Cargando el Contenido del Documento | |
Por favor espere... |
SENTENCIA T-561/05 DEBIDO PROCESO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Elementos La jurisprudencia constitucional ha señalado, en particular, tres
elementos claves que distinguen la operancia del debido
proceso en el campo penal de su aplicación del campo disciplinario: "(i)
la imposibilidad de transportar integralmente los principios del derecho penal
al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes funcionales
como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la vigencia en el
derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias
denominado de los números abiertos, o numerus apertus,
por oposición al sistema de números cerrados o clausus del derecho penal." ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Juicio valorativo de las
pruebas/VIA DE HECHO-Clases de defectos DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-No vulneración/PRINCIPIO DE INVESTIGACION
INTEGRAL-No hubo desconocimiento Considera la Corte, que deberán confirmarse las razones aducidas
por las sentencias de instancia, al sostener que para este caso no cabe estimar
las alegadas violaciones constitucionales. Las razones que tiene la Corte para
sustentar tal aserto, son las siguientes: - Las conclusiones a que llega el
ente de control en relación con las pruebas que obran en el expediente no son
constitutivas de vías de hecho debido al ejercicio de la autonomía de la
Procuraduría y el amplio margen que tiene para evaluar una situación puesta a
su conocimiento. Además, la Procuraduría tenía competencia para la valoración
jurídica de los hechos y su confrontación con el derecho positivo y para
hacerlo se requería la apreciación fáctica con fundamento en las pruebas
existentes. - La simple divergencia en cuanto a la apreciación probatoria no
constituyó en este caso una vía de hecho, pues no se advirtió pugna abierta con
los principios de la lógica, con las máximas de la experiencia o con las reglas
de la apreciación razonada de la prueba. Para que exista la vía de hecho por
defecto fáctico, se reitera, debe incurrirse por quien decide en omisión o
grave defecto de apreciación en una prueba determinante para la decisión, es
decir en un error de una magnitud tal que afecte la motivación del fallo final.
- En la presente acción de tutela no se probó que al accionante se le haya
desconocido el derecho al debido proceso y por eso no quedó demostrada la vía
de hecho endilgada a la Procuraduría. El ente de control no incurrió en una vía
de hecho, pues sí apreció las pruebas presentadas y se fundamentó en ellas para
justificar su decisión. En consecuencia, al no establecerse que hubo un defecto
fáctico en la valoración de las pruebas, que se constituya en una vía de hecho,
no le corresponde al juez constitucional intervenir en controversias que fueron
definidas por quien era competente según las normas que regulan el debido
proceso en la respectiva materia. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Referencia: expediente T-1039607 Acción de tutela instaurada por Ricardo Schembri
carrasquilla contra la procuraduría general de la nación. Magistrado ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá d. c., veintiséis (26) de mayo de dos mil cinco (2005). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados Álvaro Tafur Galvis, Humberto Antonio Sierra Porto y Marco
Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos adoptados por la Sala
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dentro de la acción de
tutela instaurada por Ricardo Schembri Carrasquilla
contra la Procuraduría General de la Nación. I. ANTECEDENTES. El señor Ricardo Schembri Carrasquilla
interpuso acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación, por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa,
de presunción de inocencia, buen nombre, trabajo y los derechos de sus menores
hijos, en razón a que la entidad demandada lo sancionó, a su juicio, de manera
arbitraria sin tener en cuenta algunas razones que lo eximían de
responsabilidad. Son fundamentos de la demanda los siguientes: El demandante se desempeñó como Director de la Escuela Superior de
Administración Pública desde junio de dos mil (2000) hasta octubre de dos mil
uno (2001); indica que una de las principales misiones encomendadas a él por el
Gobierno Nacional fue poner fin al enorme desbordamiento del recurso humano de
esa entidad, para lo cual adelantó una importante gestión estando al frente de
la ESAP. La Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la
Procuraduría General de la Nación promovió indagaciones contra los supuestos
responsables disciplinarios por la conducta descrita como de contratación
ilegal con fines políticos o nómina paralela que se detectó en esa entidad,
fenómeno que, con grandes esfuerzos institucionales gubernamentales y
personales, el accionante dice que logró terminar durante su corta
administración, implantando una nueva nómina de personal, con una reducción
neta de personas vinculadas a la ESAP del 49.5%, teniendo en cuenta
funcionarios más contratistas, todo lo cual se logró cumpliendo plenamente las
metas y obligaciones de la entidad a su cargo y sin que en virtud de esta
actividad administrativa desplegada por el demandante se hubiese presentado ni
una sola demanda de contratistas o de funcionarios en contra de la ESAP, lo que
en su concepto evidencia la eficaz seguridad jurídica que brindó a la
institución y el profundo respeto por los derechos de las personas. Señala el demandante que desde el inicio de las preliminares
disciplinarias y a lo largo de toda la investigación disciplinaria prestó su
colaboración a la Procuraduría General de la Nación, primero como Director
Nacional de la ESAP y después como ciudadano, probando a su juicio que la
contratación de servicios que realizó fue a todas luces legal y sin la menor
motivación política, por lo que no procedía sanción disciplinaria alguna;
afirma que cuando los entes de control apenas iniciaban su actuar en torno a la
llamada nómina paralela de la ESAP él ya prácticamente había acabado con ese
fenómeno en la entidad. No obstante, de manera inexplicable, infundada y contra toda evidencia,
la Procuraduría General de la Nación dirigió la investigación también en su
contra, concluyendo con la imposición de una sanción, consistente en
DESTITUCION DEL CARGO como sanción principal y con inhabilidad para ejercer
cargos públicos por el término de cuatro (4) años y tres (3) meses, esto es,
con la máxima sanción contemplada por el Código Disciplinario vigente para la
época de los hechos imputados (segundo semestre del año 2.000), es decir, la
Ley 200 de 1995 art. 30 (en conc. con el art. 17 Ley 190
de 1995). Agregó que durante toda la actuación disciplinaria, y en cada
oportunidad procesal de la que dispuso, indicó a la Procuraduría que lo estaban
investigando y sancionando sin tener ninguna prueba en su contra, imputándole
conductas que nunca realizó, endilgándole pruebas que no le eran aplicables,
sin tener en cuenta las sendas pruebas favorables que obraban en el expediente
y haciendo caso omiso del incontrovertible hecho de que fue él quien solucionó
en forma diligente, eficiente y eficaz el problema de la nómina paralela de la
ESAP y de su recurso humano. Señala que fue sancionado mediante falsa motivación, ya que el
ente demandado alude a unos actos y contratos no celebrados por él; anota que
para completar el ciclo violatorio de sus derechos fundamentales la
Procuraduría General de la Nación ordenó la inscripción en la base de datos de
antecedentes disciplinarios, lo que califica como inconstitucional e ilegal
pues le genera inhabilidades para su desempeño profesional. Considera que, a pesar de que retóricamente la Procuraduría
sostiene lo contrario, lo cierto es que jurídicamente no hizo ningún análisis
subjetivo de su supuesta responsabilidad y no pudo hacerlo pues ni siquiera
contaba con una adecuada base probatoria objetiva que le permitiese entrar a
analizar el dolo o culpa en la conducta imputada disciplinariamente. Agregó, que cuando se cumpla el plazo de la sanción de inhabilidad
contará con 50 años de edad, por lo que le será muy difícil conseguir empleo o
desempeñar cualquier actividad profesional independiente, habrá perdido la
continuidad y proyección profesional durante esta interrupción de su vida
profesional, y, aunado a ello, no cuenta con patrimonio propio del cual pueda
obtener una renta para el sustento familiar, pues depende totalmente de su
trabajo profesional para dar una vida digna a su familia. Solicita, en consecuencia, que, de manera transitoria, mientras se
define de fondo la acción de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción
contencioso administrativa, se suspendan o no se apliquen los numerales 3 de
los actos de fecha febrero 23 de 2004 y junio 22 de 2004, emanados del Despacho
del Procurador General de la Nación dentro del expediente disciplinario
009-53154-01, por los que se me impuso la sanción principal de DESTITUCION y la
accesoria de INHABILIDAD para ejercer cargos públicos por el término de cuatro
(4) años y tres (3) meses. De la misma manera, pide que se suspenda o que no se aplique en lo
que a él concierne el numeral octavo del acto de junio 22 de 2004, emanado del
Despacho del Procurador General de la Nación dentro del expediente
disciplinario 009-53154-01, en todo lo que se refiere a la orden de
"ejecución y registro del fallo". Así mismo, demanda que, por tutela, se ordene al Procurador
General de la Nación, de conformidad con el artículo 124 de la Ley 734 del 2002
y normas concordantes, que expida acto de revocatoria directa de los numerales
3 de los actos de fecha febrero 23 de 2004 y junio 22 de 2004, emanados de su
despacho dentro del proceso disciplinario seguido en su contra. II. INTERVENCIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. La Apoderada de la Procuraduría General de la Nación, en oficio
dirigido a la Sala Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca,
solicitó desestimar las pretensiones de la demanda. Consideró que, de
conformidad con lo consagrado en la Carta Política y el artículo 6° numeral 1°
del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela en el presente caso es
improcedente por existir otro mecanismo de defensa judicial. Así mismo,
argumentó que tramitar cualquier conflicto como el presente mediante la acción
de tutela implica desnaturalizar el alcance y el sentido de este valioso
instrumento, cuyo carácter excepcional y subsidiario no puede desconocer la
competencia de los jueces encargados de solventar tales temas. Señaló que: "...no existió violación al debido proceso ni
ilegalidad en los actos administrativos expedidos por la Entidad en desarrollo
del mismo, a los que hace referencia en el escrito de tutela el actor como se
evidencia de la revisión de las actuaciones surtidas por la Procuraduría
General de la Nación (que reposan en el expediente disciplinario). Por el
contrario, la investigación disciplinaria se adelantó con absoluta sujeción al
debido proceso, pues se tramitó según las leyes preexistentes al acto que se
imputó al disciplinado por la autoridad competente, con observancia de las
formas propias de esa clase de actuaciones, y con determinación de la conducta
investigada de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente" Citó apartes del oficio de fecha 20 de agosto de 2004, suscrito
por el Procurador Delegado para la Moralidad Pública en el que manifestó: "1. El fallo de única instancia, como también el de
reposición, proferidos por el Procurador General de la Nación el 23 de febrero
y el 22 de junio de 2004, se emitieron dentro de los lineamientos de hecho y de
derecho que se deriva de la aplicación del régimen de la Ley 200 de 1995,
respecto de las conductas imputadas como irregulares y que se acreditaron con
el material probatorio que obran en el plenario. "2. La decisión que se tomó está debidamente fundamentada y
motivada conforme al pliego de cargos que se formuló y al no desvirtuarse los
mismos, tanto el fallo de única instancia como el que decidió la reposición
proferidos por el señor Procurador General de la Nación, en contra del señor
RICARDO SCHEMBRI CARRASQUILLA, fueron el resultado de la aplicación de las
normas violadas y en relación con las conductas imputadas en el pliego de
cargos que se demostraron de manera fehaciente e irrefutable. "3. No puede haber vía de hecho conforme lo ha concluido de
manera retirada y uniforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando
el funcionario que adopta la decisión ha acatado los términos, decretado y
practicado las pruebas y valorado todo el material probatorio al momento de
proferir el fallo como aconteció en el caso presente, de forma tal que si el
accionante no comparte la decisión de esta Procuraduría es un argumento que en
ninguna parte puede acogerse por la valoración y motivación de la providencia
materia de la acción de tutela. "4. Tampoco puede haber vía de hecho por la interpretación
que la Procuraduría dio a las normas, dado que ello fue consecuencia del
contenido gramatical e interpretativo derivada de la jurisprudencia
disciplinaria frente a las normas invocadas como violadas en el pliego de
cargos, de forma tal que no puede hablarse de falsa motivación en la
providencias disciplinarias, materia de acción de tutela. "5. La acción de
tutela no puede tampoco convertirse en una nueva instancia, cuando la actuación
del proceso disciplinario terminó con el cumplimiento cabal de cada una de las
etapas previstas en el Código Disciplinario único, además cada uno de los
diferentes memoriales, recursos etc., presentados por el accionante fueron
debidamente atendidos y resueltos mediante los pronunciamientos de rigor
debidamente motivados. Concluyó indicando que las decisiones tomadas no corresponden al
capricho del operador jurídico, sino a un análisis y ponderación de los
supuestos fácticos citados. De la misma manera señaló, que el hecho de que el
demandante considere violatoria del debido proceso la actuación de esa entidad,
no pasa de ser una interpretación forzada en ejercicio de la defensa, pues en
efecto la tutela no muestra las razones suficientes y válidas para atacar en
sede correcta la imputación que se discute. III. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN. Conoció del presente caso en primera instancia la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, que en
sentencia de agosto 30 de 2004, declaró improcedente la tutela solicitada por
el señor Schembri Carrasquilla, luego de hacer las
consideraciones que se transcriben así: "...no es cierto que la Procuraduría General de la Nación
haya reconocido su colaboración en la investigación disciplinaría y aún así
"hubiera procedido a su sanción, lo cierto es que se tuvo en cuenta dicha
colaboración y que finalmente, al frente de la entidad, hubiese implementado
mecanismos para impedir que se siguiera incurriendo en la irregular situación
que dio origen a las diligencias disciplinarias, para inclinarse por la
atenuación de la sanción impuesta, sin que esto obstara para igualmente reconocer,
los manejos irregulares presentados durante la administración del dr. SCHEMBRI CARRASQUILLA y que debió refrenar
inmediatamente. "A folios 158 a 164 del cuaderno de anexos, la Procuraduría,
al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la providencia
sancionatoria, hace un pormenorizado recuento de cada una de las probanzas que
condujeron a determinar la responsabilidad disciplinaria del accionante,
rebatiendo en esa instancia los mismos argumentos que ahora expone como pilares
sustentatorios de la Acción de Tutela, "Así las cosas, no es cierto que no existiera la adecuada
valoración probatoria de los elementos recaudados dentro de las indagaciones,
por lo menos, no puede predicarse la adopción caprichosa de la decisión, cuando
ésta se observa debidamente fundamentada, independientemente de que el señor
SCHEMBRI CARRASQUILLA, e incluso, alguna otra autoridad que dilucidara el
asunto, tuviese sobre el particular una opinión diferente en cuanto al examen
que se hiciere sobre el material probatorio que sirvió de base para el
pronunciamiento definitivo...". Impugnada la anterior decisión, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en sentencia de octubre 20
de 2004, denegó el amparo solicitado por el señor Schembri
Carrasquilla, tras considerar que los argumentos planteados por el demandante
para su defensa, fueron ampliamente rebatidos en la resolución sancionatoria
con argumentos claros, coherentes, razonados y razonables, que, por ello, no
pueden ser calificadas como vía de hecho por defecto fáctico, indistintamente
de si las conclusiones de este acto se compartan o no. Consideró igualmente que: "...en la actuación cuestionada al
despacho de la Procuraduría General de la Nación no se evidencia ni la omisión
de la valoración de pruebas defensivas ni la suposición de pruebas de cargo,
las cuales fueron debidamente allegadas al proceso y valoradas al momento de
emitir el auto de cargos y del fallo, sin que, como bien se acotó en el texto
de la última resolución citada, hubieran sido objeto de controversia por parte
de la defensa. "Quiere decir lo anterior que no existió violación alguna al
debido proceso ni al derecho a la defensa del actor, pues nunca se le coartó el
ejercicio de la defensa material ni técnica, y por el contrario se le brindaron
todas las oportunidades para el cabal ejercicio de su defensa y derecho de
contradicción, desatándose incluso el recurso interpuesto en su oportunidad con
los mismos argumentos aquí ventilados; por ende las demás consecuencias que se
derivan de la imposición de una sanción en cuya aplicación se han seguido las
reglas de juego legalmente preestablecidas que bien pueden afectar derechos
fundamentales; por haberse previsto en la ley para quienes ostentamos la
condición de servidores del Estado mal pueden dar lugar a una orden de amparo
cuando se tratan de las consecuencia propias de las responsabilidades asumidas
y no cumplidas o vulneradas. "En tal orden de pensamiento, como el debido proceso fue
respetado, volviendo al inicio de la discusión, las consecuencias propias de la
declaratoria de responsabilidad disciplinaria, debe asumirlas el actor, en
tanto fueron el resultado del juzgamiento de su conducta, mediante el
procedimiento previamente establecido, por parte del órgano de control competente
y con la observancia de todas las garantías constitucionales y legales y por lo
cual se impone la modificación de la determinación impugnada que como se
indicó, indebidamente optó por declarar la improcedencia de la acción." IV. PRUEBAS OBRANTES EN EL EXPEDIENTE. 1) Derecho de petición de copias auténticas, elevado a la
Procuraduría General de la Nación el 8 de julio. 2) Auto de apertura de Investigación de 11 de mayo de 2001,
emanado del despacho del Procurador General de la Nación. 3) Diligencia de versión libre rendida por el demandante el 31 de
mayo de 2001. 4) Solicitud de terminación de la investigación presentada por el
demandante el 3 de junio de 2003. 5) Solicitud de terminación de la investigación presentada vía fax
el 20 de diciembre de 2001. 6) Oficio 14340 – A, de 27 de diciembre de 2001, emanado de la
Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, por el que se difiere o niega
la decisión pedida. 7) Auto de formulación de cargos de febrero 5 de 2002, emanado del
Despacho del Procurador General de la Nación. 8) Descargos presentados por el demandante el 25 de febrero del
año 2002. 9) Alegatos de conclusión presentado el 10 de octubre de 2003. 10) Resolución sancionatoria de 23 de febrero de 2004, emanado del Despacho del Procurador General de la Nación. 11) Recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto de
fecha 10 de marzo de 2004. 12) Resolución de junio 22 de 2004, emanada del Despacho del
Procurador General de la Nación, por el que se confirma la sanción
disciplinaria impuesta al demandante. 13) Curriculum vitae del doctor Schembri Carrasquilla. 14) Registro civil de nacimiento de los tres menores hijos del
demandante. 15) Copia de un artículo de EL TIEMPO de junio 18 de 2004
"Noticias breves de justicia", que se refiere a su situación. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de
revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y
demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso por la Sala de
Selección. 2. Problema jurídico. Según los antecedentes que se han reseñado, debe la Sala
determinar si al peticionario de la tutela se le violaron los derechos
constitucionales que invoca dentro del trámite del proceso disciplinario que se
le adelantó por la Procuraduría General de la Nación. El problema se contrae, puntualmente, a establecer si en la
actuación disciplinaria que condujo a la imposición de una sanción al
accionante, se hizo una adecuada valoración probatoria por parte del ente de
control accionado, pues, de no haberse procedido así, surgiría la posibilidad
de una vía de hecho en cabeza de la Procuraduría General de la Nación. El
debido proceso en los asuntos disciplinarios adelantados por la Procuraduría y
el juicio de valoración de las pruebas cuando se trata de una supuesta vía de
hecho, serán los temas que deben abordarse en este caso al revisar las
sentencias de instancia. 3. El debido proceso en materia disciplinaria. En numerosas oportunidades, la Corte Constitucional ha reconocido
que el derecho al debido proceso (art. 29, C.P.) es aplicable a las actuaciones
disciplinarias desarrolladas por la Procuraduría General de la Nación. Entre
las garantías que, según ha reconocido la jurisprudencia constitucional, forman
parte del ámbito de protección del derecho al debido proceso disciplinario, se
encuentran las siguientes, que la Corte ha enumerado a título meramente
enunciativo: (a) en términos generales, el
respeto por los principios de publicidad, contradicción, defensa, legalidad e
imparcialidad1; (b) "la comunicación
formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan
las conductas posibles de sanción; la formulación de los cargos imputados, que
puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y
precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar
y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; el
traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los
cargos formulados; la indicación de un término durante el cual el acusado pueda
formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que
considere necesarias para sustentar sus descargos; el pronunciamiento
definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y
congruente; la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la
motivaron; y la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante
los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones"2; (c) "los principios de la
presunción de inocencia, el de in dubio pro reo que emana del anterior, los
derechos de contradicción y de controversia de las pruebas, el principio de
imparcialidad, el principio nulla poena
sine lege, la prohibición contenida en la fórmula non
bis in ídem y el principio de la cosa juzgada"3; y (d) el principio de no reformatio in pejus4. La vigencia del derecho al debido proceso en el ámbito del derecho
disciplinario se justifica entonces no sólo por el mandato constitucional
expreso del artículo 29 Superior –según el cual el debido proceso se aplicará a
toda actuación judicial o administrativa-, sino también por tratarse de una
manifestación del poder punitivo o sancionador del Estado5. La Corte
ha explicado que si bien los diversos regímenes sancionadores tienen
características en común, sus especificidades exigen un tratamiento diferencial
que modula necesariamente el alcance y la forma de aplicación de las garantías
constitucionales propias del debido proceso6. En esa medida, se
precisa que las funciones y procedimientos disciplinarios tienen, según lo ha
reconocido la Corte, naturaleza administrativa, "derivada de la materia
sobre la cual trata -referente al incumplimiento de deberes administrativos en
el ámbito de la administración pública-, de las autoridades de carácter
administrativo encargadas de adelantarla, y de la clase de sanciones a imponer,
así como de la forma de aplicarlas"7. En atención a la naturaleza administrativa, las garantías propias
del debido proceso no cuentan en el proceso disciplinario con el mismo alcance
que las que se aplican a las actuaciones desarrolladas por la justicia penal; según
ha reconocido esta Corporación, "en el ámbito administrativo y,
específicamente, en el derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional
ha establecido que las garantías constitucionales inherentes al debido proceso,
mutatis mutandi, se aplican a los procedimientos
disciplinarios, dado que éstos constituyen una manifestación del poder punitivo
del Estado8. Sin embargo, su aplicación se modula para adecuar el
ejercicio del poder disciplinario a la naturaleza y objeto del derecho
disciplinario9 y,
especialmente, al interés público y a los principios de moralidad, eficacia,
economía y celeridad que informan la función administrativa"10. La jurisprudencia constitucional ha señalado, en particular, tres
elementos claves que distinguen la operancia del
debido proceso en el campo penal de su aplicación del campo disciplinario:
"(i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios del
derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes
funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la
vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas
disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados o
clausus del derecho penal."11 En cuanto al primero de estos elementos, la Corte ha precisado que
las garantías propias del proceso penal no tienen plena aplicabilidad en el
campo administrativo disciplinario por la diferencia que existe entre el bien
jurídico protegido por una y otra sub-especialidad del derecho punitivo:
"mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su
ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo
esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido."12 Así,
los objetivos que persigue el derecho penal son distintos a los que persigue el
derecho disciplinario: "la ley disciplinaria tiene como finalidad
específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la
garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con
las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en
peligro"13. En relación con el segundo de estos elementos, la Corte ha
explicado que los servidores públicos, en el ejercicio de los cargos para los cuales
hayan sido nombrados, deben propender por el logro del objetivo principal para
el cual fueron nombrados, a saber, servir al Estado y a la comunidad con
estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución, la ley y el reglamento –
"por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública de
índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento superior
y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones (C.P., arts. 6o. y 123)14."15 Así, la finalidad del derecho
disciplinario es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y
la eficiencia de los servidores públicos16; por ello, el fundamento
de la responsabilidad disciplinaria es la inobservancia de los deberes
funcionales del servidor público, tal y como los establecen la Constitución,
las leyes y los reglamentos aplicables: de allí que el derecho disciplinario
valore la inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el
quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función
social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones
públicas"17. En este sentido, también ha dicho la Corte "si los
presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado
y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del
Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la
necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos,
conductas que - por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la
imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la
infracción a un deber de cuidado o diligencia18"19. 4. Presupuestos básicos de la doctrina constitucional sobre la acción
de tutela contra providencias judiciales y en relación con el juicio valorativo
de las pruebas en tales eventos. Del contenido del
artículo 86 de la Carta Política de 1991 y de los abundantes desarrollos
jurisprudenciales emanados de esta Corte, se desprende que la acción de tutela
constituye una garantía y un mecanismo constitucional de protección, directa,
inmediata y efectiva, de los derechos fundamentales de las personas cuando
resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad
pública o de los particulares, en los casos que establezca la ley, cuyo trámite
compete a los distintos jueces de la República, a fin de que resuelvan sobre
las situaciones de hecho que por esas circunstancias se presenten. Dicha acción muestra por su finalidad un carácter extraordinario,
en la medida en que su utilización parte del respeto y garantía a la
consagración constitucional y legal de las jurisdicciones ordinarias y
especiales, así como de las respectivas acciones, procedimientos, instancias y
recursos que ante las mismas se surten, lo que supone un uso en forma supletiva20 con carácter subsidiario; de manera
que, la procedencia de la tutela se restringe a la inexistencia de otros medios
de defensa judicial o a la ineficacia de los mismos, como también a su
utilización transitoria ante la presencia de un perjuicio irremediable que
permita contrarrestar dicho efecto, en forma temporal, con una operancia inmediata, urgente, rápida y eficaz21,
mediante el trámite de un procedimiento preferente y sumario, hasta tanto la
autoridad correspondiente decida el fondo del asunto. Ahora bien, dentro de las referidas situaciones de hecho que
pueden originarse por el acto de alguna autoridad pública, tienen cabida las
actuaciones producidas dentro del ámbito del poder judicial y de las
autoridades con competencias disciplinarias o administrativas. Si bien el
desarrollo de las facultades de los funcionarios judiciales y administrativos
aparece envuelto por la vigencia del principio de independencia y autonomía
para la toma de sus decisiones en cumplimiento de la función pública asignada,
el espectro de la protección constitucional de la acción de tutela
excepcionalmente puede extenderse y comprender algunas de esas actuaciones,
permitiendo a la jurisdicción constitucional armonizar los resultados del
ejercicio de las competencias judiciales y administrativas con la defensa y
prevalecía del ordenamiento constitucional regente.22 Es así como la ya consolidada doctrina constitucional, ha admitido
que las providencias judiciales y las expedidas por autoridades administrativas
pueden presentar vicios en su configuración denominados vías de hecho, de
conformidad con los criterios esbozados por esta Corte, a partir de la
Sentencia C-543 de 1992, en cuya parte motiva la Corporación estableció que en
aquellos casos en los cuales se evidencia una actuación de hecho por cuenta de
una autoridad judicial, la acción de tutela procederá como mecanismo de
protección judicial. Las providencias, tanto judiciales como administrativas expedidas
en dicha forma deben gozar de los respectivos medios judiciales de controversia
que garanticen el ejercicio del derecho de defensa; sin embargo, en caso de que
las mismas lesionen o amenacen con vulnerar los derechos fundamentales de las
personas, resulta viable el control constitucional puesto en movimiento a
través de la formulación de la respectiva acción de tutela, cuando aquellos
medios se hubiesen agotado o resultaren ineficaces para la finalidad propuesta,
o se requiera de una protección transitoria frente a la inminencia de un
perjuicio irremediable, que permita protegerlos, restaurando la legalidad
desconocida. Se resalta, entonces, que la viabilidad de la acción de tutela
contra las providencias judiciales o contra providencias de autoridades
administrativas dependerá de la configuración de las características propias de
la vía de hecho y del desconocimiento de los derechos fundamentales inherentes
a la persona humana.23 De esta manera, el examen de las providencias señaladas como
constitutivas de una vía de hecho no sólo se contrae a sus aspectos formales,
sino que, además, comprende su contenido sustantivo permitiendo así determinar
los defectos que puedan presentarse en la decisión judicial o disciplinaria,
bien sean de naturaleza sustantiva, fáctica, orgánica o procedimental, lo cual,
se aclara, no supone una resolución sobre la cuestión materia de la litis de competencia del juez o de la autoridad
correspondiente, sino la verificación de la presencia de las condiciones
irregulares que conforman tal vicio, en la forma que se destaca a continuación: " (...) la Corte ha indicado que hay lugar a la interposición
de la acción de tutela contra una decisión judicial cuando (1) la decisión
impugnada se funda en una normaevidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2)
resulta incuestionable que el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión (defecto fáctico); (3) el funcionario judicial que profirió la
decisión carece, en forma
absoluta, de competencia para hacerlo (defecto orgánico); y, (4) el juez
actuó completamente por fuera del procedimiento
establecido (defecto procedimental). En criterio de la Corte "esta
sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como
reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y
la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto
judicial".24 Revisadas
las decisiones pertinentes, parece claro que, implícita o expresamente, cada
vez que esta Corporación confiere un amparo constitucional contra una sentencia
judicial, lo hace fundada en uno de estos cuatro posibles defectos.".
(Sentencia T-008 de 1.998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.). Puede hablarse, entonces, de una verdadera vía de hecho cuando la
tacha que se le adjudica a una actuación judicial o administrativa se verifica
como abusiva y claramente lesiva del ordenamiento jurídico y de los derechos
fundamentales de quien la denuncia, contra la cual no existen o ya se
encuentran agotados los medios judiciales de defensa apropiados, lo cual hace
procedente las órdenes definitivas de protección mediante el trámite de la
acción de tutela o de manera temporal para contrarrestar un perjuicio
irremediable que acecha en forma inminente contra los mismos y que tornan en
urgente la adopción de medidas correctivas para su salvaguarda y preservación. En lo que tiene que ver con la particularidad en la apreciación de
pruebas por parte de la Procuraduría General de la Nación, valga decir, que el
régimen probatorio del proceso disciplinario sigue, para su elaboración
teórica, los mismos lineamientos trazados por la jurisprudencia para los casos
en los que se estudia el juicio probatorio frente a otros procesos, por eso se tendrá
en cuenta que: "cuando un juez omite apreciar y evaluar pruebas que inciden
de manera determinante en su decisión y profiere resolución judicial sin
tenerlas en cuenta, incurre en vía de hecho y, por tanto, contra la providencia
dictada procede la acción de tutela. "La vía de hecho consiste en ese caso en la ruptura
deliberada del equilibrio procesal, haciendo que, contra lo dispuesto en la
Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes
quede en absoluta indefensión frente a las determinaciones que haya de adoptar
el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas a su favor que bien podrían resultar
esenciales para su causa, son excluídas de antemano y
la decisión judicial las ignora, fortaleciendo injustificadamente la posición contraria.
Ello comporta una ruptura grave de la imparcialidad del juez y distorsiona el
fallo, el cual -contra su misma esencia- no plasma un dictado de justicia sino
que, por el contrario, la quebranta.". (Sentencia T-329 de 1.996, M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo.). Comoquiera que el vicio conformativo de
una vía de hecho, derivado de la evaluación judicial de las pruebas, debe
configurar una situación de trascendencia, esta Corporación ha sostenido que
"el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que
sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el
mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede
convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria
del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de
competencia...". 25(Subraya
fuera del texto), debiendo el juez de tutela limitarse a constatar que la
decisión "...se funda en algún elemento de juicio razonable, con
independencia de su suficiencia o de la corrección de la valoración
judicial.".26 Con base en los anteriores criterios jurisprudenciales, la Corte
debe entrar a determinar si se ha producido, en el caso sub examine, una vía de
hecho en la actuación que se cuestiona y, en consecuencia, si la decisión de la
Procuraduría estuvo acorde con la doctrina constitucional expedida sobre este
tema. 5. Caso concreto. Antes de abordar el estudio del caso concreto, valga recordar que
según lo tiene definido la jurisprudencia de esta Corporación, la infracción
disciplinaria implica siempre el incumplimiento o desconocimiento de un deber
del servidor público; "la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado
y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración
de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas".27 En esa medida, las normas
disciplinarias estructuradas en forma de tipos abiertos remiten a un
complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se
consagran los deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores
públicos; y es a este complemento al cual debe acudir el juez disciplinario al
momento de decidir sobre la existencia de responsabilidad y la procedencia de
las sanciones correspondientes. Así, "la tipicidad en las infracciones
disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que
establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera
genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones
constituye una infracción disciplinaria"28. En igual medida se ha señalado29 que el juez disciplinario debe
contar, al nivel de la definición normativa de la falla disciplinaria, con un
margen de apreciación más amplio que el del juez penal, que le permita valorar
el nivel de cumplimiento, diligencia, cuidado y prudencia con el cual cada
funcionario público ha dado cumplimiento a los deberes, prohibiciones y demás
mandatos funcionales que le son aplicables; ello en la medida en que "es
necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes
de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de
cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento"30.
También se justifica este menor requerimiento de precisión en la definición del
tipo disciplinario por el hecho de que asumir una posición estricta frente a la
aplicación del principio de tipicidad en este campo llevaría simplemente a
transcribir, dentro de la descripción del tipo disciplinario, las normas que
consagran los deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores
públicos. Así pues, a través de las normas disciplinarias se pretende la
buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del
Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican
las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que
suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador31.
Por ende, "el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para
determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho
de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa,
es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado,
lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad"32 Ahora bien, el énfasis de la queja del accionante se concreta en
que (i) la Procuraduría no demostró que el ex
congresista Mario Rincón tuviese ingerencia en las
decisiones que tomó el señor Schembri durante su paso
por la ESAP; (ii) que no se tuvieron en cuenta las
pruebas que se presentaron como atenuantes de su gestión, especialmente el
haber reducido la nómina paralela, eliminado las delegaciones e implementado
técnicamente la nueva planta de personal. Las sentencias de instancias negaron el amparo transitorio tras
considerar que no se evidenció afectación alguna al derecho a la defensa, pues
el accionante siempre contó con las oportunidades legalmente concedidas para su
cabal ejercicio; sostuvieron igualmente que lo pretendido por el peticionario
era una valoración probatoria diferente a la efectuada por el organismo de
control cuestionado, y ello no tiene cabida en un análisis constitucional en
sede de tutela. Teniendo en cuenta lo anterior, constata la Sala que, en el
presente caso la Procuraduría estudió los hechos materia de investigación, hizo
la adecuación típica referente a la conducta detallada por el artículo 25
numeral 7º. De la ley 200 de 1995, e impuso la sanción correspondiente. El análisis
es el siguiente: - En la demanda de tutela se afirma, primordialmente que, la
Procuraduría desconoce el principio de investigación integral, "según el
cual debe investigarse tanto lo desfavorable como lo favorable a los intereses
del imputado". La Sala constata, en primera medida, que el principio de
investigación integral tiene plena aplicación en el ámbito de los procesos
disciplinarios, por mandato legal expreso; en efecto, en el Código
Disciplinario Único vigente al momento de la imposición de las sanciones
controvertidas en este caso –Ley 200 de 1995-, artículo 77, se dispone que
"En virtud del principio de imparcialidad (…) 6. El funcionario debe
investigar tanto los hechos y circunstancias favorables como los desfavorables
a los intereses del investigado"; y en el actual Código Disciplinario
Único –Ley 734 de 2002- se establece en el artículo 129 que, en virtud del
principio de imparcialidad, "el funcionario buscará la verdad real. Para
ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que
demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del
investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de
responsabilidad". Considera la Corte que no es cierto que en el presente proceso no
se hubiese hecho referencia a los argumentos favorables a la defensa del
investigado, se repite, queja principal del accionante, puesto que los
descargos fueron expresamente desvirtuados en la providencia sancionatoria como
lo fueron sus argumentos de reposición. Tanto así que en la providencia
sancionadora, la Procuraduría concluye que la conducta tipificada se
consideraba agravada por la afectación para el conglomerado social, debido al
mal ejemplo que inspira y por el hecho de que el implicado ostentaba la máxima jerarquía
dentro de un establecimiento educativo nacional; sin embargo, al referirse a la
dosificación de la sanción, consideró que ésta merecía atenuarse, si se tenía
en cuenta que la proporción en cantidad de contratos celebrados era inferior a
los celebrados por los demás implicados a quienes igualmente se le seguía
proceso disciplinario, además de que el señor Ricardo Schembri
finalmente adoptó procedimientos tendientes a evitar que se continuaran
violando los principios y trámites contractuales y que siempre mostró
disposición para colaborar con el desarrollo de la investigación. Lo dicho se deja ver claramente en apartes de la providencia que
resuelve el recurso de reposición, así: "Respecto de la afirmación del recurrente en el sentido de no
existir pruebas que demuestren que él tuviese vinculación política alguna con
Mario Rincón, ni que tal ex congresista haya tenido ingerencia
en sus decisiones, o que militan probanzas que llevan a absolverle de toda
responsabilidad, es precisar (sic.) Mostrar como este despacho ha apreciado
integralmente las pruebas acopiadas, las ha sopesado y valorado según las
reglas de la sana crítica. Con base en ello el fallo de sanción determinó la
existencia de la doble certeza: sobre el hecho y sobre la responsabilidad del disciplinado... "Se concluye entonces que, lo criticable de la conducta
asumida por el doctor ESCHEMBRI (sic.) CARRASQUILLA, no es el que haya
promovido y obtenido un proceso gradual de reducción de la contratación de
prestación de servicios personales, correlativamente con la variación de la
planta de personal, sino el hecho de haber renovado parcialmente la
contratación existente, con vulneración de las normas que regulan los procesos
contractuales y el deber de efectuar una verdadera selección objetiva. Cuya
intención, en varios casos y en forma directa, fuera de favorecer intereses de
tipo político y no institucional, y en otros por interpuesta persona conforme
se analizará luego, con violación directa de la Ley 80 de 1993, artículos 24
numeral 8º. 25 numerales 4, 7, y 12, y 26 numerales 1 y 4, y 29; el Decreto 855
del 1994 en sus artículos 2 y 3, en armonía con los artículos 25 numeral 7º,38
y 40 numeral 1º, de la Ley 200 de 1995, y sin perjuicio, se insiste, de lo
afirmado con relación a los factores atenuantes o eximentes que sobre el
particular se indicaron inicialmente". (Negrillas fuera de texto) Igualmente, en la providencia de 23 de febrero de 2004, que
sanciona al accionante, se consignó lo siguiente: "En las explicaciones presentadas, el apoderado del doctor
RICARDO SCHEMBRI CARRASQUILLA afirma que su poderdante desde el 4 de octubre de
2001 dejó de pertenecer a la ESAP y aclara que al asumir su responsabilidad
como Director, encontró el problema calificado de "nómina paralela"
al interior de este organismo, razón por la que trató de diseñar una política
concertada para solucionarlo en las diferentes dependencias. De este grupo
formaron parte representantes del sindicato de la entidad y se planteó como objetivo
la disminución ostensible del número de contratistas y la implementación de una
nueva planta ajustada a las necesidades reales, lo cual se obtuvo a través del
Ministerio de Hacienda, al dar la viabilidad presupuestal a lal'
propuesta, por cuya consecuencia se obtuvo correlativamente la disminución del
número de contratos de prestación de servicios. "Una vez su defendido se posesionó el día 13 de junio de
2000, concluyen los cargos, radicó ante el Departamento Administrativo de la
Función Pública el día 29 del mismo mes y año, el proyecto de la nueva Planta
de Personal, el cual fue aprobado a través del proceso de expedición de los
Decretos 1852 y 1853 de septiembre 19 de 2000, cuyo proceso no pudo concluirse
con la prontitud debida, ya que a través de la Directiva Presidencial No. 04 de
29 de septiembre de dicho año y con ocasión del proceso electoral adelantado a
finales del misma, se congeló la nómina oficial y solo en noviembre de 2000, se
inició el proceso de nombramientos. "El Despacho considera que desde el punto de vista probatorio
es cierta la afirmación sobre las fechas de radicación y expedición de los
decretos que fijaban la Planta de Persona l de la ESAP y sobre la expedición de
la Directiva Presidencial que en efecto congeló la Planta de Personal al
interior de las entidades oficiales, con ocasión del proceso electoral surtido
para la época de los hechos que nos ocupan (folios 40 al 47 c. 6). "No obstante lo dicho, se debe acotar que las circunstancias
mencionadas son ajenas e independientes de las situaciones con base en las
cuales se realizó el proceso de celebración y ejecución de contratos de
prestación de servicios, sin el lleno de requisitos legales al interior de la
ESAP y durante la época en la cual el doctor ESCHEMBRI CARRASQUILLA fungió como
Director. Especial mención debe hacerse al incumplimiento del deber de
selección objetiva, que se pudo establecer, se afectó por el hecho de mantener
una postura de favorecimiento a varias de las personas allegadas al señor
RINCÓN PÉREZ, no obstante conocer dicha situación al momento de ingresar a la
entidad. "En efecto, es un hecho probado y sobre el que se fundamenta
uno de los pilares de la falta atribuida, que una buena parte de los contratos
celebrados directamente por el doctor ESCHEMBRI CARRASQUILLA, se hizo con
violación directa de los requisitos legales, motivado por intereses diversos al
general de la comunidad ESAP, no obstante se deba reconocer como atenuante que
la cantidad de contratos celebrados, disminuyó ostensiblemente durante el
primer semestre de 2001. "En este sentido, el Despacho debe acoger la apreciación del
defensor, en cuanto a que a finales de junio de 2000 y apenas a dieciséis -16-
días de posesionado, el implicado inició gestiones tendientes a finiquitar la problemática,
habiendo obtenido un resultado positivo al reducir ostensiblemente el número de
contratos y de contratistas de prestación de servicios para el primer semestre
del año 2001, todo lo cual representa un importante factor atenuante llamado a
considerar en la sanción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 literales
d y g de la Ley 200 de 1995. "De otra parte, encuentra el Despacho que en el momento de
determinar el número de contratos de prestación de servicios celebrados por el
implicado, se citó como cifra el número 117, advirtiéndose que dicho guarismo
incluye algunos de obra y otros de suministro, que no deben formar parte del
cargo atribuido que se concentra en la prestación de servicios personales. "En dicho sentido, al disminuirse a 66 el número de contratos
materia de cuestionamiento, la conducta atribuida se considera parcialmente
desvirtuada, más no carente de efecto disciplinario, circunstancia que se
valorará al momento de asumir la decisión por adoptar." En consecuencia, la Sala no observa que se haya desconocido el
principio de investigación integral, puesto que la Procuraduría efectuó un
análisis justificado e integral tanto de las alegaciones en sus descargos y en
la reposición, para concluir que efectivamente se habían desconocido los
deberes funcionales propios del cargo que ostentaba el señor Ricardo Schembri Carrasquilla. Ahora bien, téngase presente que para efectos de comprobar la
existencia de responsabilidad, la Corte Constitucional ha precisado que el
proceso analítico que debe seguir el juez disciplinario es el siguiente:
"el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar
conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción
sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la
Administración decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con
el deber de demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y
que la autoría o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria
es imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga
probatoria corresponde a la Administración o a la Procuraduría General de la
Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante
la investigación, y son ellas quienes deben reunir todas las pruebas que
consideren pertinentes y conducentes para demostrar la responsabilidad del
disciplinado"33. Siendo así, contrario a lo expuesto por el accionante, la
Procuraduría sí demostró que los hechos en que se basa la acción están probados
y que la autoría o participación en la conducta tipificada como infracción
disciplinaria es imputable al procesado. En efecto, señaló la Procuraduría que: ". ..Conforme al estudio y explicaciones expuestas
anteriormente, no existe una razón jurídicamente atendible que justifique el
motivo por el cual el implicado contratara irregularmente entre junio 21 y
diciembre 31 de 2000, 66 contratos de prestación de servicios personales, cuya
circunstancia es conocida por la defensa en el escrito de descargos e
independientemente que el Despacho advierta que lo dicho a folio 19 del
cuaderno 4 es cierto, en relación con la disminución progresiva del número de
contratos celebrados con la ESAP. "Esta afirmación tiene soporte en el testimonio rendido por
MARIA VITERLICIA PINZON GONZALEZ, visible a folio 214 del cuaderno original 5,
del expediente tramitado ante la Fiscalía General de la Nación, cuando al
responder la pregunta relacionada con la contratación en el segundo semestre de
2000, expresó: ‘...el Director Nacional RICARDO ESCHEMBRI (Sic.) Autorizó la
continuación de los contratos porque se tenía presente que en el momento que
saliera la nueva planta de personal y con el estudio técnico que allí habían
realizado las personas encargadas de la misma, solamente se vincularían lo
ordenado en el decreto de reestructuración...’. "Esta celebración de contratos, según las consideraciones
expuestas a lo largo del auto de cargos y que ahora se reiteran en el fallo,
implica mantener un esquema de nómina paralela al interior de la ESAP,
contrariando así de manera evidente los principios generales de la contratación
y fines y objetivos de la entidad ESAP. "Además, de conformidad con las fotocopias de los contratos
allegados en forma selectiva y celebrados por el implicado, en ninguno de ellos
existe evidencia que soporte la necesidad, costo y conveniencia del servicio,
diferente a la ‘acreditas’; elaborada por la Secretaría General, cuyo análisis
acerca de su ilegal conducta ha sido ampliamente debatida en esta decisión..". - Para la Sala, la mera lectura del análisis que llevó a cabo la
Procuraduría es suficiente para concluir que la carga probatoria del juez
disciplinario fue cumplida en la decisión sancionatoria bajo estudio, lo que se
comprueba con apartes de la sentencia que sancionó al demandante por
"celebración innecesaria de contratos con el ánimo de favorecer intereses
político partidistas del señor MARIO RINCÓN PÉREZ, incumpliendo para ello los
requisitos legales exigidos para contratar y vinculando personas de la nueva
Planta de fa ESAP, recomendados por el citado MARIO RINCÓN PÉREZ". Dice el fallo referido: "Se expresó y especificó en el auto de cargos que este
acusado, en la condición anotada, celebró entre Junio a Diciembre de dos mil
(2000), 117 contratos de prestación de servicios profesionales personales por
un valor total de $738.651.027,33 moneda corriente, y durante el primer
semestre del año dos mil uno (2001), treinta y cinco (35) contratos por valor
total de $748.029.045 moneda corriente, en el nivel central de la ESAP. "Igualmente, se dijo en el auto inculpatorio que el acusado
suscribió y / o delegó en la doctora ANA YESMÍN CARREÑO DE OCHOA, Secretaria
General de la Entidad, un número de 630 órdenes de prestación de servicios
profesionales personales en el año 2000 y 45 en el año 2001, por valores
totales de $792.211.662 y $69.837.333 moneda corriente durante el mismo
período, respectivamente. "Como se afirmó y demostró en la providencia de cargos, el
trámite de la referida contratación se acredita y comprueba de conformidad con
la documentación existente en los Anexos Números 74 y 75. "Por otro lado, como consta en el informe No. 2538 de 29 de
mayo de 2001, el señor SCHEMBRI CARRASQUILLA delegó en FEDERICO ORJUELA MORENO
la celebración de cuatro (4) grupos adicionales de contratos y órdenes de
prestación de servicios, varios de cuyos contratistas ya habían sido
contratados inicialmente por el nivel central. El primer grupo, de 89
contratos, por valor de $199.240.000; el segundo, de 4 contratos, por valor de $16.000.000;
el tercero, incluye, 32 contratos, por valor de $58.925.200, y el cuarto, 14
contratos, por valor de $19.800.000 moneda corriente, para un valor total de
$293.965.200 moneda corriente. (Ver folios 54 al 78 del cuaderno de fotocopias
del Cuaderno No. 5 del Sumario No. 742 de la Fiscalía General de la Nación). "Esta contratación, a no dudarlo, excedió las necesidades
institucionales al interior de la ESAP, habiendo desconocido los ajustes de
planta de personal previstos en los Decretos, 1852 y 1853 de 2001. "La situación se tradujo en dilapidación de recursos
asignados a la entidad que dirigía el doctor RICARDO ESCHEMBRI CARRAQUILLA,
porque se contrataron servicios no requeridos que podían ser atendidos por
personal vinculado laboralmente a !a ESAP, situación
calificada doctrinalmente como "Nómina Paralela". "La falta de una adecuada dirección, planeación y
coordinación, la ausencia de estudios reales de necesidades, y el ánimo de
favorecer los intereses del Representante a la Cámara MARIO RINCÓN PÉREZ,
prevalecieron sobre la misión del ente educativo, situación que se establece
con la contratación entre otras personas de las identificadas por la letra
"M" o Dr. MAR" que, según las relaciones anexas en los cuadernos
85 y 86 también aparecen efectivamente contratadas, y entre otras se pueden
mencionar a TERESA RICO DE MORELLI y LESLY NARVAEZ ENRÍQUEZ. ." Y en otro aparte señala: "A más de lo dicho y en cuanto al favorecimiento del
parlamentario en cuestión, se le pidió explicación al doctor ESCHEMBRI CARRASQUILLA,
( sic ) que el listado de nombres fue, sometido a consideración del
parlamentario RINCÓN PÉREZ para una eventual contratación, del cual fueron
nombradas o contratadas las siguientes personas: FERNANDO CHAVARRO MIRANDA,
quien a su vez fue nombrado en la nueva planta 'por el doctor SCHEMBRI
CARRASQUILLA, en el cargo de Jefe de Programas (folio 68 de fotocopias del
cuaderno de copias No. 5 del proceso penal); RUTH NELLY SANABRIA MATALLANA,
simplemente igualmente contratada (folios 26, 41 y 64 órdenes 2000 Anexo 84; 57
y 60 cuaderno de fotocopias No. 5 de Expediente No. 742 de Fiscalía General de
la Nación); JOAQUÍN ANANÍAS MEDINA TÉLLEZ, contratado según folio 35 contratos
2000 Anexo No. 85; JAIME LÓPEZ TALERO, fue vinculado según consta en folios 55
y 59. (Órdenes 2000 Anexo No.84); MARTHA NUBIA CARDONA PRIETO (folio 34
contratos 2000 Anexo No. 85); OLGA STELLA PINZÓN BORDA (folio 34 contratos.2000
Anexo No. 85); ALIX MEDINA TORRES (folio 73 órdenes 2000 Anexo No. 84 y MARÍA
LISIDIA LEGUIZAMÓN BOLÍVAR (folio 34 Contratos 2000 Anexo 85). "Como ha sido la constante de este proceso, igualmente se
indicó en el auto de cargos que el parlamentario sugirió el nombramiento en la
nueva planta de personal de los señores EDUARDO CRISTANCHO, quien con anterioridad
había sido contratado según órdenes de prestación de servicios Números 292, 486
y 723 de 2000; ERNESTO NEIVA RESTREPO, persona efectivamente vinculada a la
ESAP desde noviembre 22 de 2000; JORGE E. DUARTE PRIETO, persona efectivamente
nombrada en la nueva planta, y FRANKLIN RODRÍGUEZ ZAMORA, vinculado también a
la nueva planta de personal. (Folios 27, 28, 31, 54 al 61 documentos anexos
versión libre y espontánea del doctor RICARDO SCHEMBRI CARRASQÚILLA; 35, 55 y
81 órdenes 2000." -También es relevante a este respecto, el análisis de la
Procuraduría al resolver la impugnación formulada por el accionado. No observa
la Sala, desconocimiento alguno de las garantías procesales por este motivo, ni
que se hubiese aplicado una especie de responsabilidad objetiva. En efecto, en
la providencia sancionadora de 23 de febrero de 2004 se señaló lo siguiente: "Prosiguiendo en el orden de ideas planteado en el numeral
anterior, el Despacho no se explica la razón por la cual el señor MARIO RINCON,
seguía manteniendo en esta nueva administración y se le permitía su injerencia
en los procedimientos contractuales, tal y como ocurrió con las renovaciones
efectivamente llevadas a cabo en los contratos celebrados con MARIA LUISA
LEGUIZAMON BOLIVAR, MARTHA NUBIA CARDONAP PRIETO, OLGA STELLA PINZON BORDA y
JOAQUÍN ANANIAS MEDINA TELLEZ, así como con las órdenes de RUTH NELLY SANABRIA
MATALLANA, JAIME LOPEZ TALERO Y ALIX MEDINA TORRES, (...) como ha sido la
constante de este proceso, previamente fueron sometidos por escrito a consideración
del parlamentario para eventual renovación, situación que se acreditó con la
documentación visible a folios 26, 41, 55, 59, 64, y 73 ... "Sobre este particular, la defensa guardó silencio, lo que
conlleva el tener por no desvirtuado el cargo formulado al respecto. "En el período de gestión del Doctor ESCHEMBRI (sic) CARRASQUILLA fueron vinculados,
además, mediante prestación de servicios los señores ALEXANDER DUQUE, antiguo
empleado del señor MARIO RINCON PEREZ en la Cámara de Representantes; líderes,
familiares y allegados a dichos líderes de las zonas de Kennedy, Tunjuelito,
Uribe Uribe, Suba, Negativa, tales como NIXON PABON,
líder de Kennedy nombrado en la Subdirección Administrativa; DOLFUS ERNESTO
ROMERO ACEVEDO, hijo del ex Personero de Bogotá; WILLI HABAD ROMERO ANZOLA
(vinculado también a la nueva planta), y en general personas allegadas al
Doctor RINCON PEREZ, tales como TULIA ANDREA SANTOS CUBILLOS, hija de su
Secretaria en la Cámara de Representantes; ANDREA VACA RINCON, familiar, quienes
efectivamente fueron contratadas y lo vinculadas a la nueva planta de la ESAP
junto con DORA LUZ RATYO RAMIREZ y NUBIA VELANDIA MORENO. "Sobre el particular, el escrito de descargos guardó también
silencio sobre dicha contratación, razón por la que el análisis aquí expuesto
en conjunto con lo dicho en el auto de cargos, permite deducir, como antes se
explicó, que no se pueden considerar desvirtuados los cargos atribuidos en los
aspectos mencionados... "La relación de dependencia del señor SCHEMBRI con el parlamentario
MARIO RINCON, se encuentra probada como se anotó con antelación, desde su
nombramiento y cobra especial importancia si se tiene en cuenta que los hechos
ocurrieron en época muy próxima -anterior o posterior- a un debate electoral, y
que el implicado reconoce que en el momento de asumir el cargo, ya se había
planteado el problema de la denominada ‘nómina paralela’ al interior de la
ESAP, lo cual trae como consecuencia la ratificación parcial del cargo y su
obrar consciente..." Y en otro aparte precisa: "Por otra parte, de ninguna manera se pretende atribuir al
implicado otra clase de reproches con ocasión de la conducta asumida por el
Jefe de la Oficina Seccional de Bogotá, como se plantea en el escrito de
descargos. "Lo que se hizo fue cuestionar el mantener el anómalo estado
de cosas, a pesar de que este conocía previamente la existencia de la
problemática al interior de la ESAP, lo que significa que obró dolosamente en
su actuación." Por todo lo expuesto, considera la Corte, que deberán confirmarse
las razones aducidas por las sentencias de instancia, al sostener que para este
caso no cabe estimar las alegadas violaciones constitucionales. Las razones que
tiene la Corte para sustentar tal aserto, son las siguientes: - Las conclusiones a que llega el ente de control en relación con
las pruebas que obran en el expediente no son constitutivas de vías de hecho
debido al ejercicio de la autonomía de la Procuraduría y el amplio margen que
tiene para evaluar una situación puesta a su conocimiento. Además, la
Procuraduría tenía competencia para la valoración jurídica de los hechos y su
confrontación con el derecho positivo y para hacerlo se requería la apreciación
fáctica con fundamento en las pruebas existentes. - La simple divergencia en cuanto a la apreciación probatoria no
constituyó en este caso una vía de hecho, pues no se advirtió pugna abierta con
los principios de la lógica, con las máximas de la experiencia o con las reglas
de la apreciación razonada de la prueba. Para que exista la vía de hecho por
defecto fáctico, se reitera, debe incurrirse por quien decide en omisión o
grave defecto de apreciación en una prueba determinante para la decisión, es
decir en un error de una magnitud tal que afecte la motivación del fallo final. - En la presente acción de tutela no se probó que al accionante se
le haya desconocido el derecho al debido proceso y por eso no quedó demostrada
la vía de hecho endilgada a la Procuraduría. El ente de control no incurrió en
una vía de hecho, pues sí apreció las pruebas presentadas y se fundamentó en
ellas para justificar su decisión. En consecuencia, al no establecerse que hubo
un defecto fáctico en la valoración de las pruebas, que se constituya en una
vía de hecho, no le corresponde al juez constitucional intervenir en
controversias que fueron definidas por quien era competente según las normas
que regulan el debido proceso en la respectiva materia. Se reitera, finalmente, que las simples diferencias de
interpretación que puedan existir con respecto al análisis del material
probatorio con base en el cual se sustenten los cargos que se formulan a un
servidor público no pueden dar base para que se considere que existe una
violación del debido proceso. Esta debe surgir, como se ha dejado sentado, de manera
patente, porque admitir la acción de tutela en forma indiscriminada contra
cualquier providencia podría conducir a obstaculizar o a enervar la acción de
los órganos titulares del poder disciplinario. VI. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, RESUELVE Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de
octubre de 2004 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, que negó el amparo solicitado por el señor Schembri Carrasquilla Segundo. Dar cumplimiento a lo
previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la corte constitucional y cúmplase. MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado ponente HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado ÁLVARO TAFUR GALVIS Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria general NOTAS PIE DE PÀGINA: 1. Sentencia
C-013 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez). 2. Sentencias
T-301/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-433/98 (MP Alfredo Beltrán Sierra). 3. Sentencia
C-555 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 4. Sentencia
C-175 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). 5. Sentencias
C-095 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-088 de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett). La Corte ha señalado que
"el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues
recubre, como género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal
delictivo, el derecho contravencional, el derecho
disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad
política o "impeachment"" (Sentencia
C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis). 6. Así, en
la sentencia C-597 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte explicó
que "entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen
diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo
afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos
se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se
apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros
derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen
otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos
específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción
especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen
determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la
Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando
pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho
penal." Este análisis se complementó en la sentencia C-948 de 2002 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis), en la que se señaló: "Así mismo dentro del ámbito
sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de
las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como
sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente
establecido". 7. Sentencia
C-098 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara. 8. Al
respecto, se pueden consultar las Sentencias T-146 de 1993, C-244 de 1996, C-386
de 1996, C-679 de 1996, C-769 de 1998 y C-181 de 2002, entre otras. Sobre la
materia, esta Corporación ha determinado que: "De otro lado, la Corte
reconoció que en su condición de derecho punitivo, el derecho disciplinario se
acerca íntimamente a las previsiones del derecho penal, siéndole aplicables
muchos de los principios que orientan y guían esta disciplina del derecho. En
relación con dicha conexidad, la Corte Constitucional precisó que: (...)
"El derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por un
conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los
servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en
vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido
la ley. (...) Este tipo de responsabilidad ha dado lugar a la formación de una
rama del derecho administrativo llamada "derecho administrativo
disciplinario". Un amplio sector de la doctrina, si bien admite la
diferenciación entre la responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra
que la sanción disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías
propias del derecho penal. Según esta interpretación, el derecho disciplinario
es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las
mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La
naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías
del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho,
más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho
disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario
emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los
principios y garantías propias del derecho penal se predican también del
disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho
penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza
a hacer carrera la revitalización del término "derecho criminal" para
referirse al derecho de los delitos propiamente dichos." (Sentencia
C-181de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 9. Así, la
Corte ha expuesto que: "La no total aplicabilidad de las garantías del
derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se
protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines
retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la
administración se orienta más a la propia protección de su organización y
funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de
estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la
importancia del interés público amenazado o desconocido.". (Sentencia
C-181 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 10. Sentencia
C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Ver en este mismo sentido, entre
otras, las sentencias T-438/92, C-195/93, C-244/96 y C-280/96. 11. Sentencia
C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 12. Sentencia
T-146 de 1993. 13. Sentencia
C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 14. Ibídem
Sentencia C- 708/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 15. Sentencia
C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 16. Sentencia
C-341 de 1996. 17. Ver
Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.P.V. de los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. 18. Ver
Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados
Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y
Álvaro Tafur Galvis. 19. Sentencia
C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 20. Ver,
entre otras, la Sentencia T-100 de 1.997, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 21. Ver,
entre otras, la Sentencia T-279 de 1.997, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 22. Sentencia
T-204 de 1998. 23. Ver la
Sentencia T-198 de 1.993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 24. Sentencia
T-231 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). 25. Sentencia
T-442 de 1994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. 26. Sentencia
T-008 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 27. C-948 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 28. Sentencia
C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 29. Sentencia
T-1093 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, 30. Idem. 31. Sentencia
C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 32. Sentencia
C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería. Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. |