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  Fallo 5504 de 2000 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 23/03/2000  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 23/03/2000  
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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Santa Fe de Bogota, D. C., veintitrés (23) de marzo del dos mil (2000)

Consejero Ponente

Dr. MANUEL S. URUETA AYOLA

Ref. : Expediente 5504

Actor: Luis Felipe Arrieta Wiedman

Acción de nulidad contra actos del orden Distrital

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 5 de noviembre de 1998, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por el ciudadano LUIS FELIPE ARRIETA WIEDMAN contra actos del orden Distrital.

Ver Proyecto Acuerdo Distrital 0226 de 2001, Ver el Decreto Distrital 462 de 2003 , Ver el Decreto Distrital 98 de 2004

I. ANTECEDENTES

I. 1. La demanda

Busca la parte actora que se acceda a las siguientes

I .1. 1. Pretensiones

Que se declare la nulidad total de los artículos 1, 2, 31 4 y 7, así como la nulidad parcial del artículo 6, del Acuerdo Número 09 de, 4 de abril de 1997, del Concejo de Santa Fe de Bogota, D.C., "Por media del cual se determinan las sistemas y mercados con base en los cuales las Juntas Administradoras Locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio publico para la realización de actos culturales deportivos, recreacionales o de mercados temporales y se modifica y adiciona el articulo 120 del Acuerdo No.18 de 1989 (Código de Policía de Santa Fe de Bogota )", en los apartes resaltados de dichos artículos, cuyos textos son los siguientes :

"ARTICULO PRIMERO. Las Juntas Administradoras Locales expedirán el Acuerdo Local para el uso del Espacio Publico, previo concepto del Departamento de Planeación Distrital 'Taller Profesional del Espacio Publico', en concordancia con lo establecido en el Acuerdo 6 de 1990 y en sus decretos reglamentarios Nos. 600, 734, 735, 736 y 737 de 1993

"Las Juntas Administradoras Locales determinaran en este mismo Acuerdo los Espacios Públicos Locales que podrán ser utilizados de conformidad Con 10 establecido en 10S ar1fculas 12 numeral 6 y 69 numeral 6, del decreta Ley 1421 del 21 ." de julio de 19931 únicamente para las fines allí previstos,

"ARTICULO SEGUNDO. El sistema y método de cobro a emplear por las Localidades para conceder el Derecho al uso del Espacio Público, será el siguiente: tomando como base el metro cuadrado de espacio público ocupado se cobrará diariamente, por cada metro cuadrado, el equivalente al 8% de un salario mínimo diario legal vigente.

"ARTICULO TERCERO. Los Alcaldes Locales previa reglamentación de las Juntas Administrativas Locales y en cumplimiento de las Leyes, Acuerdos respectivos y del artículo primero del presente Acuerdo, podrán permitir la utilización del Espacio Público Local tomando en cuenta las medidas que sean necesarias para garantizar la conservación y mantenimiento de los espacios públicos locales y la devolución de los mismos.

"ARTICULO CUARTO. Las Regionales del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Taller Profesional del Espacio Público en coordinación con la Procuraduría de Bienes del Distrito, serán las competentes en cada localidad para elaborar el inventario de espacio de uso público y determinar en cada uno el área disponible. Para tal fin este inventario será elaborado anualmente y remitiendo a cada una de las Alcaldías Locales.

"ARTICULO SEXTO. Modificase el artículo 120 del Acuerdo No. 18 de 1989, el cual quedará así:

"ARTICULO 120. Ninguna autoridad podrá conceder permiso para encerrar u ocupar porción alguna de vía o espacio público con carácter habitual.

"PARAGRAFO PRIMERO. Solo podrán otorgarse permisos temporales para fines culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales cuyas actividades estén al servicio exclusión de la Comunidad.

"Para los efectos previstos en el presente artículo, se entiende por permisos temporales aquellos otorgados por la Administración Distrital para los fines específicos contemplados en este Acuerdo, cuya duración es limitada en el tiempo y, por tanto, carecen de continuidad y permanencia. Así se podrán conceder dichos permisos para un día específico de la semana hasta por cincuenta y dos (52) semanas o por períodos cuya duración no podrá exceder de dos (2) meses continuos caso en el cual el lugar deberá contar con los servicios públicos necesario.

"PARAGRAFO SEGUNDO. Para el otorgamiento de los permisos se cumplirán los siguientes requisitos:

"a. Constituir previamente una fianza suficiente para asegurar la adecuación y los posibles daños causados a los bienes de uso público.

b. compromiso de respetar y n impedir el derecho de recreación y de locomoción tanto activa como pasiva, en a vía pública. El incumplimiento de esta disposición dará lugar a la cancelación irrevocable del permiso respectivo.

"ARTICULO SEPTIMO. El valor del uso del Espacio Público será consignado previamente en la Tesorería Distrital por el usuario respectivo el cual deberá indicar el concepto, el tiempo y la localidad. Para efectos de su destinación se aplicará lo establecido en el artículo 69 numeral 6 del Decreto Ley 1421".

I. 1.2. Normas violadas y concepto de la violación.

El artículo primero viola los artículos 82 y 313, numeral 7, de la Constitución Política; parágrafo del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 y numeral 5 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993; artículos 5,6 y 8 de la Ley 9 de 1989, y artículos 674 y 1005 del Código Civil.

El artículo segundo viola los artículos 338, inciso 2, y 13 de la constitución Política, y articulo 32, numeral 7, de la Ley 136 de 1994 en concordancia con el numeral 6 del artículo 12 del decreto Ley 1421 e 1993.

El artículo tercero viola los artículos 13 y 82 de la Constitución Política; 5,6 y 8 de la Ley 9 de 1989 y 674 del Código Civil.

El artículo cuarto viola los artículos 13, 82 inciso 1º. 313 numeral 7 de la Constitución Política; 5 y 6 de la Ley 9 de 1989 y 674 y 1005 de Código Civil.

El artículo sexto viola los artículos 82, 13 y 471 (sic) de la Constitución Política; 5 y 6 de la Ley 9 de 1989; 674 y 1005 del Código Civil; artículo 73 de la Ley 388 de 1997; artículos 1, 15 y 27 de la Ley 74 de 1968 y artículo 1 de la Ley 16 de 1972.

El articulo séptimo viola los artículos 82 de la constitución; 1-2 letra b) de la Ley 80 de 1993, en concordancia con los articulo 144, 149, 153 y 162 del Decreto 1421 de 1993.

I.1.2.1. En relación con el artículo primero, considera la parte actora que la función de regular el espacio público se exclusiva y excluyente de los Concejos, por o cual viola el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, al establecer la norma acusada a favor de las Juntas Administradoras Locales una delegación de dicha atribución, la cual debe seguir el principio de la gratuidad en el uso del espacio público.

Además, la realización del inventario para determinar los espacios públicos que podrán ser utilizados constituye una facultad, cuyo ejercicio no solo acogerse al acuerdo Distrital sino a lo dispuesto en el articulo 82 constitucional, cuyo texto establece el deber del Estado de conservar la integridad del espacio y su destinación al uso común, en concordancia con los artículos 33 de la Ley 136 de 1994 y 12, numeral 5, del Decreto Ley 1421 de 1993, y los artículos 5 y 8 de la Ley 9 de 1989, que destinan esos bienes a la satisfacción gratuita de las necesidades colectivas, así como a lo dispuesto en los artículos 674 y 1005 del Código Civil, en cuanto paren del concepto del uso colectivo, inalienable e imprescriptible de dichos bienes, en concordancia con el artículo 88 constitucional, lo que no sucede en el asunto sub examine. Si el constituyente hubiera considerado conveniente la delegación en otras instancias distintas del Concejo, lo habría dicho expresamente.

I.1.2.2. En cuanto al Artículo segundo acusado, resulta que la fijación y métodos de cobro de la tarifa allí señalados, contraviene en forma manifiesta el inciso 2º. Del artículo 338 constitucional, pues esa norma da la posibilidad de que las autoridades municipales hasta fijen las tarifas de las tasas y contribuciones para recuperar la inversión de los servicios públicos que suministra el municipio o participar de los beneficios que proporciona a los particulares, pero los parámetros para determinar los costos de los servicios y e los beneficios que proporciona a los particulares, pero los parámetros para determinar los costos de los servicios y de las beneficios otorgados, deben ser fijados por los Concejos y no como dice la norma controvertida, pues los métodos y sistemas para determinar su imposición no aparecen en el Acuerdo sub lite. Las localidades quedan habilitadas así para establecer los métodos y sistemas para la percepción y cobro de las tarifas, lo cual no va tener la objetividad que la Constitución exige en relación con esa clase de ingresos. En el mismo orden de ideas, se viola el numeral 7 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, por los motivos que vienen de expresarse, pues no hay asomo de igualdad y justicia distributiva, según el servicio que se les proporcione y por los beneficios que obtenga los usuarios, así como también se viola el artículo 13 constitucional por no garantizarse el derecho a la igualdad. Cita en apoyo las sentencias de la Corte constitucional C-022-96, C- 149-93 y C-040-93.

I.1.2.3. Respecto del artículo tercero, en cuanto le atribuye a las Juntas Administradoras Locales la facultad de reglamentar, viola el numeral 7 del artículo 313 constitucional, como quiera desconoce las funciones constitucionales del Concejo en materia de reglamentación del uso del suelo en los municipios. Así mismo, viola los artículos 674 del Código Civil y 5 y 6 de la Ley 9 de 1989, los cuales disponen que los bienes de uso público están destinados esencialmente a satisfacer necesidades colectivas urbanas, trascendiendo todo interés individual. Por eso concluye que los habitantes no requieren permiso de la autoridad municipal para usar los elementos del espacio público que no sean de aquellos que se involucran en la preservación del orden público, por lo que no es viable el cobro de emolumentos por el uso de algo que le pertenece a la comunidad. Las autoridades pueden dictar normas que garanticen el comportamiento de la población y el aseguramiento del disfrute colectivo del espacio público, pero no peden restringir éste sino por motivos de seguridad interna, a menos que se viole el principio de igualdad.

I.1.2.4. El artículo cuarto acusado en cuanto dispone que las entidades locales quedan facultadas para determinar en cada localidad el área disponible del espacio público, con el objeto de rentarlo, quebranta el artículo 82 constitucional, que impone el deber de velar por la integridad de dicho espacio y de su destinación al uso común, así como los artículos 5 y 6 de la Ley 9 de 1989 y 674 y 1005 del Código Civil, los cuales consagran la indisponibilidad de esos bienes

I.1. 2. 5. En relación con el articulo sexto, observa el actor que la norma no puede prohibir que se utilice la vía pública o el espacio público, en forma temporal, habitual o periódicamente, para eventos artísticos y culturales, con la finalidad de disfrute común, sin que ella constituya apoderamiento del bien pública. La norma busca Impedir que los permisos sean habituales, lo que es contradictorio porque el disfrute habitual es perfectamente viable para el dueño del bien, que sea la comunidad, siempre que no contravenga a paz y el orden estatuido. En fin, no puede considerarse que el Acuerdo esté diseñado sobre el supuesto del deber del Estado de proteger el espacio público, ya que permite su ocupación por el estipendio, cuyo cobro es realmente la motivación del Concejo.

Se coarta, así mismo, la expresión cultural de la comunidad al restringir su cualidad más especial, la espontaneidad, al limitar que se asocien los ciudadanos para brindar mancomunadamente al público programaciones culturales, al otorgar facultades a los organismos de las Localidades para montar un sistema de selección para su manejo lucrativo y político así como establecer requisitos que van en contravía de la libre expresión cultural, contrariando así el artículo 70 constitucional, concordancia con los tratados suscritos por Colombia, como son la Declaración de los Derechos Humanos, artículo 2, los pactos internacionales sobre derechos económico y sociales así como el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, recogidos en los artículos 1, 15 y 27 de la Ley 74 de 1968, y Convención Americana sobre Derechos humanos, artículo 1 de la Ley 16 de 1972.

I.1. 2. 6. Finalmente, respecto del articulo séptimo, se le reprocha al estatuto yen particular a la norma en cuestión su alejamiento del interés que deben tener las autoridades preservar la integridad del espacio publico y garantizar su disfrute, aun para manifestaciones deportivas y culturales, que la Constitución resguarda al garantizar el articulo 70 el derecho a la cultura como manifestación del derecho a ser libre, dispuesto en el articulo 13 constitucional. Además se trata de disfrazar la real institución jurídica, que no es otra que el arrendamiento, omitiendo así el cumplimiento del Estatuto Contractual, en concordancia con los artículos 144, 149, 153 y 162 del Decreto 1421 de 1993, pues también se contravienen los principios de la tributación.

I.2. La sentencia recurrida

Dice el tribunal de instancia que el demandante Justina de manera implícita la constitucionalidad de las disposiciones legales que regulan el uso del espacio público, aspecto central del acto acusado, por lo cual procede a examinar previamente este aspecto.

El artículo 82 constitucional consagra un derecho colectivo, correspondiente en la tipología del Derecho Internacional a los derechos humanos de tercera generación, fundamentados en la solidaridad, por lo cual tiene prelación, en el caso subíndice, frente a derechos de contenido individualista. El constituyente resalta el uso común y la prevalencia del mismo sobre el interés particular. De otra parte, el artículo 63, ibídem, constitucionalizó disposiciones de orden legal consagradas en los artículos 674 y 2519 del Código Civil, en concordancia en los artículos 413 de Código de Procedimiento Civil, por lo que tales normas gozan del principio de la supremacía constitucional.

El numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política le asigna a los concejos municipales la facultad de "Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda", por o que el parágrafo del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece que en relación con los usos del suelo las decisiones, en todo caso, deberán ser aprobadas por el concejo municipal, teniendo en cuenta el principio constitucional del artículo primero que señala la prevalencia del interés genera, norma ésta que debe aplicarse en el análisis de las situaciones particulares, como la regulada en el Acuerdo que es objeto de la presente controversia.

El acto acusado se fundamenta en los artículos 12 numeral 6 y 69, numeral 6, del Decreto 1421 de 1993, cuyos textos establecen la posibilidad de que se cobre por el uso del espacio público, los cuales considera inconstitucionales el tribunal a quo.

Dice el tribunal que mientras el artículo 82 consagra el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el numeral 6 del artículo 12 contribuye a la ocupación del espacio público y al cobro de derechos por concepto de su uso en las situaciones allí previstas, contrariando así lo filosofía del Constituyente, sin que el hecho de que la ocupación sea temporal le quite ese carácter. En igual sentido, por las mismas razones, también se aplicará la excepción de inconstitucionalidad respecto del numeral 6 del artículo 69, excepto las expresiones "preservar y hacer respetar el espacio público, por lo cual dichas disposiciones no se aplicarán en el caso sub judice y se dará, en consecuencia, aplicación preferente a las normas constitucionales.

Además, existe incompatibilidad del acuerdo acusado parcialmente con el numeral 7 del artículo 313 constitucional, toda vez que es competencia exclusiva de los concejos municipales "reglamentar los usos del suelo" y, por lo tanto, esa competencia no la puede delegar el cabildo Distrital en las Juntas Administradoras Locales para reglamentar dichos usos, porque no existe autorización del delegador para hacerlo, tal como lo manda el artículo 211 de la Constitución.

Tampoco puede el Concejo delegar en las Juntas Administradores Locales las competencias impositivas, esto es, la atribución de establecer tributos, por cuanto en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos Distritales y municipales "podrán imponer contriciones fiscales y parafiscales" de acuerdo con el numeral 12 del artículo 150 constitucional, que le asigna al Congreso la competencia exclusiva de "establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".

En el caso sub examine, el acuerdo acusado regula el "cobro de derechos por concepto de uso del espacio público", y aunque así se le denomine, no deja de ser un tributo que el legislador no ha creado; y admitiendo, en gracia de discusión, que existiera, no podría el cabildo Distrital delegar en las Juntas Administradoras Locales la facultad de reglamentar su cobro.

Finalmente anotar el tribunal que los bienes de uso público son parte integrante del concepto genérico de espacio público, definido en el artículo 5 de la Ley 09 de 1989, por lo cual el acto acusado resulta incompatible, además, con el artículo 63 constitucional, por las mismas razones ya expuestas frente a los artículos 12 y 69.

II. EL RECURSO DE APELACION

Con fundamento en la cláusula contemplada en el numeral 6 del artículo 69, ibídem, norma que tiene su fundamento en el numeral 5 del artículo 318 constitucional, se expidió el acto acusado.

Las decisiones sobre el uso del suelo ya están aprobadas en los acuerdos que lo reglamentan, las JAL sólo recibieron la facultad de reglamentar los permisos para la utilización del espacio público, como una de las clases en que se divide el suelo urbano del Distrito.

El sistema para el cobro por la ocupación del espacio público de que trata la norma acusada, no desconocer el artículo 338 constitucional sino que desarrolla las normas legales arriba citadas, ni desconoce tampoco el derecho a la igualdad. Lo que la norma busca es mantener el equilibrio en el uso común del espacio público.

En relación con la norma sobre la elaboración del inventario, no se vulnera el derecho a la igualdad, ni el deber que tienen las autoridades Distritales de velar por la protección de a integridad del espacio público, ni tampoco se viola la facultad que tienen los concejos para reglamentar los usos del suelo, ni el concepto de bienes de uso público.

En cuanto al artículo 6 acusado, considera la parte recurrente que dicha norma no es violatoria de los artículos 13 y 82 constitucionales, pues con la prohibición a la autoridades de conceder permisos para encerrar u ocupar alguna porción de la vía o espacio público con carácter habitual, la autoridad está velando por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común. Además, con el otorgamiento de permisos temporales a los ciudadano para utilizar el espacio público con fines culturales, deportivos, recreacionales o de mercados que estén al servicio de la comunidad se dignifica el derecho a la igualdad y se preserva y organiza el espacio público. El parágrafo del artículo 6 es armónico con los artículos 82 y 13 constitucionales, pues exige como requisito para las personas que obtengan permisos para la utilización del espacio público, el compromiso de respetar y no impedir el derecho de recreación y locomoción tanto activa como pasiva en la vía pública.

Finalmente, el artículo 7 no contradice las normas del Decreto 1421 de 1993, pues no se relaciona con normas de contratación (art. 144), ni con las clases de contratos (art. 149), ni tampoco con el establecimiento, determinación y cobro de títulos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones (art. 153) y menos con la forma como deben ser aplicadas las normas del estatuto tributario del distrito 8art. 162).

III. ALEGATO DE CONCLUSION DEL DISTRITO CAPITAL

Durante esta etapa procesal se hizo presente únicamente el representante judicial del Distrito Capital, quien reiteró las razones expuestas en el escrito de sustentación del recurso de apelación y agregó que todas las actividades que se desarrollan en el espacio público deben ser organizadas y reglamentadas por conveniencia del interés general y que los articulares que se beneficien de dichas actividades deberán retribuir a la colectividad el usufructo que del espacio público obtengan.

Con el acuerdo acusado se establece una reglamentación que depende de las características de cada localidad, sin ignorar el concepto de ciudad como marco espacial urbano. A ese espacio donde confluye la economía informal, como problema social de graves repercusiones y de una realidad incuestionable, frente al disfrute colectivo urbano, es congruente aplicar el uso racional y social del mismo.

El marco jurídico que apoya la constitucionalidad y legalidad del acto acusado está constituido por los artículos 70 del Acuerdo 6 de 1990, 674 del Código Civil, 5 de la Ley 9 de 1989, 12 y 69 en sus numerales 6 del estatuto Orgánico de Bogotá y 63 y 82 de la Constitución Política.

IV. DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto Sub examine, previas las siguientes:

CONSIDERACIONES

IV. 1.El caso.

Mediante el Acuerdo Núm. 09 de abril 4 de 1997, el Concejo del Distrito Capital determinó los sistemas y métodos con base en los cuales las Juntas Administradoras Locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso el espacio público para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 7 del artículo 313 constitucional y por los artículos 12, numeral 6 y 69, numeral 6, del Decreto 1421 de 1993.

Las normas acusadas establecieron que las JAL expedirán Acuerdos para el uso del espacio público, determinando aquellos que podrán ser utilizados mediante el cobro de derechos por tal concepto y se les facultó para establecer el sistema y método de cobro así como también a los Alcaldes Locales para permitir la utilización del espacio público y tomar las medidas necesarias para garantizar su conservación mantenimiento y la devolución de los mismos. Igualmente, se facultó a las regionales de Planeación Distrital para elaborar un inventario del espacio de uso público y determinar el área disponible así como se les prohibió a las autoridades conceder permiso para encerar u ocupar porción alguna de vía o espacio público con carácter habitual.

Las normas legales que sirvieron de fundamento a la expedición del Acuerdo acusado, esto es, los artículos 12, numeral 6 y 69, numeral 6, del Decreto Ley 1421 de 1993, fueron declaradas inaplicables en el asunto sub examine por el tribunal de instancia, en uso de la excepción de inconstitucionalidad, por considerarlas fundamentalmente contrarias a los artículos 82 y 63 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º. Ibídem, además de violar el numeral 7 del artículo 313 constitucional, en cuanto delegó una facultad indelegable, lo cual está prohibido por el artículo 211 constitucional, amén de que tal delegación versaba sobre una competencia impositiva, contrariando así el artículo 338 de la Constitución.

IV.2. El fundamento legal del acto acusado

Dice el numeral 6 del artículo 12 del Decreto 1421 1993 lo siguiente:

"ARTICULO 12. Atribuciones. Corresponde al concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

"……………………………………………………..

" 6. Determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las Juntas Administrativas Locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales, de conformidad con lo previsto en este estatuto."

De otra parte, el numeral 6 del artículo 69 ibídem, en relación con las Juntas Administradoras Locales, reza:

"Artículo 69. Atribuciones de las Juntas. De conformidad con la Constitución, la ley, los acuerdos del concejo y los decretos del alcalde mayor, corresponde a las juntas administradoras:

" ……………………………………………………."

"6. Preservar y hacer respetar el espacio público. En virtud de esta atribución podrán reglamentar su uso para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales y ordenar el cobro de derechos por tal concepto, que el respectivo fondo desarrollo destinará al mejoramiento del espacio público de la localidad, de acuerdo con los parámetros que fije el concejo Distrital.

"…………………………………………………….."

IV. 3. La excepción de inconstitucionalidad en la sentencia recurrida.

Las normas que se acaban de transcribir fueron consideradas:

El Distrito Capital Santa Fe de Bogotá está sometido, por mandato constitucional, a un régimen jurídico especial, diferente del régimen común que rige para los restantes entes municipales, el cual está recogido en el Decreto Ley 1421 de 1993. En efecto, el inciso segundo del artículo 322 constitucional prescribe que "Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios".

Uno de sus órganos, el Concejo Distrital está constitucionalmente facultado para reglamentar los usos del suelo, de acuerdo con el número 7 del artículo 313 constitucional, dentro de cuyo concepto se cuenta el espacio público, que ha sido definido por el artículo 5º. De la Ley 9ª. De 1989, así: "Enriéndese por espacio público el conjunto de inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

"Así, constituyen espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo".

No comparte la Sala el fundamento de la sentencia recurrida, en cuanto considera que los numerales 6 de los artículos 12 y 69 del Decreto Ley 1421 de 1993 son incompatibles con el artículo 82 de la Constitución política, cuyo texto prescribe que "Es deber del Estado velar por la pretensión de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilizaron del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común", pues el deber de velar por la destinación al uso común de los bienes integrantes del espacio público no impone, de una parte, que dicho uso sea necesariamente gratuito en todas las circunstancias y , de otra parte, que no pueda la autoridad competente reglamentar dicho uso, en cuanto se refiere al acceso de las personas, tal como sucede con el parqueo de automóviles en áreas del espacio público, conocido en la capital de la República como zonas azules, o la utilización de la playa en concesión por los empresarios turísticos, o la concesión de parques como El Salitre de Santa Fe de Bogotá, o como el coro de peajes por la utilización de vías públicas.

En el mismo orden de ideas, la destinación al uso común del espacio público puede ser reglamentada por la autoridad en el ejercicio de sus competencias policivas, pues esa reglamentación constituye un mecanismo para la protección de su integridad, de manera que dicho uso común puede, bajo ciertas circunstancias, ser limitado, de acuerdo con la ley y los reglamentos administrativos, sin que ello constituya violación del artículo 82 constitucional. Dicha reglamentación no significa que se le otorgue prevalencia al interés particular sobre el interés colectivo, pues ella busca que se satisfagan de la mejor manera los intereses culturales, artísticos y deportivos de la comunidad, mediante el uso racional de ese espacio público, evitando la ocupación permanente del mismo o la perturbación de su uso.

De otra parte, como lo indica el inciso segundo del artículo 82 constitucional, la idea de la no gratuidad no es extraña a las regulaciones sobre utilización del suelo.

Tampoco considera la Sala que las normas del acuerdo acusado atenten contra el régimen previsto en el artículo 63 constitucional, sobre el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables de los bienes de uso público, pues con la reglamentación controvertida no se atenta contra ninguno de esos caracteres de dichos bienes.

Estima el tribunal de instancia que, además, se trata de una facultad del Concejo Distrital de carácter constitucional, consagrada por el numeral 7 de artículo 313, que es indelegable, de manera que al hacerlo, viola, además de dicha norma, el artículo 211 del mismo estatuto constitucional. La sala no comparte ese criterio del tribunal porque el Acuerdo Núm. 09 de 4 de abril de 1997 constituye ya una reglamentación dada por el Concejo en la materia y, de otra parte, las Juntas Administradoras Locales si pueden ser delegatarias de la funciones el Concejo Distrital, de acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del articulo 318 constitucional.

En concordancia con esas previsiones constitucionales, los artículos 12 y 69, numerales 6, del Decreto Ley 1421 de 1993 le otorgaron al Concejo la facultad de "determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las Juntas Administradoras Locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos recreacionales o de mercados temporales", que fue lo que hizo a través del Acuerdo acusado, y a las JAL, la facultad de preservar y hacer respetar el espacio público, mediante la reglamentación de su uso para fines culturales, recreacionales, deportivos o de mercados temporales, con el cobro de derechos por tal concepto. De manera que es la propia ley la que estructura el uso de las competencias que se cuestionan, otorgándoles al Concejo Distrital y a la s JAL facultades en materia de cobro de derechos por el uso del espacio público. No se observa, entonces, cómo se puedan violar las normas sobre delegación de funciones en el asunto que se analiza.

Así mismo, la Sala considera que el cobro de derechos por la utilización temporal del espacio público que puedan hacer las Juntas Administradoras Locales, de acuerdo con el Decreto Ley 1421 de 1993 y el Acuerdo 09 de 1997, no constituye un tributo, como lo considera la sentencia recurrida, por lo que mal podría violarse el artículo 338 de la Constitución, que se refiere a las contribuciones fiscales y parafiscales.

Finalmente, la Sala no considera necesario referirse, en forma particular, a los cargos de la demanda porque todos ellos giran en torno a la gratuidad, al uso colectivo y a la indelegabilidad de funciones, los cuales constituyen precisamente el fundamento de la sentencia recurrida para declarar inaplicable la base legal de las normas acusadas.

Dadas las anteriores consideraciones, la Sala revocará la sentencia recurrida, como en efecto lo harán en la parte resolutiva de esta providencia y, denegará las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

REVOCASE la sentencia recurrida y, en su lugar, DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 23 de marzo del 2.000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

NOTA: CONSEJO DE ESTADO.

 
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