CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION CUARTA

 

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

 

Bogotá D.C., Doce (12) de noviembre de dos mil tres (2003)

 

Radicación número:	25000-23-27-000-1999-0056-01-11604
Actor:	MYRIAM STELLA GUTIERREZ ARGUELLO
Demandado:	ALCALDIA MAYOR DEL DISTRITO CAPITAL

 

FALLO

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Capital de Bogotá contra la sentencia del 20 de Septiembre de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad instaurada contra los artículos 136 y 147 del Decreto Distrital 807 de 1993.

 

LA DEMANDA

 

La ciudadana MYRIAM STELLA GUTIERREZ ARGUELLO, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la nulidad parcial de los artículos 136 inciso segundo y 147 inciso primero del Decreto 807 de 1993, “por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones”, en cuanto disponen:

 

“ARTÍCULO 136. -COMPENSACION DE DEUDAS.

 

(...)

 

La solicitud de compensación deberá presentarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para presentar la respectiva declaración tributaria o al momento en que se produjo el pago en exceso o de lo no debido.”

 

ARTÍCULO 147.-TÉRMINO PARA SOLICITAR LA COMPENSACIÓN O DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. La solicitud de devolución o compensación de tributos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos, deberá presentarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento para declarar o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso.”

 

Se indicaron como violados los artículos 13 y 363 de la Constitución Política; 162 y 172 numeral 2º del Decreto 1421 de 1993; y 2536 del Código Civil, cuyo concepto de violación se resume en los siguientes términos:

 

Mediante la disposiciones acusadas se limitó a dos años el término que tenían los contribuyentes de solicitar la devolución por pagos en exceso, ya que según el artículo 11 del Decreto 1000 de 1997 “por el cual se reglamenta parcialmente el proceso de devoluciones y compensaciones”, las solicitudes de devolución o compensación de pagos en exceso debían presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva establecido en el artículo 2536 del Código Civil, que es de diez años y la ordinaria de veinte.

 

No existe razón alguna que justifique la reducción del término previsto en la norma distrital, ni la diferencia de trato para las personas que hubieren efectuado pagos en exceso respecto de impuestos nacionales, que tienen derecho a reclamarlo durante un término de diez años, y la persona que en las mismas circunstancias ve reducido su derecho a solo dos años en relación con un impuesto de carácter distrital.

 

Incurren las disposiciones acusadas en violación al principio de equidad, ya que por mandato constitucional el sistema tributario debe ser aplicado de manera razonablemente uniforme a todos los contribuyentes, sin introducir desigualdades en la práctica, previsión que fue desatendida por el Distrito.

 

El artículo 162 del Decreto 1421 de 1993, determinó la aplicación de las normas de carácter nacional al Distrito, dejando a salvo lo que riñera con las particulares características de los tributos de naturaleza distrital. Así que si bien el artículo 854 del Estatuto Tributario Nacional sujetó al término de dos años la presentación de la solicitud de saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias, tratándose de solicitudes de pago de lo no debido o en exceso, se aplican las normas de la legislación civil, que consagran un término más amplio, y que no podían ser modificadas sino por una norma de igual o superior jerarquía.

De otra parte, el artículo 176 numeral 2 del Decreto 1421, solo facultó al Gobierno Distrital para expedir las normas necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el distrito, y no para dictar normas de procedimiento tendientes a regular el proceso de devolución o compensación, por lo que no podía el Alcalde amparado en tal autorización consagrar nada distinto a lo que existía al momento de la expedición del Decreto 1421.

 

Dado que en la legislación fiscal no existe regulación en torno a la prescripción para el ejercicio de acciones derivadas del pago en exceso o de no debido, debe darse aplicación al artículo 2536 del Código Civil, en esta materia, disposición que no puede ser modificada por un acto administrativo del orden distrital.

 

OPOSICIÓN

 

El apoderado del Distrito se opuso a las pretensiones de la demanda, exponiendo al efecto en resumen lo siguiente:

 

El tratamiento diferente que sobre un tema de la administración de los impuestos pueda tener la Nación y el Distrito no rompe el principio constitucional de igualdad ni el de equidad tributaria, y por el contrario reafirma la autonomía fiscal territorial y la capacidad de gestión de sus recursos por parte de los entes locales. No se trata de justificar un trato distinto, sino de señalar la existencia de dos relaciones diferentes entre sujetos diferentes y autónomos.

El mandato contenido en los artículos 162 y 176 del Decreto 1421 de 1993 no es una orden para aplicar el estatuto nacional, sino que se aplica teniendo en cuenta la estructura funcional de los impuestos distritales en armonía con la legislación existente, lo cual debe hacerse dentro del marco general de competencias y la autonomía territorial.

 

En los impuestos distritales no existen los saldos a favor, sino pagos en exceso o de lo no debido y desde este punto de vista es válido armonizar las normas nacionales al esquema funcional de los impuestos distritales. Además, las devoluciones de pagos en exceso o de lo no debido estaban reguladas a nivel distrital por la resolución 000053 de 1992.

 

LA SENTENCIA APELADA

 

Mediante la sentencia apelada el Tribunal de instancia declaró la nulidad de las disposiciones acusadas, como consecuencia de haber dado prosperidad al cargo que alude a la violación de los artículos 162 y 176 del Decreto 1421 de 1993, relevándose del estudio de los demás cargos de la demanda.

 

Las consideraciones que antecedieron a la decisión anotada se resumen así:

 

En ejercicio de las facultades otorgadas al Alcalde Mayor del Distrito Capital en los artículos 162 y 176 del Decreto 1421 de 1993 se expidió el Decreto 807 de 1993, y en sus artículos 136 inciso 2 y 147 inciso 1, relativos al término para solicitar la devolución o compensación de saldos a favor, se retoman los artículos 816 y 854 del Estatuto Tributario Nacional, es decir el término de dos años siguientes al vencimiento del plazo para presentar la respectiva declaración tributaria, pero además, se hace extensivo ese término a otra situación cual es “al momento en que se produjo el pago en exceso o de lo no debido”, no contemplada en la norma nacional.

 

Dado que las disposiciones vigentes en el Distrito al momento de expedirse el Decreto 807, incluida la Resolución 00053 de 1992 no contemplaban un término específico para solicitar la devolución o compensación de los pagos en exceso o de lo no debido, el Alcalde al entrar a regular esa materia, se extralimitó en el ejercicio de las facultades que le fueron otorgadas, por lo que procede declarar la nulidad de las disposiciones acusadas.

 

Se destaca que el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria expidió el Decreto 1000 de 8 de abril de 1997, por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de las devoluciones y compensaciones, y en sus artículos 11 y 21 relativos en su orden, al término para solicitar la devolución por pagos en exceso y al término para solicitar la devolución de pagos de lo no debido, dispuso que tales solicitudes deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil , esto es diez años.

 

APELACIÓN

 

El recurso de apelación propuesto por el apoderado del Distrito Capital, se sustenta en los siguientes términos:

 

No se desbordaron las facultades conferidas al Alcalde Mayor de Bogotá mediante el artículo 176 del Decreto 1421 de 1993, ya que por el contrario su actuación se encaminó a determinar con precisión el término dentro del cual podían los contribuyentes presentar las solicitudes de devolución por pagos en exceso o de lo no debido, con el fin de lograr la seguridad jurídica esperada mediante el ordenamiento normativo.

 

En cumplimiento de las instrucciones impartidas en el artículo 176, se adelantaron los estudios necesarios por parte del gobierno distrital a fin de determinar las necesidades fiscales que soportaba el Distrito Capital, observándose que sobre la materia no existía legislación uniforme que permitiera hacer efectivo el recaudo de los tributos, y como consecuencia de ello se expidió el Decreto 807 de 1993, por el cual se armonizó el procedimiento y administración de los tributos distritales con el del Estatuto Tributario Nacional.

 

El Decreto 807, es en esencia un compendio de normas de carácter procedimental, sin perjuicio de que en el se incorporen disposiciones de carácter sustancial. De esta forma lo entendió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al pronunciarse sobre la legalidad en su expedición, en sentencia del 22 de Mayo de 1996 Exp.10856.

En lo atinente a las facultades que le fueron conferidas al Alcalde Mayor para armonizar, no puede dejarse de lado que al momento en que se inicia el proceso de adecuación de normas, los principios de seguridad y certeza jurídica deben ser pilares en los que descanse el ordenamiento jurídico tributario. De igual forma el principio de legalidad exige que solo pueden ser impuestos por el Estado los ajustes patrimoniales justos y proporcionales a la capacidad económica de cada sujeto, al tiempo que los procesos para el desarrollo de las funciones administrativas deben encontrarse perfectamente determinados en la normatividad fiscal que rige para cada jurisdicción, a fin de que tanto la Administración como el contribuyente puedan ejercer sus facultades legales y el legítimo derecho al reconocimiento y defensa de sus derechos e intereses.

 

Es necesario entender que para desarrollar la facultad otorgada en el artículo 176, esto es para establecer las disposiciones que debían empezar a regir en el Distrito Capital conforme las previsiones del Estatuto Orgánico de Bogotá, no era suficiente que el gobierno distrital se limitara a expedir un compendio normativo en abstracto, o una fiel copia del Estatuto Tributario Nacional, sino que era necesario paralelamente y como presupuesto del proceso de adecuación, realizar un análisis que conllevara a estructurar una reglamentación acorde con las características de los impuestos de carácter distrital, con los procesamientos en ese entonces existentes y los faltantes, y desde luego, deben concurrir los preceptos acusados, es decir los que consagran el término para enervar válidamente las solicitudes de devolución ante la Administración. Por ello no asiste razón al Tribunal cuando declara nulos los partes acusados, argumentado una presunta extralimitación de las funciones del ejecutivo, porque como quedó explicado, en aras de la certeza y seguridad jurídicas, el Alcalde determinó de forma diligente y precisa el término de solicitud de devolución del pago en exceso o de no debido, utilizando la terminología prevista por uno y otro ordenamientos.

 

Atendiendo al concepto de armonizar, adecuar, proporcionar, acomodar, apropiar una cosa a otra, el Alcalde armonizó o adecuó dentro del marco legal las normas vigentes a nivel nacional al ordenamiento distrital, teniendo en cuenta para ello las circunstancias económicas, jurídicas y tributarias del Distrito Capital.

 

En cuanto a la posibilidad de aplicar el artículo 2536 del Código Civil, se advierte que no es posible obviar la normatividad especial, cuando existe reglamentación sobre los términos para la solicitud de devolución del pago en exceso o de lo no debido, en materia de impuestos distritales.  

 

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

La parte actora advierte que Estatuto Tributario Nacional no hacía, ni hace referencia alguna al término para solicitar la devolución o compensación de suma pagadas en exceso, por lo que frente a esta situación son aplicables los artículos 2313 a 2321 del Código Civil supuesto que fue ratificado por el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1000 de 1997, donde remite al artículo 2536 del Código Civil, para establecer el plazo de la solicitud de devolución, a través del procedimiento establecido en los artículos 850 y ss. del Estatuto Tributario Nacional, previsión que si bien no era necesaria, aclaró las dudas que sobre estos pagos se presentaron en la Administración de Impuestos Nacionales, dado que la legislación tributaria no tenía previsto un término de prescripción para la devolución de este tipo de pagos.

 

Agrega que a propósito de la declaratoria de nulidad de los apartes acusados por parte del Tribunal la autoridad distrital señaló en el Concepto 0911 de junio 4 de 2001, que ante la ausencia de reglamentación, el soporte para obtener la devolución o compensación de los pagos en exceso o de no debido debe basarse en las normas generales del Código Civil, lo cual hace evidente la extralimitación de funciones al expedir las disposiciones acusadas.

 

La parte opositora reitera los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

 

MINISTERIO PÚBLICO

 

Representado por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación considera que la sentencia apelada debe ser confirmada. Al efecto expone:

 

Al establecer que las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimientos, sanciones, declaraciones, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general administración de los tributos, son aplicables en el Distrito Capital, el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 hace que las normas demandadas se encuentren en una manifiesta contradicción con lo establecido en materia de compensaciones por pagos en exceso o de lo no debido a nivel nacional, toda vez que en esa normatividad no se contemplan plazos para solicitar este tipo de devoluciones.

Si se analiza lo preceptuado en el artículo 176 al otorgar al distrito facultades con el fin de expedir las normas necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito, con los preceptos del Estatuto Tributario en materia fiscal, se sobreentiende que las atribuciones reglamentarias del Alcalde se circunscriben a armonizar, unificar, ajustar y conciliar las disposiciones nacionales con las vigentes en Bogotá, situación que le impide crear elementos normativos que reduzcan los derechos de los contribuyentes frente a lo consagrado en el Estatuto Tributario.

Se vulneran los principios de igualdad y equidad cuando existe discriminación injusta que genera diversidades de trato entre sujetos de derecho, sin existir fundamento fáctico o jurídico que justifique la distinción entre contribuyentes del régimen nacional y el distrital en materia de compensaciones por pagos en exceso o de lo no debido.

 

La demandante parte de la base de que en la legislación nacional no existe regulación en torno a la prescripción para el ejercicio de las acciones derivadas del pago en exceso o de lo no debido, apreciación que no corresponde a la realidad, ya que el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria expidió el Decreto 1000 de abril 8 de 1997, y en sus artículos 11 y 12 de hace alusión al término para solicitar la devolución por pagos en exceso y al término para solicitar la devolución del pago de lo no debido.

 

CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN

 

Se controvierte la legalidad de la expresión “al momento en que se produjo el pago en exceso o de lo no debido” contenida en los artículos 136 inciso 2° y 147 inciso 1° del Decreto Distrital  807 de 1993 “por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto Tributario Nacional”.

 

Sostiene el demandante que mediante las disposiciones acusadas se limita a dos años el término para solicitar la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, término que no estaba contemplado en las normas del Estatuto Tributario Nacional, por lo que habría el Ejecutivo extralimitado las facultades que le fueron conferidas en los artículos 162 y 172 del Decreto 1421 de 1993, para armonizar las normas distritales vigentes con las contenidas en el Estatuto Tributario Nacional; posición que fue acogida por el Tribunal para decretar la nulidad de los apartes acusados.

Adicionalmente considera que con tales disposiciones se genera un trato desigual, al aplicar a los contribuyentes de los impuestos distritales un término menor, al que fue previsto en el Decreto Reglamentario 1000 de 1997 para los impuestos nacionales, según el cual la solicitud de devolución de pagos en exceso o de no lo debido, atiende al término de prescripción ordinaria de 10 años que consagra el artículo 2536 del Código Civil.

 

Al respecto la Sala observa:

 

Mediante el Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafe de Bogotá”, se otorgaron facultades al Gobierno Distrital, en los siguientes términos:

 

“Artículo 176. Régimen de Transición. Con el fin de asegurar la vigencia efectiva de las disposiciones del presente estatuto y de evitar las dificultades y litigios que puedan surgir de posibles vacíos normativos, adoptase las siguientes disposiciones transitorias:

 

1ª...

 

2ª. El gobierno distrital...expedirá las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos de este estatuto sobre las siguientes materias: carrera administrativa, régimen presupuestal y fiscal y tramite de los asuntos que en virtud de este decreto deban ser decididos por autoridades distintas de las que los venían conociendo o respecto de los cuales hayan cambiado su procedimiento, recursos e instancias.”

 

A su vez el mismo Decreto 1421, dispuso la aplicación del Estatuto Tributario Nacional en materia de procedimiento y administración de los tributos, al consagrar en su artículo 162 que “Las normas del estatuto tributario sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de este.”.

 

Teniendo en cuenta que dentro de lo preceptuado en el artículo 176,el Gobierno Distrital debía expedir “las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito” con las del Decreto 1421, y que éste a su vez ordena la aplicación directa del Estatuto Tributario Nacional, debe entenderse, que en el proceso de adecuación de las normas debían atenderse estrictamente las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico tributario nacional, para armonizar su aplicación a los procedimientos distritales vigentes, sin introducir modificaciones al marco legal preexistente.

 

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 850 del Estatuto Tributario, “La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que estos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.”

 

Si bien como se observa, la norma remite al procedimiento previsto para la devolución de saldos a favor, cuando se trate de pagos en exceso o de lo no debido, no contiene el Estatuto Tributario disposición expresa acerca del término dentro del cual deba formularse la solicitud de las sumas pagadas en exceso o de lo no debido. De otra parte, no puede entenderse aplicable a dicho concepto el término de dos años que consagra el artículo 854 del mismo Estatuto para la devolución de saldos a favor, puesto que en este evento se parte de la existencia de una declaración tributaria que contiene el saldo a favor, y por ello, la solicitud de devolución, según la norma, “deberá presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar”; supuesto fáctico que evidentemente no se adecua a los pagos en exceso o de lo no debido.

 

Así las cosas, y al no existir en el ordenamiento tributario nacional, ni el distrital, norma expresa respecto al término dentro del cual debía formularse la solicitud de devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, no podía el Gobierno Distrital, sin exceder las facultades otorgadas en el Decreto 1421, establecer el término de dos años para solicitar la devolución de tales conceptos, contados desde el “momento del pago en exceso o de lo no debido”, como se dispone en los artículos 136 y 147 del Decreto 807 de 1993, objeto de la demanda.

 

Ahora bien, no puede aceptarse como justificación para la expedición de las disposiciones acusadas, la necesidad de garantizar certeza y seguridad jurídica, reglando lo necesario para que no quedara en el procedimiento distrital vacío legal en cuanto al término dentro del cual debía solicitarse ante la administración distrital la devolución del pago en exceso o de lo no debido, como lo sostiene el recurrente, puesto que las atribuciones del Gobierno Distrital en desarrollo de las facultades otorgadas en el Decreto 1421, se circunscriben a armonizar, unificar, ajustar o conciliar las disposiciones nacionales vigentes con la distritales, situación que le impide crear elementos normativos, pese a que existan razones que ameriten la conformación de procedimientos adicionales a los ya existentes.

 

De otra parte, esta claro que tratándose de ejercer el derecho a devolución de pagos en exceso o de lo no debido, si bien no existe en la normatividad tributaria nacional disposición alguna que señale el término dentro del cual debe formularse la solicitud respectiva, se ha entendido que dicho término es el previsto para la prescripción de la acción ejecutiva de que tratan los artículos 2535 y 2536 del Código Civil; y precisamente por ello el Decreto 1000 de 1997 “por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de las devoluciones y compensaciones”, dispuso en sus artículos 11 y 21, que las solicitudes de devolución o compensación por pagos en exceso o de lo no debido “deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil”, esto es dentro del término de diez años.

 

Lo anterior permite confirmar que en lo referente al término para la devolución por pagos en exceso o de lo no debido, el alcance de las facultades del Gobierno Distrital no permitían establecer en manifiesta contradicción con la norma superior a la cual remite el Decreto Reglamentario nacional, un término distinto al allí previsto. Adicionalmente porque con tal distinción se rompe el equilibrio que debe existir dando trato similar y equitativo a los contribuyentes de los impuestos distritales y los del nivel nacional.

 

En síntesis, comparte la Sala la decisión del Tribunal en cuanto considera que son nulas las disposiciones acusadas, por haber sido expedidas excediendo las precisas facultades otorgadas al Gobierno Distrital para armonizar las normas del Estatuto Tributario Nacional con las del ordenamiento distrital, por lo que habrá de confirmarse la sentencia apelada.

 

Por último advierte la Sala que la Consejera, doctora María Inés Ortiz Barbosa, se encuentra impedida para conocer del presente negocio, de conformidad con lo previsto en el numeral 2º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, por lo que al encontrarse procedente el impedimento, se declarará separada del conocimiento del presente proceso.

 

Sin embargo, y por cuanto existe quórum deliberatorio y decisorio para fallar, no se procederá a nombrar conjuez que la reemplace, y en consecuencia, la sentencia habrá de ser proferida por los restantes Consejeros de la Sección.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

 

FALLA:

 

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

 

Acéptase el impedimento manifestado por la Doctora María Inés Ortiz Barbosa, por lo cual se declara separada del conocimiento del presente negocio.

 

Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

 

Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

 

LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente Sección

 

GERMÁN AYALA MANTILLA

 

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

 

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario