en la que se trate ese punto concreto. En cuanto atañe al inciso 2o. de la norma que
se estudia, es también constitucional, pues los Convenios Internacionales del
trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna, (art.
53 incs. 4 C.N.) y según el artículo 93
superior, los tratados y convenios internacionales que reconocen derechos
humanos y que prohíben su limitación durante los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno. Por consiguiente el literal g) del artículo
38 del proyecto de ley estatutaria, será declarado exequible. - El literal h) del artículo
38 consagra: "h)
Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera
necesidad. La aplicación de este literal se entenderá para lo estatuido por el
literal i) del presente artículo." Dado que esta norma remite al literal i) del
mismo artículo, se estudiará en forma conjunta con él. Dice así el literal i): "i)
Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados
y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción." Los ciudadanos Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz consideran que el literal h)
vulnera el derecho a la vida y el principio de igualdad, porque hace más
gravosas las condiciones de higiene, al restringir los servicios
indispensables, y limitar la obtención de alimentos esenciales para la
conservación de la vida. Si al tenor del artículo 334 de la
Constitución, es tarea propia del Estado durante los periodos de normalidad,
intervenir en la economía, entre otros frentes en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, como en los servicios públicos y privados,
con el fin de lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
la distribución equitativa de oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano, y de manera especial para asegurar que
todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos, no se ve objeción alguna para que de
la misma manera no proceda en épocas de excepción, en las cuales se justifica
aún más la racionalización en el uso de los servicios públicos y el
abastecimiento, producción y consumo de los bienes. No puede dejarse de lado que en estado de
guerra exterior, conmoción interior o emergencia económica, social o ecológica,
se presentan distintas circunstancias que llevan al Gobierno, en su condición
de legislador extraordinario, a adoptar mecanismos o instrumentos
destinados únicos y exclusivamente a hacer frente a la específica
situación generadora de la crisis. Entonces, bien puede el Gobierno, tanto
limitar la prestación de determinados servicios públicos como restringir el
consumo de ciertos bienes. Lo que sí debe quedar claro es que las medidas que
se adopten deben guardar la proporcionalidad debida, para evitar la vulneración
de derechos fundamentales. Así las cosas los literales h) e i) del
artículo 38 del proyecto de ley estatutaria que se revisa, serán declarados
exequibles. - El literal j) del artículo
38 contempla: "j)
Subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados
derechos civiles a los extranjeros, de conformidad con el artículo 100 dela
Constitución. Los extranjeros
deberán realizar las comparecencias que se ordenen, cumplir las normas que se
dicten sobre renovación o control de permisos de residencia y observar las
demás formalidades que se establezcan. Quienes contravengan las normas que se
dicten, o contribuyan a perturbar el orden público, podrán ser expulsados de
Colombia. Las medidas de expulsión deberán ser motivadas. En todo caso se
garantizará el derecho de defensa. En ningún caso,
los extranjeros residentes en Colombia podrán ser declarados responsables ni
obligados a responder con su patrimonio, por los actos del Gobierno de su país. Los apátridas y
refugiados respecto de los cuales no sea posible la expulsión, se someterán al
mismo régimen que los colombianos." Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y José
Manuel Barreto solicitan que se declare inexequible esta norma, por violar los
artículos 100, 214-2 y 13 de la Carta, por facultar al ejecutivo a limitar
los derechos civiles de los extranjeros, materia que sólo puede ser regulada
por la ley en sentido formal; además, la restricción de derechos civiles a los
extranjeros, es una medida injustificable y discriminatoria, pues tales
derechos se derivan del ser humano como persona y no de su condición de
extranjero. No les asiste razón a los intervinientes,
pues si bien es cierto que los extranjeros tienen los mismos derechos
"civiles" que los colombianos, es la misma Constitución en el
artículo 100, la que permite que "por razones de orden público", se
sometan a condiciones especiales o se les niegue el ejercicio de determinados
derechos civiles y, en el caso a estudio, se trata precisamente de un estado
excepcional cual es el de conmoción interior, en el que el orden público
necesariamente debe estar perturbado. Además, obsérvese que en el literal
acusado, no se alude a los derechos fundamentales de los extranjeros, sino
solamente a sus derechos civiles, con lo cual la norma se adecua al citado
canon constitucional. Sobre la exigencia constitucional de que
tales condicionamientos o limitaciones a los derechos civiles de los
extranjeros deben efectuarse por medio de ley, es un requisito que la norma
impugnada cumple, pues los decretos legislativos que expide el Presidente
de la República durante los estados de excepción son leyes en sentido
material. De otra parte, si el legislador en tiempo de
paz, debidamente autorizado por el citado precepto constitucional, establece
algunas limitaciones al principio según el cual "los extranjeros gozarán,
en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los
nacionales", y que aparecen consagradas en el denominado estatuto de
extranjería, que regula el control de los extranjeros, estableciendo sus
obligaciones y deberes, así como las sanciones a que se hacen acreedores
quienes las desconozcan, no hay razón válida alguna para negar esta potestad al
Presidente de la República en estado de anormalidad, concretamente,
durante el periodo de conmoción interior. En dicho estatuto se contempla la expulsión,
del territorio nacional, del extranjero que incurra en alguna de las causales
que allí se señalan, por ejemplo, quienes estén sindicados de actividades
subversivas, que a juicio del Gobierno constituyan peligro para el Estado
Colombiano; quienes comercien con armas o elementos de uso privativo de las
fuerzas armadas sin la correspondiente licencia; quienes se dediquen al
comercio o tráfico ilícito de drogas heróicas,
estupefacientes, al proxenetismo, y en general los que revelen conducta
antisocial; quienes violen disposiciones sobre acceso a lugares, documentos o
elementos que por razones de seguridad nacional se hallen bajo control de las
autoridades civiles o militares; etc., (decreto 1000 de 1986). Si la medida de expulsión del territorio
opera durante los estados de normalidad, con mayor razón puede el legislador de
excepción proceder a decretarla, cuando sean los extranjeros quienes estén
perturbando el orden público, pues está encaminada precisamente a restablecer
el orden alterado y evitar la extensión de sus efectos. Por estas razones el literal j) del artículo
38 del proyecto de ley estatutaria, será declarado exequible. - El literal k) del artículo
38 es del siguiente tenor: "k) El
Presidente de la República podrá suspender al alcalde o gobernador, y
éste a su vez podrá suspender a los alcaldes de su departamento, cuando
contribuyan a la perturbación del orden, u obstaculicen la acción de la fuerza
pública, o incumplan las órdenes que al respecto emita su superior, y designará
temporalmente cualquier autoridad civil, según los procedimientos y las
causales que se establezcan." Los ciudadanos Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz piden la declaratoria de inexequibilidad de este literal por violar los artículos
277-6, 304 y 314 de la Carta, porque la facultad de sancionar a los
funcionarios públicos citados, le compete al Procurador General de la
Nación. Agregan también, que la norma permite la arbitrariedad al no
contener los casos que dan lugar a la imposición de tales sanciones. Por otro lado, los ciudadanos Gustavo Gallón
Giraldo y José Manuel Barreto consideran que el aparte del literal trascrito
que dice: "u obstaculicen la acción de la fuerza pública" contraviene
los artículos 150-3-4-5 y 315-2 de la Carta, por impedir que los
mandatarios seccionales o locales se opongan a operativos militares o
policiales so pena de ser suspendidos, quedando entonces subordinados a los
comandantes del ejército o la policía de su jurisdicción, siendo que por
mandato constitucional la fuerza pública está subordinada a las autoridades
civiles y no lo contrario. Yerran los intervinientes citados en sus
argumentaciones, pues si bien es cierto que en el numeral 6o. del artículo 277
de la Constitución se asigna a la Procuraduría
General de la Nación, la facultad de "ejercer
preferentemente" el poder disciplinario sobre la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, cualquiera que sea su denominación
(trabajadores oficiales, empleados públicos, funcionarios públicos, servidores
públicos, etc.), no es menos cierto que es la misma Carta la que autoriza al
Presidente de la República, para que "en los casos taxativamente
señalados por la ley" suspenda o destituya a los gobernadores
(art. 304 C.N.), e idéntica atribución se les confiere no solamente al
Presidente de la República sino también a los Gobernadores en
relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib. En consecuencia es la misma ley, pues los
decretos legislativos lo son en sentido material, la que debe de determinar los
casos que dan lugar a la suspensión de los gobernadores y alcaldes que
contribuyan a la perturbación del orden público, obstaculicen la acción de la
fuerza pública o incumplan las órdenes que emita su superior, (gobernador y
Presidente de la República), para lo cual deberá señalar el procedimiento
aplicable que, como es obvio, respetará el debido proceso, permitiendo que los
servidores públicos citados, puedan ejercer su defensa. Ahora bien, el manejo del orden público, le
fue atribuido al Presidente de la República en su condición de Jefe
de Estado, de Gobierno, y como Suprema Autoridad Administrativa, tal como
aparece consagrado en el numeral 4o. del artículo 189 de la Constitución,
que dice: "Conservar en todo el territorio el orden público y
restablecerlo donde fuere turbado". Si los gobernadores y alcaldes son agentes
del Presidente de la República para la conservación del orden público
en su respectivo territorio, es obvio que se les exija mayor prudencia, cuidado
y colaboración para su restablecimiento, además de que tienen la obligación de
cumplir todos los actos y órdenes que expida dicho funcionario con tal fin, los
cuales son de aplicación inmediata y se preferirán sobre los de los
gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de igual manera, y con los
mismos efectos, en relación con los de los alcaldes, tal como lo prescribe el
artículo 296 de la Ley Suprema. Sobre este tema ha dicho la Corte:
"Es Colombia un Estado unitario y aunque la norma constitucional reconoce
autonomía a sus entidades territoriales (artículo 1o. C.N.), ésta no llega
hasta permitirles que fijen con independencia la política de orden público, la
cual es concebida y diseñada para todo el territorio nacional, lo cual explica
por qué, al tenor del artículo 303 de la Carta, "el Gobernador será
agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden
público" mientras que el 315, numeral 2, encomienda al alcalde la
atribución de "conservar el orden público en el municipio, de conformidad
con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la
República y del respectivo Gobernador." (sent. C-032/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Y al analizar las normas constitucionales que
asignan competencia al Presidente de la República para sancionar a
los Gobernadores y Alcaldes, se expresó en el mismo fallo: "El sentido de
estas normas no es otro que el de evitar la discrecionalidad del Presidente y
de los gobernadores, según el caso, en la remoción de funcionarios que por
mandato de la Constitución son elegidos popularmente. Así se
estableció desde el Acto Legislativo No. 1 de 1986 que introdujo la elección
popular de los alcaldes y fue ratificado y extendido a los gobernadores
en la Constitución de 1991, a fin de preservar la voluntad
del pueblo limitando las posibilidades de injerencia del Ejecutivo en la
permanencia de estos servidores públicos en sus cargos, sin perjuicio de la
necesaria separación o suspensión de los mismos en sus funciones cuando han
incurrido en la comisión de delitos, faltas disciplinarias, violación al
régimen de inhabilidades o incompatibilidades, o si se configuran otros motivos
que lo ameriten. Al dejar en manos del legislador la previsión general y
abstracta de las razones que pueden dar lugar a esas determinaciones y los
requisitos y procedimientos que deben seguirse al adoptarlas, la
Constitución ha desarrollado uno de los principios que sustentan el
sistema de elección popular sujetando a razones de carácter jurídico la
estabilidad de los funcionarios elegidos para determinado periodo, con lo cual
sustrajo la operatividd del sistema a las
interferencias e intrigas de índole política o personal." "Las normas constitucionales transcritas
no exigen de modo alguno que los casos de destitución o suspensión de
gobernadores y alcaldes estén consagrados necesariamente en leyes en sentido
formal, es decir expedidas por el Congreso de la República.
Bien pueden hallarse plasmadas en normas dotadas de fuerza de ley como por
ejemplo las que se expidan por medio de decretos legislativos dictados -como en
el presente caso- en ejercicio de las atribuciones excepcionales conferidas al
presidente por el artículo 213 de la Carta, a condición de que se cumplan
las prescripciones específicas de dichas disposiciones en cuanto a la relación
de las medidas con la crisis de orden público respecto del cual se dictan. La
ley que exigen los cánones constitucionales en mención será en tales ocasiones
el decreto legislativo puesto en vigencia por el Ejecutivo investido de poderes
excepcionales y ello se justifica por las extraordinarias circunstancias
propias del estado de excepción". "Ninguna razón existe en la letra ni en
el espíritu de la Constitución Política para pensar que este campo de
la legislación pueda entenderse vedado al Presidente cuando afronta situaciones
de grave perturbación del orden público. Las atribuciones del gobierno en tales
circunstancias deben ser las estrictamente indispensables pero también las
suficientes para sortear la crisis y restablecer la normalidad; una
interpretación que condujera a la introducción de límites no estipulados
en la Constitución ni derivados de la naturaleza del Estado de
Conmoción Interior haría de éste una institución ineficaz y, por lo tanto,
inoficiosa". Finalmente, debe agregarse que no
comparte la Corte las apreciaciones de los intervinientes respecto a
la fuerza pública, pues ha de entenderse que cuando esta actúa en ejercicio de
sus deberes constitucionales lo hace en función de órdenes presidenciales, y no
es, entonces la suya una actuación de hecho. Por tanto, el literal k) del artículo 38 del
proyecto de ley que se revisa, será declarado exequible, por no contrariar
ninguna norma constitucional. - El literal l) del artículo
38 prescribe: "l)
Imponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o
durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no
figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al tesoro que
no se hallen incluidas en el de gastos. Parágrafo. Los
ingresos percibidos por concepto de regalías por los departamentos productores
de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales
contemplados en el artículo 360 de la Constitución Política, no podrán
afectarse en más de un diez por ciento (10%). Los recursos afectados deberán
destinarse a inversiones en seguridad dentro de la misma entidad territorial.
La limitación señalada en este parágrafo no se tendrá en cuenta en caso de
guerra exterior." Las atribuciones consagradas en esta
disposición pertenecen a aquéllas que el legislador de excepción, durante el
estado de conmoción interior, está facultado para ejercer, en función de la
facultad tácita que le confiere la Constitución en los artículos 338,
que reza: "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales..."; y 345 ib,
que dispone: "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos", lo que equivale
a sostener que en tiempo de alteración del orden público, el Presidente
de la República, si las necesidades así lo exigen y siempre y cuando
dichas medidas tengan relación directa y específica con las causas de
perturbación, puede efectuar las operaciones a que alude el mandato a examen. Y no podría ser de otra manera, pues en los
estados de excepción se presentan con frecuencia situaciones o circunstancias
que implican gastos, los que no es posible cubrir con las partidas
presupuestales existentes; por tanto, el Gobierno debe disponer de medios
adecuados para satisfacer dichos requerimientos, sin los cuales no podría
cumplir cabalmente con el restablecimiento del orden o impedir la extensión de
sus efectos. Son éstas, circunstancias especiales que el legislador no puede
prever cuando elabora el presupuesto general de la Nación. Sobre la adopción de medidas de la índole de
la que se revisa, ha dicho la Corte: "resulta natural esta previsión
del Constituyente en materia impositiva, porque sin traicionar el clásico
principio democrático según el cual las contribuciones en general deben
resultar de las deliberaciones de las corporaciones públicas, las cuales no
sabrían desconocer los verdaderos intereses de sus representados; no deja de
prever la Carta Política las exigencias que en momentos críticos debe
atender el ejecutivo, de manera excepcional, para hacer frente a las
circunstancias de 'no paz' bien sea de orden externo o interno..." (sent. C-083/93 M.P. Fabio Morón
Díaz). Ahora bien, en lo que respecta a las
regalías, cabe recordar que de conformidad con el artículo 360 de la
Carta, compete al legislador determinar las condiciones para la explotación de
los recursos no renovables así como los derechos de las entidades territoriales
sobre los mismos. La explotación de tales recursos causa, a favor del Estado,
una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier
otro derecho o compensación que se pacte. Además, los departamentos y municipios en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos de esa naturaleza, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten los recursos o
productos derivados de los mismos, tienen derecho a participar en las regalías
y compensaciones. Siendo así, resulta ajustado a la
Constitución que el legislador ordinario, en caso de conmoción interior,
no permita afectar sino un pequeño porcentaje de los ingresos provenientes de
las regalías que corresponden a los departamentos, los cuales serán invertidos
exclusivamente en seguridad dentro de la misma entidad territorial, la cual
debe contribuir a financiar los gastos que demande el manejo del orden público
en su jurisdicción. Al revisar norma similar a la que hoy se
estudia, esta Corporación tuvo oportunidad de referirse al tema de las regalías
de la cual se extracta lo siguiente: "El subsuelo es del Estado, que no de la
nación, como en los tiempos de la Carta de 1886 (art. 332). Por la
explotación del subsuelo se generan regalías en favor del Estado (360 inc.
2o.). Las entidades territoriales tienen un derecho
constitucional a participar en las regalías (art. 360 inc. 3o.). El monto de
dicha participación es fijado por la ley (art. 360 inc. 1o.). Las regalías tienen dos destinaciones: la
nación y las entidades territoriales, a su vez, provienen por dos vías:
directamente y a través del Fondo Nacional de Regalías (art. 361). La autonomía que la Constitución le
reconoce a las entidades territoriales se traduce, en el campo de las regalías,
a participar en las rentas nacionales en los términos que fije la ley (art. 287
inciso 4o.)" (sent.
C-075/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero). Luego agrega que como la conservación del
orden público, según la Constitución, no es tarea exclusiva de la
Nación sino del Estado en su conjunto, las entidades territoriales deben
colaborar con el financiamiento que éste demande. Se expresó así la Corte:
"La conservación y restablecimiento del orden público es un fin esencial
del Estado en su conjunto y un deber de la sociedad civil; ... el Estado cumple
dicha función, mediante la acción coordinada de la nación, los departamentos y
municipios, bajo las directrices del Presidente de la República...; la
responsabilidad constitucional de una función implica por supuesto obligaciones
fiscales, de suerte que los diversos niveles de gobierno deben contribuir al
financiamiento del manejo del orden público....; las entidades territoriales
tienen autonomía para el manejo de sus asuntos, pero dentro de los límites que
le imponga la Constitución y la ley......" Así las cosas, el literal l) del proyecto de
ley estatutaria será declarado exequible. - El literal ll del
artículo 38 expresa: "ll)
Modificar el Presupuesto, de lo cual deberá rendir cuenta al Congreso en un
plazo de cinco días para que éste pueda derogar o modificar disposiciones según
su competencia." Esta Corporación, en reiterados fallos, ha
dejado claramente establecido que durante el estado de conmoción interior bien
puede el legislador de excepción modificar el Presupuesto General de la
Nación, con el fin de atender los requerimientos y gastos necesarios que
ocasiona la adopción de medidas destinadas a restablecer el orden público
perturbado. Vale la pena citar algunos apartes del
pronunciamiento contenido en la sentencia C-206/93, con ponencia del Magistrado
Antonio Barrera Carbonell, que dicen: "Partamos de esta afirmación evidente:
restablecer el orden público gravemente perturbado por hechos y circunstancias
que no se han podido conjurar 'mediante el uso de las atribuciones ordinarias
de las autoridades de policía', como lo señala el artículo 213, significa para
el Gobierno la posibilidad de recurrir al empleo de facultades especiales, no
sólo por que exceden las que le atribuye la Carta dentro del estado
de normalidad, sino también, porque sus decisiones exigen una ejecución ágil,
por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se quiera admitir
que el ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le permitan obrar
caprichosamente, ya que la Constitución le establece prohibiciones y
le traza límites, de tal suerte que sólo puede adoptar decisiones que directa y
exclusivamente estén encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e
impedir la extensión de sus efectos." "A la luz de los expresado, se puede
percibir claramente el verdadero sentido del artículo 345 de la
Carta según el cual, 'en tiempo de paz' no se podrá percibir impuesto o
contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación
que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las
Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto." "La norma en cuestión, en armonía con el
artículo 347 de la misma obra, consagra el principio de legalidad del
presupuesto, y convierte el gasto en elemento fundamental del mismo, con lo
cual se reduce la importancia del principio del equilibrio, del cual se había
hecho en la Constitución derogada, la guía esencial de la formación y
modificación del presupuesto." "Ahora bien, si en 'tiempo de paz' no se
puede hacer un gasto que no haya sido decretado por el Congreso, qué ocurre en
el evento en que se haya perturbado esa paz y decretado el estado de conmoción
interior para hacerle frente a esa situación excepcional?" "El tránsito de las condiciones de
normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz),
permite admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo
está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente,
como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas
que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la
paz." "La anterior afirmación es válida frente
a la circunstancia de que si en tiempo de paz la facultad de modificar el
presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad -estado de conmoción
interior- también puede tenerla el Gobierno, sólo que de manera excepcional,
por habilitación que le hace la Constitución en el sentido de
sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función
legislativa." "No sobra advertir, que en el estado de
conmoción interior el Congreso conserva sus atribuciones sobre el manejo
presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y limitada, y la
viabilidad de modificar el presupuesto por éste, no le suprime o resta
atribuciones al legislador". Finalmente cabe agregar que si bien es cierto
que el Congreso de la República durante el estado de conmoción
interior, continúa con todas sus facultades constitucionales y legales, esto
es, que sigue cumpliendo con aquellas tareas propias de la actividad
legislativa que ordinariamente le corresponde, no lo es menos que la
legislación transitoria que en desarrollo de dicho periodo excepcional expida
el Presidente de la República, como ya se expuso en otros apartes de este
fallo, no puede ser reformada o derogada por esa Corporación, pues de ser así
se vulnerarían los artículos 189-4 y 213 de la Carta, ya que se privaría
al Presidente del instrumento extraordinario que el Constituyente ha querido
brindarle para restablecer el orden público, mediante las medidas, que a su
juicio, sean conducentes a este propósito. Sin embargo, en materia presupuestal no opera
este mismo régimen pues el presupuesto, modificado en forma temporal por el
Gobierno, puede ser reformado por el Congreso en cualquier tiempo, de manera
que si el gasto ya se ha efectuado no es posible ejercer esta atribución, pero
en cambio sobre lo no ejecutado sí, por cuanto el presupuesto recupera su
vigencia íntegra. Por tanto, es exequible el literal ll) del
proyecto de ley que se revisa. - El literal m) del artículo
38 consagra: "m)
Suspender la vigencia de los salvoconductos expedidos por las autoridades
militares, para el porte de armas y carros blindados en determinadas
zonas". De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 223 de la Constitución, única y exclusivamente el Gobierno puede
introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos. Quien desee
portar o poseer armas, debe obtener el respectivo permiso de la autoridad
competente, el cual no puede extenderse a los casos de concurrencia de
reuniones políticas, a elecciones, o a sesiones de corporaciones públicas o
asambleas, ya sea para actuar en ellas o simplemente para presenciarlas. Cabe anotar que los organismos de seguridad y
los cuerpos oficiales armados, están autorizados para portar armas, de acuerdo
con los principios y procedimientos que expida el Gobierno. Siendo facultad de la ley el establecimiento
de los requisitos necesarios para obtener el permiso para la adquisición y
porte de armas, como las obligaciones derivadas de éste, bien puede el
legislador de excepción durante el estado de conmoción interior y siempre y
cuando las circunstancias de alteración del orden público lo ameriten,
suspender dichos permisos, al igual que los que se conceden para el tránsito de
vehículos blindados, medidas que se dirigen exclusivamente a lograr la paz y
evitar la comisión de hechos ilícitos que de alguna manera perturben la
tranquilidad ciudadana. Al examinar disposiciones alusivas a este
tema, expresó la Corte: "durante el estado de conmoción interior,
puede hacerse indispensable la adopción de un régimen especial para la
concesión, suspensión o revocatoria de los permisos para el porte de armas. La
turbación del orden público y la alteración de la convivencia ciudadana,
ocasionada por un elevado nivel de tensión social o violencia, justifica eventualmente
la suspensión de los permisos para poseer o portar armas. Se trata en últimas,
de titularidades administrativas derivadas de actos autorizatorios
del Estado, sujetos desde su constitución a moverse en un espacio restringido y
restringible". (Sent. C-077/93 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). Es entonces exequible el literal m) del
proyecto de ley estatutaria que se revisa. - El literal n) del artículo
38 contempla: "n)
Disponer con orden de autoridad judicial competente, inspecciones o registros
domiciliarios con el único fin de buscar pruebas judiciales o prevenir la
comisión de delitos. Cuando la orden de inspección o registro comprenda varios
domicilios sin que sea posible especificar la identificación de los mismos o de
sus moradores, será necesario señalar en forma motivada y escrita los
fundamentos graves en los que se basa la solicitud. El
reconocimiento podrá ser presenciado por un agente del Ministerio Público, por
el morador o por individuos de la familia, mayores de edad y, en todo caso, se
tratará de que asistan dos vecinos de las inmediaciones o, en su defecto, dos
vecinos del mismo pueblo o pueblos limítrofes. No hallándose en ella el morador
ni ningún individuo de la familia, se hará el reconocimiento en presencia
únicamente de los vecinos. Se levantará acta de la inspección o registro, en la
cual se hará constar la identidad de las personas que asistan y las
circunstancias en que concurran. El acta será firmada por la autoridad que
efectúe el reconocimiento y por el morador. Si los familiares y los vecinos no
saben o no quieren firmar se dejará constancia en el acta. Cuando existan
circunstancias de urgencia insuperables y sea necesario para garantizar un
derecho fundamental en grave e inminente peligro, la autorización judicial
previamente escrita podrá ser comunicada verbalmente. Si las
circunstancias señaladas en el inciso anterior se presentan y resulta imposible
requerir la autorización judicial, podrá actuarse sin orden del funcionario
judicial, pero deberá informársele inmediatamente, y en todo caso no más tarde
de las 24 horas siguientes, de las causas que motivaron la inspección o el
registro y de sus resultados, con remisión de copia del acta levantada. La
información correspondiente deberá enviarse, simultáneamente, a la Procuraduría
General de la Nación para lo de su competencia, señalando las
razones que motivaron dicha actuación. La respectiva
autoridad judicial deberá registrar en un libro especial, que para estos
efectos deberá llevar la pertinente orden verbal o escrita, indicando la hora,
el lugar, y el motivo, los nombres de las personas afectadas con dicha orden y
la autoridad que lo solicita. Parágrafo 1.
Las facultades conferidas en este artículo no implican menoscabo de aquellas de
que disponen las autoridades en tiempos de paz. Parágrafo 2.
Las facultades a que se refieren los literales a, b, c, d, g, h, i, j, k, l,
ll, sólo pueden ser atribuidas al Presidente, a los Ministros, a los
Gobernadores o a los Alcaldes. Parágrafo 3.
Las autoridades que hagan uso de las facultades señaladas en los literales e,
f, y n, sin que se den las condiciones y circunstancias allí previstas, serán
responsables civil y penalmente." Todos los intervinientes, como el Defensor
del Pueblo y el Procurador General de la Nación, le hacen reparos de
inconstitucionalidad a esta disposición, especialmente a los incisos 3o, 4o, y
5o., por permitir los allanamientos colectivos, como el registro de domicilios
sin mandamiento escrito de autoridad judicial competente. lo que es contrario a lo dispuesto en el artículo 28
de la Carta. Los argumentos que se dejaron consignados al
revisar el literal f) del proyecto de ley estatutaria que se revisa,
relacionados con la reserva judicial para efectos de la aprehensión de
personas, resultan igualmente predicables del registro de domicilios consagrado
en el literal que se examina, los cuales no es necesario transcribir
nuevamente; baste decir solamente que "la libertad personal y la
inviolabilidad de domicilio tienen estricta reserva legal; por eso, la definición
de las formalidades, los motivos y los eventos en que es factible la privación
de la libertad o el registro domiciliario corresponde exclusivamente al
Congreso. Igualmente estos derechos tienen, por regla general, reserva
judicial, por lo cual los registros domiciliarios y las privaciones de libertad
cuando se efectúan por autoridades policiales deben tener sustento en una orden
judicial. Pero puede existir aprehensión en los casos de flagrancia -por la
inmediatez de los hechos- y de detención preventiva -por la existencia de
hechos con una relación más mediata con la aprehensión pero que constituyan
motivos fundados y urgentes para la misma. Y, en estos únicos dos casos, si la
persona se refugia en un domicilio, puede operar un allanamiento sin orden
judicial". (Sent. C-024/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero). En cuanto a la posibilidad de efectuar
allanamientos masivos o colectivos, comparte plenamente la Corte los
planteamientos hechos por el Defensor del Pueblo, pues la falta de certeza
acerca del sitio donde se pretende lograr la prueba o prevenir la comisión de
un delito da lugar a la arbitrariedad y el abuso. No se puede olvidar que la falta de
identificación del domicilio, en materia de protección de la inviolabilidad del
mismo, equivaldría a falta de orden en la detención de las personas. La indeterminación de los domicilios, en las
órdenes judiciales, puede prestarse para violaciones de derechos fundamentales
de personas inocentes. La primera parte del inciso 2o. de la norma
que se revisa, es inexequible al establecer que la presencia del agente del
Ministerio Público, del morador u otros individuos de la familia, de los
vecinos de las inmediaciones, o de los vecinos del mismo pueblo o de pueblos
limítrofes, en la diligencia de reconocimiento, es una atribución facultativa
de la autoridad que la lleve a cabo, es decir, que este funcionario puede
permitir la asistencia de tales personas o abstenerse de hacerlo, a su libre
discreción, con lo cual se viola el artículo 29 de la Constitución, al
desconocer los principios que rigen el debido proceso y el derecho de defensa
que le asiste a toda persona. El debido proceso, como tantas veces se ha
dicho, rige no sólo para las actuaciones judiciales sino también para las
administrativas. El reconocimiento debe ser necesariamente
presenciado por alguna de las personas que se enuncian en esta disposición,
pues no puede quedar al arbitrio de la autoridad el permitir la presencia de éllas. En consecuencia la asistencia de tales personas no
puede ser facultativa sino obligatoria. El inciso tercero consagra la autorización
judicial previamente escrita, pero permite que su notificación sea verbal, lo
cual, como se expresó al estudiar el literal f) de este mismo artículo, no
vulnera la Carta. El inciso 4o. tampoco viola el artículo 28
de la Constitución, al permitir que se lleve a cabo el registro
domiciliario sin orden de autoridad judicial competente, pues como ya se dijo,
dicha orden no es necesaria en los casos de flagrancia y por motivos fundados,
dentro de los cuales cabe la protección de un derecho fundamental en grave e
inminente peligro, como lo consagra el precepto legal que se estudia. El inciso 5o. en el aparte que dice
"verbal o" resulta contrario al artículo 28 de la Carta, motivo
por el cual será declarado inconstitucional. Puesto que si la orden proviene de
autoridad judicial ésta necesariamente debe ser escrita. El parágrafo 1o. respeta la
Carta pues es el querer del constituyente que durante los estados
excepcionales no se interfieran las funciones que compete ejercer a cada una de
las ramas del poder público, ni que se altere la conformación organizativa del
Estado, como tampoco que se limiten las atribuciones constitucionales asignadas
a los distintos entes estatales. En lo que respecta al parágrafo 2o., debe
aclararse que las facultades que se le atribuyen al Gobierno durante el estado
de conmoción interior son indelegables, como las de guerra exterior y
emergencia económica social y ecológica, lo cual se deduce de los artículos
212, 213 y 215 de la Carta que expresamente se refieren al Presidente
de la República para que dicte decretos legislativos en el ejercicio
de las facultades excepcionales, los cuales deberán ser firmados por todos los
ministros. Además, la indelegabilidad
también se puede deducir de las normas constitucionales que consagran la
responsabilidad del Presidente de la República y los ministros del
despacho, cuando declaren alguno de los estados de excepción sin haber ocurrido
las causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se
extralimiten en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se les
atribuyen. (arts. 214-5 y 215 inciso 8o.C.N.) Sin embargo, considera la Corte que
el parágrafo 2o. que se examina no se refiere a la delegación de facultades
asignadas al Presidente de la República durante el estado de
conmoción interior, sino a la atribución de competencias a autoridades
administrativas, pues es obvio que para el cumplimiento o ejecución de
determinadas medidas se requiere de la colaboración de autoridades de la rama
ejecutiva, lo cual no viola la Constitución. El Parágrafo 3o. reitera la responsabilidad
civil y penal de las autoridades que hagan uso de las facultades que se
consagran en los literales e) f) y n) del artículo 38 del mismo proyecto de ley
sin que se den las condiciones y circunstancias que allí se determinan. Tales
preceptos se relacionan con la interceptación y registro de correspondencia, la
aprehensión preventiva de personas y el registro de domicilios. A la
responsabilidad del Presidente de la República y los ministros, como
a la de los demás servidores públicos que deben ejecutar las medidas
excepcionales, se referirá la Corte al revisar los artículos 51 y 52
de este mismo proyecto de ley, pues allí se consagra en forma más amplia. En consecuencia, es exequible el literal n)
del artículo 38 del proyecto de ley, salvo el aparte del primer inciso que
dice: "Cuando la orden de inspección o registro comprenda varios
domicilios sin que sea posible especificar la identificación de los mismos o de
sus moradores, será necesario señalar en forma motivada y escrita los
fundamentos graves en los que se basa la solicitud"; la primera parte del
inciso 2o. que dice: "El reconocimiento podrá ser presenciado por un
agente del Ministerio Público, por el morador o por individuos de la familia,
mayores de edad y, en todo caso se tratará de que asistan dos vecinos de las
inmediaciones o, en su defecto, dos vecinos del mismo pueblo o pueblos
limítrofes. No hallándose en ella el morador ni ningún individuo de la familia,
se hará el reconocimiento en presencia únicamente de los vecinos"; y la
expresión del inciso 5o. que dice: "verbal o", los cuales son
inexequibles. - Artículo 39 "Informes
al Congreso. Si dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del Estado
de Conmoción Interior, el Congreso no se haya reunido, lo hará por derecho
propio y el Gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que
determinaron la declaración. También deberá presentarle un informe cuando sea
necesario prorrogar el Estado de Conmoción Interior. Cada una de las
Cámaras dispondrá de un plazo máximo de 15 días para pronunciarse sobre los
informes de que trata el presente artículo. Mientras
subsista la Conmoción Interior, el gobierno enviará cada treinta días un
informe sobre la evolución de los acontecimientos, las medidas adoptadas, su
evaluación, así como de las investigaciones en curso sobre eventuales abusos en
el uso de las facultades. Cuando haya
lugar, las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias, presentarán ante la
respectiva Cámara las recomendaciones que juzguen convenientes y
necesarias." Este precepto legal se adecua a lo dispuesto
por el Constituyente en el inciso 4o. del artículo 213, que ordena al cuerpo
legislativo reunirse dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del
estado de conmoción interior, o a su prórroga, con el fin de estudiar su
legalidad, la conveniencia y la necesidad de las medidas adoptadas, para lo
cual el Presidente de la República deberá pasarle en forma inmediata
un informe sobre las razones que determinaron la declaratoria de dicho estado
excepcional. El Gobierno Nacional, como encargado del
manejo del orden público y de su restablecimiento, no sólo durante los estados
de normalidad sino también de anormalidad, es el órgano competente para
declarar el estado de conmoción interior y, en consecuencia, es el responsable
directo de él, correspondiendo al órgano legislativo ejercer control sobre la
actividad que despliegue el Presidente de la República durante dicho
periodo excepcional, examinando las circunstancias que dieron lugar a la
declaratoria de la conmoción interna, con el fin de determinar si ellas encajan
dentro de los hechos que contempla la Constitución, como analizar las
medidas que se han expedido para restablecer el orden perturbado en cuanto
atañe a su necesidad y eficacia, todo lo cual tiene como único objetivo impedir
que el Presidente se extralimite en el ejercicio de las facultades que la
Constitución le asigna durante tal periodo excepcional, o abuse de ellas. Acierta el legislador al señalar el término
que tiene cada una de las Cámaras para pronunciarse sobre los informes que
presente el Gobierno, pues la Constituciónno lo
señaló. La Comisión de Derechos Humanos y
Audiencias del Congreso de la República se encuentra regulada en los
artículos 56 y 57 de la ley 5 de 1992, denominada Reglamento del Congreso, y su
función principal, es la defensa de los derechos humanos. Entonces resulta
consecuente con ello que se le permita presentar informes relacionados con este
tema durante el estado de conmoción interior, puesto que es durante los estados
de excepción cuando los derechos humanos se encuentran en mayor peligro de ser
vulnerados o amenazados; de ahí la importancia de que los organismos o
autoridades encargados de su defensa, obren con prontitud y eficiencia para
protegerlos. En este orden de ideas, el artículo 39 del
proyecto de ley estatutaria que se revisa, no vulnera precepto constitucional
alguno, motivo por el cual será declarado exequible. - Artículo 40 "Concepto
Favorable del Senado. Si al cabo de 180 días, persistieren las circunstancias
que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el
Presidente podrá prorrogarlo nuevamente por 90 días más, siempre que haya
obtenido concepto favorable del Senado de la República. Para tal
efecto, el Presidente deberá solicitar al Senado, con una antelación no menor
de 15 días al vencimiento de la primera prórroga, que rinda su concepto y el
Senado deberá pronunciarse antes del vencimiento de dicho término." Las consideraciones que se hicieron en el
artículo anterior, son aplicables al precepto legal que ahora se examina, y por
tanto basta señalar que el concepto previo del Senado de la República,
para efectos de prorrogar el estado de conmoción interior, "fue instituido
por el Constituyente con el objeto de asegurar un control político efectivo a
la utilización del estado excepcional, con lo cual se le imprime legitimidad
democrática. En efecto, la necesidad de obtener dicho concepto obliga al Presidente
a justificar ante el Senado, las razones por las cuales han sido insuficientes
la declaratoria inicial y la primera prórroga del estado de conmoción
interior" (sent.-294/93 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Esta disposición se adecua entonces a lo preceptuado
por el artículo 213 de la Constitución Nacional. - Artículo 41 "Prórroga
de la vigencia. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante el
Estado de Conmoción Interior, dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público, pero se podrá prorrogar su vigencia hasta por 90
días." El estado de conmoción interior debe terminar
una vez las circunstancias que fundamentaron su declaratoria dejen de existir,
o si los hechos perturbadores del orden público han sido reducidos de tal
manera, que ya no se requiera de medidas de esta índole, puesto que son
suficientes las normas ordinarias para controlarlo. En consecuencia, si la declaratoria del
estado de conmoción interna obedece a grave perturbación del orden público que
atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado o la convivencia ciudadana, se impone como deber del Gobierno
levantar dicho estado tan pronto como hayan cesado las causas que lo
originaron, o cuando la situación de perturbación del orden público haya dejado
de ser grave e inminente. Ahora bien, dada la temporalidad o
transitoriedad que caracteriza no sólo al estado de conmoción interior, sino
también a las medidas que expide el Gobierno durante él, resulta consecuente
con ello que los decretos legislativos dejen de tener vigencia una vez se haya
restablecido el orden público gravemente alterado, finalidad primordial y
exclusiva para la cual se adoptan. Si la tranquilidad o normalidad
institucional se ha logrado, no tiene sentido alguno la existencia de decretos
legislativos destinados a contrarrestar situaciones de crisis. Sin embargo es la misma Constitución en el
artículo 213 la que además de ordenar la desaparición automática de las
disposiciones dictadas durante la conmoción interior, cuando se haya
restablecido el orden, autoriza al Gobierno para que con posterioridad a este
hecho, si lo considera necesario, prorrogue por noventa (90) días más, las
medidas adoptadas, precepto que ciertamente constituye una innovación trascendental
en nuestro Ordenamiento Máximo. En efecto, si las normas dictadas durante el
estado de conmoción interior están condicionadas a la recuperación del orden
público, parecería ilógico permitir la aplicación de algunas de estas con
posterioridad a su restablecimiento, no obstante dicha excepción encuentra
justificación en el hecho de que la situación perturbadora puede continuar a
pesar de haberse levantado el estado de conmoción interior, en razón a que precluyó el término máximo que el Constituyente fijó como
tiempo límite de su duración. Así las cosas como esta disposición reitera
el contenido del inciso 3o. del artículo 213 de la Constitución, será
declarada exequible. - Artículo 42 "Prohibición
de Tribunales Militares. Funciones Judiciales de autoridades civiles
ejecutivas. Durante el Estado de Conmoción Interior los civiles no podrán ser
investigados o juzgados por Tribunales Penales militares." De conformidad con el último inciso del
artículo 213 de la Carta, "en ningún caso, los civiles podrán ser
investigados o juzgados por la Justicia Penal Militar". Este
precepto opera tanto en tiempo de paz como de anormalidad. Ha querido el
Constituyente terminar con la práctica que se observó durante largos años, en
el sentido de que cuando se alteraba el orden público, inmediatamente el
Gobierno expedía un decreto asignando la competencia para juzgar a ciertos
delincuentes, a la justicia penal militar, pues partía de la base, de que ésta
era más rígida y rápida que la ordinaria. Además, el artículo 221 de la
Carta asigna competencia a las Cortes Marciales y Tribunales Militares,
para juzgar exclusivamente a los miembros de la Fuerza Pública en
servicio activo por delitos cometidos por razones del servicio. Siendo ésta una
jurisdicción especial cuya única misión es la de juzgar a sus propios miembros,
mal podría atribuírsele en tiempo de paz o de no paz la facultad de juzgar a
los civiles El artículo 42 del proyecto de ley que se
revisa, es, pues, exequible y así se declarará. - Artículo 43 "Derogatoria
o reforma de medidas. El Congreso, mediante el voto favorable de la mitad más
uno de los asistentes, podrá reformar o derogar, en cualquier tiempo, los
decretos legislativos que dicte el Gobierno durante el Estado de Conmoción
Interior." Este mandato legal será declarado inexequible
por infringir el artículo 213 de la Constitución, pues los decretos
legislativos que expide el Presidente de la República durante el
estado de conmoción interior, son eminentemente transitorios, es decir, que su
vigencia está limitada al periodo de alteración del orden público, y
desaparecen ipso facto cuando se declare restablecido éste, por tanto mal puede
asignarse al Congreso de la República la facultad de reformarlos o
derogarlos. Ahora bien: que el Congreso de la
República durante el estado de conmoción interna conserve la plenitud de
sus facultades constitucionales y legales, esto es, las legislativas, y las
judiciales y administrativas que eventualmente le incumben, no es argumento
suficiente para sostener que esté autorizado para reformar o derogar las normas
que expida el Presidente de la República con el fin de conjurar las
causas que dieron origen a la implantación de ese periodo excepcional, pues si
se hace una interpretación armónica entre la naturaleza del estado de conmoción
interior, las facultades del Congreso y las atribuciones del Presidente
de la Repúblicaen materia de orden público, se
llega a la conclusión de que el Constituyente, para evitar una pugna de poderes
entre el ejecutivo y el Congreso, y teniendo en cuenta que corresponde al jefe
del Ejecutivo conservar el orden público en todo el territorio nacional y
restablecerlo en donde fuere turbado, es él quien debe tener las facultades
precisas y adecuadas para lograr dicho objetivo. En síntesis: no se niega que también al
Congreso incumbe el orden público y pueda tomar medidas dirigidas a su
preservación o restablecimiento, pero siempre que éstas no pugnen con las que
el Presidente ha juzgado adecuadas para ese mismo propósito. Por otra parte es facultad exclusiva del
Gobierno modificar o derogar la normatividad expedida durante el estado de
conmoción interior, función que el Congreso no le puede quitar, por ser aquél
el responsable constitucional del mantenimiento del orden. Situación diferente se presenta en caso de
guerra exterior o de emergencia económica, social o ecológica, eventos en los
que la Constitución sí autoriza al Congreso de la República,
para modificar o derogar las normas contenidas en los decretos legislativos
expedidos durante su vigencia. Es entonces inexequible el artículo 43 del
proyecto de ley estatutaria y así se declarará. - Artículo 44. "Poder
Punitivo. Durante el Estado de Conmoción Interior, mediante decreto
legislativo, se podrán tipificar penalmente conductas, aumentar y reducir
penas, así como modificar las disposiciones de procedimiento penal y de policía
y autorizar el cambio de radicación de procesos. En ningún caso
un decreto legislativo dictado con ocasión del Estado de Conmoción Interior,
podrá modificar los procedimientos penales para suprimir la intervención del
Ministerio Público en las actuaciones correspondientes. Las medidas
contempladas en el inciso primero sólo podrán dictarse siempre que: a) Se trate de
hechos punibles que guarden relación directa con las causas que originaron la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior o pretendan impedir la extensión
de sus efectos. b) Se respete
lo dispuesto en materia de juzgamientos por los tratados internacionales
ratificados por Colombia. c) Se
garanticen los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución
Política, así como la vigencia del artículo 228 de la Carta. d) De acuerdo
con la Constitución, no se supriman, ni modifiquen los organismos ni las
funciones básicas de acusación y juzgamiento. El Gobierno no
podrá tipificar como delito los actos legítimos de protesta social. Levantado el
Estado de Conmoción Interior los procesos iniciados serán trasladados a la
autoridad judicial ordinaria competente para continuar el trámite de acuerdo
con el procedimiento penal ordinario y las penas no podrán ser superiores a la
máxima ordinaria." Los ciudadanos intervinientes junto con el
Defensor del Pueblo y el Procurador General de la Nación solicitan la
declaratoria de inexequibilidad de este artículo,
pues consideran que en él se está confiriendo facultades al Gobierno para
expedir los códigos penal y de procedimiento penal, labor que compete realizar
exclusivamente al Congreso. En los estados de excepción, es inevitable
que ciertas instituciones o mecanismos del Estado de Derecho se desdibujen,
pero lo que hace que éste se mantenga es la circunstancia de que existan
mecanismos previstos para evitar la arbitrariedad, es decir, sigan siendo
conducentes las conductas normadas y controladas. Si bien es cierto que, ordinariamente, las normas
penales tienen vocación permanente, también lo es que ciertas conductas puedan
ser perturbadoras del orden, y que la respuesta a esas conductas es por una
parte, coyuntural y, por otra, demandante de regulación permanente y que
justamente por esa razón y para eso se le conceden al Gobierno, en estados de
excepción, facultades del legislativo. No puede dejarse de lado que si es de reserva
exclusiva del legislador en tiempo ordinario o de normalidad, determinar los
comportamientos que deben ser castigados o penados, señalando la
correspondiente sanción, bien puede el Presidente de la República, que
durante los estados de excepción asume la potestad legislativa, tipificar
delitos, fijar las penas, aumentar las existentes o disminuirlas, en fin dictar
medidas represivas o no hacer aplicables las normas punitivas ordinarias a
quienes han subvertido el orden, con la única finalidad de restablecer el orden
público turbado, pues el Gobierno cuenta con todas las facultades para hacerlo. Las normas penales ordinarias tienen vocación
permanente; en cambio las normas expedidas durante el estado de conmoción
interior son de carácter transitorio y dejan de regir tan pronto se declare
restablecido el orden público. Aunque parezca reiterativo, debe
insistir la Corte en que el hecho de que ciertas normas penales
dictadas durante el periodo de conmoción interna produzcan efectos de carácter
permanente, no equivale a afirmar que por esta circunstancia tales preceptos
tienen vocación de permanencia, pues la normatividad que dicta el Gobierno en
dicho periodo excepcional, como lo ordena la Constitución en su
artículo 213, es eminentemente transitoria, y deja de regir una vez se haya
logrado el restablecimiento del orden perturbado. Finalmente, debe anotarse que si bien es cierto
las facultades que se le asignan al Gobierno durante el estado de conmoción
interior permiten limitar o restringir ciertos derechos o garantías, no es
menos claro que en ningún tiempo puede el Presidente de la República, como
se dispone en la norma que se examina, suspender las normas que rigen el debido
proceso (art. 29 C.N.); suprimir la intervención del Ministerio Público en
las actuaciones correspondientes (art. 277-7 C.N.); como tampoco suprimir o
modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento
(art. 252 C.N.); todo lo cual encaja dentro del Ordenamiento Supremo. Así las cosas, el artículo 44 del proyecto de
ley que se revisa será declarado exequible. - Artículo 45 "Garantía
de Autonomía de las Entidades Territoriales. Para asegurar los derechos que
corresponden a las entidades territoriales, cuando se trate de recursos o
ingresos ordinarios, que a ellas pertenecen, no podrán, durante la
Conmoción Interior, afectarse en forma alguna, salvo lo dispuesto por normas constitucionales.
Ello no impide, sin embargo, que puedan establecerse especiales controles, en
la administración de los recursos de las entidades territoriales." De conformidad con el artículo 287 de la
Constitución Nacional, las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley. En ejercicio de ésta se les autoriza para
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. La ley no puede conceder exenciones ni
tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las
entidades territoriales, como tampoco imponer recargos sobre sus impuestos
según lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución, excepto en los
casos a que se refiere el artículo 317 del mismo Ordenamiento, que trata sobre
la propiedad inmueble, la contribución de valorización y las sobretasas con
destino a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente
y los recursos naturales renovables (art. 317 C.N.). La participación de las entidades
territoriales en los ingresos corrientes de la Nación está regulada
en los artículos 356 y ss. De la Carta, a los cuales habrá de sujetarse el
Gobierno durante el estado de conmoción interior, pues es apenas obvio que las
normas de la ley suprema no se suspenden durante ningún periodo de excepción. Los controles especiales que puedan
establecerse para que los recursos o ingresos ordinarios de las entidades territoriales
no se desvíen de los fines para los cuales están destinados, es una medida con
la que se pretende evitar el uso indebido de estos bienes, como sería por
ejemplo, su utilización en campañas políticas. Así las cosas, el artículo 45 que se examina,
no vulnera la Constitución y así se declarará. CAPITULO IV DEL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA - Artículo 46 "Declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Cuando sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad
pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En el decreto
declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia,
que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se haya
reunido, para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho
estado. De conformidad
con la Constitución, en ningún caso, los estados de emergencia sumados
podrán exceder de noventa días en el año." En el primer inciso de esta disposición
legal, el legislador se limita a reproducir el inciso primero del artículo 215
de la Carta, en el que se señalan los hechos que pueden dar lugar a la
declaratoria del estado excepcional de emergencia económica, social y
ecológica, y que no son otros que aquellos distintos a los que dan lugar a la
implantación del estado de guerra exterior o de conmoción interna y que
constituyan grave calamidad pública, o que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente uno de los órdenes citados. Obsérvese que el Constituyente permite la adopción
de este régimen exceptivo no sólo para los casos de perturbación del orden
económico, social y ecológico del país, sino también en caso de la simple
amenaza de los mismos, esto es, que es posible hacer uso de dicho estado en
forma preventiva o precautelativa. Los factores de
perturbación o de amenaza tienen que ser de una gravedad tal que no pueda ser
controlada con la legislación vigente y, por tanto, es indispensable acudir a
nuevas medidas con el fin de conjurar las situaciones de crisis que ya han
acontecido o que aún no se han presentado, pero que muy seguramente van a tener
ocurrencia en un lapso corto, lo que se puede deducir por los hechos
antecedentes. Por tanto, se puede afirmar que las
perturbaciones que el Constituyente considera que deben ser conjuradas por
medio del estado de emergencia económica, social y ecológica, son aquellas
alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales
órdenes, o que constituyan grave calamidad pública. En el segundo inciso se reproduce en términos
similares el contenido del inciso cuarto y la parte final del inciso primero
del artículo 215 de la Constitución, en los que se contempla el término de
duración de dicho estado, el que puede constar de varios periodos cada uno de
los cuales no puede exceder de treinta días y todos ellos sumados no pueden ser
superiores a noventa (90) días en el año calendario. Así las cosas, es
obligación del Gobierno en el decreto que declare el régimen exceptivo, indicar
el término dentro del cual va a ejercer las facultades extraordinarias que le
confiere la Constitución. Tales periodos a juicio de la
Corte pueden ser contínuos o discontínuos,
pero en ningún caso pueden sobrepasar el límite de los noventa días en cada
año. De la misma manera, se ordena la convocatoria
al Congreso, en caso de no hallarse reunido, todo lo cual encaja dentro de las
disposiciones constitucionales antes citadas. En efecto, ha querido el
Constituyente que durante el estado de emergencia funcione en forma normal el
Congreso de la República y es por ello que establece que debe
reunirse por derecho propio en caso de que no sea convocado por el Gobierno
(inc. 7 art. 215 C.N.), o extraordinariamente cuando éste lo convoque, en
cuyo caso si no se halla reunido, debe hacerlo para
los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de la situación de
emergencia (inc. 4o. art. 215 ib). No viola pues la Constitución el
artículo 46 del proyecto de ley estatutaria que se examina, motivo por el cual
será declarado exequible. - Artículo 47 "Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
estado. Parágrafo.
Durante el Estado de Emergencia el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. En estos casos las medidas dejerán
de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente." El primer inciso de este precepto legal es
reiteración del inciso segundo del artículo 215 de la Constitución, y como
se expresó al estudiar la conexidad en el estado de conmoción interior, también
en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los decretos que el
Gobierno dicte, deben guardar relación de conexidad directa y específica con
las causas invocadas para declararlo. La validez de los decretos legislativos que
expida el Presidente de la República durante la emergencia, depende
también de su finalidad, la cual debe consistir exclusivamente en conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos; la proporcionalidad de las
medidas que se dicten para conjurar las circunstancias de crisis, y la
necesidad de las mismas, aspectos a los cuales ya se hizo alusión en esta
sentencia, al estudiar las disposiciones generales que aparecen al principio
del proyecto de ley. Por tanto, el Gobierno como legislador extraordinario
únicamente está autorizado para dictar normas destinadas a contrarrestar los
fenómenos de crisis o impedir que estos se incrementen, siempre que con ellas
no se desmejoren los derechos sociales de los trabajadores, punto al que se
referirá la Cortemás adelante, concretamente en
el artículo 50, por ser éste el precepto legal que así lo consagra. En el inciso 2o. el legislador repite lo
dispuesto en la parte final del numeral 1o. del artículo 214 de la Carta,
lo que en verdad se torna reiterativo, pues se relaciona igualmente con el tema
de la conexidad. Los decretos legislativos que expida el
Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en
la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación
preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo
proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a
la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales
"dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". Ahora bien: el parágrafo del artículo que se
examina, se identifica con el inciso 3o. del artículo 215 de la
Constitución, que autoriza expresamente al Gobierno para establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, lo que opera sólo "en forma
transitoria", expresión que no se incluye dentro del precepto legal
citado, pero que considera la Corte ha de entenderse en los términos
constitucionales. Medidas que, como ya se anotó, dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente
les otorgue carácter permanente. Por tanto el artículo 47 del proyecto de ley
estatutaria, será declarado exequible, pues se identifica con las normas
superiores mencionadas. - Artículo 48 "Informes
al Congreso. El Gobierno le rendirá al Congreso un informe motivado sobre las
causas que determinaron la declaración y las medidas adoptadas. El Congreso
examinará dicho informe en un plazo hasta de treinta (30) días, prorrogables
por acuerdo de las dos Cámaras, y se pronunciará sobre la conveniencia y
oportunidad de las medidas adoptadas." En esta norma el legislador reproduce el
contenido del inciso quinto del artículo 215 de la Constitución, en el que
se faculta al Congreso para examinar el informe motivado que le presente el
Gobierno sobre las causas que determinaron la declaratoria del estado de
emergencia, y las medidas adoptadas para conjurar la crisis, órgano que deberá
pronunciarse sobre su conveniencia y la oportunidad de las mismas. Es éste el
control político que ejerce el Congreso sobre el ejecutivo con el fin de
impedir el abuso en el ejercicio de tal medida excepcional, como la
extralimitación en el ejercicio de las facultades que se le confieren al
Presidente de la República en ese periodo transitorio. Teniendo en cuenta que la convocatoria del
Gobierno al Congreso debe efectuarse dentro de los diez días siguientes a la
terminación del estado de emergencia, el control político que se establece
en la Constitución para que dicho cuerpo colegiado examine el citado
informe, se realiza a posteriori, es decir, una vez se haya restablecido el
orden. Sin embargo ello no es óbice para que el Congreso deduzca responsabilidad
al Presidente de la República por actos dictados fuera de los límites
constitucionales y legales. Así las cosas, el artículo 48 del proyecto de
ley estatutaria que se revisa, es exequible. - Artículo 49 "Reforma,
adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá, durante el año
siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o
adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho estado,
en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental. También podrá,
en cualquier momento ejercer estas atribuciones en relación con las materias
que sean de iniciativa de sus miembros." En el inciso 6o. del artículo 215 de la
Constitución Nacional se atribuye al Congreso de la
República competencia suficiente para derogar, modificar o adicionar los
decretos legislativos que en desarrollo de las atribuciones del estado de
emergencia económica, social y ecológica, dicte el Presidente, labor que deberá
realizar dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia, si se
trata de materias que son de la exclusiva iniciativa gubernamental, y en
cualquier tiempo, cuando corresponda a asuntos de iniciativa de los miembros de
cualquiera de las dos Cámaras. Recuérdese que los decretos legislativos que
expide el Gobierno durante el estado de emergencia tienen el poder de derogar y
modificar la legislación preexistente en forma permanente, lo que no ocurre con
el estado de conmoción interior, en el cual ésta solamente se suspende. Así las cosas en este periodo excepcional,
como ya se ha dicho, el Congreso continúa cumpliendo con sus funciones
ordinarias, lo cual concuerda con el inciso 3o. del artículo 214 de la
Carta, según el cual durante los estados de excepción no se suspende el normal
funcionamiento de las distintas ramas del poder público. Es entonces exequible el artículo 49 del
proyecto de ley estatutaria que se examina. - Artículo 50 "Derechos
sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución, en
ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de
Emergencia." El artículo 215 de la Carta en el
inciso final preceptúa: "El Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este
artículo". El derecho social, se ha definido, como
"el conjunto de leyes y disposiciones autónomas que establecen y
desarrollan diferentes principios y procedimientos protectores en favor de las
personas, grupos y sectores de la sociedad integrados por individuos
económicamente débiles, para lograr su convivencia con las otras clases
sociales dentro de un orden justo". (Mendieta y Núñez Lucio, El derecho
social). Los derechos sociales son entonces aquellos
derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores
de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el
derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el
derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia
de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite
desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el
estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que
tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran
consagrados en el capítulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el
de negociación colectiva, etc. En consecuencia, el artículo 50 del proyecto
de ley que se examina, no vulnera canon constitucional alguno, motivo por el
cual será declarado exequible. CAPITULO V PRINCIPIOS DE
APLICACION Y CONTROL CONSTITUCIONAL - Artículo 51 "Indemnización
de perjuicios. El Estado será siempre responsable por los excesos en la
utilización de las facultades previstas en la presente ley, sin perjuicio de la
responsabilidad civil, penal o disciplinaria que corresponda a los servidores
públicos." El artículo 90 de la Constitución consagra
la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le
sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas. Establece además, esa norma, la responsabilidad del agente por el
daño causado como consecuencia de su conducta dolosa o culposa, para lo cual el
Estado deberá repetir contra éste. Dice así ese precepto: "El Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de
ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que
haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente
suyo, aquél deberá repetir contra éste." Sobre esta clase de responsabilidad ha
dicho la Corte: "la responsabilidad del Estado para su concreción
requiere de los siguientes requisitos: a) que se cause un daño; b) que ese daño
sea imputable, por acción u omisión, a una autoridad pública; y c) que ese daño
sea antijurídico. Primero, el daño, como requisito esencial de toda
responsabilidad, es el resultado de la conducta del sujeto responsable hacia
una persona, que se debe traducir en un perjuicio patrimonialmente avaluable para el receptor de la acción u omisión estatal.
Segundo, la imputabilidad del daño es la atribución jurídica de reparar un daño
causado que reposa en cabeza de un sujeto determinado. La imputación no puede
realizarse con base en la solca causación material de
daño, sino que debe sustentarse, 'previa justificación de su procedencia, en
otras razones o títulos jurídicos diferentes, ya sea la propiedad de la cosa
que ha producido el daño, la titularidad de la empresa en cuyo seno ha surgido
el perjuicio, la dependencia en que respecto del sujeto responsable se
encuentra el autor material del hecho lesivo, o cualquier otra. Y tercero, la
antijuridicidad del daño se contrae a que el sujeto que se soporta el daño no
tenga el deber jurídico de afrontarlo. En conclusión, el artículo 90 de la
Carta dispone una garantía de las personas en defensa de sus derechos
frente al comportamiento estatal." (Sent.T-291/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero). La responsabilidad de los servidores públicos
por infringir la Constitución y las leyes, o por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones, aparece consignada en el
artículo 6o del Estatuto Supremo, el que defiere a la ley la facultad de
determinarla y señalar la manera de hacerla efectiva (art. 124), a la vez que
consagra en disposición especial (art. 210 C.N.), la responsabilidad de
los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del
orden nacional, la cual también deberá estatuir el legislador. Ahora bien: la responsabilidad del Presidente
de la República quedó instituída en el artículo
198 de la Constitución, en los siguientes términos: "El Presidente
de la República, o quien haga sus veces, será responsable de sus actos u
omisiones que violen la Constitución o las leyes". Tal
responsabilidad puede considerarse como genérica, es decir, deducible de
cualquier actividad oficial que despliegue dicho funcionario. A más de lo anterior, el constituyente
estableció una responsabilidad específica y concreta en cabeza del Presidente
de la República y de los ministros, por actuaciones suyas al declarar
los estados de guerra exterior o conmoción interior sin haber ocurrido las
circunstancias que dan lugar a su implantación, o por conductas derivadas del
abuso en el ejercicio de las facultades que les confiere la
Constitución durante dichos periodos, tal como lo contempla el numeral 5o.
del artículo 214 de la Ley Suprema y el inciso 8o. del artículo 215 ibidem, en el evento de la emergencia económica, social o
ecológica, tema al que se hará referencia en el artículo siguiente, por ser
éste su contenido. Finalmente debe aclarar la
Corte que la responsabilidad a que alude la norma, no es la que se deriva
del acto regla, así éste parezca notoriamente inadecuado o inconveniente (lo
que generaría responsabilidad política) si no la que puede desprenderse de los
actos administrativos que lo materializan, los que pueden causar detrimento a
los derechos de las personas. No viola entonces la
Constitución el artículo 51 del proyecto de ley estatutaria, y por el
contrario se adecua a ella, motivo por el cual será declarado exequible. - Artículo 52 "Responsabilidad.
Cuando se declaren los Estados de Excepción sin haber ocurrido los casos de
Guerra Exterior, Conmoción Interior, o Emergencia Económica, Social y
Ecológica, serán responsables el Presidente de la República y los
Ministros. También lo serán los demás funcionarios y agentes del Gobierno por
los abusos y extralimitaciones que hubieren cometido en el ejercicio de las
facultades y en la aplicación de las medidas de que tratan estas materias. Para tal efecto,
durante estos estados, también regirán las disposiciones constitucionales y
legales sobre responsabilidad política, civil, administrativa y penal. En los
decretos respectivos serán establecidas las
medidas, sistemas y procedimientos que impidan o eviten excesos en la función
que corresponde cumplir a los representantes o agentes gubernamentales. La
Cámara de Representantes, mediante los procedimientos dispuestos, cuando
encontrare motivos de responsabilidad contra funcionarios sometidos a su
jurisdicción, y en tratándose de asuntos relacionados con los Estados de
Excepción, adelantará preferentemente la investigación correspondiente y
procederá en los términos legales que rigen el juzgamiento de los altos
funcionarios del Estado. Si los
responsables no estuvieren sometidos a esta clase de investigaciones por el
órgano legislativo, se dará traslado a la autoridad competente. En este evento
las Comisiones Legales de Derechos Humanos y Audiencias en cada una de las
Cámaras, deberán ser informadas, sin violar la reserva del sumario, del curso
de la respectiva investigación y juzgamiento. Estas
Comisiones velarán, además, por el cumplimiento de las disposiciones que deben
proteger en todo momento los derechos humanos y las libertades fundamentales, y
promover las investigaciones pertinentes ante las autoridades
correspondientes." Como tantas veces se ha dicho los poderes o
atribuciones que se asignan al Presidente de la República durante los
estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y
ecológica, no son incontrolables, ni sus decisiones o actuaciones pueden ser
arbitrarias, pues como autoridad pública que es, su competencia está reglada
en la Constitución y las leyes; en consecuencia cualquier abuso o
extralimitación lo hace responsable de sus actos u omisiones. La responsabilidad que se les puede deducir
al Presidente de la República y a los Ministros, por haber declarado
el estado de guerra exterior, el de conmoción interior, o la emergencia
económica, social o ecológica, sin haber ocurrido alguno de los eventos que dan
lugar a ello, como por cualquier exceso que hubieren cometido en el ejercicio
de las facultades atribuidas durante los periodos transitorios citados, como ya
se ha dicho, está claramente establecida en nuestro Estatuto Fundamental en los
artículos 214 y 215, normas que también consagran la responsabilidad de todos
los demás servidores estatales que incurran en exceso en la ejecución de las
medidas proferidas durante el régimen de excepción. La responsabilidad deducible a dichos
servidores públicos puede ser política, civil, administrativa y penal, las
cuales se concretarán por las autoridades y conforme a los procedimientos que
rigen para cada una de ellas. En el precepto que se examina, se autoriza
a la Cámara de Representantes para adelantar en forma preferencial
las investigaciones correspondientes contra los funcionarios públicos cuya
competencia le está atribuida (art. 178 C.N.), en los eventos de
responsabilidad por actuaciones relacionadas con los estados de excepción. Además, se asigna a las Comisiones de
Derechos Humanos y Audiencias del Congreso de la República el
cumplimiento del deber de proteger los derechos humanos y libertades
fundamentales y promover las investigaciones ante las autoridades correspondientes,
lo cual no vulnera la Constitución y, por el contrario, es un
mecanismo más de control para prevenir posibles excesos o arbitrariedades en la
aplicación de las normas que rigen los estados de excepción. En consecuencia, será declarado exequible el
artículo 52 del proyecto de ley que se examina, por no violar norma alguna
de la Carta. - Artículo 53 "Régimen
Disciplinario. Siempre que un funcionario administrativo obstaculice grave e
injustificadamente el cumplimiento de las medidas legislativas de excepción o
se extralimite en su ejercicio, podrá ser destituído
previo el adelantamiento de proceso breve, por la Procuraduría
General de la Nación la cual podrá, así mismo, cuando la falta
sea grave, ordenar la suspensión inmediata y provisional del funcionario
investigado. En todo caso se respetarán los fueros señalados en la
Constitución para la investigación y juzgamiento de funcionarios públicos. El
procedimiento especial de que trata el inciso anterior se adelantará
verbalmente de acuerdo con el siguiente trámite: a.- El agente
de la Procuraduría competente citará por el medio más expedito que
resulte pertinente y con indicación de los motivos determinantes de la acción
disciplinaria, al funcionario investigado para que comparezca al proceso dentro
de los tres días siguientes a la citación, para la realización de una audiencia
especial. b.- Llegada la
fecha de la audiencia se informará al investigado sobre los motivos de la
acusación. c.- El
funcionario expondrá inmediatamente sus descargos, por sí o por medio de
apoderado, y solicitará las pruebas que resultaren pertinentes. d.- El
agente de la Procuraduría practicará las pruebas que resultaren
conducentes, en el término de cinco días y a más tardar dentro de los dos días
siguientes resolverá lo pertinente mediante decisión motivada. e.- Si
procediere el recurso de apelación, este se concederá en el efecto
devolutivo." De conformidad con las normas
constitucionales, compete a la Procuraduría General de la
Nación, en todo tiempo, ejercer en forma preferente el poder disciplinario
sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (art.
277-6); y al Procurador General de la Nación, desvincular del cargo,
previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que
incurra en alguna de las faltas que expresamente se señalan en el artículo 278
de la Carta, dentro de las cuales se encuentra la infracción, de manera
manifiesta, de la Constitución y la Ley; en consecuencia el
precepto legal que se examina viene simplemente a reiterar dichas competencias,
las que obviamente no sólo rigen durante la época de normalidad sino también en
los periodos de excepción. La suspensión provisional del cargo del
funcionario investigado, cuando la falta sea grave, es una medida que tiene
como finalidad evitar que la presencia del encartado pueda entorpecer de alguna
manera la investigación correspondiente, razón por la cual se considera que
dicha persona debe ser retirada del servicio respectivo, única y exclusivamente
por el término que dure la investigación y que para el caso en estudio deberá
ser breve como lo es dicho proceso disciplinario. En caso de vacío jurídico se
deben aplicar las normas que ordinariamente rigen los procesos disciplinarios
de competencia de la Procuraduría General de la Nación. El trámite que consagra la norma, y que debe
observarse en el desarrollo del proceso disciplinario que se adelante, es
acorde con las normas constitucionales que rigen el debido proceso, pues se
consagra el ejercicio pleno del derecho de defensa, la controversia probatoria,
la posibilidad de impugnar las decisiones que se adopten, mediante la
interposición de recursos, todo lo cual deviene en eficaz garantía para que el
investigado pueda realizar su defensa en forma apropiada. En este orden de ideas, no lesiona la
Constitución el artículo 53 del proyecto de ley estatutaria y así se
declarará. - Artículo 54 "Control
del Ministerio Público. Cuando los decretos expedidos durante los estados de
excepción establezcan limitaciones a los derechos fundamentales de los
ciudadanos, se deberán también consagrar controles expeditos y precisos que
deberá realizar el Ministerio Público para garantizar que la aplicación de las
restricciones establecidas no excedan de los
límites previstos en las normas correspondientes. Durante los
estados de excepción el Procurador General de la Nación, podrá sugerir a
las autoridades administrativas correspondientes que las medidas que a su
juicio sean abiertamente contrarias a la Constitución, o afecten el núcleo
esencial de los derechos fundamentales de los ciudadanos, sean revocadas o
modificadas en forma inmediata." Las funciones generales que la
Constitución le asigna a la Procuraduría General de la
Nación en el artículo 277, dentro de las cuales vale destacar las de
vigilar el cumplimiento de las normas constitucionales, las leyes, las
decisiones judiciales y los actos administrativos; proteger los derechos
humanos y asegurar su efectividad; defender los intereses de la sociedad; velar
por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas, son
tareas que compete ejecutar a dicha entidad no sólo en tiempo de normalidad
sino también durante los regímenes excepcionales de guerra exterior, conmoción
interior y emergencia económica social y ecológica. Sin embargo, ha querido el
legislador hacer énfasis en algunas de esas atribuciones, concretamente en que
se ejerza una mayor vigilancia en la aplicación de aquellos decretos
legislativos que consagren restricciones a los derechos fundamentales con el
fin de evitar posibles excesos, para lo cual se deben establecer mecanismos
ágiles y expeditos de control dentro de la misma normatividad que impone la
limitación, mandato que encuentra justificación en el hecho de que es bajo el
imperio de éstos cuando las autoridades administrativas tienen más poder y por
tanto es allí donde se puede presentar mayor desbordamiento de las facultades
administrativas. En cuanto se refiere a la facultad que se le
atribuye al Procurador General de la Nación, de "sugerir" a las
autoridades administrativas que deben revocar o modificar algunas de las
medidas dictadas por éstos durante los estados de excepción, por ser
abiertamente inconstitucionales, a primera vista puede parecer un contrasentido
permitir que quien debe juzgar la conducta de los funcionarios
públicos sea a la vez el que determine si un decreto o acto administrativo
dictado por ellos está o no ajustado a la Carta; sin embargo, esta es una
función que bien puede cumplir la Procuraduría en desarrollo de la
facultad constitucional contenida en el numeral 7o. del artículo 277 cuyo texto
literal es el siguiente: "Intervenir en los procesos y ante las
autoridades judiciales y administrativas, cuando sea necesario, en defensa del
orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías
fundamentales". Se trata pues de una labor preventiva en
defensa de la Constitución que repercute en beneficio de la sociedad,
puesto que una medida inconstitucional vulnera derechos ciudadanos. No viola entonces el artículo 54 los cánones
constitucionales y por el contrario se adecua a ellos. - Artículo 55 "Corte
Constitucional. La Corte Constitucional ejercerá el control
jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de
excepción de manera automática, de conformidad con el numeral 7 del artículo
241 de la Constitución, dentro de los plazos establecidos en su artículo
242 y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de
septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen." Dentro del régimen excepcional de guerra
exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica, el
constituyente estableció, además del control político a cargo del Congreso
de la República, el control jurídico de los decretos legislativos que
expida el Presidente de la República en desarrollo de la atribuciones
que le confiere la Constitución en dichos periodos, el que asignó
a la Corte Constitucional en el artículo 241-7 que reza:
"Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y
215 de la Constitución". Decidir definitivamente significa por una
sola vez y para siempre, pues los fallos que sobre ellos se dicte tienen la
fuerza de cosa juzgada constitucional. No obstante lo anterior, en el numeral 6o.
del artículo 214 y en el parágrafo del 215 de la Carta, también se alude a
este control, el primero de ellos referido a los eventos de guerra exterior y
conmoción interior y el segundo, para el caso de la emergencia económica, social
y ecológica del país. El control constitucional a cargo de esta
Corporación recae no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados
excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos
legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le
confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos
transitorios. Los términos dentro de los cuales debe
decidir la Corte, se encuentran consagrados en la
Constitución en el numeral 5o. del artículo 242, y corresponde a la
tercera parte de los consagrados para los procesos ordinarios. En estos
procesos debe intervenir en forma obligatoria el Procurador General de la
Nación, quien rinde concepto, el cual puede ser acogido o no por esta
Corporación. El trámite procedimental que rige esta clase de negocios, está
consignado en el decreto 2067 de 1991, el cual se encuentra vigente. La revisión oficiosa o control automático de
los citados decretos legislativos implica el examen no sólo de los requisitos
formales sino también de los de fondo, tales como la firma del Presidente y los
Ministros, la conexidad de las medidas que se dictan con las causas que dieron
origen a su implantación, la transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no
es otra que el restableciento del orden perturbado,
la proporcionalidad de las medidas, la competencia para expedirlas, etc. No sobra añadir que es obligación del
Gobierno remitir a la Corte, al día siguiente de su expedición, los
decretos legislativos a que se ha hecho mención, para que esta decida
definitivamente sobre su constitucionalidad; y en caso de que el Gobierno no
cumpliere con ese deber, la Corte avocará de oficio y en forma
inmediata su conocimiento. En este orden de ideas el artículo 55 del
proyecto de ley estatutaria se identifica con los mandatos constitucionales, lo
que acarrea su exequibilidad. - Artículo 56 "Suspensión
definitiva y provisional de las medidas. En cualquier momento, y antes del
vencimiento del término establecido, el Gobierno podrá derogar las medidas de
excepción adoptadas si considerare que las graves causas de perturbación han
desaparecido o han sido conjuradas. Así mismo, y
mientras se adopta la decisión definitiva, podrá la Corte
Constitucional en pleno y dentro de los diez días siguientes a la fecha en
que avocó su conocimiento, suspender, aún de oficio, los efectos de un decreto
expedido durante los estados de excepción, siempre que contenga una manifiesta
violación de la Constitución." En el primer inciso de esta disposición
legal, se consagra una medida que es consecuencia lógica de los estados
excepcionales de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica,
social y ecológica, pues si tales periodos son de carácter transitorio, y las
medidas que se expidan están destinadas única y exclusivamente a conjurar las
situaciones de crisis que dieron origen a su declaratoria, resulta obvio
afirmar que si dichas circunstancias han cesado, porque se ha cumplido el
objetivo, para el cual se decretaron, esto es, el restablecimiento del orden,
es preciso que dejen de regir en forma inmediata, pues además de innecesarias
ya no existe razón válida alguna para continuar aplicándolas, motivo por el
cual el Gobierno deberá proceder a su derogación, lo cual se aviene con los
cánones constitucionales contenidos en los artículos 212, 213 y 215. No ocurre lo mismo con el título y el inciso
segundo del precepto legal que se examina, los que serán declarados
inexequibles por consagrar la procedencia del instituto de la suspensión
provisional dentro del proceso de control constitucional de los decretos
legislativos expedidos por el Presidente de la República durante los
periodos excepcionales, a lo cual se refirió la Corte al revisar el
inciso final del artículo 20 de este mismo proyecto de ley, el cual fue
retirado del proyecto de ley por vulnerar la Constitución. Por tanto,
son predicables los mismos argumentos allí expuestos a los que cabe remitirse. En consecuencia, se procederá a declarar
exequible el inciso primero del artículo 56 del proyecto de ley estatutaria que
se revisa, e inexequible el título y el inciso segundo. - Artículo 57 "De la
acción de tutela. La acción de tutela procede aún durante los estados de
excepción, en los términos establecidos en la Constitución y en las
disposiciones legales vigentes que la reglamentan. Por lo tanto, su
presentación y tramitación no podrán ser condicionadas o restringidas salvo
cuando el Congreso expresamente lo autorice mediante ley estatutaria." La acción de tutela, como tantas veces lo ha
reiterado esta Corporación, "es un mecanismo concebido para la protección
inmediata de los derechos fundamentales constitucionales cuando, en el caso
concreto de una persona, la acción u omisión de cualquier autoridad pública o
de particulares, en esta última hipótesis en los casos que determine la ley,
tales derechos resulten vulnerados o amenazados sin que exista otro medio de
defensa judicial o, aun existiendo, si la tutela es usada como medio
transitorio de inmediata aplicación para evitar un perjuicio irremediable. Se
trata, entonces, de un instrumento jurídico confiado por la
Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consisten en
brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores requerimientos de
índole formal y en la certeza de que obtendrá oportuna resolución, a la
protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que, en su caso,
consideradas su circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga
justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de
sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los fines
esenciales del Estado, consistente en garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, art. 2o.
C.P." (sent.T-.001/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Dicha acción, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 86 de la Ley Suprema, puede ser ejercida "en todo momento y
lugar", esto es, que opera no sólo en tiempo de normalidad sino también de
anormalidad institucional. En la disposición legal que se estudia, se reitera
esta garantía, al permitir la procedencia de la acción de tutela aún durante
los estados de excepción; sin embargo, autoriza al Congreso de la
República para establecer condiciones o restricciones en su presentación y
trámite, por medio de una ley estatutaria, lo cual es abiertamente
inconstitucional. En efecto, viola el artículo 86 de la
Constitución Nacional el que se establezcan normas que restrinjan la
presentación de la acción de tutela o condiciones que la limiten o hagan
nugatoria, pues la acción de tutela puede ejercitarse en toda época, esté o no
alterado el orden público, ante cualquier juez, y la puede presentar
directamente la persona a quien se le ha lesionado o simplemente amenazado un
derecho fundamental, o por quien actúe a su nombre. Si esta acción encuentra
justificación en tiempo de paz, aún más la encontrará dentro del régimen
excepcional de guerra exterior, conmoción interior o emergencia económica,
social o ecológica, durante los cuales el poder de las autoridades es más amplio,
lo que puede conducir a abusos o extralimitaciones que llevan a la violación de
tales derechos. Así las cosas, no le es permitido al
legislador ordinario o extraordinario en ninguna época restringir, limitar o
suspender el derecho a ejercer la acción de tutela. Por tanto, el artículo 57
del proyecto de ley estatutaria será declarado exequible con excepción de la
frase final que dice: "salvo cuando el Congreso expresamente lo autorice
mediante ley estatutaria". - Artículo 58 "Modificación
o adición a la presente ley. Esta ley estatutaria no podrá ser, en ningún caso,
suspendida por un decreto legislativo dictado durante los estados de excepción,
y sólo podrá ser modificada por los procedimientos previstos en la
Constitución o por una ley estatutaria." Es congruente con la preceptiva
constitucional que no se permita la suspensión de la ley estatutaria que
reglamenta los estados de excepción, por medio de un decreto legislativo
dictado con fundamento en las atribuciones que para tales periodos transitorios
le confiere la Carta al Presidente de la República, y no podía
ser de otra manera, pues el querer del constituyente es precisamente el que
exista un estatuto positivo que precise el régimen de anormalidad institucional
y que consagre los límites de las facultades presidenciales y las garantías de
protección de los derechos fundamentales, como las garantías y controles
judiciales; entonces, si son los decretos legislativos los que tienen que
adecuarse a dicha ley, mal podría uno de ellos suspender las normas de las
cuales depende su validez. No obstante lo anterior, considera la
Corte que la conjunción adversativa "o" que aparece antes de la
frase final "por una ley estatutaria", es inconstitucional pues de
acuerdo con la Carta, las leyes estatutarias única y exclusivamente pueden
ser modificadas, reformadas o derogadas por otra del mismo rango, tal como con
lo consagra el artículo 153 de la Constitución Nacional, es decir, otra
ley estatutaria. Así las cosas, el artículo 58 del proyecto de
ley que se revisa será declarado exequible salvo la expresión "o" que
aparece antes de la frase final que dice: "por una ley estatutaria",
conjunción que es inexequible. - Artículo 59 "Esta ley
rige a partir de la fecha de su promulgación". La promulgación no es otra cosa que la
publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento
de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene; por
consiguiente, es un requisito esencial sin el cual ésta no puede producir
efectos. De la promulgación de la ley depende entonces su observancia y
obligatoriedad, tarea que le corresponde ejecutar al Gobierno de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 165 de la Carta. En el precepto legal que se examina se
contempla la vigencia de la normatividad expedida, como es debido en toda
disposición legal, la cual sólo comenzará a regir a partir de su publicación en
el Diario Oficial, con lo cual se respeta la Constitución. SINOPSIS DE LOS
ESTADOS DE EXCEPCION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución Nacional, R E S U E L V
E: PRIMERO: Declarar
EXEQUIBLES los siguientes artículos del proyecto de ley estatutaria No. 91/92
Senado y 166/92 Cámara, "Por la cual se regulan los estados de excepción
en Colombia". - artículos 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12,
13, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 37,
38-a, b, d, e, g, h, i, j, k, l, ll, m, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 49,
50, 51, 52, 53, 54, 55 y 59. SEGUNDO: Declarar
exequible el artículo 3, salvo la expresión del inciso final que dice:
"atendiendo el principio de reciprocidad por parte del Estado con el cual
exista conflicto", la cual es inexequible. TERCERO: Declarar
exequible el artículo 4, salvo la parte final del parágrafo segundo, que dice:
"En desarrollo de estas facultades el Gobierno podrá conceder, por graves
motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos
políticos y conexos", la cual es inexequible. CUARTO: Declarar
exequible el artículo 14, pero sólo en cuanto se refiere a funcionarios
públicos que no gocen de fuero, pues en el evento de que las investigaciones a
que alude el inciso segundo recaigan sobre funcionarios públicos con fuero
constitucional, esta disposición sería inexequible. QUINTO: Declarar
exequible el artículo 19, salvo la expresión del inciso primero que dice
"o suspendido en sus efectos"; y el parágrafo, los cuales son
inexequibles. SEXTO: Declarar
exequible el artículo 20, salvo su inciso tercero, el cual es inexequible. SEPTIMO: Declarar
exequible el artículo 27, salvo el aparte del inciso quinto que dice: "la
cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho
(48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los
plazos establecidos en la Constitución", que es inexequible. OCTAVO: Declarar
exequible el artículo 35, salvo la expresión final que reza: "según lo
dispuesto en el artículo 40 de la presente ley", la cual es inexequible. NOVENO: Declarar
exequible el literal c) del artículo 38, excepto el aparte del inciso quinto
que dice: "la cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo
de cuarenta y ocho (48) horas, sin perjuicio del control definitivo que
ejercerá dentro de los plazos establecidos en la Constitución", y el
aparte del inciso 4o. que dice: "...que no estén al margen de la
ley...", los cuales son inexequibles. DECIMO: Declarar
exequible el literal f) del artículo 38, excepto el aparte del inciso quinto
que dice: "o la comunicación verbal", el cual es inexequible. DECIMO
PRIMERO: Declarar exequible el literal n) del artículo 38, salvo el aparte del
inciso primero que dice: "Cuando la orden de inspección o registro
comprenda varios domicilios sin que sea posible especificar la identificación
de los mismos o de sus moradores, será necesario señalar en forma motivada y
escrita los fundamentos graves en los que se basa la solicitud", la
primera parte del inciso 2o. que dice: "El reconocimiento podrá ser
presenciado por un agente del Ministerio Público, por el morador, o por
individuos de la familia, mayores de edad y, en todo caso, se tratará de que
asistan dos vecinos de las inmediaciones o, en su defecto, dos vecinos del
mismo pueblo o pueblos limítrofes. No hallándose en ella el morador ni ningún
individuo de la familia, se hará el reconocimiento en presencia únicamente de
los vecinos"; y la expresión "verbal o" contenida en el inciso
5o., los cuales son inexequibles. DECIMO
SEGUNDO: Declarar inexequible el artículo 43. DECIMO
TERCERO: Declarar exequible el artículo 56, salvo su título y el inciso segundo,
que dice: "Así mismo, y mientras se adopta la decisión definitiva,
podrá la Corte Co nstitucional en pleno
y dentro de los diez días siguientes a la fecha en que avocó su conocimiento,
suspender, aún de oficio, los efectos de un decreto expedido durante los
estados de excepción, siempre que contenga una manifiesta violación de la
Constitución", los cuales son inexequibles. DECIMO
CUARTO: Declarar exequible el artículo 57, excepto la frase final que dice:
"salvo cuando el Congreso expresamente lo autorice mediante ley estatutaria",
la cual es inexequible. DECIMO
QUINTO: Declarar exequible el artículo 58, excepto la conjunción "o"
que aparece antes de la frase final que dice: "por una ley
estatutaria", la cual es inexequible. DECIMO
SEXTO: Remitir al señor Presidente de la República el texto del
proyecto de ley y la sentencia, para efectos del correspondiente trámite
constitucional. DECIMO SEPTIMO: Enviar
copia de esta sentencia a los presidentes del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes para su conocimiento. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE
A QUIEN CORRESPONDA, INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
ACLARACIÓN DE
VOTO A LA SENTENCIA C-179/94 DETENCION
PREVENTIVA (Aclaración de voto) El suscrito magistrado se permite señalar que
votó favorablemente la exequibilidad del literal f)
del artículo 38 en el entendido de que la Corte reitera en esta
decisión la doctrina sobre detención preventiva sostenida en la sentencia
C-024/94. Esto significa que las posibilidades de una detención preventiva por
autoridades no judiciales, incluso en estados de excepción, está sometida a los
requisitos y garantías constitucionales señalados en
la mencionada sentencia. El suscrito magistrado se permite señalar que
votó favorablemente la exequibilidad del literal f)
del artículo 38 en el entendido de que la Corte reitera en esta
decisión la doctrina sobre detención preventiva sostenida en la sentencia
C-024/94. Esto significa que las posibilidades de una detención preventiva por
autoridades no judiciales, incluso en estados de excepción, está sometida a los
requisitos y garantías constitucionales señalados en
la mencionada sentencia, a saber: En primer término, la detención preventiva
gubernativa tiene que basarse en razones objetivas, en motivos fundados, y no
en simples sospechas. En segundo término, la detención preventiva
debe ser necesaria, esto es, debe operar en situaciones de apremio en las
cuáles no pueda exigirse la orden judicial, porque si la autoridad no judicial
tuviera que esperar a ella para actuar, ya la orden resultaría ineficaz. En tercer término, esta detención preventiva
tiene como único objeto verificar de manera breve los hechos relacionados con
los motivos fundados de la aprehensión o la identidad de la persona y, si es el
caso, poner a disposición de las autoridades judiciales competentes a la
persona aprehendida para que se investigue su conducta. Es pues una aprehensión
material con estrictos fines de verificación. En cuarto término se deben respetar los
límites temporales establecidos por la Constitución. Pero, como se señaló
en la citada sentencia, se trata de límites máximos, puesto que la detención no
podrá sobrepasar el tiempo estrictamente necesario para la verificación. En quinto término, la detención debe ser
proporcionada. En sexto término, el Habeas Corpus opera. En séptimo término, esas aprehensiones no
pueden ser discriminatorias y derivar en formas de hostilidad hacia ciertos
grupos sociales. En octavo término, la detención preventiva
sólo autoriza allanamiento sin orden judicial si la persona se resiste a la
aprehensión y se refugia en un domicilio. En noveno término, la persona objeto de una
detención preventiva no sólo debe ser "tratada humanamente y con el
respeto debido a la dignidad inherente al ser humano" sino que además se
le deberá informar de las razones de la detención y de sus derechos
constitucionales y legales, como el derecho a ser asistido por un abogado o el
derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente
o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil. Y, finalmente, la regulación de las
detenciones preventivas es materia legal, a fin de que se establezcan las
formalidades que debe reunir toda detención preventiva y se delimiten los
eventos y motivos en los que ella puede operar. Y, como es obvio, la
Ley podrá establecer regulaciones más estrictas que las previstas
por la Constitución. Así, si bien la Constitución señala que la
detención no puede sobrepasar las 36 horas, la Ley puede establecer
límites más severos, como lo efectúa esta ley estatutaria al señalar que no se
podrán sobrepasar las 24 horas. Para el suscrito Magistrado es claro que
estas detenciones preventivas sólo son legítimas constitucionalmente si se
respetan esos requisitos señalados por la sentencia C-024/94. Y como en esta
revisión constitucional la Corte fundamentó la exequibilidad
de la facultad concedida por literal f) del artículo 38 del proyecto bajo
revisión precisamente en la doctrina señalada en la referida sentencia
C-024/94, es obvio que debe entenderse que la Corte ha reiterado en
su integralidad tal doctrina. Bajo tal supuesto, que se desprende de la lógica
argumentativa de la sentencia, considero que la norma es constitucional. Fecha ut supra, ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA NO. C-179/94 AMNISTIA-Concesión/INDULTO-Concesión/DERECHO
A LA PAZ (Salvamento de voto) Si bien el artículo 150-17 de la
Constitución establece como función del Congreso "conceder, por
mayoría de los dos tercios de los votos de una y otra Cámara y por graves
motivos de conveniencia pública, amnistías e indultos generales por delitos políticos",
la mera exigencia de una mayoría calificada no implica, en modo alguno, la
reserva legislativa de esa materia tan ligada, a menudo, a los factores
perturbadores del orden y generadores, por ende, del régimen de excepción.
Aunque sorprendentemente sus conclusiones fueron otras, en materia de concesión
de amnistías e indultos, han de distinguirse dos momentos, igualmente
importantes:1) Para restablecer la paz, 2) Para preservarla. El primero, por su
naturaleza, parece reservado al Gobierno y específicamente al Presidente
de la República quien, como directo responsable del restablecimiento
del orden, bajo los regímenes de excepción, es quien tiene a su cargo la
potestad prevalente de evaluar la gravedad de la situación y la idoneidad de los
instrumentos adecuados para superarla. El segundo, bajo el estado de
normalidad, sí parece indisputablemente privativo del Congreso, institución que
sin duda ha de tener interés legítimo e injerencia en la preservación de la
paz. Si conforme a la Carta que hoy nos rige, la paz es un
derecho-deber, nada más justificativo en su búsqueda, que medidas excepcionales
como la amnistía y el indulto por delitos políticos, pues ellas son mero
corolario de una filosofía de la tolerancia, sin la cual la paz es impensable. Consideramos que la facultad de conceder
amnistías e indultos generales por delitos políticos y conexos "por graves
motivos de conveniencia pública" atribuida al Gobierno por el parágrafo
del artículo 4o., se ajusta a la Carta, por las siguientes consideraciones: 1.- Si bien el artículo 150-17 de la
Constitución establece como función del Congreso "conceder, por
mayoría de los dos tercios de los votos de una y otra Cámara y por graves
motivos de conveniencia pública, amnistías e indultos generales por delitos políticos",
la mera exigencia de una mayoría calificada no implica, en modo alguno, la
reserva legislativa de esa materia tan ligada, a menudo, a los factores
perturbadores del orden y generadores, por ende, del régimen de excepción. Tal opinión está avalada por la sentencia No.
43 de abril 9 de 1991, de la H. Corte Suprema de Justicia, que, al
rectificar una doctrina reiterada anteriormente, a propósito de disposiciones
constitucionales sustancialmente iguales a las contenidas en los artículos 150-17
y 201 de la Carta actual, afirmó: "Su exequibilidad
se explica, no sólo por razones de conexidad ya expuestas, sino porque el
Presidente de la República asume la potestad legislativa suficiente
para poner fin al conflicto que alteró el orden público mediante la expedición
de medidas, que en su apreciación política, sean eficaces y permanentes. En esa
dirección la Corte ha admitido que el Presidente pueda establecer
conductas punibles, modificar la cantidad e intensidad de las sanciones y
derogar los decretos de excepción si estima que han cumplido su cometido o que
resultaron inadecuados. Dentro de esa capacidad legislativa está, igualmente,
la de decretar amnistías e indultos con las mismas limitaciones que la
Constitución dispone para el Congreso, es decir: a) Que se trate de graves
motivos de conveniencia pública; b) Que sean medidas generales c) Que la gracia
se refiera exclusivamente a delitos políticos y a aquellos que se cometieron
para el propósito único de la acción política. De aquí que de la conexidad ha
de retirarse toda conducta que carezca de vinculación política y cuyo designio
sea el de los delitos comunes; d) Que si "los favorecidos fueren eximidos
de responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado queda obligado a
las indemnizaciones a que hubiere lugar"; e) Que los actos
(jurisdiccionales o administrativos) de contenido particular mediante los
cuales se aplique la extinción de la acción penal (amnistía) y de remisión de
la pena (indulto) sean proferidos por la autoridad competente, respetando el
principio organizativo del Estado". "Así las cosas, la mera exigencia de una
mayoría calificada que hace la Constitución (art. 76, No. 19) no
significa la de una reserva legal que impida al Presidente en uso de las
facultades del estado de sitio decretar, por vía general, la amnistía y el
indulto. Son, más bien normas, propias de las atribuciones de la emergencia
aplicables a quienes se acogieron al proceso de paz que, al fin y al cabo, es
el propósito último del artículo 121 de la Constitución." "Es importante resaltar la distinción
constitucional, en cuanto a la competencia en materia de amnistía e indulto.
Ambos se establecen, de manera general, por leyes del Congreso o mediante
decretos de estado de sitio como el analizado. En lo que hace a la aplicación
individual de cada uno de ellos, tenemos que la amnistía extingue la acción
penal y la pena (Cfr. art. 78 del C.P.) y, aunque la Constitución no
trae una norma específica en este punto, se particulariza con decisiones
judiciales, porque se trata de aplicar una ley general, de culminar un proceso
y de definir que frente a la determinación del legislador al procesado no se le
seguirá la causa ni se le impondrá pena alguna por una hecho que,
excepcionalmente y para las personas previstas en la ley, dejó de ser punible,
pero que continuará siendo castigado para los demás casos. El indulto se
aplica, en decisiones de contenido subjetivo, según la regla del artículo 119
numeral 4o. de la Constitución Nacional por el Presidente de la
República. La misma Constitución atribuye al poder ejecutivo, esta
competencia de manera expresa". 2.- Como atinadamente lo observó en la
Sala, el H. Magistrado Vladimiro Naranjo, aunque sorprendentemente sus
conclusiones fueron otras, en materia de concesión de amnistías e indultos, han
de distinguirse dos momentos, igualmente importantes:1) Para restablecer la
paz, 2) Para preservarla. El primero, por su naturaleza, parece
reservado al Gobierno y específicamente al Presidente de la
República quien, como directo responsable del restablecimiento del orden,
bajo los regímenes de excepción, es quien tiene a su cargo la potestad
prevalente de evaluar la gravedad de la situación y la idoneidad de los
instrumentos adecuados para superarla. El segundo, bajo el estado de normalidad,
sí parece indisputablemente privativo del Congreso, institución que sin duda ha
de tener interés legítimo e injerencia en la preservación de la paz. 3.- Si conforme a la Carta que hoy
nos rige, la paz es un derecho-deber, nada más justificativo en su búsqueda,
que medidas excepcionales como la amnistía y el indulto por delitos políticos,
pues ellas son mero corolario de una filosofía de la tolerancia, sin la cual la
paz es impensable. 4.- Si el Gobierno está facultado "en
tiempos de anormalidad" aún para tomar medidas encaminadas al
restablecimiento del orden que pueden restringir algunos de los derechos
catalogados como fundamentales (lo que en tiempo de paz sólo puede hacer el
legislador mediante mayoría calificada) a fortiori, podrá tomar medidas menos traumáticas
y más armónicas con la filosofía pacifista que informa al Estado de derecho,
como el otorgamiento de amnistías e indultos a quienes han incurrido en
comportamientos que, siendo delictivos están inspirados en móviles altruistas
de prosecución de un mundo mejor. Fecha ut supra.
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA NO. C-179/94 DERECHO
A LA LIBERTAD-Comunicar la ausencia (Salvamento de voto) Consideramos que el inciso 3o. literal d) del
artículo 38, al exigir que "personas determinadas" comuniquen con
antelación de dos días todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan
su residencia habitual, viola el derecho fundamental a la libertad de que goza
toda persona, pues se le está privando de ella por parte de una autoridad que
no es judicial, y sin seguirse un debido proceso, lesionando de esta manera los
artículos 28, 29, 113 y 116 de la Carta. Al declararse exequible el
inciso 3o. del literal a del art. 38, se pretende revivir el artículo 28
de la Constitución de 1886, a través del cual se otorgaba
competencia a las autoridades administrativas para aprehender y retener a las
personas contra quienes existieran graves indicios de atentar contra la paz
pública, y bajo cuya vigencia se cometieron tantos abusos, circunstancia que
determinó su desaparición de la Carta que hoy nos rige. Consideramos que el inciso 3o. literal d) del
artículo 38, al exigir que "personas determinadas" comuniquen con
antelación de dos días todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan
su residencia habitual, viola el derecho fundamental a la libertad de que goza
toda persona, pues se le está privando de ella por parte de una autoridad que
no es judicial, y sin seguirse un debido proceso, lesionando de esta manera los
artículos 28, 29, 113 y 116 de la Carta. El artículo 28 Superior consagra el derecho a
la libertad, la cual sólo puede ser restringida o limitada mediante el cumplimiento
de ciertos requisitos que la misma Constitución establece. En el evento de la
detención de personas, exige la existencia previa de una orden escrita de
autoridad judicial competente, expedida con las formalidades legales y por
motivos previamente definidos en la ley; en el artículo 29 ibidem,
consagra el debido proceso, según el cual nadie puede ser juzgado sino conforme
a leyes preexistentes, ante juez competente y con la observancia de las formas
propias de cada juicio; el art. 113 ib, trata de la
separación de las ramas del poder público, y el artículo 116 del mismo
ordenamiento señala las autoridades que administran justicia. Así mismo, al declararse exequible el inciso
3o. del literal a del art. 38, se pretende revivir el artículo 28 de la
Constitución de 1886, a través del cual se otorgaba competencia
a las autoridades administrativas para aprehender y retener a las personas
contra quienes exisistieran graves indicios de
atentar contra la paz pública, y bajo cuya vigencia se cometieron tantos abusos,
circunstancia que determinó su desaparición de la Carta que hoy nos
rige. Ahora bien: si en virtud de la disposición
citada -artículo 28 de la Constitución derogada-, las autoridades
incurrieron en tantas arbitrariedades, éstas podrán incrementarse en la medida
en que el inc. 3o. sólo hace alusión a "personas determinadas", sin
que se exija, por ejemplo, que se trate de personas contra quienes haya graves
indicios de que atentan contra el orden público, o que hayan sido objeto de
alguna acusación o vinculadas a algún tipo de delito que tenga que ver con la
situación que se pretende restablecer. Por ser atentatorio de la libertad personal,
que la Constitución tan celosamente protege, debió declararse
inexequible. Fecha ut supra.
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA NO. C-179/94 PRINCIPIO DEL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Eliminación (Salvamento de voto) En la Constitución de 1991 no se
consagró el principio del equilibrio presupuestal. Así lo demuestra la
inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del artículo 211.
El cambio obedeció posiblemente a dos motivos: el primero, que el equilibrio
presupuestal se había convertido en teoría alejada de larealidad. El
segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios, no
sólo en la elaboración del presupuesto, sino en su ejecución. CREDITOS
ADICIONALES-Supresión (Salvamento de voto) Hay que advertir que como al Congreso corresponde
modificar el presupuesto, tal modificación puede consistir en un crédito
adicional, ya se le de esta denominación o se le llame simplemente
modificación. Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido
también los créditos adicionales legislativos. La supresión de los créditos
adicionales, unida a la del principio del equilibrio presupuestal, de una
parte, asigna mayores responsabilidades al gobierno en el manejo presupuestal,
y de la otra, fortalece la capacidad del Congreso para ejercer el control
político sobre el manejo presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar
hasta el voto de censura. En general, al privar al gobierno de la facultad de
modificar el presupuesto y atribuir tal facultad, exclusivamente, al Congreso,
también se fortaleció este último. PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION INTERIOR (Salvamento
de voto) El gobierno no puede modificar el Presupuesto
General de la Nación por medio de un decreto legislativo, dictado en
ejercicio de las facultades que le confiere la declaración del Estado de
Conmoción Interior. Durante los Estados de Excepción, no necesita el gobierno
modificar el Presupuesto General de la Nación para percibir
contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para
hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el de
gastos.- PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación (Salvamento de voto) El gobierno, durante el estado de guerra y
durante el estado de conmoción interior, no necesita modificar el Presupuesto
para exigir tributos y hacer gastos no previstos en el mismo Presupuesto. Y
que, por lo mismo, NO PUEDE MODIFICAR EL PRESUPUESTO POR MEDIO DE UN DECRETO
LEGISLATIVO REF.:
EXPEDIENTE NO. P.E.002 REVISIÓN
CONSTITUCIONAL DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NO.91/92 SENADO Y 166/92 CÁMARA
"POR LA CUAL SE REGULAN LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA". MAGISTRADO
PONENTE: DR. CARLOS
GAVIRIA DÍAZ Porque soy consecuente con la tesis que he
sostenido y seguiré sosteniendo mientras no se modifique la
Constitución en esta materia, y porque tal tesis no ha sido rebatida hasta
ahora, disiento de la exequibilidad que la mayoría ha
reconocido al literal 11) del artículo 38, que dispone: "artículo
38.- Facultades. Durante el Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá
además la facultad de adoptar las siguientes medidas: "11) Modificar el Presupuesto, de lo
cual deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que éste
pueda derogar o modificar disposiciones, según su competencia". Las razones de mi disentimiento son las
siguientes: a) En primer
lugar, las que expresé al salvar el voto en relación con la sentencia C-179, de
fecha 13 de abril de 1994, sentencia que declaró exequibles las modificaciones
al Presupuesto General de la Nación hechas por un decreto dictado con
base en la declaración de Conmoción Interior, razones que se expresaron así: "He disentido del voto de la mayoría,
por las razones contenidas en la ponencia original que no aceptó la Sala
Plena. Tales razones están contenidas en ese documento, que me permito
transcribir en lo pertinente, así: "El examen del Decreto Legislativo 446,
en consecuencia, se limitará a responder dos preguntas: "1a.
¿PUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, por
medio de un DECRETO LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le
confiere la declaración del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?. "2a.
¿Durante los Estados de Excepción, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el
Presupuesto General de la Nación, para percibir contribuciones o impuestos
que no figuren en el presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al
Tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos?. "Definiciones
Previas.- "Primera.-
Los créditos adicionales.- En general, puede afirmarse que el
presupuesto de gastos se modifica en virtud de los traslados y
los créditos adicionales. "Se entiende por traslado, la
transferencia o el cambio de destinación de una partida, dentro de una misma
sección del Presupuesto. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede trasladar
un saldo sobrante del capítulo de construcciones al capítulo de compra de
armamento. El traslado no cambia el monto global del Presupuesto. "Entiéndese
por créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la
vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y
que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El
Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág.,
197). "Los créditos son suplementales si "tienen por objeto aumentar
las apropiaciones para gastos incluidos en el presupuesto cuando hayan
resultado notoriamente insuficientes para el fin a que están destinadas, o
incorporar nuevos gastos, autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de
carácter contractual y créditos judicialmente reconocidos". Y son
"extraordinarios los que se abren en casos excepcionales, por motivos de
conmoción interna o externa o por calamidad pública. No tienen apropiación
presupuestal inicial ni requieren ley que expresa o particularmente los
autorice". (Abel Cruz Santos, ob., cit., págs
200 y 201). "Segunda.-
Origen histórico de los créditos adicionales. "a).
Antecedentes. "En materia presupuestal, se
denomina crédito la "autorización conferida al Gobierno
por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado". "Y es crédito adicional la
"apropiación hecha para gastos dentro de la vigencia de un Presupuesto ya
votado e imputable a éste". (Profesor Esteban Jaramillo, Tratado de
Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, págs. 569 y
585). "Los créditos adicionales son
institución de origen francés. A lo largo del siglo XIX, obedecieron a
diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de diciembre los
clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así, según lo
anota René Stourm en su libro "Los
Presupuestos": "Créditos extraordinarios son los
exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y que tienen por objeto,
bien la creación de un nuevo servicio o la ampliación, más allá de los límites
fijados, de uno inscripto ya en la ley de hacienda". "Los créditos suplementarios, son
aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente justificada de un
servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto la ejecución de un
servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de éste" (art. 2o., ley
citada). "Definiciones que el mismo autor
simplifica así: "Los créditos extraordinarios se aplican
a servicios, o a parte de servicios, no previstos por el legislador". "Los créditos suplementarios tienden
exclusivamente a aumentar la consignación de servicios ya inscriptos en el
presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España Moderna", tomo II,
Madrid). "b). Los
créditos adicionales en la Constitución de 1886. "En Colombia, copiando la legislación
francesa, se establecieron los créditos adicionales en el artículo 208
de la Constitución de 1886, cuyo texto original era este: "Artículo 208.- Cuando haya necesidad de
hacer un gasto imprescindible, a juicio del gobierno, estando en receso las
Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse
al respectivo Ministerio un crédito suplemental o
extraordinario. "Estos créditos se abrirán por el
Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen del
Consejo de Estado. "Corresponde al Congreso legalizar estos
créditos. "El Gobierno puede solicitar del
Congreso créditos adicionales al presupuesto de gastos". "¿Cuál es la razón de ser de los
créditos adicionales? "Sencillamente la explica el profesor
Esteban Jaramillo: "Es indudable que pueden presentarse,
dentro del periodo fiscal, sucesos y circunstancias que no pudieron preverse y
que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del Tesoro. De suerte que
evitar en absoluto la apertura de créditos adicionales al Presupuesto, es cosa
prácticamente imposible, y en una o en otra forma, las constituciones y leyes
de todos los países admiten esa posibilidad, y consignan medios de decretar
gastos no incluidos en la Ley de Hacienda, ya sea que se trate de
servicios completamente nuevos, ya de la ampliación de los decretados, ya del
aumento de dotaciones que han resultado insuficientes". (Ob. cit., pág.
585). "Es fácil entender porqué se concedía al Gobierno, en el
artículo 208 citado, la facultad de decretar créditos
adicionales "estando en receso las Cámaras": "1o.) Según el
artículo 68 de la misma constitución, las Cámaras se reunían
ordinariamente cada dos (2) años y las sesiones ordinarias
duraban 120 días. Había, pues, apenas cuatro meses largos de sesiones
ordinarias en un periodo de dos (2) años. "2o.) El
Presupuesto general de la nación, se aprobaba para periodos de dos
(2) años (artículos 76, ordinal 11o. y 206). Y es evidente
que en relación con un presupuesto aprobado para un
periodo de dos años, aumentaban las posibilidades de
que hubiera la necesidad de hacer "un gasto imprescindible a
juicio del gobierno", estando en receso las cámaras. "c).
Evolución legislativa. "En el Código Fiscal de 1912, ley 110 de
1912, se definieron los créditos administrativos, como los que el "Poder
Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las
Cámaras", y se los dividió en extraordinarios y suplementales. Así se dijo en el
artículo 217 de la ley citada: "Artículo 217.- Los créditos
que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de
las Cámaras, toman el nombre general de administrativos, y, en especial se
dividen en dos clases: extraordinarios y suplementales. "Los extraordinarios son
los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a causa
de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la creación
de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensión de alguno de los
inscritos en él. "Los suplementales son
los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la insuficiencia
de la dotación votada en el Presupuesto para un servicio determinado". "Con base en el artículo 68 del Acto
Legislativo No. 3 de 1910, en 1923 se dictó la ley 34 "sobre
formación y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional".
El artículo 26 conservó la definición tomada de la ley francesa, así: "Artículo
26.- En receso del Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la
Constitución, autorizar apropiaciones adicionales, suplementales
o extraordinarias, al Presupuesto, cuando a su juicio sea de necesidad
imprescindible hacer un gasto no incluido en las apropiaciones existentes.
Tales apropiaciones adicionales se llaman Créditos Suplementales
y Créditos Extraordinarios. Dichos créditos toman el nombre general de créditos
administrativos. "Los créditos suplementales
son los que abre el Gobierno para aumentar las apropiaciones hechas, por haber
resultado éstas insuficientes para el servicio a que se destinan. "Los créditos extraordinarios son los
que abre el Gobierno para la creación de un servicio nuevo no previsto en el
Presupuesto o para la extensión de alguno de los inscritos en él. "Se entiende que un gasto es
imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reunión del Congreso sin
grave perjuicio de los intereses públicos. "Los gastos de que se trata no pueden
ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al Consejo de Estado, el
cual en Sala Plena emitirá su concepto motivado dentro del tercer día". "Entre paréntesis, hay que anotar que ya
en 1910, por medio del artículo 8o. del Acto Legislativo No. 3 de
tal año, se había dispuesto que las Cámaras sereunirían
cada año, por un término de 90 días, prorrogable hasta por treinta
más. Por esto, cuando se dictó la ley 34 de 1923, ya el presupuesto era
anual. "Pese a lo anterior, con el paso del
tiempo se habían acentuado dos tendencias: la una, a considerar que el ideal
era conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la otra, a restringir los
créditos adicionales, que cada vez eran mayores en relación
con el presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso, circunstancia que
propiciaba el desequilibrio. "Lo anterior explica porqué
en la citada ley 34 de 1923, se incluyeron normas cuya finalidad
era impedir que se abrieran créditos adicionales en exceso. Entre ellas,
estas: "El artículo 27, que clasificaba las
apropiaciones presupuestales en limitativas, que eran aquellas
cuya cuantía estaba determinada en la ley, el contrato o la sentencia
preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran aquellas
cuya cuantía se calculaba en globo por aproximación, por no conocerse con
exactitud de antemano el monto efectivo de ellas. "El artículo 28, que sólo autorizaba
aumentar las apropiaciones limitativas por medio de créditos
administrativos extraordinarios. "El 29, que sólo permitía abrir
créditos suplementales después de
cuatro (4) meses de clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de
orden público o defensa nacional. "El 30, que prohibía abrir como
administrativos los créditos que habiéndose presentado al Congreso para su
apertura o para su legalización, habían sido negados. "Finalmente, el 31 y el 32 que
establecían en detalle lo que debería contener el expediente que se formara
para la apertura de créditos suplementales y
extraordinarios. "Estas disposiciones, como se dijo, se
basaban expresamente en el artículo 68 del Acto Legislativo No.3 de 1910, que
preveía una especie de ley orgánica del presupuesto: "Artículo
68.- El Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementales
y extraordinarios de que trata el artículo 208 de la Constitución, ni
hacer traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los
trámites que la ley establezca". "Como se ve, se buscaba, entre otros
fines, limitar, restringir, la facultad del
Gobierno de abrir tales créditos. "Estas finalidades de la ley 34 de 1923,
no se lograron, por dos motivos: el primero, la interpretación amplísima
que se le dio a la expresión "gastos imprescindibles",
tanto por el Gobierno como por el Congreso; el segundo, la costumbre de
ordenar los créditos adicionales sin apropiar el ingreso para financiarlos. "Como era cada vez más difícil mantener
el equilibrio presupuestal, en 1931 se dictó la ley 64. Esta ley restringió aun más la posibilidad de abrir los créditos adicionales, al
punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba: "Sin embargo, es de justicia reconocer
que, a contar de 1932, cuando entró en vigencia la ley 64 de 1931, los créditos
adicionales se han reducido muchísimo y sólo se han abierto con observancia de
las disposiciones legales que reglamentan la materia..." (Ob., cit., pág.
375). "d). El
equilibrio presupuestal. "Hay que advertir que solamente
en la reforma constitucional de 1945 se consagró por
primera vez la obligatoriedad del equilibrio presupuestal. El
artículo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso: "Ni el
Congreso, ni el Gobierno, podrán proponer el aumento o la inclusión de un nuevo
gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con
ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso
podrá eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con
excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado o la atención completa de los
servicios ordinarios de la Administración. Si en la discusión de la
ley de apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del
proyecto respectivo, podrá reemplazarse por otra autorizada por ley
preexistente, cuya cuantía no exceda a la que se elimine o disminuya". "En relación con los créditos suplementales y extraordinarios, previstos por el
artículo 208 de la Constitución de 1886, se introdujo, en esta
reforma de 1945, otra restricción: se exigió que el dictamen previo del
Consejo de Estado fuera FAVORABLE, mientras que el artículo 208 sólo requería
el dictamen previo. "A partir
de la reforma constitucional de 1945, pues, los créditos adicionales,
en teoría, debían hacerse SIN VULNERAR EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. "Por esto, el Profesor Abel Cruz Santos
anota: "Ni el Gobierno, ni el Congreso podrán
abrir créditos adicionales sin que en la ley o en el decreto respectivo se
establezca de manera precisa el recurso especial -no computado en el
presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deberá atenderse el nuevo gasto
que se propone, "a menos que se trate de créditos abiertos con recursos de
contra-créditos a la ley de apropiaciones". El Gobierno está autorizado
para objetar los proyectos de ley que no llenen este requisito. "Los créditos adicionales, legislativos
o administrativos, deberán basarse en alguno de los siguientes hechos,
certificado por el Contralor de la República: "a) Que existe un
superávit fiscal, liquidado por el contralor, proveniente de la vigencia
anterior, no apropiado en el presupuesto en curso, que está disponible para
atender al pago de los nuevos gastos; "b) Que existe un
recurso de crédito que no se ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en
curso, y que puede servir de base para la apertura del crédito de que se trata. "c) Que existe un
saldo, no afectado e innecesario, en una determinada apropiación que, en
concepto del respectivo ministro o jefe de departamento administrativo, puede contracreditarse. Tal concepto deberá emitirse por
resolución ejecutiva que refrendará el ministro de hacienda y crédito público; "d) Que en el
balance del Tesoro de la nación se ha cancelado una reserva correspondiente al
año anterior, por haber desaparecido la obligación que la originó, o por haber
expirado el término para su pago o por haberse extinguido otro crédito o pasivo
que motivó una disponibilidad que puede servir como recurso para la apertura
del crédito adicional, siempre que no haya déficit fiscal en el balance del
Tesoro". (ob. cit,
págs 203 y 204) "Pero, en
la práctica, el principio del equilibrio presupuestal quedó en nada. Así lo reconoce
el Dr. Alfonso Palacio Rudas: "Entre
nosotros el principio del equilibrio presupuestal, introducido en la
Constitución por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoció en la
práctica como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan sólo
se daba en el papel. Desde esa época se expidieron los presupuestos a sabiendas
de que había por lo menos, un 25% de déficit inicial. Como el Gobierno y el
Congreso sabían que se trataba de gastos necesarios y urgentes, el presupuesto
recién promulgado se aumentaba por medio de créditos adicionales". (El
Congreso en la Constitución de 1991, Del edificio Fénix al Centro de
Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogotá, pág 138). "Es innegable que los créditos
adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello, basta reproducir las cifras
citadas por el profesor Abel Cruz Santos: "Año Apropiaciones
iniciales Créditos
adicionales 1951 500.
635. 416,
73 202.
499. 846, 63 1952 632.
630. 557,
84 118.
310. 434, 60 1953 768.
045. 505,
89 175.
503. 946, 97 1954 997.
386. 500,
00 172.
115. 711, 56 1955 1269.
446.
546,26 1003.
837.869, 87" (ob. cit, pág
206). "El principio del equilibrio
presupuestal también se plasmó en el artículo 67 de la ley 38 de 1989: "Ni el
Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que
en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el
recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate
de créditos abiertos mediante contracréditos
a la ley de apropiaciones." (Negrillas fuera del
texto). "Como veremos, el abuso de
los créditos adicionales, produjo dos consecuencias al
aprobarse la Constitución de 1991: se despojó al gobierno de
la facultad de abrirlos, es decir se acabaron los
créditos adicionales administrativos, y se eliminó de la
Carta el principio del equilibrio presupuestal. "Tercera.-
Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los créditos
adicionales en la constitución de 1991. "a).
Desaparición del principio del equilibrio presupuestal. "En la Constitución de
1991 no se consagró el principio del equilibrio presupuestal. Así lo
demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del
artículo 211. Basta leer el artículo 351, semejante al 211, para
comprobar cómo se eliminó en aquél el inciso segundo de este último. "¿A qué obedeció el cambio en esta
materia? Posiblemente a dos motivos: el primero, que el equilibrio
presupuestal se había convertido en teoría alejada de la realidad. El
segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los
desequilibrios, no sólo en la elaboración del presupuesto, sino en su
ejecución. Con razón había escrito el profesor Abel Cruz Santos: "Indudablemente los créditos adicionales
afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del presupuesto. Y, con
frecuencia, abren sigilosamente la puerta a erogaciones que, llegado el caso,
no tendrían el asentimiento del legislador. Además, la discusión de los
créditos adicionales - aun de los legislativos - no tiene la trascendencia que
se le da al proyecto de presupuesto. De ahí que muchos ordenadores se reserven,
para incluir en ellos, partidas de dudosa importancia, que pasan, de esta
manera, casi inadvertidas".(ob. cit., pág., 198). "He aquí, resumidas, las razones que,
posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional Constituyente en 1991. "Al suprimirse de la Constitución el
principio del equilibrio presupuestal, se aumentó la responsabilidad del
Gobierno, y concretamente la del Ministro de Hacienda, por el manejo
presupuestal. Responsabilidad que podría llegar hasta el voto de censura
previsto en el numeral 9, del artículo 135 de la
Constitución vigente. Al respecto afirma el Dr. Palacio Rudas: "El Congreso puede expedirlo (el
presupuesto) desequilibrado pero real, transparente, como quiera que sigue
tramitando la ley de financiación. Y esto es sano en contraste con lo que
ocurría en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean aprobados los nuevos
recursos, se acentuarán las responsabilidades del Gobierno sobre el control y
la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una autorización y no una
orden imperativa de girarlas." (ob. cit, pág 141). "b).
En la Constitución de 1991 no están previstos los créditos
adicionales administrativos. "¿Por qué se dice que en la
Constitución de 1991 no están previstos los créditos adicionales
administrativos?. Sencillamente, por una razón:
por la falta de un artículo igual o semejante al 212, que autorizaba
expresamente los créditos adicionales administrativos. "Así lo reconoce el Señor Procurador
General de la Nación, aunque sea para llegar a una conclusión equivocada:
"...conviene precisar que al desaparecer en la nueva Constitución la
figura de los créditos suplemetales (sic) o
extraordinarios, consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema,
el Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos
para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de
Conmoción Interior". (folio139). "c). Los
créditos adicionales en la ley 38 de 1989. "Se dirá que en la ley 38 de
1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, están previstos los
créditos adicionales. Pero, esta ley se dictó durante la
vigencia de la anterior Constitución y tenía en ésta su sustento. Hoy día no
podría dictarse una ley igual o semejante, porque sería contraria
a la Constitución. "No sobra advertir que todavía
no se ha expedido "la Ley Orgánica del Presupuesto", prevista
en el artículo 352 de la Constitución, que regulará, entre otras
materias, "lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución,"
del presupuesto de la Nación. Mal podría tenerse por tal la ley 38 de
1989, no sólo por ser contraria a la constitución vigente, en algunos aspectos,
sino porque, según el artículo 151, la ley Orgánica del Presupuesto requiere
una mayoría calificada, nada menos que la absoluta de los miembros de las dos
Cámaras.- Votación que no requería, ni tuvo, la ley 38 de 1989. "d). Las
sesiones permanentes de las Cámaras. "Otra razón para sostener que en la
Constitución han quedado suprimidos los créditos adicionales administrativos,
es esta: de conformidad con el texto del inciso primero del artículo
212, la facultad de abrir un crédito suplemental o
extraordinario, surgía para el Gobierno cuando hubiera "necesidad
de hacer un gasto imprescindible", a su juicio, "estando
en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada, o siendo ésta
insuficiente". (Negrilla no pertenece al texto). Hay que
insistir: el Poder Ejecutivo sólo podía modificar el presupuesto
mediante la apertura de los créditos suplementales o
extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS. "Pues bien: si hoy las Cámaras sesionan
durante todo el año, salvo unos breves periodos de descanso, ¿por qué
el Gobierno conservaría una facultad cuya razón de ser, era, a más de otras, el
receso de las Cámaras durante más de la mitad del año?. "De paso, hay que advertir que como al
Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal
modificación puede consistir en un crédito adicional, ya se le de esta
denominación o se le llame simplemente modificación. Por esto,
en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido también los créditos
adicionales legislativos. "e). Los
créditos extraordinarios. "En cuanto a los "créditos
adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados
durante el Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica", llamados
por la ley "créditos extraordinarios", a los cuales se
refería el artículo 69 de la ley 38 de 1989, para decir que "serían
abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores, o en la forma que
el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo
decidan", valen las siguientes observaciones. "La primera, que estos créditos extraordinarios,
durante la vigencia de la Constitución de 1886, implicaban
siempre una modificación del Presupuesto de la Nación. Modificación expresamente
prevista por el artículo 212, inciso primero, que se refería a ellos y
le confería al Gobierno la facultad de abrirlos. "La segunda, que siendo el presupuesto
una ley, y estando reservada en general al Congreso la función de aprobarlo y
modificarlo, la facultad atribuida al Gobierno por el artículo 212 era
excepcional. Así lo confirman dos normas: la primera, el inciso
tercero del artículo citado, según el cual correspondía al Congreso legalizar,
posteriormente, los créditos administrativos; la segunda, la
facultad conferida al Gobierno por el último inciso del mismo 212, de "solicitar
del Congreso créditos adicionales al Presupuesto de Gastos". "De otro lado, hay que hacer notar que
según el artículo 213 de la anterior Constitución, " los créditos suplementales y extraordinarios" de que
trataba el artículo 212, no podían abrirse por el poder ejecutivo sino en las
condiciones y por los trámites que establecía la ley. Lo cual implicaba dos
consecuencias: la primera, que tales créditos sólo existían porque
estaban previstos en la misma Constitución; la segunda, que era la
Constitución la que permitía a la ley fijar las condiciones y los trámites
para la apertura de los créditos. "Igualmente,
no podemos pasar por alto que el único caso en que era obligatorio el concepto
favorable del Consejo de Estado, según los artículos 141 y 212 de la anterior
Constitución, era la apertura por el Gobierno de créditos adicionales suplementales y extraordinarios, estando en receso el
Congreso. Al desaparecer éstos, también desapareció tal facultad para el
Consejo de Estado, por sustracción de materia. "f). Los
créditos extraordinarios y los límites de las facultades del Gobierno en épocas
de anormalidad. "El
Gobierno, según la Constitución de 1886, podía abrir los
créditos extraordinarios, no sólo por la expresa autorización del
artículo 212, sino porque en los artículos 121 y 122, fruto de
la reforma de 1968, que regulaban sus facultades durante el estado
de sitio y el estado de emergencia económica, no existían tan precisos
límites como los que se encuentran en los artículos 213 y 214 de la nueva
Constitución. En efecto, veamos. "Los decretos legislativos que dicte el
Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y
dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden
público", establece el inciso tercero del artículo 213. Pero, si se
aceptara que mediante un decreto de Conmoción Interior se modificara el
Presupuesto General de la Nación, tal decreto no dejaría de
regir tan pronto como se declarara restablecido el orden público:
sus efectos se prolongarían en el tiempo, hasta la expiración de la respectiva
vigencia fiscal. Esto, por una parte. "Por la otra, hay que tener en cuenta
que el numeral 3 del artículo 214, declara terminantemente que durante los
Estados de Excepción "no se interrumpirá el normal funcionamiento de
las ramas del poder público ni de los órganos del Estado". Esto
implica, porque no hay otra interpretación posible a la luz de la lógica,
que una rama del poder público, en este caso la ejecutiva, no
puede invadir la órbita reservada a otra de ellas. Y la invadiría
si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto, reservadas al
Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de las ramas
del poder público, supone que cada una obre dentro de su competencia, y no
invada la esfera de las demás. "Por lo anterior, hay que decir que
yerra el Señor Procurador General de la Nación cuando afirma:
"La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del Estado de
Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de
concentración, el principio de la tridivisión e
independencia de los poderes públicos, de manera que en condiciones de crisis
pueda respetando las barreras establecidas por la propia Constitución- regular
distintas materias, entre ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que
el objetivo sea el restablecimiento del orden público" (folio 137). Lo
que la Constitución dice es precisamente lo contrario: que durante
los Estados de Excepción, " no se interrumpirá el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado". Lo contrario implicaría la posibilidad de que la rama
ejecutiva concentrara en sí todo el poder público, hipótesis absurda en un
Estado de Derecho. "En síntesis, en materia
presupuestal la Constitución de 1991, entre otras, introdujo estas
modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS ADICIONALES
ADMINISTRATIVOS; la segunda, ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se
explica así: "El sistema de créditos adicionales
administrativos, unido al principio del equilibrio presupuestal, permitía al
gobierno modificar el presupuesto siempre y cuando conservara, en teoría,
tal equilibrio. Pero es claro que este sistema contribuía a diluir,
a hacer inexistente, la responsabilidad del
gobierno en el manejo presupuestal, como lo demostró la experiencia. Esto,
especialmente, por el "concepto favorable" del
Consejo de Estado, previsto en el inciso tercero del artículo 212 de la
anterior Constitución, que podía servirle de disculpa. "La supresión de los créditos
adicionales, unida a la del principio del equilibrio presupuestal, de una
parte, asigna mayores responsabilidades al gobierno en el
manejo presupuestal, y de la otra, fortalece la capacidad del Congreso
para ejercer el control político sobre el manejo presupuestal,
control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. "Además, en general, al privar
al gobierno de la facultad de modificar el presupuesto y atribuir tal facultad,
exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció este último. "Como se ve, en materia presupuestal,
se fortaleció el Congreso y se acentuó la responsabilidad del gobierno. "g).
Reformas a la ley de presupuesto. "Ahora bien, ¿cómo se reforma la
ley de presupuesto? Como la Constitución no
establece una forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando
las normas generales, que, como todas las leyes, se reforma por medio
de una ley. "Esto, se repite, mientras no se
dicte la ley Orgánica del Presupuesto que "regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución"
del presupuesto de la Nación. Ley que tendrá, forzosamente, que
sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3
del artículo 214, y al inciso tercero del artículo 213, ya comentados. En
consecuencia, dicha ley orgánica no podrá faltar a estos principios
constitucionales: "1. El
presupuesto, como ley que es, sólo puede ser aprobado
y modificado por el Congreso. "2. Los decretos
legislativos dictados de conformidad con los artículos 212 y 213, dejan de
regir tan pronto se declara restablecido el orden público, no puede su vigencia
prolongarse más allá. Por lo mismo, no puede modificarse el Presupuesto
de la Nación por medio de tales decretos, como se explicó. "3. Durante los
Estados de Excepción, "no se interrumpirá el normal funcionamiento
de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado". Esto
implica que cada rama y cada órgano conserve
su propia competencia y no invada las ajenas. Y es, por lo mismo, freno de los
poderes del Ejecutivo, que impide que éste abuse. "4. En cuanto
a las modificaciones del Presupuesto, no puede perderse de
vista una circunstancia. Ahora el Congreso sesiona todo el año, aun
durante los Estados de Excepción. Así, el inciso segundo
del artículo 212, dice que mientras subsista el Estado de Guerra, "el
Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones Constitucionales y
legales". Y el cuarto del artículo 213, establece que "dentro de los
tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el
Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales". "Entre
tales atribuciones constitucionales y legales, "está la de expedir y
modificar el presupuesto", que, se repite, es una ley. "h).
Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no incluidos en
él. "Visto que ya no hay créditos
adicionales como los que preveía el artículo 212 de la
Constitución anterior, y que ahora lo procedente
es la modificación del presupuesto, cabe preguntarse: "Primero.-
¿Cómo se modifica el presupuesto? "Segundo.-
¿ Cómo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas
en el presupuesto de gastos?. "Las respuestas a estas preguntas, son
estas: "Primero.- ¿Cómo se
modifica el presupuesto? "Para responder esta pregunta, es
necesario definir primeramente que es el presupuesto.- "En Colombia, el presupuesto es, formal
y orgánicamente, una ley. Así lo denomina la Constitución en el
artículo 346, que se refiere al "Presupuesto de Rentas y Ley de
apropiaciones"; en el 347, que menciona "el proyecto de ley del
presupuesto"; en el 349, que somete a las reglas de la Ley
Orgánica del Presupuesto, la discusión y expedición del "Presupuesto
General de Rentas y Ley de Apropiaciones". Esto, a la luz de la
Constitución vigente. "Y lo mismo era durante la vigencia
de la Constitución de 1886, como lo advierte el profesor Esteban
Jaramillo: "A la luz del derecho positivo colombiano,
no cabe duda de que el Presupuesto es una ley. Así lo llama el artículo 206
de la Constitución, y la definición que de la ley da el artículo 4o. del
Código Civil, le cuadra perfectamente pues es "una declaración de la
voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución
Nacional, que tiene por objeto mandar y permitir" (sic). Pero es necesario
convenir en que, de acuerdo con nuestro estatuto constitucional, el Presupuesto
es una leysui generis, pues se
halla subordinada a otras leyes". (ob. cit., pág. 544). "El mismo autor explica que la ley de
Presupuesto es complementaria, "puesto que es
indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y decretan
gastos", y dice: "Sin la ley preexistente, el Presupuesto no puede
ser norma jurídica, y sin éste, la ley preexistente carece de aplicación y de
sentido práctico". "Es, además, temporal,
"pues sus disposiciones sólo rigen para un tiempo limitado, que es el
periodo fiscal correspondiente ". "El Presupuesto es, por otro aspecto, un acto-condición, porque,
como explica con toda sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino
la condición para que puedan percibirse los ingresos y hacerse
los gastos. (Ob. cit. págs
543 y 544). "En conclusión: el Presupuesto es una
ley, no adjetiva como la llamaba el antiguo Código Fiscal
Colombiano (ley 110 de 1912), denominación que rechaza el Profesor Esteban
Jaramillo por estas razones: "El artículo 202 del Código Fiscal
colombiano dice que el Presupuesto es una Ley Adjetiva, es decir, de simple
ritualidad o procedimiento. Este calificativo nos parece impropio, pues no
puede llamarse adjetiva una ley cuya característica esencial es darle vida y
sustancia a otras leyes, las que establecen contribuciones y decretan los
gastos; a una Ley que es a la vez un programa de acción administrativa, un plan
financiero, una autorización al Gobierno para recaudar las rentas y hacer los
gastos públicos, y un acto político, que señala y circunscribe la órbita fiscal
dentro de la cual debe moverse el Poder Ejecutivo en un periodo
determinado". (Ob., cit., pág, 545). "El
presupuesto, pues, es una ley. Y como tal sólo puede ser
modificado por el CONGRESO, POR medio de una LEY. Esto, por estas razones,
además de las ya expuestas: "1a. Al Congreso
corresponde hacer las leyes (Artículo 114, inciso primero). Y le corresponde
aprobar el Presupuesto de la Nación, pues no otra cosa es "establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración" (numeral
11 del artículo 150); "2a. Ninguna
autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le
atribuyen la Constitución y la ley (artículo 121); "3a. Las sesiones
del Congreso durante casi todo el año le permiten modificar la ley del
presupuesto en cualquier tiempo, con sujeción a lo que dispongan la Constitución y
la ley orgánica del presupuesto, cuando ésta se expida; "4a. Como se
ha explicado, el artículo 212 de la anterior constitución, autorizaba al
Gobierno para abrir créditos suplementales o
extraordinarios en receso de las Cámaras cuando hubiera necesidad
de " hacer un gasto indispensable a juicio del gobierno". Así
se modificaba el presupuesto, pero como se vió esta facultad desapareció en la actual
Constitución. Esto confirma lo dicho ya: el presupuesto sólo
puede reformarse por el Congreso, por medio de una ley; "5a. Esta
ley solamente puede tener origen en el Gobierno, en virtud de estas normas
de la Constitución: "a). El numeral 4
del artículo 200, según el cual "Corresponde al Gobierno, en relación con
el Congreso: " . . . "4. Enviar a la Cámara de
Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos". "b). El numeral 11
del artículo 150, que faculta al Congreso para "Establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de administración", es decir, para expedir
la ley de presupuesto. "c). El inciso
segundo del artículo 154, según el cual " sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno las leyes" a que se refiere, entre otros, el
numeral 11 del artículo 150. En conclusión: Sólo el Congreso puede
expedir o reformar la ley de presupuesto. Pero solamente puede
hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno. "¿ Cómo
podría sostenerse, a la luz de estas normas, que el
Gobierno, por sí y ante sí, puede reformar la ley de presupuesto?. No, es evidente que el Gobierno sólo puede presentar
al Congreso el proyecto de ley de presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley
reformatoria del mismo. Pero la expedición de la ley, en los dos casos, es
función propia e indelegable del Congreso. "A todo lo cual cabe agregar lo
siguiente: "Como " mientras subsista el Estado
de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales..." y como " Dentro de los tres días
siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se
reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales..." (Artículos 212 y 213), es claro que si el
Gobierno quiere reformar el presupuesto puede presentar
el proyecto correspondiente, en cualquier tiempo. "6a). Pero si, en los
Estados de Excepción, solamente necesita el Gobierno "percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas", o
"hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de
gastos", le bastará dictar el decreto legislativo correspondiente.
Decreto legislativo cuya vigencia es siempre temporal: "dejarán
de regir tan pronto se declare restablecida la normalidad", dice el
artículo 212, y "dejarán de regir tan pronto se declare restablecido el
orden público", según el 213. Temporalidad, de otro lado, incompatible
con la periodicidad propia de la ley de presupuesto. "7a). Las razones 5a.
y 6a. explican por qué es lógico y posible que, como lo ordena el numeral 3 del
artículo 215, en los Estados de Excepción no se interrumpa "el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado", normal funcionamiento que supone la conservación de las
respectivas competencias, salvo las excepciones previstas por la propia
Constitución, de las cuales es ejemplo el artículo 345. "8a). Finalmente, hay
que tener presente que los decretos legislativos que dicta el Gobierno en los
Estados de Guerra o de Conmoción, sólo suspenden las leyes
incompatibles con el uno o con el otro, no derogan las leyes ni las
reforman. Por lo cual, como se ha dicho, es inaceptable
reformar la ley de presupuesto por uno de tales decretos legislativos. "Segundo.- De conformidad
con la Constitución vigente, ¿Cómo se hacen las erogaciones
con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el presupuesto de gastos? "En las épocas normales, no
pueden hacerse sin modificar previamente el presupuesto. Al decir épocas
normales se está aludiendo a los tiempos en que no se haya declarado uno de los
Estados de Excepción o el Estado de Emergencia. Se repite: sin modificar el
presupuesto, no pueden hacerse. Por consiguiente, el Gobierno habrá de
acudir al Congreso para que éste lo modifique, por medio de una ley. "En épocas anormales, es
decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoción Interior, o en Estado de
Emergencia, la erogación con cargo al Tesoro puede hacerse aunque no
figure en el presupuesto de gastos. Así lo indica indudablemente la
interpretación de la Constitución. Veamos. "A).- Lo
que la Constitución prohíbe. "En esta
materia, la prohibición de la Constitución es esta: "Artículo
345.- En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que
no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en el de gastos. "Tampoco podrá hacerse ningún gasto
público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir
crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto." "Sea lo primero decir que este artículo
reproduce, casi textualmente, los artículos 206 y 207 de la
Constitución anterior. "Pues bien: siempre se ha entendido que
la prohibición rige sólo en épocas de normalidad, mas no en las
anormales en las cuales antes se declaraba el estado de sitio o el estado de
emergencia, y hoy se declara el Estado de Guerra, el Estado de Conmoción
Interior, o el Estado de Emergencia. "Es claro que lo que se prohíbe
únicamente en tiempos normales, al contrario, se permite en épocas de
anormalidad. Si la prohibición fuera absoluta, en todos los tiempos,
habría bastado suprimir la expresión "en tiempos de paz". "B).-
¿Cómo se hacen tales erogaciones, en épocas de anormalidad? "Sencillamente, se decretan por el
Gobierno, naturalmente previa declaración del Estado de Excepción. No
hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo para percibir
contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas. "Vigente
la anterior Constitución, el gobierno tenía que abrir un crédito adicional
extraordinario, con todos sus requisitos, para no violar el principio del
equilibrio presupuestal. Hoy este principio no existe y, por lo mismo, no es
necesario, ni es posible, modificar el presupuesto para decretar el gasto no
incluido en él. "Para decirlo en la forma más sencilla,
declarado el Estado de Excepción, puede el gobierno decretar el
gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con base en este último,
ordenarlo. La primera función, decretar el gasto, corresponde al
Congreso en tiempos de paz; la segunda, ordenarlo, es
administrativa y compete siempre al Gobierno. "Lo que sigue es, simplemente, un
registro y ajuste contable en la Cuenta General del Presupuesto y del
Tesoro, cuenta que el Contralor General de la República debe presentar
a la Cámara de Representantes para su examen y fenecimiento, según lo
dispone el último inciso del artículo 268 de la Constitución, en
concordancia con el numeral 2 del artículo 178 de la misma. "Naturalmente, habrá casos en que el
Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los Estados de Excepción,
no sólo decrete el gasto, sino que establezca,
transitoriamente, y por sólo el tiempo que dure tal estado, la contribución o
el impuesto para atenderlo. En esta última hipótesis, es evidente que
ni la erogación ni el ingreso que la financia figurarán en el presupuesto, pero
si en la contabilidad. "Entre paréntesis, obsérvese que el
inciso tercero del artículo 215, al referirse al establecimiento de nuevos
tributos o a la modificación de los existentes, no menciona siguiera la reforma
del presupuesto. ¿Por qué? Porque no es necesaria ni posible. "Si se mira con atención, se verá
cómo esta interpretación está acorde con el espíritu de la
Constitución, pues: "1o.
Conserva en manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el presupuesto,
la de modificarlo. "2o. Sin embargo, la
facultad del Congreso para aprobar y reformar el presupuesto, no es
ilimitada, no la ejerce a su arbitrio: tanto el proyecto de la ley de
presupuesto, como el de la ley que haga su modificación, sólo pueden ser presentados
por el Gobierno (artículos 200, numeral 4; 150, numeral 11, y 154, inciso 2,
todos de la Constitución). Hay aquí, en la tramitación de la ley de
presupuesto y en la de sus reformas, una aplicación concreta del principio
consagrado en el último inciso del artículo 113 de la Carta: "Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines". "3o. Permite al
Congreso, en el campo fiscal, cumplir plenamente dos de las funciones que le señala
exclusivamente el artículo 114 de la Constitución: hacer las leyes, y, en
consecuencia, reformarlas, y ejercer control político sobre el gobierno y la
administración. "4o.
Impide que el Gobierno, por la vía del Estado de Excepción, modifique el presupuesto
y cree el desorden fiscal. Y que, por este camino, dicte decretos legislativos
cuya real vigencia se prolongue en el tiempo más allá de los estados de
excepción. "Es improbable, en principio, que el
Gobierno abuse de la facultad a que nos venimos refiriendo. La
Constitución, en muchas de sus normas, que no es pertinente analizar ahora,
establece límites a los poderes del Gobierno en los Estados de Excepción. Por
ejemplo, en el artículo 214, numeral 3. "Pero, como la posibilidad del abuso
existe, ella está prevista en la Carta, así: "El
Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de
excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción
interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores" (numeral 5 del artículo 214). "El
Presidente de la República y los Ministros serán responsables cuando
declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las
circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier
abuso en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al
Gobierno durante la emergencia". (Inciso 8o. del artículo 215). "Si los mecanismos constitucionales
funcionan, en especial estas normas que consagran la responsabilidad del
Presidente de la República y de sus ministros por las faltas
cometidas con ocasión de la declaración de los Estados de Excepción, no tiene por
qué haber abusos. Y si los hubiere, serán castigados sus autores. "CONCLUSIONES "Todo lo expuesto permite contestar las
dos preguntas que se formularon al comienzo, así: "Respuesta a la primera pregunta.- El
gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Nación por
medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que
le confiere la declaración del Estado de Conmoción Interior. "Respuesta a la segunda pregunta.- Durante
los Estados de Excepción, no necesita el gobierno modificar el Presupuesto
General de la Nación para percibir contribuciones o impuestos que no
figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer erogaciones con cargo al
Tesoro que no se hallen incluidas en el de gastos.- "Siendo negativas las dos respuestas, se
impone la declaración de inexequibilidad del decreto
legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha
visto, el Gobierno no podía dictar, ni era necesario para
conseguir el fin propuesto. "INAPLICABILIDAD
DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 38 DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION. "La declaración de inexequibilidad
del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que llevar consigo un
pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que hacían posibles los
créditos adicionales administrativos. Esto, por estas razones. "1o). Primacía
de la Constitución. "La primacía de la Constitución, se
consagra expresamente en estas normas: "Inciso
primero del artículo 4 de la Constitución: "La Constitución es norma de
normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la
ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales." "Inciso
primero del artículo 5o. de la ley 57 de 1887: "Cuando haya
incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá
aquella." "Artículo
9o. de la ley 153 de 1887: "La Constitución es ley
reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición
legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su
letra o a su espíritu, se declarará como insubsistente." "2o). La
ley 38 de 1989 y la Constitución de 1886. "La ley 38 de 1989, aunque no se diga
expresamente, fue la base del decreto 446 de 1993, en particular los artículos
de la ley citada que reglamentaban los créditos adicionales. Normas dictadas
con fundamento en disposiciones de la anterior constitución que no se
consagraron en la actual. Prueba de ello es el hecho de que la
Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril de 1992 y
1940 del 30 de noviembre de 1992, análogos al que ahora se revisa, fundamentó
su decisión en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo: "a) En
relación con el decreto 1940, "por medio del cual modifica el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992." "Artículo que remite a la ley orgánica
del presupuesto en materias tales como la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos. Materias que están expresamente
reguladas por la ley 38 de 1989 en sus artículos 63 y siguientes, pero
concretamente a la figura a que ha acudido el Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la figura del contra
crédito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente partida en la ley
de rentas para atender requerimientos en otros renglones debidamente apropiados
pero que por necesidades o imprevistos que se presentan dentro de la ejecución
presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para cubrir el gasto que
demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional". "Y agregó: "Como se dijo, el artículo 352
de la Constitución Nacional respecto de la programación, aprobación,
modificación, y ejecución del presupuesto remite a lo establecido en la ley
orgánica del Presupuesto. En este caso se da la figura del contra crédito
presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del mismo. Al respecto
la ley 38 de 1989 en su artículo 67 señala: Ni el Congreso ni el Gobierno
podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto
respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir
de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante
contra créditos en la ley de apropiaciones." (Subrayado fuera del texto).
Fue lo que sucedió en este evento así: La partida se encontraba presupuestada
en la ley de rentas, se sacó de la sección inicial " Fondo Vial
Nacional" y se incorporó al Departamento Administrativo de Seguridad, y
Ministerio de Defensa (Ejército y Policía Nacional). Luego le está permitido al
Congreso y al Gobierno realizar estos traslados presupuestales y si ello es
posible en tiempos de paz con mayor razón se puede realizar esta modificación
en momentos de conmoción interior de conformidad con lo establecido en el
artículo 213 inciso tercero cuando dicte que: "Los decretos legislativos
que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de
Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el Orden
Público..." (Cfr, Corte Constitucional,
sentencia No. 069 de febrero 22 de 1993). "b) En
relación con el decreto 700: "Esto no acontece únicamente en la
vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía tener cabida al
amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.... (en sentencias)
mediante las cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo
121 como en los 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos fiscales
para atender las necesidades de orden público podía hacerse por medio de
decretos legislativos. Así lo preveía el artículo 104 del anterior estatuto
orgánico del presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prevé en similares
términos el artículo 69 de la ley orgánica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38
de 1989), cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar gastos
por calamidad pública o los ocasionados durante estados de excepción,
declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluido apropiación
en el Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de la
República y el Consejo de Ministros lo decidan". (Las
negrillas no son del texto). (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia No. 448 de
julio de 1992). "Pero, donde se ve con mayor claridad la
relación necesaria entre los artículos 212 y 213 de la
Constitución anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que abre
créditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas sirven
de base a la ley y ésta al decreto, es en esta sentencia de la Corte
Suprema de Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras
anteriores: "Cuarta: Las Adiciones
Presupuestales durante el Estado de Sitio. "Conforme a la reiterada jurisprudencia
de esta Corporación en esta materia, se ha aceptado que el Presidente
de la República, con la firma de todos sus Ministros, puede ordenar las
adiciones presupuestales que sean necesarias para la superación del desorden
público, siempre que éstas guarden la debida relación de conexidad directa con
las causas que dan lugar a la declaratoria de la situación de Estado de Sitio y
que se cumpla con las exigencias que en materia de regulación de la
Hacienda Pública hace la Constitución Nacional. Esta posición
jurisprudencial se desprende del examen que ha hecho la Corte de los
artículos 121, 206 y 211 de la Constitución Nacional, principalmente en
las sentencias de enero 20 de 1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y
más recientemente en los fallos números 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29
y 96 de 1990 entre otros. "En esta última providencia se recuerda
que: "Las adiciones al presupuesto durante la
época de perturbación del orden público son viables cuando haya necesidad de
efectuarse un gasto imprescindible a juicio del gobierno y no hay partida
votada o ésta es insuficiente. Igualmente en época de normalidad. "Estos créditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de su
apertura el artículo 212 de la Constitución Nacional consagra dos
eventos, a saber: a) cuando están en receso las Cámaras y b) cuando éstas se
encuentran sesionando. "En caso de presentarse la primera
situación, tales créditos deben abrirse por el Consejo de Ministros, el que
debe instruir un expediente con tal fin y además se requiere del dictamen
favorable del Consejo de Estado. Estos créditos deben someterse luego a la
legalización por parte del Congreso. Y si está reunido el Congreso, el
Ejecutivo debe acudir a dicha Corporación para solicitar la apertura de un
crédito adicional. "Como en el caso de estudio las Cámaras
se encontraban en receso, podría pensarse a primera vista, que el Presidente ha
debido cumplir las exigencias señaladas en el artículo 212 del Estatuto
Superior y que se dejaron reseñadas. Sin embargo el artículo 213 ibidem prescribe: "El poder ejecutivo no podrá abrir
los créditos suplementarios o extraordinarios de que trata el artículo 212
de la Constitución, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto sino en
las condiciones y por los trámites que la ley establezca". Y cuales son
ellos? Los estatuidos en la Ley
Orgánica del Presupuesto - Ley 38 de 1989, en cuyo artículo 69 se lee:
"Los créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública
o los ocasionados durante el Estado de Sitio... declarados por el
Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiere incluido apropiación en el
presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores o
en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de
Ministros lo decidan". "Los artículos anteriores consagran la
forma como debe procederse y los requisitos que son exigibles en caso de
normalidad jurídica y desarrollan al efecto el artículo 212 dicho, de manera
que aun en caso de necesidades creadas por circunstancias de calamidad pública
o del estado de sitio o emergencia económica, puede acudirse a tal reglamento. "Pero adviértase que en el citado
artículo 69 que se comenta, se da otra alternativa, para solventar las
exigencias excepcionales al decir "o en la forma que el Presidente
de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", lo que
concuerda con lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta
Fundamental que ordena que en tiempo de paz no se podrá hacer
"erogación del Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de
gastos", lo que indica que en tiempo de alteración del orden público sí se
pueden hacer erogaciones no incluidas en el presupuesto de gastos o adiciones
al mismo, como lo ha interpretado esta Corporación en varios fallos (ver
sentencias de enero 28/88, octubre 26/89). "Esta tesis se apoya también en el
artículo 121 constitucional en cuanto dispone que durante el estado de sitio el
Presidente tendrá, entre otras, las facultades que al efecto le otorgue la ley,
en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma analizada. (Sentencia No.
92, octubre 26, 1989). "En consecuencia como el Presidente
de la República y el Consejo de Ministros pueden señalar la forma de
realizar adiciones al presupuesto durante el estado de sitio, lo hacen mediante
decretos legislativos, como es el que se examina, pues las modificaciones al
presupuesto deben hacerse por medio de ley en sentido material. "Es pertinente anotar que el decreto
señala en forma clara los recursos que por estar disponibles se utilizan para
atender el gasto (art. 67, Ley 38, 1989) y se preserva el equilibrio
presupuestal (art. 211, inc. 2o., C.N.)." (Sentencia No. 29, de marzo 1o.
de 1990)." (Cfr, sentencia No. 71, Corte Suprema
de Justicia, mayo 23 de 1991). "Como se ve, es ostensible que al
desaparecer los artículos 212 y 213, al igual que el principio del equilibrio
presupuestal, pierde su razón la ley 38 de 1989 en cuanto facultaba al
Gobierno, en todas las épocas, para modificar el presupuesto, y, por lo mismo,
la pierden los decretos legislativos basados en tales normas. Como
acertadamente se entendió en los fallos parcialmente transcritos, estos
decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los
créditos y contra créditos administrativos normas que, como se vio, no
encuentran fundamento en la constitución vigente. "Existe, pues, una conexidad manifiesta
entre el decreto legislativo 446 y algunas disposiciones de la ley 38 de 1989.
Conexidad tal que de ser constitucional ésta, también lo sería aquél, y
viceversa. "No hay que olvidar que la armonía del
universo jurídico se realiza en torno a la Constitución. Las normas
jurídicas extrañas a ella, que la contradicen, no pueden subsistir porque su
órbita interfiere la de otras que sí se mueven según el orden de la
Constitución. "La Corte, ante la imposibilidad de
declarar inexequibles las normas señaladas, en razón de que este proceso no se
originó con ese fin, optará por declarar expresamente que están derogadas por
la misma Constitución. "En consecuencia, como las normas de la
ley 38 de 1989 que reglamentaban los créditos adicionales, con base en normas
de la constitución derogada, son inaplicables a la luz de la Constitución vigente, la
Corte, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así lo
declarará en esta sentencia. "Concretamente las normas que se declararán
derogadas o inaplicables, son las siguientes: "1a.) El parágrafo
del artículo 63, que dice: "Parágrafo.- Si por efecto
de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las condiciones
especiales para la celebración de contratos, persistiere el déficit, los
Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, deberán
proponer a la Dirección General del Presupuesto los traslados o las
reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho equilibrio". "2a.) La parte final
del artículo 64, que dice: "...Salvo que el Gobierno lo autorice,
no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las
apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso". "3a.) El artículo 65,
que dice: "Artículo
65.- Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la
Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones,
para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o
establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos
adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones
de los artículos siguientes". "4a.) La parte final
del artículo 66, que dice: "Artículo
66.- "... Cuando sea necesario exceder las cuantías autorizadas en la ley de
presupuesto o incluir nuevos gastos con respecto a los conceptos señalados, no
estando reunido el Congreso, el Gobierno efectuará por decreto los traslados y
créditos adicionales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y el
Consejo de Estado". "5a.) El
artículo 67, que dice: "Artículo
67.- Ni el congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al
presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera
clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el
cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que
se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de
apropiaciones". "6a.) El
artículo 68, que dice: "Artículo
68.- El mayor valor del recaudo de las rentas sobre el promedio de los
cómputos presupuestados no podrá servir de recurso para la apertura de créditos
adicionales. "No obstante, si después del mes de mayo
de cada año el recaudo de las rentas globalmente consideradas permite
establecer que éste excederá al calculado en el Presupuesto Inicial, ese mayor
valor, estimado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá ser
certificado como un excedente en el Presupuesto de Rentas por el Contralor
General de la República, y servir para la apertura de créditos
adicionales. En caso de que existiere déficit fiscal en la vigencia anterior,
el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a cancelarlo". "7a.) El artículo
69, que dice: "Artículo
69.- Los créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública
o los ocasionados durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica,
declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluido
apropiación en el Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos
anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros lo decidan". "III.
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA. "Las razones expuestas justifican el
cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta materia, como
expresamente se advierte, no sólo en relación con las sentencias parcialmente
transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte
Suprema de Justicia en tiempos anteriores. "Al respecto hay que anotar lo
siguiente. "La interpretación que la
Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado vigente por más
de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1886.
Durante más de 105 años, la jurisprudencia que ahora se cambia, tuvo su
sustento en la propia constitución. Derogada ésta en 1991, la práctica
inveterada hizo que subsistiera la institución de los créditos adicionales
administrativos, pese a la desaparición de las normas constitucionales en las
cuales se basaba. Esto explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se
dirá sobre los efectos de esta sentencia. "IV.
EFECTOS DE ESTA SENTENCIA "Esta Corte, en la sentencia número 113
del 25 de marzo de 1993, al declarar inconstitucionales algunas normas del
decreto 2067 de 1991, entre ellas el inciso segundo del artículo 21, inciso que
determinaba los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional,
dijo: "Pero, fuera del poder constituyente, ¿a
quién corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte
Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por
la terminación de éste?. Únicamente a la propia
Corte Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu
de la Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines
del derecho objetivo, y de la Constitución que es parte de él, que
son la justicia y la seguridad jurídica. "En conclusión, sólo la Corte
Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia
sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en general, es
rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de
constitucionalidad. "... "Además, inaceptable sería privar
a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos el
efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la
Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma
de inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte
Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo
241, de guardar la "integridad y supremacía de la Constitución",
porque para cumplirla, el paso previo indispensable es la interpretación que se
hace en la sentencia que debe señalar sus propios efectos". (Sentencia
113, págs. 11, 12) "En el
presente caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la
presente sentencia sigue la regla general, según la cual los efectos de la
sentencia sólo comienzan a partir de su publicación. En consecuencia, todos los
efectos jurídicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos
comprometidos en favor de la Fiscalía General, el Ministerio de Defensa y
el Departamento Administrativo de Seguridad, conservarán la destinación que les
dió el decreto 446. En síntesis: con base en los
créditos suplementales o extraordinarios abiertos por
el decreto cuya inexequibilidad se declara, podrán
ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas
asignaciones. "Pero, de otra parte, también a partir
de la publicación de esta sentencia, quedarán sin efecto los contra créditos
previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y los establecimientos públicos
respectivos, podrán ejecutar sus presupuestos originales, en la medida en que
las disponibilidades de tesorería y las prioridades fijadas por la Constitución,
por la ley o por los funcionarios responsables, lo permitan. "Los
créditos presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no órdenes
para hacerlo. "La aclaración sobre los efectos de esta
sentencia, indica que ésta no entorpece ni dificulta las tareas del Gobierno en
cumplimiento de su deber de hacer lo necesario para restablecer el orden
público. "Y, finalmente, esta interpretación hace
posible que el tránsito constitucional se realice sin traumatismos para la
nación. Y que las nuevas instituciones tengan ya su plena vigencia." "COROLARIO "Resulta lamentable que, con olvido de
las razones expuestas, la Constitución se interprete para fortalecer
al Gobierno, en desmedro de una facultad propia del Congreso. Temo que, con
esta interpretación, quede el Gobierno con tan desmesuradas facultades en lo
relativo a la reforma del presupuesto, como nunca tuvo bajo la
Constitución de 1886 y sus reformas. "Las consecuencias de esta sentencia no
podrían ser peores para el Estado de Derecho. Basta pensar que el Gobierno
puede mantener al país durante 270 días por año bajo el régimen de la
Conmoción Interior y prorrogar por otros 90 la vigencia de los decretos
dictados. En los restantes 5 días que completan el año, le bastará abstenerse
de presentar al Congreso proyectos de reforma de la ley de presupuesto. Así, en
la práctica, se privará a la rama legislativa de una de sus más preciosas
facultades. Y se aumentarán INDEBIDAMENTE las facultades de la rama ejecutiva,
en perjuicio de las demás, en particular del Congreso. "De prosperar esta tendencia, Colombia
se convertirá en una república contrahecha, con un Gobierno gigante y
todopoderoso, que está en todas partes, y un Congreso empequeñecido, débil y
ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es democrático sólo en
apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por nuestro pasos contados,
hacía el país del Ejecutivo Megalómano". Estas razones, repito, no han sido rebatidas.
Pese a ello, la mayoría, en una actitud que respeto pero no comparto, ha
preferido continuar la tradición de más de un siglo, olvidando un hecho
elemental: que la Constitución ahora es otra. b) Sostuve, como
se ha visto, que en estado de guerra o de conmoción interior, podía el
Gobierno, basado en el artículo 345 de la Constitución, percibir
contribuciones o impuestos que no figuraran en el Presupuesto de Rentas, y
hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallaran incluidas en el de
gastos. Ahora el Congreso de la República me ha dado la razón, como
no podía menos, al consagrar en el literal 1) esta facultad. Pero, por esto
mismo, surgen estas preguntas: La primera: Si el Gobierno tiene la facultad
conferida por el artículo 345, que le permite percibir los tributos y hacer los
gastos no previstos en el Presupuesto, ¿qué sentido tiene el reformar el
Presupuesto? ¿Para qué reformarlo? La segunda: Así como aparece clara en la
Constitución la facultad concedida por el artículo 345, ¿en dónde consta,
clara e inequívoca, la de reformar el Presupuesto? c) Se sostiene en
la sentencia la tesis, basada en la Constitución, de que los decretos
legislativos que dicte el Gobierno solamente podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se
declare restablecido el orden público. Así, además, lo reconoce expresamente el
artículo 36 del proyecto, declarado exequible. Esta norma constitucional es eminentemente
lógica: si los decretos legislativos no se limitaran a suspender la
ley, sino que la reformaran, ésta no podría volver a regir al restablecerse el
orden. Vuelve a regir, porque sólo está suspendida, no reformada, ni derogada. Pues bien: en el caso del Presupuesto, según
el literal 11), se rompe abruptamente la regla general y ya no se suspende la
ley, sino que se reforma, se modifica. En consecuencia, hay que
preguntarse: ¿de dónde nace, en este caso único, la facultad de
reformar la ley? d) Pero, hay más. Según la segunda parte del literal 11), el
Gobierno deberá rendir cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que
éste pueda derogar o modificar disposiciones según su competencia. Al respecto
caben estas observaciones. Con muy buen criterio, la Corte, por
unanimidad, ha declarado inexequible el artículo 43 del Proyecto, que facultaba
al Congreso para derogar o reformar los decretos legislativos que dicte el
Gobierno durante el Estado de Conmoción Interior. Es claro que reconocer esta
atribución al Congreso, pondría en peligro la posibilidad de restablecer el
orden, que es la base de la atribución de poderes especiales al Ejecutivo
durante los estados de excepción. Incomprensiblemente, la Corte, obligada
por sus decisiones anteriores, ha tenido que hacer, otra vez, una EXCEPCION
EN LO QUE TIENE QUE VER CON EL PRESUPUESTO: ha reconocido que el Congreso
sí puede DEROGAR o MODIFICAR LAS REFORMAS HECHAS AL
PRESUPUESTO SEGÚN EL LITERAL 11). En la sentencia se dice escuetamente,
como saliendo del paso: "Sin embargo, en materia presupuestal no opera
este mismo régimen pues el presupuesto, modificado en forma temporal por el
Gobierno, puede ser reformado por el Congreso en cualquier tiempo...". ¿En
dónde quedan las facultades extraordinarias del Gobierno, si el Congreso, sin
necesidad de una mayoría calificada, puede derogar o modificar las reformas
hechas al Presupuesto por medio de un decreto legislativo? ¿Se ha pensado en el
conflicto de poderes que puede originarse si el Congreso ejerce la atribución
que le confiere el literal 11)? e) De pasada, y
como sin quererlo, la mayoría ha introducido una modificación a su tesis sobre
la omnipotencia del Gobierno en materias presupuestales. En las sentencias
anteriores se había guardado un cauteloso silencio sobre un punto: modificado
el Presupuesto por medio de un decreto legislativo, y restablecido el orden
público, ¿seguía existiendo la reforma, o volvía a regir el Presupuesto
aprobado por el Congreso? La pregunta no carece de importancia y su
respuesta depende de la tesis que se adopte: si se considera que el Presupuesto
está solamente SUSPENDIDO, para ejecutar los gastos necesarios para
restablecer el orden, tendrá que volver a regir. Pero si se acepta que
está REFORMADO, MODIFICADO, no podrá volver a regir. Sin dar razones suficientes para su decisión,
la mayoría ha resuelto que el presupuesto, REFORMADO y
no SUSPENDIDO, vuelve a regir, "...por cuanto el presupuesto
recupera su vigencia íntegra". El conjunto de estas decisiones configura un
galimatías: el Presupuesto puede ser reformado por el Gobierno, y la semana
siguiente eliminada tal reforma por el Congreso; pese a haberse reformado y no
solamente suspendido, el presupuesto "recupera su vigencia íntegra"
al cesar el estado de conmoción interior. En suma, EL DESORDEN PRESUPUESTAL
COMO UN CAMINO PARA RESTABLECER EL ORDEN GENERAL. Y todo por no querer reconocer lo que es
diáfano de conformidad con el artículo 345 de la Constitución: que el
Gobierno, durante el estado de guerra y durante el estado de conmoción
interior, no necesita modificar el Presupuesto para exigir tributos y hacer
gastos no previstos en el mismo Presupuesto. Y que, por lo mismo, NO PUEDE
MODIFICAR EL PRESUPUESTO POR MEDIO DE UN DECRETO LEGISLATIVO. CONCLUSION: Son estas
las razones que sigo sosteniendo, y que sostendré mientras siga en
vigencia la Constitución. Siempre, naturalmente, con el mayor respeto por
la opinión mayoritaria. Santa fé de Bogotá,
abril trece (13) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) JORGE ARANGO
MEJIA MAGISTRADO |