Sentencia T-359/02
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE-Requisitos para procedencia
SUSPENSION DE EMPLEADO PUBLICO EN EL CURSO DE UN
PROCESO DISCIPLINARIO-Condiciones
que deben tenerse en cuenta
La decisión de suspender a un empleado público, en el
curso de un proceso disciplinario, no se deja a la libertad del investigador.
La ley 200 de 1995 fijó ciertas condiciones para que dicha medida pudiera ser
adoptada. La validez de la decisión de suspensión depende de que "existan
serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el
cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la
falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta". Ello implica que resulta
determinante que al momento de adoptarse la medida la persona suspendida ocupe
el cargo o que si no lo está, esté en posición de afectar el normal desarrollo
de la investigación.
ACTO ADMINISTRATIVO-Traslado de empleado público es exigible a partir de la notificación
oficial por quien adoptó la decisión
El artículo 134 de la Ley estatutaria de administración de justicia
señala que la decisión de la Sala Administrativa –sea nacional o seccional- de
trasladar a un empleado de la
Rama Judicial es de obligatoria observancia por parte del
nominador. Dicha observancia únicamente es exigible cuando le ha sido
comunicada, de manera oficial, por quien adoptó la decisión. Ello no quiere
decir que la decisión no sea válida desde su expedición, simplemente que no es
vinculante.
ACTO ADMINISTRATIVO-Vigencia/ACTO ADMINISTRATIVO-Publicación o notificación
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Sin norma vinculante, no hay actuación legítima
ACTO ADMINISTRATIVO DE TRASLADO DE EMPLEADO PUBLICO-Comunicación debe ser oficial y no meramente formal
No puede admitirse que una copia informal supla la
comunicación oficial que debe realizar la autoridad que tomó la decisión. El
juez, en tanto que nominador, debe recibir una comunicación oficial en la que
se le informa que se ha adoptado la decisión de traslado de uno de sus
empleados. Mientras que ello no ocurra, no puede sostenerse que se encuentre
vinculado por la decisión. Por lo tanto, mientras no se hubiera comunicado a la Juez del traslado de la
demandante, esta seguía ocupando el cargo de secretaria en el juzgado en
cuestión. De ahí que no pueda sostenerse que no se daba el presupuesto
normativo fijado en el artículo 115 de la Ley 200 de 1995, ya que, debido a la gravedad de
los hechos objeto de investigación, prima facie resultaba razonable que la Juez considerara pertinente
suspender a la demandante. Por lo tanto, por este aspecto, no procede la
tutela.
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Falta de
equilibrio en valoración probatoria
La
Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no tuvo en cuenta tales
irregularidades. Se limitó a considerar que lo expuesto por la demandante ante
diversos médicos constituía plena prueba de la animadversión. Si bien el juez
es libre de valorar el material probatorio sometido a su consideración, no
puede hacerlo de manera desequilibrada. La falta de equilibrio se observa
cuando se hacen valer las afirmaciones de una de las partes y la otra no ha
tenido oportunidad de controvertirlas. La prueba de la supuesta animadversión
se desprende, como se ha indicado, del contenido de la historia clínica de la
demandante. Empero, dicha historia no es más que la apreciación subjetiva de la
demandante sobre sus relaciones con su jefe, la Juez demandada. En ellas consta la existencia de
una relación tensa, que es uno de los factores detonantes de la depresión
neurótica que padece la demandante, pero de ello no es posible deducir
animadversión y mucho menos un uso vindicativo del poder disciplinario.
PERSECUCION LABORAL-No lo constituyen llamados de atención
La demandante estima que existen actos de persecución
en su contra, lo que, en su concepto, es prueba de la animadversión. Empero, la Corte observa que dicha
supuesta persecución no es más que la existencia de constantes llamados de
atención por la conducta de la misma. Tales llamados de atención a un
funcionario público para que cumplan a cabalidad con sus funciones no
constituye una persecución. Por el contrario, es obligación del superior
adoptar tales medidas a fin de asegurar el debido funcionamiento de la
administración.
Referencia: expediente T- 547916
Acción de Tutela instaurada por Martha Esmeralda
Torres Buenaventura contra el Juzgado 12 Penal del Circuito de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil dos
(2002).
La
Sala Séptima de
Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo
Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Vargas Hernández, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido
por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el
trámite de la acción de tutela instaurada por Martha Esmeralda Torres
Buenaventura contra el Juzgado 12 Penal del Circuito de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
El 28 de septiembre de 2001, la señora Martha
Esmeralda Torres Buenaventura instauró acción de tutela ante el Consejo
Seccional de la Judicatura
de Cundinamarca contra el Juzgado 12 Penal del Circuito, para que se le
ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al
trabajo, los cuales fueron vulnerados por dicha autoridad judicial con el auto
de fecha 27 de septiembre de 2001, por el cual decidió suspenderla
provisionalmente del cargo de secretaria de dicho despacho judicial por el
término de tres (03) meses.
El Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca avocó el conocimiento de la acción de tutela y decidió el asunto
en primera instancia.
Los hechos
La accionante afirma que mediante Decreto N°. 133 del
11 de Mayo de 2001 fue nombrada en propiedad en el cargo de Secretaria del
Juzgado 12 Penal del Circuito, del cual tomó posesión y empezó a ejercer desde
el 1° de junio de 2001.
Posteriormente fue diagnosticada con "Estrés
Laboral y Depresión Neurótica", por lo que fue incapacitada a partir del
27 de Agosto del 2001 hasta el 26 de septiembre de la misma anualidad. Señala
que con base en los dictámenes del Médico de la Especialista en Salud
Ocupacional y Medicina Laboral y la Médica Psiquiatra,
sugirieron que la paciente debía ser reubicada laboralmente, razón por la cual la Sala Administrativa
del Consejo Seccional de la
Judicatura, mediante resolución N°. 970 del 26 de septiembre
de 2001, dispuso el traslado de la actora al Juzgado 35 Penal del Circuito de
Bogotá, en aplicación del artículo 134 de la Ley 270 de 1996.
El día 27 de Septiembre de 2001, la tutelante se
presentó en la secretaría de la Sala Administrativa del Consejo Seccional con el
fin de notificarse de la referida resolución de traslado, y posteriormente se
desplazó hasta los "Juzgados de Paloquemao" donde se encuentran
ubicados los Juzgados 35 y 12 Penal del Circuito de Bogotá, lugares donde
informó de su traslado y ésta última en forma inmediata procedió a hacerle
entrega de sendos autos de la misma fecha en donde se iniciaba una
investigación disciplinaria y a la vez se le suspendió en el cargo de
Secretaria por el término de 3 meses, retirándola de las instalaciones del Juzgado
con agentes policivos.
Conforme a lo anterior, la peticionaria considera
atropellados los derechos fundamentales invocados, toda vez que la Juez 12 Penal del Circuito
obró en forma arbitraria al emitir la resolución de suspensión del cargo en
contra de la misma cuando ni siquiera se le había notificado del auto de
apertura de investigación disciplinaria, ni se la había llamado a rendir
descargos por las presuntas faltas endilgadas, razón por la cual solicita que
se le amparen los derechos fundamentales invocados y se disponga la anulación
del acto administrativo mediante el cual se suspende del cargo de secretaria.
Decisión de Primera Instancia
La
Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca negó la tutela con
base en los siguientes argumentos:
"El auto atacado (auto de suspensión
provisional) no está sujeto a ninguna actuación administrativa previa, ni
admite recurso gubernativo, por ende, podía ser emitido por la autoridad
accionada simultáneamente con el auto de apertura de investigación, que no
requería procedimiento previo, si se tiene en cuenta que la decisión del
traslado le fue comunicado a la accionada un día después de proferir dicho
auto. En cuanto al derecho a la defensa, se excluye al considerar que la
suspensión provisional no constituye ninguna sanción disciplinaria, sino una
medida previa de orden administrativo tendiente a garantizar los fines de la
investigación disciplinaria y además no se puede decir que a la tutelante no se
dio la oportunidad de hacer los respectivos descargos cuando ni siquiera ella
tiene un pliego de cargos. Respecto al derecho al trabajo la suspensión
provisional es una medida cautelar que no da por terminada la relación laboral
que ata a la actora al Estado y prueba de ello es que, de resultar favorecida
con el fallo disciplinario tendrá derecho a ser reintegrada y a percibir
salarios y prestaciones dejadas de percibir".
Impugnación
La accionante Martha Esmeralda Torres Buenaventura
impugnó la decisión anterior.
Para el efecto sostuvo que "la suspensión
obedece a la persecución laboral en que la tiene sometida la señora juez,
circunstancia generadora de la "depresión neurótica" que padece, y
motivo del acuerdo de la
Sala Administrativa contentivo de su traslado a otro despacho
judicial"; alega que se aplicó erradamente el artículo 115 de la ley 200
de 1995, por no haberse dado los presupuestos allí exigidos, lo cual generó la
violación al debido proceso y, como a la fecha no ha podido ejercer el cargo donde
fue trasladada, por la circunstancias misma de la suspensión, considera que se
está vulnerando el derecho al trabajo del cual sustrae el único medio de
subsistencia para ella y sus menores hijos.
Decisión de Segunda Instancia
La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la
Judicatura revoca el fallo proferido por el A-quo al
considerar que se incurrió en una vía de hecho, toda vez que la Juez 12 Penal de Circuito de
Bogotá abusó de la autoridad que le corresponde, pues actuó completamente ajena
al procedimiento establecido, y con desviación del poder otorgado por la ley
que desconectó la voluntad de la funcionaria con la del ordenamiento. El
artículo 115 del C.D.U, precisa la
Sala, no fue dispuesto por el legislador con el objeto de
ofrecer un mecanismo de abuso, para utilizarse en cualquier momento procesal,
al arbitrio del funcionario investigador. La norma únicamente tiene por objeto
otorgar un instrumento de previsión, destinado a garantizar la eficacia del
proceso disciplinario.
En su concepto, la demandante demostró, con base en
la historia clínica, que existía una conflictiva relación laboral con la juez
demandada, de lo que se desprende la existencia de animadversión por parte de
la juez y resulta claro que la suspensión fue adoptada como mecanismo de
retaliación. Para efectos de garantizar la imparcialidad en el proceso
disciplinario, se ordenó remitir la actuación a la Procuraduría General
de la Nación y
a anular la suspensión dictada el 27 de septiembre de 2001.
Pruebas
En el expediente obran las siguientes pruebas:
- Copia del Decreto de Nombramiento N°.133 del 11 de
mayo de 2001.
- Copia del Acta de Posesión.
- Copia de la Resolución N°. 970 del 26 de Septiembre de 2001
por medio de la cual la
Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca autoriza el traslado de la actora por razones de salud.
- Copia de sendos autos, ambos de fecha 27 de
septiembre de 2001, mediante los cuales se suspende del cargo de Secretaria y
se notifica de la apertura de investigación disciplinaria.
- Copia del proceso disciplinario seguido por la juez
12 Penal del Circuito de Bogotá a la secretaria de ese despacho, señora Martha
Esmeralda Torres Buenaventura.
- Antecedentes administrativos remitidos por la Sala Administrativa
del Consejo Seccional de Cundinamarca.
- Historia clínica de la accionante remitida por la
oficina jurídica de Famisanar, igualmente la Jefatura del Departamento
de Gestión de Calidad y Servicios División Colsubsidio remitió historia
clínica.
- Copias de las calificaciones proferidas por los
anteriores jefes de la tutelante.
Quejas que motivaron la iniciación del proceso
disciplinario.
Por resultar pertinente para el presente proceso, a
continuación se recogen algunas de las quejas faltas que motivaron la iniciación
del proceso disciplinario en contra de la demandante.
- La designada ha sido objeto de múltiples llamados
de atención -verbales y escritos- entre los cuales cuentan el contenido en el
oficio 2365 del 29 de junio de 2001, por medio del cual se la requirió para que
conforme al manual de funciones supervisara los trabajos asignados a la
escribiente dado a su desempeño incompetente en el ejercicio de sus labores,
sin que cumpliera con la orden emitida por el despacho y además, por la mora en
que incurriera con relación a la causa 2001-0160 en contra de Alvaro Duque
Gantiva.
- En el oficio 2990 del 10 de agosto de 2001, se
requiere a la secretaria Torres Buenaventura dado que a pesar de celebrarse la
audiencia pública -el mismo día- dentro de la causa radicada bajo el N°
2000-0253 contra el procesado Mauricio Gutiérrez detenido en la Cárcel del Circuito
Judicial Modelo, hubo que suspenderse por no haber puesto a disposición de las
partes el cuaderno original N° 1 de copias del sumario dado que el original se
encontraba en Tribunal Superior; cuaderno indispensable para el despacho a
efectos de interrogar al testigo del proceso de la referencia.
- La secretaria Torres Buenaventura remitió a la Corte Constitucional
la acción de tutela (del señor Víctor Hugo Díaz Rojas en contra del Juzgado 7°
Penal del Circuito de Bogotá) sin resolver la impugnación presentada por la
parte accionante. El día 15 de agosto de 2001, la señora juez tuvo conocimiento
de dicha irregularidad puesto que la escribiente de ese mismo despacho judicial
encontró un sobre sellado donde se contenía la impugnación mencionada.
- El oficio 3128 del 22 de agosto de 2001 requiere
nuevamente a la secretaria con relación al extravío de todo el expediente y del
cuaderno N° 1 del sumario que se adelanta en contra del señor Pablo Ramírez
Hernández -con detención domiciliaria- cuya audiencia se celebraría a las 9:00
de la mañana de ese mismo día; además dentro de la causa 2000-0261 la
secretaria omitió colocarle fecha a la notificación personal del abogado
defensor del señor Oscar Ferney Zapata, quien fue condenado dentro del
respectivo proceso. En el mismo oficio también se la requirió respecto de la
causa seguida en contra del señor Jairo Luís Gutiérrez radicado bajo el número
2001-0031, toda vez que aunque mediante auto del 31 de julio fue señalado la
hora de las 9:00 de la mañana del 13 de agosto de la misma anualidad para la
celebración de la audiencia pública, solo vino a entregarse la boleta de
remisión, en el reclusorio correspondiente el día sábado 11 de agosto tal como
consta a folio 49 y 54 del cuaderno original de la causa, sin que dicho
procesado fuera remitido para la celebración del mencionado acto público.
- El día 23 de agosto de 2001 desapareció de la
secretaria del despacho el cuaderno original de la Fiscalía de la causa
2001-0174 en contra de Jaime Alirio Ruiz Díaz, por lo cual la secretaria Torres
Buenaventura lanzó juicios de opinión sobre el personal del despacho judicial y
abandonó sin autorización las instalaciones del juzgado
- Por último la empleada judicial Martha Torres
Buenaventura viene omitiendo y/o realizando las notificaciones de manera
irregular tal y como ocurriera en las causa 2000-328 seguida en contra del
detenido Héctor Mauricio Reyes Ruiz, y causa 1999-0022 adelantado en contra del
señor Luís Evelio Echeverri Marín".
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos
86 y 241-9 de la
Constitución Política, en armonía con los artículos 33, 34 y
35 del Decreto Ley 2591 de 1991, la
Sala es competente para revisar las sentencias de la
referencia.
Problema jurídico
2. En concepto de la demandante la Juez 12 Penal del Circuito de
Bogotá violó su derecho fundamental al debido proceso, por no haberle
notificado de la apertura de investigación en su contra y la orden de
suspensión del cargo. Además, considera que la suspensión no cumple con los
requisitos de ley, sino que corresponde a una persecución laboral en su contra.
Con esta decisión, además, se viola su derecho al trabajo.
El a-quo consideró que no existía violación alguna de
los derechos fundamentales de la demandante y que podía acudir a las instancias
judiciales ordinarias para atacar las decisiones de la demandada. La Sala Disciplinaria
del Consejo Superior de la
Judicatura, por su parte, consideró que no hubo violación al
debido proceso respecto de la notificación de las decisiones, pues las
decisiones fueron notificadas el mismo día en que se adoptaron, tal como lo
dispone la Ley
200 de 1995. Respecto de la suspensión señaló que se trataba de una medida
retaliadora, pues no entiende cómo se dicta un auto de suspensión del cargo,
cuando en la misma fecha la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura había
dispuesto su traslado. Con ello, en su opinión, se desvirtuaba uno de los
supuestos normativos que autorizaban la adopción de la medida suspensiva, pues
al no ocupar la demandante cargo en el Juzgado 12 Penal del Circuito de Bogotá,
no corría peligro la investigación y no era posible que incurriera nuevamente
en las conductas que dieron origen a la misma. Finalmente, aduce que la acción
resulta procedente, habida consideración que por tratarse de un acto de
trámite, es imposible acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para
que se estudie el asunto.
La demandada se opone a las pretensiones de la
actora. Señala que las dos decisiones –apertura de investigación disciplinaria
y suspensión del cargo- se basaron en las graves irregularidades en que
incurrió la demandante, las cuales condujeron a amonestaciones verbales y
escritas, que afectaban enormemente el buen funcionamiento de la administración
de justicia. Finalmente, precisa que al momento de notificarle a la actora la
medida preventiva de suspensión, no había sido puesta en conocimiento de la
orden de la Sala
Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de trasladar
a la demandante al Juzgado 35 Penal del Circuito de Bogotá.
La Corte centrará su análisis en la decisión de suspensión de
la demandante, pues comparte los argumentos de los jueces de instancia en
respecto a la inexistencia de una violación del debido proceso al no
notificarle previamente la apertura de la investigación y, así ejercer su
derecho de defensa, pues resulta claro que la defensa del investigado
únicamente procede cuando tiene noticia de la investigación, lo que ocurrió al
momento de notificarle la decisión de iniciar la investigación.
Corresponde a la Corte determinar si en el presente caso la
decisión de la juez 12 penal del circuito de Bogotá de suspender a Martha
Esmeralda Torres Buenaventura, constituye una violación del derecho al debido
proceso de la demandante.
Procedencia de la tutela.
3. La Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura consideró
que la tutela resultaba procedente en la medida en que la decisión de
suspensión constituía un acto de trámite, no susceptible de control judicial. La Corte ha señala1
que en principio no procede la tutela contra actos de trámite, salvo que se
cumplan ciertos requisitos: "(i.) el primero, es que el proceso dentro del
cual se expidió el acto de trámite o preparatorio no haya terminado2;
(ii.) el segundo, es que el acto defina una situación
especial y sustancial dentro de la actuación administrativa que se proyecte en
la decisión final3"4.
A lo anterior debe sumarse que la decisión misma afecte
derechos fundamentales. De cumplirse estas condiciones, la tutela procede como
mecanismo principal.
En el presente caso se observa que, en abstracto la
decisión de suspender a la demandante no viola derecho fundamental alguno y
que, dicha medida no se proyecta en la decisión final. Empero, como quiera que está en entredicho –de manera grave- el cumplimiento de las
condiciones normativas para la adopción de la medida de suspensión, resulta
irrazonable que la demandante deba soportar una decisión, posiblemente injusta,
hasta que se resuelva el proceso disciplinario, razón suficiente para declarar
procedente la tutela.
Alegada violación de la Ley 200 de 1995.
4. La Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura consideró
que la Juez 12
Penal del Circuito de Bogotá no podía tomar la medida suspensiva del cargo de
la demandante por cuanto no se reunían los supuestos fijados en el artículo 115
de la Ley 200 de
1995, ya que al disponerse su traslado no existía amenaza de que pudiera seguir
incurriendo en las mismas conductas o que pudiera afectar la investigación.
Haber tomado la decisión el mismo día en que le fue informado el traslado,
aunado a las causas del traslado –graves trastornos de personalidad, debido,
según se afirma, a la persecución laboral-, confirman el carácter vindicativo
de la medida.
Sobre esta apreciación han de hacerse dos análisis
distintos. De una parte, si la demandada violó la norma legal al suspender a
una persona beneficiaria de una decisión de traslado y, por otra, si de los
hechos se desprende el carácter vindicativo de la medida.
La medida de suspensión y el artículo 115 de la Ley 200 de 1995
5. En el proceso consta que al momento de acudir la
demandante a su lugar de trabajo, 27 de septiembre de 2001, le fue notificado
el auto de suspensión del cargo. También consta que la demandante llevaba
consigo copia informal de la resolución mediante la cual se disponía su
traslado. La Juez
12 Penal del Circuito de Bogotá fue informada del traslado el día 28 de
septiembre de 2001. Así las cosas, al momento de suspenderse a la demandante
ella había sido notificada de la decisión de traslado, mas no su nominadora, la Juez 12 Penal del Circuito de
Bogotá.
La decisión de suspender a un empleado público, en el
curso de un proceso disciplinario, no se deja a la libertad del investigador.
La ley 200 de 1995 fijó ciertas condiciones para que dicha medida pudiera ser
adoptada. El artículo 115 de la
Ley 200 de 1995 dispone:
"ARTICULO 115. SUSPENSION PROVISIONAL. Cuando la
investigación verse sobre faltas gravísimas o graves, el nominador, por su
iniciativa o a solicitud de quien adelanta la investigación, o el funcionario
competente para ejecutar la sanción a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue,
podrán ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres
(3) meses, prorrogable hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan
serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el
cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la
falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta.
El auto que ordene o solicite la suspensión
provisional será motivado, tendrá vigencia inmediata y contra él no procede
recurso alguno."
Tal como se desprende de la norma, la validez de la
decisión de suspensión depende de que "existan serios elementos de juicio
que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio
facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal
de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la
falta". Ello implica que resulta determinante que al momento de adoptarse
la medida la persona suspendida ocupe el cargo o que si no lo está, esté en
posición de afectar el normal desarrollo de la investigación.
La juez demandada consideró que, mientras no le fuera
notificado el traslado, la demandante seguía ejerciendo el cargo de secretaria.
De ahí que, al momento de reintegrase al cargo –luego de una larga incapacidad-
le fuera notificada a la señora Torres Buenaventura, la suspensión. De la
sentencia de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, se
desprende que tienen una opinión contraria, pues entienden que el hecho de que
la demandante llevara consigo copias informales de la resolución eran prueba
suficiente de que no ocupaba el cargo del cual fue suspendida. De acuerdo con
lo anterior, resulta central definir si el suministro de una copia informal
constituye medio suficiente para entender comunicado un juez de la República de la decisión
de la Sala
Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de trasladar
a un empleado de su despacho.
El artículo 134 de la Ley estatutaria de administración de justicia
señala que la decisión de la Sala Administrativa –sea nacional o seccional- de
trasladar a un empleado de la
Rama Judicial es de obligatoria observancia por parte del
nominador. Dicha observancia únicamente es exigible cuando le ha sido
comunicada, de manera oficial, por quien adoptó la decisión. Ello no quiere
decir que la decisión no sea válida desde su expedición, simplemente que no es
vinculante.
Sobre este punto, en sentencia C-646 de 2000, la Corte dejó en claro que
ningún acto de la administración es vinculante hasta que no se haya hecho
público en forma debida:
"La regla general es que el acto administrativo
entre en vigencia desde el momento de su expedición, siempre y cuando se hayan
cumplido los requisitos de publicación o notificación según sea el caso. En
consecuencia, el acto administrativo que no haya sido publicado o notificado
será un acto ineficaz, esto es que no producirá efectos, lo que no quiere
decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto administrativo es
válido desde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se impone
desde el momento en que se cumplen los requisitos de publicación o
notificación, según se trate de actos de contenido general y abstracto o de
actos de contenido particular y concreto respectivamente."5
Podría sostenerse que el principio de publicidad
únicamente opera a favor del administrado y no entre relaciones entre la
administración, pues únicamente frente al primero es necesario asegurar la
inexistencia de actos abusivos y la posibilidad de ejercer las acciones
contenciosas administrativas de protección de la legalidad y los intereses
privados.
La anterior posición resultaría válida si el único
propósito de hacer públicos los actos administrativos y, en general, toda
decisión estatal (leyes, actos administrativos y sentencias) fuera garantizar
los derechos de los ciudadanos. Sin embargo, dicha actuación constituye un
requisito indispensable para que todo destinatario de la norma tenga
conocimiento de la misma. Destinatario de la norma no es simplemente el
ciudadano, sino las instancias administrativas que se verán afectadas y que
deberán actuar de conformidad con la decisión. A efectos de que se conozca debidamente
cuales son las decisiones que vinculan a la administración, esta tiene
necesidad de que también sea informada debidamente.
La información debida es una carga de quien expide el
acto estatal vinculante, pues no puede suponerse que –salvo que exista expresa
disposición en contrario- que la medida sea vinculante mientras no se haya
hecho saber directamente al obligado de la existencia de la obligación.
Tratándose de actos administrativos de contenido particular, dicha carga tiene
la característica de asegurar que el destinatario de la norma no sea
sorprendido por decisiones secretas o que inicie actuaciones con base en
rumores de normas. Para la administración en particular, resulta indispensable
conocer la norma, pues no puede adoptar decisiones sin su existencia. Este es
el corolario natural del principio de legalidad: sin norma vinculante, no hay
actuación legítima.
De lo anterior se desprende que no puede admitirse
que una copia informal supla la comunicación oficial que debe realizar la
autoridad que tomó la decisión. El juez, en tanto que nominador, debe recibir
una comunicación oficial en la que se le informa que se ha adoptado la decisión
de traslado de uno de sus empleados. Mientras que ello no ocurra, no puede
sostenerse que se encuentre vinculado por la decisión.
Por lo tanto, mientras no se hubiera comunicado a la Juez 12 Penal del Circuito de
Bogotá del traslado de la demandante, esta seguía ocupando el cargo de
secretaria en el juzgado en cuestión. De ahí que no pueda sostenerse que no se
daba el presupuesto normativo fijado en el artículo 115 de la Ley 200 de 1995, ya que,
debido a la gravedad de los hechos objeto de investigación, prima facie
resultaba razonable que la Juez
12 considerara pertinente suspender a la demandante. Por lo tanto, por este
aspecto, no procede la tutela.
El uso vindicativo del poder disciplinario. Análisis
probatorio.
5. El segundo punto a considerar tiene que ver con la
supuesta utilización del poder disciplinario como mecanismo vindicativo. El
ad-quem resume su posición sobre el uso irregular e ilegítimo del poder
disciplinario en los siguientes términos:
"La citada resolución [decisión de traslado] fue
el amparo expedido a una empleada judicial que logró demostrar lo conflictivo
de una relación laboral que va en detrimento de la administración de justicia y
la salud de la accionante como lo confirma la misma historia clínica aportada a
los autos, de donde se infiere la animadversión manifiesta entre la Juez y la secretaria que originó
como represalia la suspensión provisional con desconocimiento de los
presupuestos leales para ello previstos"
De la anterior afirmación se desprende que la causa
de la decisión de suspensión fue la supuesta animadversión de la juez hacia la
demandante. Dicha animadversión es derivada por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria de la historia clínica aportada al proceso. De ser así, la
demandada no sólo habría desconocido el segundo supuesto del artículo 115 de la Ley 200 de 1995 –analizado en
el punto anterior de esta decisión-, sino el presupuesto básico: existencia de
falta graves o gravísimas.
En el expediente obra copia de la decisión de iniciar
la investigación disciplinaria así como de la suspensión de la demandante. En
ambas decisiones se hace un recuento detallado de las diversas irregularidades
ocurridas en el Juzgado 12 Penal del Circuito de Bogotá, que en concepto de la
juez, son imputables a la demandante. En los antecedentes de esta sentencia se
ha hecho una descripción sintética de los mismos. La existencia de tales
irregularidades, que fueron seguidas de llamados de atención y denuncias
penales, cuando fue pertinente, obligaban al juez de segunda instancia a
desvirtuar que ellas fueran la verdadera motivación de la decisión, lo que,
cabe señalar, no le compete, pues es materia del proceso disciplinario mismo.
La
Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no tuvo en cuenta tales
irregularidades. Se limitó a considerar que lo expuesto por la demandante ante
diversos médicos constituía plena prueba de la animadversión. Si bien el juez
es libre de valorar el material probatorio sometido a su consideración, no
puede hacerlo de manera desequilibrada. La falta de equilibrio se observa
cuando se hacen valer las afirmaciones de una de las partes y la otra no ha
tenido oportunidad de controvertirlas.
La prueba de la supuesta animadversión se desprende,
como se ha indicado, del contenido de la historia clínica de la demandante.
Empero, dicha historia no es más que la apreciación subjetiva de la demandante
sobre sus relaciones con su jefe, la
Juez 12 demandada. En ellas consta la existencia de una
relación tensa, que es uno de los factores detonantes de la depresión neurótica
que padece la demandante, pero de ello no es posible deducir animadversión y
mucho menos un uso vindicativo del poder disciplinario.
La demandante estima que existen actos de persecución
en su contra, lo que, en su concepto, es prueba de la animadversión. Empero, la Corte observa que dicha
supuesta persecución no es más que la existencia de constantes llamados de
atención por la conducta de la misma. Tales llamados de atención a un
funcionario público para que cumplan a cabalidad con sus funciones no
constituye una persecución. Por el contrario, es obligación del superior
adoptar tales medidas a fin de asegurar el debido funcionamiento de la
administración. En este caso, la inusitada gravedad de las faltas en que
supuestamente incurrió la demandante no podía pasar desapercibidas por la Juez 12, quien tenía el deber
de iniciar la investigación disciplinaria. No comprende esta Corporación cómo
la intención de investigar la pérdida de expedientes y la demora en notificar
fechas de audiencias, medidas que otorgan la libertad y el trámite de procesos
de tutela, pueda significar animadversión.
Tan reprochable como el uso vindicativo del poder
disciplinario es que la misma administración de justicia no cumpla su deber de
actuar con imparcialidad y menosprecie el hecho de que una decisión
disciplinaria –aunque sea preventiva- se apoye en fundadas razones. El ad-quem
tenía la obligación de considerar los motivos expuestos por la Juez 12 y reiterados ante la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, y no limitarse a aceptar como prueba de la verdad la
manifestación subjetiva de una persona ante un médico. Tales manifestaciones,
se repite, no prueban la existencia de animadversión y, mucho menos, el ánimo
vindicativo de la demandada.
Por lo expuesto, se revocará la decisión de segunda
instancia y dejará sin efectos lo resuelto por ella, salvo la decisión de dejar
en firme el auto del 27 de septiembre de 2001, por el cual se inició
investigación disciplinaria contra la demandante.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
la sentencia del 15 de noviembre de 2001 de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y en su lugar CONFIRMAR, por
las razones expuestas, la sentencia de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que denegó las
pretensiones de la demanda. En consecuencia, se deja sin efectos las decisiones
adoptadas por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, salvo la
decisión de dejar en firme el auto del 27 de septiembre de 2001, por el cual se
inició investigación disciplinaria contra la demandante.
Segundo. Por
Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
NOTAS PIE DE PÀGINA
1. Sentencias Su-201 de 1994, T-182
de 2001, C-557 de 2001.
2. Al respecto, señaló la Corte: "2.4 Aun cuando
esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acción de tutela,
como mecanismo definitivo, contra actos de trámite o preparatorios, considera
que esta modalidad de protección de los derechos fundamentales sólo puede ser
utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. Ello es así, porque
cuando se produce el acto definitivo, contra el cual puede utilizarse un medio
alternativo de defensa judicial, como es la correspondiente acción contenciosa
administrativa, la protección de los derechos fundamentales, vulnerados o
amenazados con un acto de esta naturaleza, solamente puede hacerse efectiva de
manera inmediata a través de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
(arts. 86, inciso 3º. y 8º. del Decreto 2591/91)" (Sentencia T-420 de
1998; M.P. Antonio Barrera Carbonell).
3.Al respecto, señaló la Corte: "Corresponde al
juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales
circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio
tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión
principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza
de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela
es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela
en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales
conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración
concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos
(...)" (Sentencia SU-201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
4. Sentencia C-557 de 2001.
5. En igual sentido, sentencia C-957
de 1999.