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  Concepto 9074 de 2012 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 20/03/2012  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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MEMORANDO

MEMORANDO

Código

Dependencia

2214200

No. Salida:

3-2012-9074 de 20/03/12

Para

DOCTORA LOURDES CLAVIJO NIEVES

Subdirectora de Imprenta Distrital (E)

De

DIRECTOR JURÍDICO DISTRITAL (E)

SUBDIRECTORA DISTRITAL DE DOCTRINA Y ASUNTOS NORMATIVOS

Asunto

Revisión convenio

No. de radicación

3-2012-6703

Trámite

Actividad

Respetada doctora Clavijo:

Esta Dirección recibió el memorando del asunto, remitido por la doctora Annabella Otero Berrocal, mediante el cual allegó un proyecto de "Convenio Interinstitucional para Prácticas Académicas de los Estudiantes de la Fundación Universitaria ‘Los Libertadores’", con el fin que sea revisado, corregido y tramitado.

Lo anterior, por cuanto expresa que dicho convenio permitirá a esa Subdirección contar con estudiantes en práctica para el área de diseño, apoyando las labores de pre-prensa digital y pre-prensa planchas.

Sobre el particular, esta Dirección considera oportuno hacer las siguientes precisiones:

En primer lugar, las prácticas de los estudiantes universitarios, técnicos o tecnólogos están consagradas en el artículo 31 de la Ley 789 de 2002, como una modalidad del contrato de aprendizaje, el cual deberán realizar las empresas directamente o con instituciones de educación aprobadas por el Estado, de conformidad con las Leyes 30 de 1992 y 115 de 1994, que establezcan dentro de su programa curricular este tipo de prácticas para afianzar los conocimientos teóricos.

No obstante, el artículo 32 de la citada Ley 789 de 2002 estableció las condiciones para que las empresas privadas vinculen de manera obligatoria a los aprendices que requieran formación académica o profesional, incluyendo a las empresas industriales y comerciales del Estado y las de Economía mixta del orden Nacional, departamental, distrital y municipal. Asimismo, señaló expresamente que las demás entidades públicas no estarán sometidas a la cuota de aprendizaje, salvo en los casos que determine el Gobierno Nacional.

Sin embargo, el artículo 168 de la Ley 1450 de 2011 estableció que las empresas no obligadas a vincular aprendices, podrán vincularlos mediante las modalidades previstas en dicha disposición, las cuales sólo se aplican para estudiantes de educación media y para aquellos jóvenes entre 18 y 25 años que no hayan culminado el mismo nivel educativo, y se encuentren fuera del Sistema de Formación de Capital Humano (SFCH).

En este orden de ideas, se colige que las prácticas académicas que se realicen en virtud de un contrato de aprendizaje, no son aplicables para los organismos del sector central del Distrito Capital, entre los que se encuentra esta Secretaría, por lo cual procede analizar la figura de las pasantías.

Como referente normativo de las pasantías, el artículo 7° del Decreto Nacional 933 de 20031, consagra:

"Artículo 7°. Prácticas y/o programas que no constituyen contratos de aprendizaje. No constituyen contratos de aprendizaje las siguientes prácticas educativas o de programas sociales o comunitarios:

1. Las actividades desarrolladas por los estudiantes universitarios a través de convenios suscritos con las instituciones de educación superior en calidad de pasantías que sean prerrequisito para la obtención del título correspondiente".

La citada disposición al referirse a las prácticas educativas, señala como una modalidad de éstas las actividades que los estudiantes universitarios, en desarrollo de un convenio suscrito por la institución de educación superior, realizan en calidad de pasantías, y que constituyen un prerrequisito para obtener el título respectivo, entendido éste como el reconocimiento expreso de carácter académico, otorgado a una persona natural, a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado en una institución de educación superior2.

Ahora bien, como la norma no hace referencia a que tipo de convenios, revisadas las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 no se encuentran tipificados los mismos, ni sus procesos de selección. En este contexto, se regirían por el principio general de la licitación pública.

De otra parte, se excluye la posibilidad del convenio interadministrativo por la calidad de las partes que lo suscriben3, y a la luz del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, se tiene que las entidades estatales podrán, con la observación de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.

La misma normativa señala que tales convenios se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, determinando en ellos su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes.

Asimismo, el inciso segundo del artículo 355 ídem consagra que el Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, podrá celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo, siendo facultad del Gobierno Nacional reglamentar la materia, lo cual efectuó a través del Decreto Nacional 777 de 1992, modificado por el 1403 del mismo año.

Por esto, si bien el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 faculta a las entidades estatales para celebrar convenios de asociación con entidades sin ánimo de lucro, el mismo artículo exige que éstos se celebren de acuerdo con lo previsto en el artículo 355 superior, el cual a su vez los supedita a que se realicen con el fin de impulsar programas y actividades de interés público que estén acordes, para el caso del Distrito Capital, con su Plan de Desarrollo.

Para efecto de dilucidar la pertinencia que esta Secretaría realice convenios de asociación con instituciones de educación superior, tendientes a que los estudiantes de las mismas realicen sus pasantías en este organismo, debe precisarse en primer lugar que, según el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, los convenios que dicha disposición autoriza celebrar están dirigidos al desarrollo conjunto de actividades, pero siempre que éstas tengan relación con los cometidos y las funciones tanto de la entidad pública como de la privada, que para ello les señale la ley.

En ese sentido, uno de los objetivos de la educación superior y por ende de las instituciones que prestan dicho servicio, es el de capacitar a los educandos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de servicio social que requiere el país4, pudiendo dentro de su autonomía crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, así como otorgar los respectivos títulos, y además es propio de dichas instituciones buscar entre otros aspectos, el aprendizaje5.

Así, se puede deducir que tanto el cometido como las funciones de las instituciones de educación superior están encaminadas a preparar, formar y educar a los estudiantes en los diversos campos del saber, que de acuerdo con su autonomía universitaria y de acuerdo con el marco legal y reglamentario hayan instituido.

Ahora bien, el artículo 23 del Acuerdo Distrital 257 de 2006 señala que las Secretarías de Despacho tienen como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos distritales del Sector Administrativo de Coordinación al que pertenecen, así como la coordinación y supervisión de su ejecución.

El artículo 46 estableció como misión de esta Secretaría coordinar la gestión de los organismos y entidades distritales, promover el desarrollo institucional con calidad en el Distrito Capital, y fortalecer la función administrativa distrital y el servicio al ciudadano.

Adicionalmente, el artículo 48 ídem le precisa su objeto, el cual consiste en: "orientar y liderar la formulación y seguimiento de las políticas para el fortalecimiento de la función administrativa de los organismos y entidades de Bogotá, Distrito Capital, mediante el diseño e implementación de instrumentos de coordinación y gestión, la promoción del desarrollo institucional, el mejoramiento del servicio a la ciudadana y ciudadano, la orientación de la gerencia jurídica del Distrito, la protección de recursos documentales de interés público y la coordinación de las políticas del sistema integral de información y desarrollo tecnológico".

De lo expuesto, se puede concluir que las funciones de la Secretaría General son de coordinación, promoción, fortalecimiento y orientación, sin que en manera alguna estén enmarcadas en la prepararación, formación y educación de estudiantes en los diversos campos del saber, pues no responde ni a su misionalidad, ni a su objeto ni a su funcionalidad.

Por lo anterior, esta Dirección no considera viable la celebración del convenio del asunto, por cuanto como se anotó, la realización de las pasantías por parte de los estudiantes de educación superior constituyen un requisito que la institución educativa superior ha establecido para el otorgamiento de un título, enmarcado esto dentro de sus fines y cometidos previstos en la ley, entre tanto que las actividades y funciones que desempeña la Secretaría General están encaminadas al cumplimiento de las disposiciones distritales que le asignan las mismas, dentro de las que no se encuentran las de realizar actividades de docencia, y menos contribuir al otorgamiento de títulos educativos a estudiantes de educación superior.

De otra parte, teniendo en cuenta que en la comunicación se expresa que:" dicho convenio permitirá a esa Subdirección contar con estudiantes en práctica para el área de diseño, apoyando las labores de pre-prensa digital y pre-prensa planchas", procede manifestar que las funciones que presta la Subdirección de Imprenta Distrital corresponden a actividades previstas en el artículo 25 del Decreto Distrital 267 de 2007, las cuales deben cumplirse a través de los/as servidores/as que tienen una vinculación legal y reglamentaria, o contractual, sin que pueda considerarse que dichas funciones puedan ser desarrolladas por estudiantes en ejercicio de una práctica académica o pasantía, pues frente a éstos últimos, su relación únicamente la tienen con la institución educativa y en manera alguna con la entidad pública.

Lo anterior, aunado al riesgo que puede generar el permitirle a unos estudiantes pasantes, que no tienen ninguna vinculación, legal, reglamentaria, o contractual con la entidad, la manipulación de maquinaria, líquidos, y/o químicos, lo cual podría generar la ocurrencia de accidentes, u otras afectaciones a la salud e integridad de los mismos, con la consecuente responsabilidad que de ello podría derivarse para el organismo estatal.

A su turno, cabe anotar lo expresado por esta Dirección en un pronunciamiento anterior6:

"Finalmente, resulta claro que las entidades públicas no pueden asumir costos adicionales a los que conllevan sus propios gastos de funcionamiento, los cuales están previstos dentro de su presupuesto anual7, y los bienes asignados a los/as funcionarios/as están directamente ligados al cumplimiento de sus funciones, los cuales para el caso de la Secretaría General son entregados a éstos/as mediante formatos de inventarios, los cuales deben ser suscritos por el/la respectivo/a servidor/a.

Lo anotado, indica que no resulta viable la disposición de bienes para el funcionamiento de la entidad, y que están en cabeza de algún/a servidor/as de la Secretaría General, para ser entregados a los/as pasantes y/ practicantes académicos, pues éstos no tienen ninguna relación legal, reglamentaria ni contractual con el ente público, como si ocurre con los/as servidores/as públicos vinculados/as, en virtud de cuyo funcionamiento la Secretaría General ha adquirido dichos bienes para el desarrollo de sus competencias funcionales, y a quienes si se les puede exigir responsabilidad por el fin dado a los mismos".

Adicional a lo expuesto, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 123 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 6° ídem, los/as servidores/as públicos/as ejercen sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento, y serán responsables por su infracción, así como por la omisión o la extralimitación de sus funciones.

En consecuencia, no encontrando regulación en el Estatuto de Contratación para la celebración de convenios de asociación para la realización de pasantías, la única viabilidad sería que se cumplieran estrictamente los presupuestos del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, esto es, que se suscriban para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna la ley a las partes, y que de acuerdo con lo establecido en el artículo 355 Superior, estén dirigidos a impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Distrital de Desarrollo.

Finalmente, cabe anotar lo expuesto por la doctora Martha Cediel de Peña, en relación con la aplicación del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, en el que consideró:

"(…) convenios que se enmarcan dentro de los denominados contratos de colaboración que difieren de los típicos contratos de subordinación, en tanto su celebración supone que cada uno de los asociados efectúe un aporte para el cumplimiento del fin u objeto común perseguido y del que no surgen contraprestaciones ni obligaciones recíprocas entre las partes. (…) y que el fin y objeto del convenio debe dirigirse a impulsar programas de interés público y/o actividades acordes con el Plan Nacional o los Planes Sectoriales de Desarrollo.

(…) debo precisar que a estos convenios asociativos tampoco les resultan aplicables las disposiciones que en materia de procedimientos de selección se encuentran previstas en el Estatuto Contractual Estatal, (…). En estos convenios no hay selección, por la simple razón de que el acuerdo surge de la autonomía de la voluntad de aquellos que están interesados en el logro del mismo fin y propósito"8.

De acuerdo con lo expuesto, de manera atenta, se devuelve a esa Subdirección el proyecto de Convenio.

Atentamente,

HÉCTOR DÍAZ MORENO

AMPARO DEL PILAR LEÓN SALCEDO

Director Jurídico Distrital (E)

Subdirectora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 Por medio del cual se reglamenta el Contrato de Aprendizaje y se dictan otras disposiciones.

2 Ley 30 de 1992, artículo 24.

3 Ley 489 de 1998, artículo 95.

4 Artículo 6°, literal a), Ley 30 de 1992.

5 Artículos 28, 29 y 30, Ley 30 de 1992.

6 Radicado 3-2011-14086 de mayo 24 de 2011.

7 Artículo 13º.- De los Principios del Sistema Presupuestal. Los principios del Sistema Presupuestal del Distrito Capital se define de la siguiente forma:

(…)

d. Universalidad. EI presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro Distrital o transferir crédito alguno, que no figure en el presupuesto.

8 Radicado No. 1-2011-37704 de agosto 30 de 2011.

c.c. N.A.

Anexo: Proyecto de Convenio (radicado 3-2012-6703) en 3 folios.

Proyectó: Duvan Sandoval Rodríguez

Revisó: Amparo León Salcedo

 
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