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  Régimen Legal de Bogotá D.C.    © Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.  
  Fallo 335 de 1998 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 16/07/1998  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 16/07/1998  
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CONSEJO DE ESTADO

LEY DISCIPLINARIA - Destinatarios / EMPLEADO PUBLICO DEL DISTRITO - Régimen Disciplinario Aplicable / REGIMEN DISCIPLINARIO DE CONVENCION COLECTIVA - Inaplicabilidad / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Medio de Defensa Judicial

El artículo 20 de la Ley 200 de 1995, en su capítulo segundo, consagra los destinatarios de la ley disciplinaria dentro de los cuales se encuentran los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. No es posible dar aplicación al Decreto 1421 de 1993 Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, en sus artículos 130, 131, 132, 133 y 134 que señalan el régimen disciplinario para los empleados públicos del Distrito, por la potísima razón, de que el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, establece la derogatoria de las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias. De allí que toda la normatividad sobre la cual se edifica la acción de cumplimiento no puede considerarse vulnerada ni desconocida por la administración al iniciar la investigación disciplinaria en contra del actor bajo los parámetros del Código Unico Disciplinario. Los argumentos antes expuestos no pueden entenderse como un desconocimiento de las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y de la Constitución misma, en lo referente a las convenciones colectivas, por cuanto ellas son reguladoras de las conductas laborales de las partes comprometidas en las relaciones de trabajo, siempre y cuando sus estipulaciones no sean contrarias a la ley. Así las cosas, en el caso objeto de estudio no es aplicable el régimen disciplinario contenido en la convención colectiva, toda vez que ella configura una relación contractual surgida entre las partes, con un ámbito de aplicación restringido, mientras que la Ley 200 de 1995 es de carácter general y de aplicación prevalente respecto de los trabajadores oficiales y demás servidores públicos. En la investigación disciplinaria adelantada en contra del actor, no se ha proferido decisión definitiva, por lo que, el accionante goza de los medios de defensa judicial consagrados en el mismo Código Disciplinario tendientes a controvertir las decisiones que considera le vulneran sus derechos, mecanismos que debe utilizar dentro del mismo trámite iniciado en su contra. NOTA DE RELATORIA: Menciona las sentencias C-09 de 20 de enero de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonel y C-280 de 1996.

EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Requisitos para su Operancia/ SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD - Efectos

En lo que toca con la excepción de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, en cuanto deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias en los diferentes niveles, basta decir que para que tenga operancia y aplicación la aludida vía exceptiva es menester que no se haya proferido sentencia que resuelva sobre la exequibilidad de la respectiva norma, lo que implica que tenga un carácter subsidiario, en el sentido de que tiene que estarse, perentoriamente, a lo decidido por la vía de la acción, cuyos efectos son erga omnes y de obligatorio acatamiento. Como en el asunto sub-exámine aparece acreditado que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-280 de 1996 declaró exequible el artículo 177 del Código Unico Disciplinario, fuerza concluir, que la censura formulada por el accionante deviene inane.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO

Santa Fe de Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: ACU-335

Actor: HENRY MENESES MENDOZA

Demandado: PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS

Referencia: ACCION DE CUMPLIMIENTO

Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 8 de junio de 1998, mediante la cual negó la acción de cumplimiento incoada por el señor HENRY MENESES MENDOZA.

EL ESCRITO DE CUMPLIMIENTO

El peticionario en escrito que obra a folios 1-23, instaura la presente acción, contra Jaime Bernal Cuéllar, Procurador General de la Nación; Germán Varón Cotrino, Representante Legal de la Personería de Santa Fe de Bogotá, D.C.; Orlando Vega Navas, Jefe de la Oficina Anticorrupción de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá D.C., E.P.S. S.A. y Sergio Regueros Swonkin, Gerente de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá D.C.

De conformidad con lo anterior solicita se apliquen las siguientes disposiciones:

- El Decreto 1421 de 1993, en sus artículos 130, 131, 132, 133 y 134 expedido con fundamento en el artículo 41 transitorio de la Constitución Nacional, que regula el régimen prevalente de los servidores públicos de entes descentralizados contenido en el Estatuto del Distrito Capital en materia disciplinaria y que ha sido objeto de estudio mediante sentencias: Expediente 2902 del 17 de julio de 1995, Sección Primera del Consejo de Estado; y Expediente 5021 del 27 de enero de 1995 de la aludida Corporación.

- El artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, y aporta como prueba la Convención Colectiva del Régimen Disciplinario Especial cuya "constitucionalidad fue decretada mediante sentencia No. C-09 de 1994 de la Corte Constitucional".

- Artículo 3 del Código de Procedimiento Laboral, por cuanto el sindicato al que pertenece denominado Sintrateléfonos, suscribió el acuerdo convencional con vigencia del 1 de enero de 1996 al 31 de diciembre de 1997, en el que dispuso el régimen disciplinario aplicable, el cual ha sido desconocido por las autoridades requeridas cuya acción de cumplimiento promueve; con el fin, de que en lo sucesivo, se abstengan de seguir incumpliendo normas que protegen el derecho de negociación colectiva en los conflictos económicos de que trata el Decreto 2158 de 1948.

La anterior petición se encuentra fundamentada en las sentencias C-280/96 de la Corte Constitucional; Expediente 9399 de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral; Expediente 931 del Consejo de Estado.

- Los artículos 6 y 15 de la Ley 200 de 1995, y el artículo 20 de la Ley 393 de 1997, por lo que adjunta como prueba de la excepción de inconstitucionalidad, los alegatos presentados ante la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá D.C., por cuanto la Oficina Anticorrupción sostienen de manera expresa que no prospera la excepción debido a que la Ley 200 de 1995 deroga los regímenes disciplinarios de las convenciones colectivas, que en el presente caso, regulan sus condiciones de trabajo.

Como hechos que sirven de sustento a la presente acción se narran los siguientes:

La Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá D.C., a través de la Dirección de Investigaciones Disciplinarias inició investigación en contra del accionante No. 069 de 1997, en el que se le anuncia que al tenor del artículo 144 de la Ley 220 de 1995, se inicia investigación preliminar con ocasión de los presuntos ceses de actividades en los meses de abril, mayo y junio de 1997, en las dependencias de la empresa, confiriéndole el derecho a la defensa de conformidad con el artículo 80 de la aludida ley.

Formuló reclamo para constituir en renuencia a los servidores públicos demandados.

Considera que en materia disciplinaria la Ley 200 de 1995 no puede ser aplicada a los servidores públicos de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, E.P.S., S.A., por cuanto el artículo 41 transitorio de la Constitución Nacional, obligó a expedir el Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, contenido en el Decreto 1421 de 1993, cuyos artículos 130, 131, 132, 133 y 134 señalan el régimen disciplinario para los servidores públicos del distrito.

Así mismo la Convención Colectiva de Trabajo consagra la existencia del Comité Disciplinario, la que fue suscrita con posterioridad a la Ley 200 de 1995, en la que se fija la integración del mismo, sus funciones y se responsabiliza al Comité de la aplicación de sanciones con base en la instrucción del expediente.

Advierte que cuando existe incompatibilidad entre la Constitución artículos 4 y 53, y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales y al ser la Ley 200 de rango inferior a las normas constitucionales que consagran la convención colectiva como fuente formal de derechos no queda otra opción para el sujeto disciplinante que aplicar la norma de normas.

Con el fin de fundamentar sus peticiones transcribe apartes de las siguientes jurisprudencias:

C -09 del 20 de enero de 1994, Corte Constitucional.

C-443 del 18 de septiembre de 1997, Corte Constitucional.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en proveído de 8 de junio de 1998 (fls.131-141), negó la presente acción, al considerar que frente a la aplicación del Decreto 1421 de 1993, no pretende el accionante el cumplimiento de dicha normatividad sino, que busca la aplicación de la convención colectiva al proceso disciplinario adelantado actualmente en su contra.

En cuanto a la naturaleza jurídica de la convención colectiva, existe un consenso generalizado tanto en la jurisprudencia como en la doctrina según el cual ella constituye un acuerdo de voluntades suscrito entre las partes para la regulación de aspectos propios de sus relaciones laborales, en consecuencia, sus efectos son restringidos y no puede ser considerada como una norma jurídica de aquellas cuyos efectos de generalidad pueda reclamarse por parte de los asociados.

Aquel carácter de ley para las partes debe entenderse únicamente como un criterio regulador, con alcances restringidos, que debe acatarse para el buen entendimiento del patrono y sus trabajadores en sus diferentes relaciones laborales, entonces, al no poseer la convención el carácter de norma jurídica no resulta procedente la aplicación de ella al proceso disciplinario por vía de la acción de cumplimiento, pues la misma fue instituida por el constituyente y el legislador exclusivamente para el cumplimiento efectivo de normas con fuerza de ley o actos administrativos.

Advierte además, que el artículo 3 del C.P.L., tampoco puede aplicarse a la situación concreta del accionante, por cuanto la controversia planteada alrededor del régimen disciplinario no constituye, en ningún caso, un conflicto de carácter económico, se trata de un conflicto de carácter jurídico surgido por la aplicación de la normatividad disciplinaria y en el cual deberá prevalecer siempre la ley, sobre la convención colectiva, por su jerarquía dentro del ordenamiento jurídico.

Finalmente, frente al artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, la acción de cumplimiento tampoco resulta procedente ya que la norma citada como incumplida se limitó a definir la convención colectiva, y no tiene ninguna incidencia sobre la situación alegada respecto de la aplicación de la Ley 200 de 1995.

DE LA IMPUGNACION

El accionante en escrito que obra a folios 142-148, advierte que el fallo impugnado llega a una conclusión equivocada porque contraría las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, del 11 de diciembre de 1997, expediente No. 6927, en el caso de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá y C-198 de 1998, demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 286 de 1996, expediente No. D-1845.

Solicita tener en segunda instancia como pruebas los anteriores pronunciamientos como parte integrante de la impugnación presentada.

Reitera su petición de dar cumplimiento al artículo 467 del C.S.T., cuya constitucionalidad fue decretada mediante sentencia No. C-09 del 20 de enero de 1994 de la Corte Constitucional.

El error consiste, dice, en considerar que las convenciones colectivas fueron derogadas por la Ley 200, olvidando que las sentencias de constitucionalidad fueron interpretadas equivocadamente por el juez del cumplimiento.

CONSIDERACIONES:

En síntesis el demandante pretende que el proceso disciplinario iniciado en su contra se ventile a la luz de lo dispuesto en la convención colectiva de trabajo suscrita entre SINTRATELEFONOS, y la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá D.C, y no bajo los parámetros del Código Unico Disciplinario.

Sin embargo, esa posición no tiene cabida, habida cuenta, de que lo pretendido por el legislador fue precisamente ventilar toda la materia disciplinaria y unificarla en la Ley 200 de 1995.

A folio 62 del expediente obra el Oficio No. SO-1083-98 del Secretario General del Sindicato de Trabajadores de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, "SINTRATELEFONOS", en donde certifica que el señor Henry Meneses Mendoza es un trabajador afiliado a dicha organización sindical.

En escrito obrante a folios 24-34, dirigido a la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, manifiesta el accionante que es trabajador oficial al servicio de la mencionada entidad.

Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 200 de 1995, en su capítulo segundo, consagra los destinatarios de la ley disciplinaria dentro de los cuales se encuentran los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Por sentencia C-280/1996 la Corte Constitucional, declaró exequible la expresión "empleados y trabajadores" utilizada en el artículo 20 del referido código, con los siguientes argumentos:

"En efecto, en aquellos casos en los cuales existe una relación laboral de subordinación entre en Estado y una persona, se crea una relación de sujeción o supremacía especial debido a la situación particular en la cual se presenta el enlace entre la Administración y la aludida persona. Por ello esta corporación ya había señalado que el "régimen disciplinario cobija la totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo al artículo 123 de la Constitución, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (subrayas no originales)"6. ........

"7- En este orden de ideas, los trabajadores del Estado vinculados mediante contrato laboral de trabajo están bajo la subordinación del Estado. Es así como no tiene relevancia para la determinación de la calidad de sujeto disciplinable, la forma de vinculación del servidor público a la organización estatal. Dado lo anterior, los trabajadores oficiales son destinatarios del un régimen disciplinario impuesto por el Estado de forma unilateral, por la cual la Corte considera que es admisible constitucionalmente el texto legal acusado "empleados y trabajadores" del artículo 20 del CDU. Esta aplicación de la ley disciplinaria a los trabajadores oficiales no es en manera alguna caprichosa sino que deriva de las funciones de interés general que cumplen estas personas (CP art.209), ................"

En estas condiciones, no es posible dar aplicación al Decreto 1421 de 1993 Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, en sus artículos 130, 131, 132, 133 y 134 que señalan el régimen disciplinario para los empleados públicos del Distrito, por la potísima razón, de que el artículo 177 de la Ley 200 de 1995, establece la derogatoria de las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias.

De allí que toda la normatividad sobre la cual se edifica la acción de cumplimiento no puede considerarse vulnerada ni desconocida por la administración al iniciar la investigación disciplinaria en contra del actor bajo los parámetros del Código Unico Disciplinario.

Los argumentos antes expuestos no pueden entenderse como un desconocimiento de las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y de la Constitución misma, en lo referente a las convenciones colectivas, por cuanto ellas son reguladoras de las conductas laborales de las partes comprometidas en las relaciones de trabajo, siempre y cuando sus estipulaciones no sean contrarias a la ley.

La Corte Constitucional en sentencia C-09 del 20 de enero de 1994, Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell consideró:

"La convención colectiva de trabajo, aun cuando puede ser considerada como fuente formal de derecho, no es una verdadera ley, con el valor y la significación que ésta tiene a la luz de los textos constitucionales."

Así las cosas, en el caso objeto de estudio no es aplicable el régimen disciplinario contenido en la convención colectiva, toda vez que ella configura una relación contractual surgida entre las partes, con un ámbito de aplicación restringido, mientras que la Ley 200 de 1995 es de carácter general y de aplicación prevalente respecto de los trabajadores oficiales y demás servidores públicos.

Por otra parte, observa la Sala que en la investigación disciplinaria adelantada en contra del actor, no se ha proferido decisión definitiva, por lo que, el accionante goza de los medios de defensa judicial consagrados en el mismo Código Disciplinario tendientes a controvertir las decisiones que considera le vulneran sus derechos, mecanismos que debe utilizar dentro del mismo trámite iniciado en su contra.

En efecto, no sobra advertir que la acción de cumplimiento fue instituida con el fin de que cualquier persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, en el sub-lite es claro que no es posible solicitar el cumplimiento de la convención colectiva, por cuanto, como ya se dijo, existe una normatividad de mayor jerarquía que debe ser aplicada a los procesos disciplinarios iniciados a los servidores públicos.

De otra parte, en lo que toca con la excepción de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 177 de la Ley 200, tantas veces mencionada, en cuanto deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias en los diferentes niveles, basta decir que para que tenga operancia y aplicación la aludida vía exceptiva es menester que no se haya proferido sentencia que resuelva sobre la exequibilidad de la respectiva norma, lo que implica que tenga un carácter subsidiario, en el sentido de que tiene que estarse, perentoriamente, a lo decidido por la vía de la acción, cuyos efectos son erga omnes y de obligatorio acatamiento.

Como en el asunto sub-exámine aparece acreditado que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-280 de 1996 declaró exequible el artículo 177 del Código Unico Disciplinario, fuerza concluir, que la censura formulada por el accionante deviene inane.

Por las anteriores razones, el proveído impugnado debe ser confirmado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 8 de junio de 1998, mediante la cual negó la acción de cumplimiento incoada por el señor Henry Meneses Mendoza, contra Jaime Bernal Cuéllar, Procurador General de la Nación; Germán Varón Cotrino, Representante Legal de la Personería de Santa Fe de Bogotá, D.C.; Orlando Vega Navas, Jefe de la Oficina Anticorrupción de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá D.C., E.P.S. S.A. y Sergio Regueros Swonkin, Gerente de la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá D.C.

COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. PUBLIQUESE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión del día 16 de julio de 1998.

JAVIER DIAZ BUENO

SILVIO ESCUDERO CASTRO

CARLOS A. ORJUELA GONGORA

Mercedes Tovar de Herrán

Secretaria General

CONVENCION COLECTIVA - Cláusulas relacionadas con trámites o procedimientos disciplinarios / REGIMEN DISCIPLINARIO DE CONVENCION COLECTIVA - Procedencia

Aunque compartí lo resuelto en este asunto en cuanto la acción de cumplimiento no es el instrumento adecuado para las pretensiones planteadas por el actor, debo insistir en que a juicio mío sí le es dable hoy a los empleadores y trabajadores oficiales pactar cláusulas en las convenciones colectivas de trabajo relacionadas con trámites o procedimientos disciplinarios, en todo aquello que no haya sido objeto de regulación por la ley 200 de 1995.

ACLARACION DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA A LA PROVIDENCIA DICTADA EL 16 DE JULIO DE 1998, EN EL EXPEDIENTE No. ACU-335. ACCION DE CUMPLIMIENTO.- ACTOR: HENRY MENESES MENDOZA.-

Santafé de Bogotá, D.C., julio veintidós (22) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Aunque compartí lo resuelto en este asunto en cuanto la acción de cumplimiento no es el instrumento adecuado para las pretensiones planteadas por el actor, debo insistir en que a juicio mío sí le es dable hoy a los empleadores y trabajadores oficiales pactar cláusulas en las convenciones colectivas de trabajo relacionadas con trámites o procedimientos disciplinarios, en todo aquello que no haya sido objeto de regulación por la ley 200 de 1995.

Con todo comedimiento,

CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

 
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