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Fallo 71 de 2001 Consejo de Estado

Fecha de Expedición:
28/06/2001
Fecha de Entrada en Vigencia:
28/06/2001
Medio de Publicación:


 
 

FCE000712001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente

RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de 2001

Radicación 25000-23-25-000-2000-0071-01(AP-083)

Actor: RICARDO CIFUENTES SALAMANCA

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA Y OTRO

Conoce la Sala de la impugnación presentada por la parte demandante, en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 28 de marzo de 2001 mediante la cual se resolvió:

"Niéganse las súplicas de la demanda.

"El Instituto de Desarrollo Urbano dentro de los sesenta (60) días siguientes a la fecha en que quede en firme esta providencia, adoptará las recomendaciones que se hacen en la parte considerativa referidas a la necesidad de señalizar en debida forma y en ambos lados de la ciclo-ruta, los puntos para cruce de la avenida 19, así como también mejorar las condiciones del espacio o modificar su ubicación en la acera oriental, del punto en que quienes vienen en sentido norte sur deben hacer la travesía de la avenida antes mencionada.

"Lo antes dispuesto se hará en la medida en que no lo contemple el diseño de las obras".

ANTECEDENTES

1. La petición.

El señor RICARDO CIFUENTES SALAMANCA interpuso acción popular en contra del distrito capital y el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, el 28 de abril de 2000, la cual corrigió a instancia del a quo el 10 de mayo siguiente, por considerar que dichas entidades han desconocido los derechos colectivos previstos en los literales a. c. y m. del artículo 4 de la ley 472 de 1998. Las pretensiones formuladas por el actor son las siguientes:

"1. Que se proteja la prevalencia

al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en la ejecución de la obra denominada ciclo-ruta norte, centro, sur, ordenándole al IDU la ejecución de un trazado que no ponga en peligro la vida y otros derechos fundamentales de los peatones, ciclistas y conductores de vehículos.

"2. Que se proteja el derecho que la colectividad tiene a la VIDA ordenándole al Instituto de Desarrollo Urbano la suspensión inmediata de las obras hasta tanto no se modifiquen y elabore un trazado para la ciclo-ruta que no ponga en peligro de manera innecesaria, injusta y previsible la integridad, la salud y la vida de todas aquellas personas que transitan por el sector.

"Que se protejan los DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS NIÑOS que viven en el sector, ordenándole al IDU la suspensión inmediata de la obra, hasta tanto no se modifique y elabore un trazado para la ciclo-ruta, que no los obligue a correr riesgos innecesarios, injustos y previsibles, confinándolos en un sanduche entre las bicicletas y los vehículos.

"Que se proteja el DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD que tienen los vecinos del sector afectados con la obra, ordenándole al IDU la suspensión inmediata de la continuidad de la obra, hasta tanto no se elabore un proyecto trazado, en el que todas las personas reciban tratamiento igual, sin discriminaciones o sometimiento a peligros injustificados, además, ordenándole a la Administración Distrital efectuar el gastos de sus recursos de manera equitativa, .si es posible construir la ciclo-ruta a la altura de la calle 127 sobre el hombro del canal, las otras personas tenemos derecho a que esta obra continúe por el mismo hombro, sin que la disculpa de los costos tenga que ser válida para unos e inexistente para otros..

"Que se proteja el derecho fundamental que tiene la comunidad al DEBIDO PROCESO, ordenándole a la Administración Distrital la suspensión de la ejecución de todas las obras relacionadas con la ciclo ruta, hasta tanto no se garantice la participación de la comunidad en dichos proyectos. Participación que deberá ser antes de efectuar el daño al ecosistema. De la misma manera solicito se le ordene al Alcalde Mayor, suspender la tala indiscriminada de árboles, hasta tanto no se garantice el principio constitucional consagrado en el artículo 79 de la C.N. que garantiza la PARTICIPACION CIUDADANA en la toma de decisiones que puedan afectarla.

"Que se proteja el derecho a un MEDIO AMBIENTE SANO, ordenándole a la Administración Distrital:

a. La suspensión de la tala de árboles.

b. Garantizar de manera perentoria e inmediata la participación de la comunidad en los términos establecidos en el artículo 79 de la Constitución Nacional".

2. Hechos.

De lo expuesto en la demanda puede inferirse que los hechos en los cuales el actor fundamenta sus pretensiones son los siguientes:

a. El distrito capital a través del Instituto de Desarrollo Urbano IDU celebró el contrato IDU820-1999 para construcción de la ciclo ruta norte- centro- sur, en la etapa 1 tramo 1.

b. La ejecución de la ciclo ruta en el tramo de la avenida 19 entre la calle 134 y la diagonal 127 ofrece graves riesgos para la vida, la seguridad e integridad física de quienes transitan por el sector, por los cruces innecesarios para los ciclistas sobre avenidas de gran tráfico vehicular; porque la ciclo ruta obstaculiza el acceso a los edificios del sector; queda adyacente a la calle 134 que tiene doble sentido y atraviesa en diagonal la calle 126A. Además, la reducción de la calzada y la altura de los andenes agrava la congestión vehicular que afecta al sector. Sin destacar que en el proyecto desaparecen las bahías que actualmente son utilizadas por los buses escolares para recoger a los niños, lo cual los expondrá al peligro de ser arrollados por las bicicletas o por los vehículos.

c. La comunidad ha puesto en conocimiento de estos hechos a las entidades demandadas y ha solicitado "realizar un trazado que ofrezca menores riesgos para la comunidad en general y que no riña con el sentido común", pero no ha recibido una repuesta eficaz, pues la administración ha insistido en el proyecto inicial de la obra con criterios meramente económicos, que no pueden ser de recibo y con razones técnicas que según su dicho fueron aducidas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, que objetó la construcción de la obra por el hombro del canal, pero que según la prueba documental que obra en el expediente, son falsas.

d. Las alternativas propuestas por la entidad demandada se limitan a la instalación de señales y semáforos en la vía, pero esas medidas no solucionan el problema, pues a pesar de éstas los peligros subsisten.

e. La obra también está causando un grave daño ecológico porque se "decidió convertir las zonas verdes en zonas viales, cambiando el color verde de la naturaleza por el gris oscuro del pavimento" y además se sustituyeron "árboles de muchos años por una propuesta de pequeños arbustos, de lento crecimiento, que en nada construyen para la conservación ecológica que antes del mayor arboricidio que se ha dado en esta ciudad existía en el sector". Además, no se dio oportunidad a la comunidad para participar en este proyecto de gran impacto ambiental, de conformidad con lo establecido en el artículo 79 de la Constitución.

3. Respuesta de las entidades demandadas

3.1. El apoderado del IDU luego de exponer la conveniencia del las bicicletas como medio alternativo de transporte, manifestó que el proyecto de las ciclo rutas "es producto de la planificación y de la programación de las actividades distritales y no un proyecto improvisado de movilización".

Controvirtió la afirmación del demandante de que las ciclo rutas integradas con la malla vial implican amenaza para la vida e integridad de las personas. En su criterio, "se trata de movilizaciones que deben realizarse conforme a las normas de tránsito y circulación, con las debidas precauciones, pero que reducen ostensiblemente los riesgos a los que se exponen hoy los ciclistas que utilizan las vías arterias destinadas a los vehículos automotores".

Con respecto a la omisión de la participación ciudadana que aduce el demandante, afirmó que "el Plan Maestro de Ciclo rutas para Santafé de Bogotá goza de licencia ambiental otorgada mediante resolución No. 1113 de 1999, expedida por el DAMA, la cual goza de presunción de legalidad y en su expediente surtió el trámite que fija la ley 99 de 1993, en la cual se garantiza la participación ciudadana, según las voces de los artículos 69 y siguientes, oportunidad que tuvo el actor y cualquier persona para intervenir y oponerse a la expedición de licencia". Además, el IDU "celebró varias reuniones con distintos miembros habitantes del sector, con el objeto de informar sobre la realización de las obras y escuchar sus puntos de vista".

3.2. El apoderado del distrito capital afirmó que el DAMA ha exigido a las autoridades distritales el cumplimiento de las normas ambientales para la realización del proyecto de las ciclo rutas y aclaró las competencias correspondientes al Jardín Botánico y a esa entidad, relacionadas con el mismo: el primero, cumple por exigencia del segundo el plan de manejo ambiental, que tiene como fin mitigar y compensar los impactos ambientales que éste genere.

Por su parte, el DAMA recomendó al IDU realizar algunos ajustes de tipo arquitectónico relacionados con "el ancho efectivo de la ciclo ruta bidireccional", la modificación de la "conexión de la ciclo ruta sobre la avenida 19 a la altura del Golf Country Club, del anden del canal de tal forma que se mejore la directividad, ampliando radios en las curvas"; la construcción de un "lugar de descanso techado por cada 2 kilómetros de ciclo ruta y con capacidad suficiente"; aclaración del cruce de la ciclo ruta con la calle 134, pues "no se entiende el cruce simultáneo de bicicletas y vehículos". Además se requirió un inventario forestal, que fue realizado por el IDU y con fundamento en el cual el DAMA consideró "técnicamente viable autorizar los tratamientos silviculturales identificados en las planillas de inventario". Lo cual significa que la entidad sí ha cumplido sus obligaciones legales.

3. Coadyuvancias

La Defensoría Pública en el área de acciones populares y de grupo, adscrita a la Defensoría Regional coadyuvó la acción interpuesta. Señaló que además de los derechos colectivos invocados por el actor, la construcción de la ciclo-ruta en el sector referido en la demanda, vulnera el derecho a la participación ciudadana previsto en el artículo 2 de la Constitución y los derechos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, del patrimonio público, a la seguridad y prevención de desastres y la realización de construcciones en beneficio de la calidad de vida de los habitantes, contenidos en los literales d), e), l) y m) de la ley 472 de 1998.

Los señores Luis Fernando Logreira Arrazola, Fernando Tavera Bahamón, Manfred Schmidt Hernández, Luis Jaime Reyes Márquez, Josué Dionisio Fernández Hernández, Gloria Amorocho Prados, mediante escrito presentado ante el Tribunal el 4 de julio de 2000 coadyuvaron la acción interpuesta. Manifestaron que no se oponen al programa de ciclo rutas, el cual consideran conveniente como forma alternativa de transporte. No obstante, coinciden con el actor en rechazar el trazado de la ciclo-ruta sobre la avenida 19 entre calles 127 y 134, por los peligros que encierra para todos los usuarios de la vía: conductores de vehículos, bicicletas, peatones y residentes en el sector. En cuyo diseño no participó la comunidad afectada porque sólo vinieron a tener conocimiento del proyecto, cuando ya se había celebrado el contrato para su ejecución. De igual manera, consideran que "el hombro del canal es el trazado más adecuado, ya que es el más seguro" y menos costoso.

Obra además un cuaderno de firmas e identificaciones de personas que manifestaron ser vecinos de la avenida 19 entre calles 127 y 134, perjudicados con el proyecto de la ciclo-ruta y coadyuvantes de la acción popular interpuesta.

Por su parte, el señor Louis Kleijn, en representación de la fundación amigos de la bicicleta impugnó la demanda. Luego de exponer la conveniencia del proyecto para el interés general, manifestó no compartir las pretensiones del actor relacionadas con el paso de la ciclo-ruta por el hombro del canal, porque con ello "se pone en riesgo la vida de los ciclistas y se estarían violando normas técnicas, por cuanto al tener el IDU normas de ingeniería civil sobre la zona hidráulica del canal, se estarían violando las indicaciones realizadas por la Empresa de Acueducto de Santafé de Bogotá". Concluyó que "no puede permitirse pues, que el interés particular de algunos residentes de las zonas de influencia de las ciclo-rutas afecte un megaproyecto para el beneficio de toda la ciudad".

4. La providencia impugnada.

Consideró el Tribunal que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el diseño de la ciclo ruta en el tramo norte-centro-sur no vulnera los derechos colectivos enunciados en la demanda, los cuales se pretenden "derivar del trazado para los sendos cruces de la avenida 19, como el paso de la ciclo ruta por la acera de enfrente de los edificios que habitan los querellantes".

A su juicio, "se ha logrado, con las zonas de espacio público recuperadas, una amplia visión para quienes van a utilizar la vía, como de quienes van a salir de los edificios lo que hace posible que se tenga el cuidado de unos y otros en sus maniobras. La proximidad de ejecutarlas y las advertencias que se coloquen en esos lugares crearán necesariamente una cultura ciudadana para el manejo de la ruta de esta parte. Lo cierto es que esa cultura ya se viene haciendo y dando cuando hay necesidad de atravesar una calle aún en el trazado anterior al del tramo que se analiza, que de igual manera ofrece riesgos a los bienandantes, sea por el tráfico normal que indiquen las señales de tránsito, sea porque se realicen giros de retorno".

En cuanto a la afirmación de que se violó el debido proceso, por la omisión de celebrar reuniones con los habitantes de la comunidad para discutir la parte del trazado objeto de esta acción, consideró el Tribunal que en el proceso se acreditó "que hubo más de una reunión con los vecinos del sector, amen de la derivada de la propia diligencia de pacto de cumplimiento, lo que indica que tal impugnación no resulta objetiva".

Finalmente, el a quo requirió a las entidades demandadas para adoptar algunas medidas con el objeto de mejorar las condiciones de seguridad de los usuarios de la ciclo ruta, "como la señalización de advertencia a los usuarios de la vía en los puntos por donde se hará la travesía de la avenida 19 para indicar la cautela que se debe tener al hacer ese tránsito, sea con aviso en el piso y aéreos, con la colocación de sendos semáforos de advertencia con luz intermitente sino de demanda (sic). Quizá esos requerimientos estén dentro del plan de ejecución de la vía que por no existir en la actualidad, viene al caso la recomendación".

5. La impugnación

El actor sustentó el recurso de apelación con estos argumentos:

a) El director de asuntos judiciales de la subsecretaría de asuntos legales de la secretaría general de la Alcaldía Mayor, no estaba facultado para otorgar poder en nombre de la entidad demandada; luego, el abogado que dijo actuar en nombre de la Alcaldía Mayor carecía de capacidad;

b) En la licencia ambiental expedida por el DAMA para la construcción de la ciclo ruta no se incluye el tramo norte-centro-sur. Por lo tanto, esta última obra carece de licencia ambiental o tiene una diferente a la aportada por los demandados, toda vez que el concepto técnico SCA 3694 del 9 de julio de 1999 no incluye dicho tramo, "al tiempo que tiene previsto en el numeral 11.2.4. que los casos en que el IDU contemple desarrollar proyectos de ciclo ruta no contemplados dentro de la red aprobada, estos proyectos se deberán someter al procedimiento de licencia ambiental respectiva".

c) De acuerdo con el informe técnico 1279 presentado por el DAMA, se estima que en el año siguiente de la construcción de la ciclo ruta se tendrá un tráfico de 30 bicicletas por hora pico, a una velocidad de 25 km/h y 35 km/h en pendiente. Esto "desmitifica definitivamente la cicloruta como medio de transporte", pues no se compadece con la dimensión del transporte de la capital; además la velocidad de los ciclistas, quienes transitan por entre los andenes, genera graves riesgos para los peatones. "En otras palabras, además de significar un gasto suntuario, la cicloruta constituye un peligro potencial, el que se agrava en tramos como el demandado en el que se omitieron todas las recomendaciones de seguridad".

d) Aún no se han definido las áreas que constituyen espacio público para efecto de su recuperación y construcción de la ciclo-ruta, a pesar de que la autoridad ambiental exigió en el informe técnico 490 que antes de la iniciación de la obra se debía contar con los contratos, escritura y documentación necesaria para poder intervenir los predios privados.

e) La construcción de la ciclo-ruta en el trayecto que es objeto de esta acción causó daños ecológicos, porque se transformaron zonas verdes de conservación ambiental en parte de corredor vial; "para la ampliación del corredor vial del canal de Santa Bárbara fueron derribados numerosos árboles y arbustos", a pesar de que la obra carece de licencia ambiental y el acuerdo 02 de 1980 expedido por el concejo distrital prohibe la construcción de obras en las zonas de conservación ambiental de la capital.

f) No se respetó el derecho de la comunidad a participar en la decisión que la afectaba, pues sólo se celebró una reunión de carácter informativo, cuando la construcción ya había sido iniciada.

g) De conformidad con el artículo 156 del Código Nacional de Tránsito, los ciclistas y motociclistas deben "transitar por la derecha de las vías, a distancia no mayor de un metro de la acera u orilla y procurar no utilizar las vías de los buses y busetas" y no podrán "transitar sobre aceras, lugares destinados al tránsito de peatones y por aquellas vías en donde las autoridades competentes lo prohíban". Luego, el diseño de la ciclo-ruta implica vulneración de las normas legales vigentes porque invade el anden, pues se ubica entre la línea de demarcación de los predios privados y el sardinel de la vía, cuyo uso está destinado a los peatones, según lo establecido en el decreto 323 de 1992.

h) La ciclo-ruta en el trayecto cuestionado vulnera el literal m del artículo 4 de la ley 472 de 1998, que se refiere al respeto del ordenamiento jurídico y a la prevalencia de la calidad de vida de los habitantes, en la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, pues se eliminaron las bahías de parqueo, necesarias para que los menores aborden los buses escolares; además los camiones distribuidores de bienes deberán invadir el acceso a los edificios u obstaculizar la avenida 19. Además, que la altura de los andenes es de 75 cm., con lo cual se impide a los ancianos y niños subir a ellos.

i) La obra no cumple los requisitos técnicos exigidos por las mismas autoridades en relación con el ancho mínimo de la ciclo-ruta bidireccional, los radios de las curvas a la altura del Golf Country Club y el cruce simultáneo de vehículos y bicicletas a la altura de la calle 134.

Con el escrito de impugnación solicitó y allegó pruebas con el fin de acreditar los hechos que califica como nuevos, por ser posteriores a la iniciación del proceso.

Los señores Luis Fernando Logreira y demás coadyuvantes de la acción popular interpuesta, impugnaron el fallo con argumentos que coinciden con varios de los planteados por el actor. Por tal razón se remitirá a aquéllos.

6. Intervenciones en esta instancia

6.1. Los coadyuvantes

El señor Fernando Tavera Bahamón solicita que con la intervención de peritos ingenieros se determine el eje vial de la avenida 19 y se efectúe un levantamiento topográfico de la calzada adyacente al conjunto la Ermita, con el fin de establecer que como el eje del canal de aguas lluvias fue desplazado, éste no puede servir de referencia para establecer el eje vial. Prueba que requieren los propietarios de dicho conjunto para defender sus intereses en la querella instaurada por la alcaldía local de Usaquén.

6.2. El apoderado del IDU.

Solicita que se confirme el fallo impugnado, con los siguientes argumentos:

a. "No es cierto que la construcción de ciclo-rutas, en forma integrada con la malla vial, por sí misma implique amenaza a la vida o integridad de las personas, como afirma sin fundamento la demanda. Es claro, que se trata de movilizaciones que deben realizarse conforme a las normas de tránsito y circulación, con las debidas precauciones, que reduce ostensiblemente los riesgos a los que se exponen hoy los ciclistas que utilizan las vías arterias destinadas a los vehículos automotores".

b. El DAMA expidió la resolución No. 1113 de 1999 mediante la cual otorgó licencia ambiental para el plan maestro de ciclo-rutas. Acto que goza de presunción de legalidad y para cuya expedición se surtió el trámite previsto en la ley 99 de 1993, incluida la participación ciudadana.

c. "La locomoción vehicular, sea automotor o en bicicleta, así como la peatonal tienen que coexistir en el espacio público, con las consecuentes interacciones que implican limitaciones para unos como para otros".

d. Los documentos allegados por el actor con el escrito de impugnación no pueden ser valorados, porque no fueron decretadas las pruebas correspondientes ni es oportunidad de controvertir su pertinencia y veracidad.

6.3. El apoderado del distrito

El apoderado del distrito se opuso a las razones esgrimidas por el actor para la revocatoria del fallo, con estos argumentos:

a. En cuanto a la indebida representación del distrito alegada por el actor, manifestó que la impugnación no es la oportunidad procesal para proponerla. No obstante, aclaró que el director de asuntos judiciales hace parte de la secretaría general de la entidad y por lo tanto, está plenamente facultado para otorgar poderes.

b. Es necesario deslindar las competencias atribuidas a cada una de las entidades intervinientes en el desarrollo del plan maestro de ciclo-rutas: el IDU, el DAMA y el Jardín Botánico, para un mejor entendimiento de las responsabilidades atribuidas a cada una de éstas.

c. Mediante un recurso de apelación no puede alegarse la inexistencia o ilegalidad de una licencia ambiental, pues "este tipo de pretensión escapa al control por vía de acción popular ya que se trata de un control de legalidad propio de otro tipo de acción".

d. En cuanto a las pruebas que obran en el expediente, señala que el testimonio recibido a solicitud de la parte actora es sospechoso en razón del vínculo que lo une con el actor y por ser residente en el sector a que se refiere el proceso.

Con el escrito allegó copia de las resoluciones 1113 de 1999, por la cual el DAMA otorga licencia ambiental al IDU para el desarrollo del proyecto "plan maestro de ciclo-rutas para Santafé de Bogotá" y 1361 que adicionó la anterior.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Afirma el demandante que el diseño de la ciclo-ruta en el sector de la avenida 19 entre calles 127 y 134 desconoce los derechos colectivos previstos en los literal a, c y m del artículo 4 de la ley 472 de 1998, porque genera grave riesgo para la vida de los ciclistas y peatones.

Afirma que todas esas dificultades se habrían evitado "si la ciclo-ruta hubiese sido diseñada sobre el hombro occidental del canal o si la administración hubiera interpretado correctamente la definición de ciclo-ruta y la hubiera construido adyacente al andén y no entre el anden o.en lugar del anden".

Además afirma que se está causando un grave deterioro ecológico, pues la tala de árboles modifica las condiciones del ambiente y del paisaje. Considera que el concepto del Jardín Botánico y del DAMA en cuanto a la conveniencia de sustituir árboles por arbustos no es objetiva, pues dicha entidades dependen de la Alcaldía Mayor.

Con tales actuaciones se ha vulnerado el derecho a la participación de la comunidad en los proyectos con impacto ambiental que prevé el artículo 79 de la Constitución y dado que dicha participación debe ser anterior a la ejecución de las obras, ninguna eficacia tienen ahora las reuniones que el alcalde ha celebrado con la comunidad para explicarles el proyecto, pues ya se han talado los árboles y se han firmado los contratos.

II. En primer lugar se advierte que en esta acción no se discute la conveniencia de incentivar la bicicleta como medio de transporte colectivo, pues a pesar de que se considera que esta es una inversión suntuaria por el reducido número de usuarios que se calcula para sus inicios, no se desconoce que la misma pueda constituir una propuesta importante para el futuro.

Por lo tanto, no se hará ningún análisis de las razones expuestas por los apoderados de las entidades demandadas, relacionadas con la justificación del proyecto y esta providencia se limitará al estudio de las razones aducidas en relación con la construcción de la ciclo-ruta en el sector referido.

III. La controversia fundamental entre la comunidad del sector aludido y el IDU está relacionada con el diseño de la ciclo-ruta contigua al anden y no sobre el canal Santa Bárbara.

En el informe final-primera etapa de los estudios y diseños estructurales de la ciclo-ruta norte-centro-sur (fl.604 C-4), se indicó como razón fundamental para el diseño de la misma en ese sector, los costos que implicaba trazarla por el costado oriental del canal:

"La propuesta inicial del arquitecto José Fernando Angel para el trazado de la ciclo-ruta norte-centro-sur, entre el tramo comprendido entre las calles 134 y 127 con avenida 19, consistía en pasar sobre el costado oriental del canal Santa Bárbara (canal norte para la E.A.A.B.). Este trazado implicaba construir la ciclo-ruta mediante una estructura en viaducto con apoyos piloteados, para no interferir con la sección hidráulica del canal. Sin embargo, el costo del viaducto llevó al IDU a optar por una solución de trazado de la vía de menores especificaciones, la cual consiste en pasar la ciclo-ruta del separador central de la avenida 19 al anden oriental de la misma avenida entre la calle 134 y 300 metros antes de llegar a la calle 127 y, a partir de este punto, desviar nuevamente el trazado de la vía al costado oriental del canal Santa Bárbara, para lo cual fue necesario diseñar una estructura en forma de L, con el fin de no interferir con la sección hidráulica del canal, según exigencia de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá, E.A.A.B.".

Desde que la comunidad tuvo conocimiento de ese proyecto, lo rechazó. Hecho que fue conocido por todas las entidades intervinientes. En efecto, en el informe técnico administrativo No. 0490 del 1 de febrero de 2000 del DAMA (fls. 85-98), mediante el cual se evaluó el Plan de Manejo Ambiental para la ciclo ruta norte centro sur se señaló que la construcción de la misma en el sector IV, que corresponde al área ubicada entre las calles 134 y 127 sobre la avenida Santa Bárbara, margen oriental, representaba problemas de orden social relacionados con el rechazo de los residentes, por la ocupación del anden que se encuentra en buen estado y constituye el acceso a los garajes, la pérdida de la zona verde, la modificación del uso del suelo y además porque se requiere el traslado de líneas de alumbrado público y teléfono.

Obran el expediente copias de las actas de las reuniones celebradas los días 12, 14, 21 y 24 de julio de 2000 (fls. 233-254 C-1), entre representantes de la comunidad del sector de la avenida 19 entre calles 127 y 134 y representantes del IDU, en las cuales se discutió la viabilidad técnica de la propuesta de la comunidad para que la ciclo-ruta se trazara sobre el hombro del canal.

En relación con dicha propuesta, el representante de la entidad manifestó que ésta "requería de un tratamiento estructural bastante complejo el cual la hace muy costosa. Este tratamiento especial debe realizarse por cuanto las características del suelo tanto por el costado occidental como por el costado oriental, no permiten montar la ciclo-ruta sobre el hombro del canal sin previamente hacer una estructura que evite su volcamiento" (fl. 153 C-1).

El coordinador de diseño Plan Vial de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, en respuesta a la petición formulada por la empresa ADMIPOSADA 6 CIA LTDA., cuya copia fue allegada por el actor (C-3), manifestó que la empresa "no encuentra objeción alguna de (sic) construir las ciclo-rutas sobre los hombros de los canales, siempre y cuando la sección transversal de estos quede libre de construcciones que impidan su normal funcionamiento hidráulico, esto quiere decir que se deberán construir las estructuras por encima de los hombros de los canales y dentro de la sección hidráulica útil no se deberá localizar ningún tipo de apoyo".

El director técnico de la dirección de diseño y desarrollo urbano de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, en comunicación dirigida el 28 de marzo de 2000 (fls. 204-205 C-1) a la directora técnica del espacio público del IDU manifestó el rechazo de la entidad en la utilización de las obras del canal para la construcción de la ciclo ruta:

"La empresa ratifica lo expuesto desde el momento en que conocimos la necesidad de construir la ciclo-ruta al lado del canal, así:

"-Por ningún motivo se permitirá utilizar la sección hidráulica del canal en las condiciones actuales, ni para proyectar la ciclo-ruta, como tampoco para incluir apoyos de esta. Cualquier obra que se plantee deberá proyectarse por fuera de ella, ya sea de carácter puntual o lineal. Si por algún motivo fuera imposible no tocar la sección hidráulica, se deberán plantear soluciones técnicas que garanticen cambios de secciones con sus respectivas transiciones con el fin de conservar el diseño hidráulico empatando por línea de energía.

"-Cualquier obra que se plantee deberá garantizar, si no los actuales accesos para mantenimiento, otros que posean las mismas características operativas para ingreso y egreso de maquinaria, vehículos y materiales, tales como los que existen hoy.

"-Con relación a la estabilidad geotécnica de las 2 obras, será necesario que el IDU y su consultor garanticen que la obra de la ciclo-ruta, sea cual fuere la solución adoptada no afecte las losas del fondo ni los taludes revestidos en concreto, como tampoco los taludes en grama y en general la estabilidad e integridad del canal y por ende sus interceptores y redes aledañas.

"Es de anotar que cualquier solución que el IDU plantee en cercanías del canal, obviamente resultará bastante más costoso que si la proyectara en los andenes localizados al otro lado de las calzadas, por la necesidad de obras en voladizo, estructuras profundas y muy posiblemente pilotajes, que de una u otra forma requerirán reconstrucción de parte en algunos sitios y total en otros de la estructura del canal que se vea deteriorada por las obras.

"Conforme a los requerimientos anteriores, le corresponde al IDU evaluar técnica y financieramente cuáles serán las obras necesarias que deberá realizar como complemento a la ciclo-ruta propiamente dicha, con el fin de garantizar que los lineamientos técnicos exigidos por la empresa se cumplan".

El mismo funcionario en un oficio dirigido el 25 de julio del mismo año a la directora técnica del IDU (fl. 230 C-1), reiteró su criterio sobre la inconveniencia de utilizar la zona hidráulica del canal en la construcción de la obra:

"Respecto a su solicitud en relación con la sección hidráulica del canal del norte en el sector entre las calles 127 y 134, le informo que dicho canal fue diseñado y construido en sección compuesta bajo la condición de conducir los caudales correspondientes a crecientes ordinarias en la zona revestida en concreto y las crecientes extraordinarias con la sección completa incluyendo las zonas sin revestimiento.

"En consecuencia de lo anterior, no es recomendable intervenir con algún tipo de obra la sección hidráulica del canal ya que de lo contrario se reduciría la capacidad de la estructura para manejar un evento hidrológico de condiciones extraordinarias".

En cuanto a la construcción de pasos pompeyanos o resaltos en el diseño de la ciclo-ruta en el tramo referido en la acción, sugeridos por la comunidad como alternativa del diseño oficial, la subsecretaria técnica de la secretaría de tránsito y transporte de la alcaldía, en respuesta a la solicitud formulada por la directora del espacio público del IDU (fl. 232 C-1), manifestó que éstos no son viables porque tienden a "reducir la seguridad vial e incrementar el nivel de congestión y la accidentalidad" en el sector.

Igualmente, el subdirector de productividad urbana del departamento administrativo de planeación distrital, en respuesta dirigida a la directora técnica de espacio público del IDU (fl. 231 C-1), señaló que no era posible eliminar los carriles de aceleración y desaceleración de los retornos vehiculares de la avenida Santa Bárbara, lo cual se requería para hacer viable la propuesta de la comunidad pues esto sería "inconveniente para el tráfico de la zona y produciría condiciones inseguras de circulación para el conjunto de los usuarios de la vía".

Así las cosas, considera la Sala que el trazado de la ciclo-vía en el sector referido, no constituye una decisión caprichosa ni arbitraria de la entidad demandada, sino la mejor alternativa técnica, si se tienen en cuenta los reparos expuestos por las demás entidades competentes, en particular por la empresa de acueducto para la utilización de las obras del canal y por la entidad de tránsito para la construcción de pasos pompeyanos.

IV. En lo relacionado con los inconvenientes que se señalan en la demanda con respecto al trazado de la línea y que según el actor pone en juego la vida de los que transitan por la misma, obra en el expediente la declaración del señor Hugo Guillermo Cifuentes Salamanca, quien por ser hermano del actor y residente en el sector de la avenida 19 con la calle 131, debe considerarse parte interesada en el proceso y quien coincidió con éste en señalar los inconvenientes que ofrece el proyecto".

Es un hecho cierto que el trazado de la ciclo-ruta en el sector referido en la demanda implica mayores exigencias en la construcción, para evitar riesgos a los ciclistas al atravesar la avenida y a estas exigencias han estado atentas las autoridades competentes.

En efecto, en el informe técnico administrativo No. 0490 del 1 de febrero de 2000 del DAMA (fls. 85-98), mediante el cual se evaluó el Plan de Manejo Ambiental para la ciclo ruta norte-centro-sur se señalaron las modificaciones técnicas que debía realizar el IDU, para su aprobación por el DAMA. En relación con el trayecto en el sector de la avenida 19, se indica lo siguiente:

"Modificar la conexión de la ciclo-ruta sobre la avenida 19 a la altura del Golf Country Club, del anden al canal de tal forma que se mejore la directividad, ampliando radios de las curvas conforme con la tabla 9.12 del PMC.".

"En el cruce de la ciclo-ruta con la calle 134, no se entiende el cruce simultáneo de bicicletas y vehículos".

"En el sector IV donde la ciclo-ruta va sobre el margen oriental del canal de Santa Bárbara, en el trayecto el IDU deberá ampliar la sección de ciclo-ruta o atravesar el canal para aprovechar la mejor sección de borde del canal del costado occidental, ampliar radios de curvatura según figura 9.12 del PMC y sección de la ciclo-ruta en el cruce sobre la avenida carrera 19".

Por lo tanto, esta autoridad deberá estar atenta al cumplimiento de tales requisitos y en el evento de que no se cumplan, deberá iniciar las acciones pertinentes.

De igual manera, como lo señaló el a quo, deberán implementarse mecanismos de control del uso de la vía por parte de los conductores de automotores, bicicletas y peatones que concurrirán en el uso de la misma. Por lo cual se confirmarán las recomendaciones realizadas en el fallo de primera instancia.

En consecuencia, si bien es cierto que el diseño de la vía tal como está previsto en el sector de la avenida 19 entre calles 127 y 134, no es el ideal porque implica que los ciclistas deban cruzar la avenida con los riesgos consecuentes y además genera incomodidades para quienes transitan por allí, no existe una mejor alternativa por la existencia del canal que interrumpe la continuación lineal de la ciclo-ruta en ese sector, el cual no puede ser utilizado por las razones técnicas señaladas por la entidad responsable. No obstante, la necesidad de la obra como alternativa para la solución de los graves problemas que presenta el tráfico en la ciudad, demanda de todos un aporte: de los conductores, ciclistas, peatones y residentes en el sector un mayor cuidado al usar la vía, respetando siempre las prioridades del tráfico.

Se trata de una nueva alternativa que demanda por ende una nueva cultura de todos, pero que no implica desequilibrio en las cargas públicas pues nadie se verá afectado ni beneficiado en mayor o menor medida. Es la comunidad en general la que va a recibir los beneficios de la obra y es la misma comunidad la que debe afrontar los inconvenientes de la construcción de una ciclo-ruta en una ciudad con un espacio ampliamente consolidado.

Los riesgos que señala el demandante son reales, pero existen no sólo en ese espacio público sino en todas las vías. Un transeúnte puede ser atropellado por un ciclista y éste por el conductor de un vehículo, si cualquiera de ellos no respeta las normas de tránsito (art. 95 numeral 1 Constitución Política). Pero la adecuada señalización y el debido respeto de los ciudadanos a la misma evita los daños.

V. Como el proyecto de la ciclo-ruta apenas está en ejecución y se han encontrado sucesivos obstáculos, las entidades competentes deberán afrontarlos de acuerdo con la ley y las circunstancias particulares de la obra.

Uno de los obstáculos que ha presentado la construcción en ese sector, tal como lo señala el accionante, está relacionado con la recuperación del espacio público, el cual se requiere para la ampliación de los andenes y para que el proyecto cuente con las dimensiones requeridas.

De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se advierte que la recuperación de dicho espacio en el sector referido ya se ha iniciado y no ha culminado por el trámite de las acciones pertinentes. En efecto, obra la certificación expedida por la asesora jurídica de la alcaldía local de Usaquén (fls. 682-683 C-4), según la cual esa entidad inició las querellas correspondientes para la recuperación de tales zonas, las cuales se encuentran en trámite. Aportó copia de las resoluciones mediante las cuales se ordenó la restitución de las zonas de uso público, en los inmuebles ubicados en la avenida 19 entre calles 127 y 131, la mayoría de las cuales fueron impugnadas ante el Consejo de Justicia por el mismo demandante de esta acción (fls. 685-716), toda vez que existen diferencias de criterio entre las autoridades públicas y los titulares de derecho de dominio de los predios aledaños a la vía, en relación con las dimensiones de la franja de terreno que se ordenó restituir.

Esta controversia jurídica está vinculada con el desarrollo de la obra y muestra, de una parte, que las entidades públicas comprometidas en la ejecución de la obra, sí están realizando las gestiones que les corresponde para adecuarla a las exigencias legales y al diseño mismo y de otra que en la ejecución de dicho diseño se han respetado los derechos de las personas afectadas.

VI. En cuanto a las implicaciones ambientales del proyecto se señala que mediante resolución 1113 del 5 de octubre de 1999 (fls. 115-116 C-2), el Departamento Administrativo del Medio Ambiente otorgó licencia ambiental al Instituto de Desarrollo Urbano "para el desarrollo del proyecto plan maestro de ciclo-rutas para Santafé de Bogotá", sujeta "al cumplimiento del estudio de impacto ambiental y a presentar periódicamente ante este departamento los estudios, informes y caracterizaciones correspondientes a las actividades realizadas y que afecten el medio ambiente de conformidad con las normas legales vigentes" (vertimientos, emisiones atmosféricas, etc).

Posteriormente, la subdirección de calidad ambiental, en el informe técnico NO. 490 del 1 de febrero de 2000 (fls. 85-98 C-1), decidió aprobar el plan de manejo ambiental para la ciclo-ruta norte-centro-sur en el trayecto de la primera etapa, con excepción de los aspectos relacionados en el informe y se requirió al IDU para que allegara un inventario forestal, pues no se aprobó el aprovechamiento forestal propuesto en el plan de manejo ambiental.

El inventario forestal correspondiente a la ciclo-ruta norte-centro-sur en el tramo de la avenida 19, entre calles 159 y avenida Ciudad de Quito, que incluye el sector señalado en esta acción, fue aprobado por el DAMA, según el concepto técnico No. 1646 del 29 de febrero de 2000 (fls. 99-111 C-1), con las modificaciones señaladas. Además se exigió como "medida de compensación a la vegetación considerada técnicamente viable para erradicar..., entregar en el vivero de la Florida dos mil ciento cincuenta (2150) árboles de especies nativas con altura mínima de 1.50 metros, en perfecto estado fitosanitario".

Debe advertirse que las decisiones adoptadas por el DAMA en relación con los árboles ubicados en el espacio que ocupará la ciclo-ruta, es independiente del plan de manejo ambiental para el programa de arborización .Bogotá se viste de verde., que desarrolla el Jardín Botánico José Celestino Mutis, de conformidad con lo establecido en la resolución 0382 del 23 de febrero de 2000, expedida por el DAMA (fls. 112-114 C-1).

En este orden de ideas, se considera que las autoridades competentes han realizado los controles legales con el fin de evitar o contrarrestar el impacto ambiental que pueda generar la construcción de la ciclo-ruta. Por lo tanto, los cuestionamientos que generen las decisiones de las entidades a este respecto, deberá ser sometidas a esta jurisdicción a través de la acción de nulidad y restablecimiento, pues los actos referidos gozan de presunción de legalidad y las razones invocadas como constitutivas de daños colectivos no fueron acreditadas en el proceso.

No sobra señalar que las entidades competentes, en especial el DAMA, deberán controlar el cumplimiento de los requisitos y modificaciones señalados en las respectivas resoluciones y conceptos técnicos.

VII. Finalmente, en cuanto al derecho a la participación se destaca que la entidad demandada dio oportunidad a la comunidad de presentar sus inquietudes y propuestas en relación con la construcción de la ciclo-ruta, tal como consta en las actas de las reuniones celebradas, a las cuales se hizo referencia antes. Cosa distinta es que éstas no hayan sido acogidas por las autoridades por su inconveniencia.

En síntesis, no se acreditó que el proyecto en la forma como está concebido en el sector de la avenida 19, entre la calle 134 y la diagonal 127, genere los daños colectivos señalados por el demandante. Por tal motivo, la sentencia apelada deberá ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 28 de marzo de 2001.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE

ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ

JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ V.