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219/11 SENTENCIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Seguimiento de acciones adelantadas por gobierno nacional para
superación del estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025/04 JUEZ-Competente hasta que esté completamente restablecido el derecho o
eliminadas las causas de la amenaza ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL-Garantía efectiva de los
derechos de población desplazada COMPONENTE DE ATENCION
INTEGRAL DE LA POLITICA PARA POBLACION VICTIMA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA
VIOLENCIA-Ajuste bajo cuatro subcomponentes POLITICA PUBLICA DE ATENCION
INTEGRAL BASICA DE POBLACION VICTIMA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA
VIOLENCIA-Objetivo general y específicos ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Capacidad institucional del Estado para asegurar el goce efectivo de los
derechos PRINCIPIO DE COLABORACION
ARMONICA ENTRE LAS DISTINTAS RAMAS DEL PODER PUBLICO-Indagar sobre procesos disciplinarios, penales o de control fiscal adelantados
en seguimiento de sentencia T-025/04 SENTENCIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Informe presupuestal del gobierno nacional SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reformular política de vivienda SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reformular política de tierras SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reformular política de generación de ingresos SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Política pública de garantía a derechos a la verdad, justicia,
reparación y no repetición SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Política pública de prevención SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Comunidades indígenas y afrocolombianas SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Protección del derecho a la vida y
seguridad de líderes y víctimas en situación de riesgo extraordinario SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Política de ayuda humanitaria de emergencia SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Componentes de retorno y reubicación de política de atención integral SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Subregistro y falencias
de sistemas de información SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Mecanismo de participación amplio y democrático SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Goce efectivo de derechos SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Garantía del derecho a la salud y educación SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Convocatoria a audiencia especial con órganos de control en sentencia
T-025/04 y autos Referencia: Sentencia T-025 de
2004 y autos 185 de 2004, 176, 177 y 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, 233 de
2007, 116 de 2008, 008 y 011 de 2009, y 385 de 2010. Seguimiento a las acciones adelantadas por el gobierno nacional para la
superación del estado de cosas inconstitucional, declarado mediante sentencia
T-025 de 2004. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá,
D.C., trece (13) de octubre
de dos mil once (2011) La Sala Especial de
Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2009 y sus autos de cumplimiento, integrada
por los Magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Nilson Pinilla Pinilla
y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, y CONSIDERANDO I.
ANTECEDENTES De
conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez establecerá
los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia
hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de
la amenaza.”1 En desarrollo de esta norma, la Corte Constitucional
ha proferido, además de la sentencia T-025 de 2004, numerosos autos de
seguimiento respecto de las medidas adoptadas para la superación del estado de
cosas inconstitucional, así como para garantizar el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada. Dada
la importancia de la efectividad de la protección de los derechos de la
población desplazada y la magnitud del proceso de seguimiento al cumplimiento
de la sentencia T-025 de 2004, la Sala Plena de esta Corporación creó una Sala
Especial de Seguimiento, la cual ha mantenido y mantendrá su competencia para
tal efecto hasta la superación del estado de cosas inconstitucional, tal como
lo dispone el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. La
Sala Especial de Seguimiento continúa evaluando el estado actual de las
principales problemáticas que afronta la población desplazada en el país, así
como los avances, obstáculos y retrocesos que han surgido en la reformulación, ajuste
e implementación de cada uno de los componentes de la política pública en
materia de atención integral a las víctimas del desplazamiento forzado, con el
fin de adoptar medidas correctivas y eficaces para avanzar de manera acelerada
en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado y en el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada por la violencia. Tal
como ha sido señalado por la Corte Constitucional en varios autos de
seguimiento, el criterio para declarar la superación del estado de cosas
inconstitucional no es la realización de un esfuerzo presupuestal específico,
el rediseño de políticas públicas, la expedición de nuevas y mejores leyes, la
creación de macro estructuras administrativas, la entrega periódica de
asistencia en especie o en dinero a las víctimas del desplazamiento, o el
simple paso del tiempo, sino la garantía efectiva de los derechos de la
población desplazada. En esa medida, dado que una de las razones para reconocer
la existencia de un estado de cosas inconstitucional fue la vulneración
generalizada y reiterada de los derechos de la población desplazada por la
ausencia de políticas públicas idóneas, por la falta de capacidad institucional
para atender adecuadamente a esta población y por la insuficiencia de los
recursos asignados para la atención de este amplio grupo poblacional,
corresponde a la Corte Constitucional verificar que las acciones adoptadas por
el gobierno con la finalidad de atender la problemática del desplazamiento,
conduzcan efectivamente al goce efectivo de los derechos de esta población. En
esa medida, la indagación por el goce efectivo de derechos se convierte en un
asunto de la mayor relevancia: la superación de los problemas estructurales
señalados en la sentencia T-025 de 2004 a partir de los análisis realizados por
el gobierno mismo, por órganos de control, por organizaciones no
gubernamentales y por organismos internacionales, únicamente puede verificarse
cuando ello se traduce en la garantía efectiva de los derechos
constitucionales. Por ello, ni la idoneidad o eficacia del diseño, la mejor
ejecución y evaluación de las políticas públicas, el desbloqueo institucional,
el mejoramiento de la coordinación institucional o el mayor esfuerzo
presupuestal, pueden ser valorados en abstracto y sin referencia al
mejoramiento efectivo de las condiciones bajo las cuales vive la población
desplazada, en términos de dignidad, igualdad, libertad y seguridad. Tal como
fue señalado en el auto 385 de 2010, “no
podría admitirse que una política pública es idónea y eficaz en la protección
de la población desplazada, si por
otro lado no conduce a un goce efectivo de derechos; de igual modo, no podría
considerarse que el esfuerzo y el manejo presupuestal es el adecuado, si por otro
lado resulta insuficiente para asegurar los derechos constitucionales de la
población afectada; y a la inversa, únicamente puede entenderse que existe un
desbloqueo institucional y unas asignaciones presupuestales adecuadas, cuando
tanto lo uno como lo otro se traducen y materializan en la garantía de derechos.” Es
por ello que en el auto 385 de 2010 se solicitó expresamente al gobierno un
pronunciamiento concreto sobre los siguientes aspectos: La continuidad del Plan de Fortalecimiento
Institucional presentado en los Informes del 30 de octubre de 2009 y 1 de julio
de 2010 y el impacto de los cambios institucionales propuestos en los proyectos
de ley que serán próximamente aprobados por el Congreso, en términos de
adecuación de la capacidad institucional, coordinación institucional tanto
entre las entidades que hacen parte del SNAIPD como con las entidades
territoriales, la claridad sobre las competencias específicas en relación con
la atención de la población desplazada, y la determinación de la responsabilidad
para certificar el desempeño institucional del resto de entidades de
conformidad con lo ordenado en el auto 008 de 2009. La identificación de las posibles contradicciones del
nuevo enfoque planteado con las exigencias constitucionales que ha señalado la
Corte en relación con los problemas de registro, temporalidad de la ayuda,
efecto reparador de programas de asistencia social brindados a la población
desplazada, y de cesación de la condición de desplazado, así como una
evaluación preliminar sobre el impacto de los cambios institucionales y de
enfoque propuestos en términos de goce efectivo de los derechos de la población
desplazada, así como la precisión del plan gubernamental para asegurar que los
ajustes propuestos contribuyan al goce efectivo de los derechos de la población
desplazada y a la superación del estado de cosas inconstitucional una vez se
haya consolidado el proceso de reforma. - El mantenimiento
del compromiso presupuestal y del ritmo de apropiación presupuestal presentado
por el gobierno el 1 de julio de 2010, así como los ajustes propuestos para
garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y para
avanzar hacia la superación del estado de cosas inconstitucional. - La
valoración, en el marco de los procesos de retorno y reubicación, del impacto
de los cambios en la estructura demográfica de los entes territoriales por
razón del desplazamiento forzado interno, en términos de los montos asignados
por el Sistema General de Participaciones a las entidades territoriales. - La
forma como se incluirá expresa y específicamente a la población desplazada en
las iniciativas legislativas propuestas en materia de desarrollo, generación de
ingresos, atención integral, servicios sociales, de tal manera que sea posible
identificar y hacer seguimiento específico en términos de impacto en el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada y de superación del estado
de cosas inconstitucional. - El
impacto de las iniciativas legislativas en los mecanismos existentes para
garantizar la vida, la seguridad y/o los bienes de la población desplazada, así
como en términos de articulación entre las distintas entidades que hacen parte
del SNAIPD, y la valoración de los riesgos y las medidas que serán adoptadas
para reducir el eventual daño que produzcan tales acciones en términos de goce
efectivo de los derechos de la población desplazada y de superación del estado
de cosas inconstitucional. - El
ritmo, las metas, las prioridades y las responsabilidades estatales para la superación
del estado de cosas inconstitucional y el avance en el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada, dados los cambios propuestos. En
respuesta a la solicitud hecha por la Corte Constitucional, el Gobierno
Nacional remitió un informe el pasado 16 de marzo, propuso una nueva
metodología orientada a garantizar la atención integral básica de la población
desplazada por la violencia, basada en la integralidad, es decir en “la articulación de esfuerzos
institucionales, sectoriales y oportunidades de complementariedad para
garantizar los mínimos de protección que siempre deben ser satisfechos por el
Estado a esta población.” Para tales efectos, presenta cambios en varios
subcomponentes de la política. Así, si para el 2009 se tenían cinco subcomponentes
que integraban la atención integral,2 para el 2011 se reducen a 4 componentes.3 Justificándose
en el capítulo IV del Plan Nacional de Desarrollo donde se aborda la política
para la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia y en la
revisión del anexo 5 de la Sentencia T 025 de 2004 y el análisis de los
informes de Gobierno Nacional presentados durante el 2009 y 2010, y con el
ánimo de responder de manera integral y acorde con las necesidades y
vulnerabilidades de la población víctima de desplazamiento forzado por la
violencia, el Gobierno Nacional ajustó el componente de Atención Integral de la
política para población víctima de desplazamiento forzado por la violencia,
bajo cuatro subcomponentes: (1). Atención Integral Básica. (2) Generación de
Ingresos. (3) Vivienda. (4). Tierras. En esta estructura ingresa al
subcomponente de Atención Integral Básica, un subcomponente, la Atención
Humanitaria (alojamiento, alimentación, vestuario, utensilios
domésticos, atención médica) y se incorporan la atención psicosocial, y
la orientación ocupacional. El
Gobierno Nacional adujo que las razones que lo llevaron a ajustar el
subcomponente fueron las siguientes: “La preservación del derecho a la vida en
circunstancias elementales de la población víctima de desplazamiento forzado
violento guarda una conexidad estrecha con aquellos derechos de marcado
contenido prestacional que forman parte del mínimo que siempre les ha de ser
garantizado. ║ La comprensión y necesidad de aplicación real de la
correlación de los derechos constitucionales fundamentales versus la
satisfacción por parte de las autoridades de ciertos deberes prestacionales
derivados de los derechos reconocidos a nivel internacional y constitucional
para la población víctima de desplazamiento forzado violento. ║ La
necesidad de abordar la política en términos y en un lenguaje de derechos y
goce efectivo, partiendo del reconocimiento de las características particulares
de cada comunidad, familia e individuo. ║ Diferentes pronunciamientos de
la Honorable Corte Constitucional que han señalado que no siempre se podrá
satisfacer en forma concomitante y hasta el máximo nivel posible, la dimensión
prestacional de todos los derechos constitucionales de toda la población
víctima de desplazamiento forzado por la violencia, dadas las restricciones
materiales y las dimensiones reales de la evolución del fenómeno del
desplazamiento. ║ Concretar y garantizar el goce efectivo de los derechos
mínimos de la población víctima de desplazamiento forzado por la violencia que
deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por el Estado, ya que
desempeñan un rol preponderante en la subsistencia digna de esta población.
║ Garantizar el derecho a la
subsistencia mínima, la superación de la situación de emergencia y los derechos
mínimos en el marco de la Atención Integral Básica como primer paso para lograr
la estabilización socio- económica con soluciones duraderas. ║ El trabajo
integral y articulado interinstitucional o intersectorial debe conducir a
lograr mayores impactos o resultados superiores que redunden en el goce
efectivo de los derechos de toda la población víctima de desplazamiento forzado
violento.” Además, informó que las órdenes de los autos 092, 237 y 251 de 2008,
y 004, 005 y 006 de 2009 son otra de las razones que instaron al Gobierno
Nacional a ajustar, complementar y formular de manera integral, el
subcomponente de Atención Integral Básica. El
gobierno argumentó que el nuevo abordaje de la Atención Integral Básica se
estructura a partir de subcomponentes que se traducen en derechos y se
concretan en conceptos y acciones particulares. “En este marco, se reflejan de manera transversal cuatro aspectos:
enfoque diferencial (mujeres: niños, niñas y adolescentes; personas con
discapacidad; adultos mayores; comunidades indígenas y afrocolombianas),
capacidad institucional y sistemas de información, participación y articulación
territorial. A su vez la Política Pública de Atención Integral Básica se
complementa con la Política Pública de Retornos y Reubicaciones”4. Consideró
que el objetivo general de la política pública de atención integral básica es “garantizar el derecho a la subsistencia
mínima y el goce efectivo de los mínimos de protección a la población victima de desplazamiento forzado por la violencia para
mitigar la vulnerabilidad manifiesta ocasionada por el desplazamiento y
facilitar el acceso a soluciones duraderas.”5 Y en relación con
los objetivos específicos sostiene que son: “1.
Garantizar el derecho a la subsistencia mínima de la población víctima de
desplazamiento forzado por la violencia en tres momentos fundamentales:
Urgencia, Emergencia y Transición. 2. Generar los mecanismos adecuados para que
la población víctima de desplazamiento forzado violento cuente con sus
documentos de identidad como reconocimiento de su nacionalidad y goce efectivo
de sus derechos. 3. Mitigar el sufrimiento emocional, psicológico, físico y
material causado en la población víctima de desplazamiento forzado violento y
los impactos psicosociales generados por los daños a la dignidad, a la
seguridad vital y estabilidad existencial que compromete los hechos de
violencia y el desplazamiento forzado con el fin de garantizar el goce efectivo
del derecho al trabajo y la salud integral. 4. Desarrollar acciones encaminadas
a fomentar el derecho a la educación en cuanto acceso, permanencia, pertinencia
y calidad de la población víctima de desplazamiento forzado violento. 5.
Contribuir a la garantía del derecho a la alimentación de los niños, niñas y
adolescentes, mujeres gestantes y en período de lactancia, víctimas de
desplazamiento forzado, fortaleciendo el acceso a los alimentos básicos, para
disminuir el riesgo y los niveles de desnutrición, de acuerdo con las prácticas
culturales y la disponibilidad de alimentos. 6. Brindar la protección requerida
a los niños, niñas y adolescentes víctimas de desplazamiento forzado por la
violencia especialmente, y a la población víctima de desplazamiento forzado
violento en general, que hayan sido separados de su medio familiar, dando cumplimiento
al derecho fundamental a tener una familia y no ser separada de ella. 7.
Garantizar las acciones de aprendizaje para el trabajo y la formación por
proyectos a través de la Orientación Ocupacional a la población víctima de
desplazamiento forzado violento.” El
Gobierno Nacional al definir la Atención Integral Básica como Política Pública
expresa que es un “proceso integrador de decisiones, acciones, acuerdos e
instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación de
población víctima de desplazamiento forzado violento, sociedad civil y
entidades territoriales encaminado a mitigar la vulnerabilidad manifiesta
causada por el desplazamiento y garantizar la subsistencia mínima y los
derechos mínimos que integran el mínimo prestacional que siempre debe ser
satisfecho por el Estado: identificación, educación, salud- incluye atención
psicosocial-, alimentación, reunificación familiar y libre desarrollo de la
personalidad; en tanto se logre el acceso a soluciones duraderas.” Respecto
de los lineamientos de la Política Pública de Atención Integral Básica- PPAIB-
informó que tienen como derrotero las directrices establecidas en el capítulo
IV “Igualdad de Oportunidades para la
Prosperidad Social” del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y parten del
reconocimiento de la población víctima de desplazamiento forzado por la
violencia como sujetos de derechos con igualdad de oportunidades en un
escenario donde el Estado acude eficazmente para garantizar que cada uno tenga
acceso a las herramientas fundamentales que le permitirán gozar efectivamente
de sus derechos, independientemente de su género, etnia, posición social,
orientación sexual o lugar de origen. En este sentido, afirma que el Estado
debe propiciar estrategias que posibiliten el restablecimiento social y
económico de esta población que van desde las acciones necesarias para prevenir
este delito, hasta aquellas que buscan la protección y atención integral en un
entorno de integración comunitaria. En seguida el Gobierno Nacional presenta un
cuadro donde a partir de subcomponentes y derechos que comprenden la Atención
Integral Básica, identifica las afectaciones diferenciales y los contextos de
grupos que según el gobierno merecen especial protección constitucional. En
seguida, desde la conceptualización de cada derecho a proteger, presentó una
relación con los lineamientos necesarios que “establecerán el derrotero para la instrumentalización de las acciones
de política en el marco de la herramienta (protocolo, guía, manual) que
construirá la Mesa Nacional de Atención Integral Básica.” El Gobierno
Nacional informó que fuera de las herramientas sectoriales propias de cada una
de las entidades que hacen parte de la Mesa Nacional para la Política Pública
de Atención Integral Básica, la Mesa diseñará, socializará y ajustará una
herramienta integral, descriptiva y operativa (guía, manual, protocolo) del
Gobierno Nacional. Con
base en el diseño de los lineamientos estratégicos, específicos y por derechos
de la política pública de atención integral básica, éstos se ajustarán y
desarrollarán a partir de discusiones interinstitucionales y con otros actores,
con el fin de concretar acciones de política y orientar el subcomponente de
atención integral básica que corresponda. Esta herramienta incorporará el
enfoque diferencial, la articulación Nación - Territorio y los avances
sectoriales en la protección y garantía de los derechos mínimos de la población
víctima de desplazamiento forzado violento. Según
el informe del Gobierno Nacional de marzo 16 de 2011, las entidades competentes
para garantizar los mínimos de protección de la población víctima de
desplazamiento forzado violento son: (i) Atención Humanitaria - Acción Social;
(ii) Identidad - Registraduría Nacional del Estado
Civil; (iii) Salud - Ministerio de la Protección Social; (iv) Educación -
Ministerio de Educación Nacional; (v) Alimentación y Reunificación Familiar -
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; (vi) Alojamiento - Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; y (vii) Orientación Ocupacional -
Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA-. En cuanto a los recursos previstos
para la atención de la población desplazada durante el año 2011, el gobierno
informa de manera global que (i) Acción Social tendrá un presupuesto de $402.662.000.000;
(ii) la Registraduría Nacional, $ 17.135.429.068,
(iii) el Ministerio de la Protección Social, $8.070.323.100 (para
fortalecimiento de la capacidad institucional e intervención psicosocial); (iv)
el ICBF, $93.078.117.526; y (v) el SENA, $20.784.600, para un total de $520.966.654.294, sin que el Ministerio de
Educación Nacional o el de Defensa Nacional reportaran el presupuesto destinado
para la atención de la población desplazada. En
materia de coordinación, el Gobierno Nacional informó en marzo de 2011 que se
determinarán las rutas de coordinación con el territorio, así como
responsabilidades en el marco del SNAIPD. La coordinación se llevará a cabo en
el marco de la Mesa Nacional de Atención Integral Básica de Retornos, la cual
cuenta con la participación permanente de los representantes de los sectores
involucrados (Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Educación
Nacional, Ministerio de Defensa Nacional, ICBF, SENA, Registraduría
Nacional y Acción Social) quienes transmitirán al interior de cada entidad, las
acciones a realizar en el marco del diseño, ajuste de la política como de sus
instrumentos. La Mesa desarrollará mecanismos de articulación con la
Secretarias Técnicas de las Mesas de Generación de Ingresos, Tierras, Vivienda,
Verdad, Justicia y Reparación, Prevención y Protección, y el Comité Técnico de
Sistemas de Información. El
esquema de articulación Nación – Territorio de la Política Pública de Atención
Integral Básica retoma lo dispuesto por el Consejo Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada, Acuerdo 010 de 2010, en el cual se definen
y se adoptan los siguientes lineamientos para abordar dicha estrategia:
Formación y Asistencia Técnica, Sistema de Información Territorial, Divulgación
y Seguimiento, Participación de la población víctima de desplazamiento forzado.
El punto de entrada al territorio sigue siendo los Comités Departamentales y
Municipales de Atención Integral a la Población Desplazada, aun cuando también
se habla de espacios de diálogo y retroalimentación que contarán con el
acompañamiento del nivel nacional. El PIU se mantiene como el eje articulador
de la política y la oferta institucional en lo territorial. En
cuanto al cronograma de la política, el Gobierno Nacional en su informe de
marzo 16 de 2011 no propone fechas o tiempos específicos, ni identifica
resultados esperados, como quiera que se concentra,
principalmente, en las etapas de diseño, socialización y ajuste. “A corto plazo, se ajustará este documento
como primera versión del Gobierno Nacional en materia de política pública de
atención integral básica para población victima de
desplazamiento forzado por la violencia, se construirá propuesta para la
construcción de la herramienta y se articulará con el Comité de Sistemas de
Información.” “A mediano plazo, se
diseñará la herramienta de la política y se articulará, tanto en la mesa
nacional de AIB como en las acciones de la política derivadas de los
lineamientos, los programas y planes de enfoque diferencial diseñados para
proteger a los grupos de especial protección constitucional. Se tendrá una
versión inicial del instrumento como Gobierno Nacional. Las acciones de
política especializadas para la atención con enfoque diferencial para pueblos
indígenas y comunidades afrocolombianas, serán revisadas y concertadas en el
marco del proceso de consulta de los planes y programas ordenados por la Corte
Constitucional en los autos 004 y 005 de 2009, respectivamente.” “A largo plazo, la herramienta se socializará
con la población víctima de desplazamiento forzado por la violencia, las
entidades territoriales y organismos de cooperación internacional. Esta se
ajustará posterior a las observaciones realizadas. Se desarrollará instructivo
para incluir la política en los Planes Integrales Únicos.” Además
de esta reformulación, el Gobierno señala de manera general dónde acoge el
enfoque desarrollado durante los últimos 7 años y dónde se aparta de él, hace
reconocimientos implícitos de áreas en las cuales no hubo ningún avance o
incluso hubo retrocesos sustanciales, y señala la necesidad de contar con un
compás de espera para rediseñar e implementar la nueva política y los
correctivos necesarios que conduzcan al goce efectivo de los derechos de la
población desplazada y a la superación del estado de cosas inconstitucional. De
esta propuesta, a pesar de que aparentemente recoge una metodología de trabajo
seria, el Gobierno Nacional no explica por qué, a pesar de que el proceso de
corrección de la política de atención a la población desplazada lleva 7 años, y
para este momento ya se debería estar en la etapa de implementación y avance
progresivo de la protección, el gobierno propone el reinicio del proceso de
diseño de los instrumentos de articulación y coordinación, así como del enfoque
de la política de atención a la población desplazada, para concentrarse en la
garantía de los derechos mínimos de la población desplazada, que asimila al
derecho a la subsistencia mínima y propone una metodología para lograr la
integralidad, transversalidad y articulación de la respuesta, y la
socialización de una nueva herramienta operativa, sin que en dicha propuesta se
consagre un cronograma claro, las metas esperadas o la capacidad institucional
requerida, o la claridad conceptual que alega lograr con esta propuesta. Tampoco
es claro por qué excluyó sin explicación de la conceptualización de los
derechos y subcomponentes protegidos a través de la política de atención
integral, otros que podrían ser relevantes dados los factores estructurales de
discriminación que enfrentan distintos sujetos de protección constitucional, o
los riesgos extraordinarios y cargas desproporcionadas que enfrentan estos
individuos, o las necesidades de protección especial que requieren los pueblos
indígenas y de las comunidades afrocolombianas, para garantizar sus derechos
colectivos. En
cuanto al cronograma propuesto, la imprecisión del mismo, así como lo etéreo de
las tareas que se pretenden adelantar, la ausencia de metas concretas en
términos de goce efectivo de derechos, y el hecho de que la mayor parte de las
acciones propuestas se encuentran concentradas en la realización de reuniones,
la generación de espacios para discusión, el diseño y socialización de
instrumentos, pero no resultados concretos, generan la impresión de que esta
propuesta de trabajo, más que avanzar, retrocede en la superación del estado de
cosas inconstitucional, que posterga el avance en la protección efectiva de los
derechos de la población desplazada para un futuro incierto. Si
bien es legítimo que el Ejecutivo plantee y reformule políticas públicas para
atender la problemática del desplazamiento forzado interno, y que para ello
señale que lo hará de manera articulada con otras políticas tales como la
política en materia de derechos humanos, el plan nacional de desarrollo, la
protección integral de los derechos de las víctimas y el proceso de restitución
de tierras, por considerar que esa es la forma de avanzar de manera seria y
comprometida con una política pública de prevención y atención a la población
víctima de desplazamiento forzado interno que sea efectiva, ello no lo exime de
asegurar la efectividad de los derechos mínimos de la población desplazada de
manera inmediata ni de adoptar las medidas que sean necesarias para avanzar
aceleradamente en la superación del estado de cosas inconstitucional, a fin de
evitar que ese proceso de reflexión, rediseño e implementación se traduzca en
un retroceso en los niveles de protección alcanzados hasta el momento, o en una
excusa para postergar indefinidamente el avance en la protección de los
derechos de esa población, o en la corrección de las falencias en la capacidad
institucional y presupuestal requeridos para su atención. Por
lo anterior, en el presente auto, la Sala Especial de Seguimiento señalará las
constataciones y conclusiones que surgen tanto del informe presentado por el
gobierno el 16 de marzo de 2011, como de las evaluaciones a las acciones
emprendidas y los resultados alcanzados por el Gobierno Nacional en el período
2004-2010, remitidas a la Corte Constitucional por los organismos de control,
la Comisión de Seguimiento, organizaciones no gubernamentales, organismos
internacionales, centros académicos y organizaciones de población desplazada,
que han participado en el proceso de seguimiento al cumplimiento de las órdenes
impartidas en la sentencia T-025 de 2004, en términos de (i) reformulación de
la política en donde se justifica el compás de espera solicitado por el
gobierno, pero que por la generalidad con que fueron formulados requieren de
mayor concreción; (ii) asuntos en los que el gobierno propone la continuación
del enfoque desarrollado durante los últimos 7 años, en donde es necesario
determinar los ajustes requeridos para avanzar de manera acelerada en la
superación del estado de cosas institucional y superar los obstáculos
identificados; (iii) componentes en los que no hubo avance alguno o incluso
hubo retrocesos importantes y, por lo tanto, dada la participación de los
órganos de control en el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 y
sus competencias constitucionales y legales, es necesario indagar sobre los
mecanismos disciplinarios, penales o de control fiscal que hayan sido activados
por la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación o la
Contraloría General de la República para determinar la eventual responsabilidad
de los funcionarios a cargo de dichos componentes, el estado actual y los
resultados de dichos procesos y los obstáculos y prácticas institucionales que
hayan dificultado la adopción de dichas medidas; (iv) asuntos en los cuales la
respuesta del gobierno es demasiado vaga e indeterminada, o técnicamente no
sustentable y se requiere clarificación; (v) componentes frente a los cuales
los cambios normativos imponen nuevos retos que deben ser sopesados por el gobierno,
para no repetir los errores del pasado, incorporar los aprendizajes y hacer los
ajustes necesarios para atender los nuevos retos; y (vi) componentes frente a
los cuales hubo avances significativos en términos de goce efectivo de derechos
y de corrección de falencias, en donde no es necesario mantener el seguimiento
estrecho por la Corte Constitucional al cumplimiento de la sentencia T-025 de
2004. A partir de tales constataciones, la Sala Especial de Seguimiento
adoptará las medidas pertinentes para asegurar el avance sostenido en la
superación del estado de cosas inconstitucional y en el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada. II.
CONSIDERACIONES En
el seguimiento realizado por esta Sala al estado de cosas inconstitucional
declarado en la Sentencia T-025 de 2004, la Corte ha recibido varios informes y
documentos de análisis sobre la situación de las personas en desplazamiento y
los distintos componentes de la Política de atención a la población desplazada.
Entre los documentos relacionados se cuentan informes presentados a la Corte
por el Gobierno Nacional en octubre de 20096, julio 1 de 20107
y marzo 16 de 20118, por la Procuraduría General de la Nación9,
por la Fiscalía General de la Nación10; por la Defensoría del Pueblo11,
por la Contraloría General de la República12, por la Comisión de
Seguimiento a la Política Pública de Atención a la Población Desplazada13,
por las Mesas de Fortalecimiento Municipales y Departamentales14;
por las Mesas de Seguimiento y organizaciones de derechos humanos y de
población desplazada en relación con los autos 09215, 25116
de 2008 y 004 17 y 00518 y 00619 de 2009; por
la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados20,
por el Consejo Noruego para Refugiados,21 así como varias
organizaciones defensoras de derechos humanos22, algunas de
población desplazada23 y centros académicos24. Las
principales conclusiones sobre el avance en el cumplimiento de las órdenes
impartidas por la Corte Constitucional que surgen de tales informes serán
consideradas en el siguiente orden: (i) fortalecimiento de la capacidad
institucional, (ii) esfuerzo presupuestal; reformulación de las políticas de
(iii) vivienda, (iv) de tierras, (v) y de generación de ingresos; corrección de
los vacíos protuberantes de las políticas (vi) de garantía a los derechos a la
verdad, a la justicia, a la reparación y la no repetición, y (vii) de
prevención del desplazamiento; (viii) protección de los derechos a la vida y
seguridad de líderes y personas víctimas de desplazamiento forzado interno;
ajustes a las políticas o componentes de (ix) ayuda humanitaria de emergencia;
(x) retorno y reubicación de la política integral de atención a la población
desplazada; (xi) superación de los problemas de subregistro
y de las falencias de los sistemas de información sobre población desplazada;
(xii) adopción de un mecanismo de participación amplio y democrático para las
organizaciones de población desplazada; (xiii) avance en el goce efectivo de
los derechos; y (xiv) en la garantía de los derechos a la salud y a la
educación de la población desplazada. A partir de este análisis, la Corte
adoptará las órdenes pertinentes para garantizar el avance en la superación del
estado de cosas inconstitucional y en el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada. El tema de la inclusión del enfoque diferencial será
abordado en un auto separado, no solamente por las dificultades de comprensión,
diseño y ejecución de esta herramienta que se evidencian de los documentos
remitidos a la Corte Constitucional tanto por parte del gobierno nacional como
de las distintas organizaciones que han hecho acompañamiento a los autos de
enfoque diferencial, sino porque los mecanismos de participación ciudadana
activados a través de los autos 092 y 237 de 2008, 251 de 2008, 004, 005, y 006
de 2009, generaron expectativas legítimas a la población desplazada que imponen
una metodología de seguimiento distinta a la que se adoptará en el presente
auto. Fortalecimiento de la
capacidad institucional En
la sentencia T-025 de 2004 y en los autos 178 de 2005, 218 y 266 de 2006, 092,
237 y 251 de 2008, 004, 005, 006 y 008 de 2009, la Corte Constitucional se
refirió a las falencias de capacidad institucional que perpetuaban la
vulneración de los derechos de la población desplazada. A pesar de que este es
uno de los ejes fundamentales para la superación del estado de cosas
inconstitucional, hasta enero de 2009, el avance del gobierno en la materia era
mínimo y para ese entonces ni siquiera se contaba con un diagnóstico adecuado que
permitiera saber cuál era la naturaleza de esas falencias, y cómo afectaba a
cada una de las entidades nacionales responsables de atender a la población
desplazada, ni mucho menos con un plan para la superación de tales falencias.
Es por ello que en el numeral quinto de la parte resolutiva del auto 008 de
2009, la Corte Constitucional ordenó al gobierno “adoptar y poner en marcha un plan de fortalecimiento de la capacidad
institucional para lo cual deberá (i) realizar un inventario de los obstáculos
que limitan la capacidad institucional, (ii) definir lineamientos para el plan
de fortalecimiento e indicar los ajustes que se realizarán, (iii) establecer
mecanismos para realizar los ajustes, (iv) concebir los medios para su
instrumentalización, (v) fijar un cronograma de ejecución y (vi) proceder a su
implementación y seguimiento.” En
el informe de julio de 2010, el Gobierno Nacional señaló como herramienta
esencial para la superación de esta falencia, la creación de un grupo de
trabajo en la unidad de desarrollo de política pública encargado de diseñar,
adoptar y poner en marcha el plan de fortalecimiento de la capacidad
institucional, e informó que al 30 de mayo de 2010 se había ejecutado en un
100% los objetivos de (i) definición de lineamientos, (ii) elaboración del
diagnóstico de los factores que limitan la capacidad institucional de las
entidades del SNAIPD y (iii) diseño e implementación del plan de
fortalecimiento de capacidad de gestión institucional en las entidades.
Igualmente, señaló que la (iv) suscripción de acuerdos de compromiso con las
entidades del SNAIPD iba en un 81% y, (v) el diseño e implementación de un
sistema de monitoreo y seguimiento al plan de fortalecimiento con su cronograma
respectivo, alcanzaba un 90% de ejecución. Entre
las actividades desarrolladas para el diagnóstico adelantado para diciembre de
2009, el gobierno mencionó la definición de los lineamientos generales, la
determinación de variables e indicadores para identificar obstáculos que
limitaban la capacidad de gestión de las entidades, el diseño de la versión
preliminar de las tablas de salida de la información que se esperaba recolectar
en un cuestionario creado al respecto, el diseño de la metodología para el
análisis e interpretación de la información y la elaboración de diagnóstico, el
diseño de una base de datos, el diseño de aplicaciones informáticas para el
procesamiento de la información, la capacitación a los recolectores de
información sobre la forma de efectuar las entrevistas, la prueba piloto del
cuestionario, la carga, validación, procesamiento y análisis de la información
recolectada en la prueba piloto, la aplicación del cuestionario en las 28
entidades del nivel nacional, el análisis de la información recolectada, la
producción de ajustes al documento diagnóstico y la elaboración de la versión
final del mismo. Entre
las actividades reportadas para el diseño e implementación del plan de
fortalecimiento el gobierno destacó la identificación de los lineamientos,
estrategias, mecanismos de ajuste, medios para la instrumentalización,
cronograma de ejecución y el sistema de seguimiento del plan de
fortalecimiento, el diseño de 28 planes de fortalecimiento correspondientes a
cada una de las entidades que forman parte del sistema, el diseño del plan de
fortalecimiento para el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada - CNAIPD, la realización de tres talleres con las 28 entidades del
nivel nacional para presentar los resultados del diagnóstico y el plan de
fortalecimiento propuesto, la entrega al Ministerio del Interior y de Justicia
del plan de fortalecimiento y la adopción formal del plan en cada una de las 28
entidades. En
el diagnóstico gubernamental sobre los factores que afectaban la capacidad de
gestión de las entidades del nivel nacional del Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada - SNAIPD, se identificaron tres líneas de
acción a las que debían encaminarse los planes de fortalecimiento: 1) La
reestructuración del modelo de operación del Sistema de Atención Integral a la
Población víctima del Desplazamiento Forzado para establecer procesos y
procedimientos, recursos destinados específicamente a población desplazada,
mejorar sistemas de planeación, diseñar e implementar sistema integrado de
seguimiento y evaluación y fortalecer canales de comunicación; 2) El
fortalecimiento de la gestión de los procesos internos de las 28 entidades
integrantes del SNAIPD (racionalizar oferta institucional, incrementar
cobertura de los programas y servicios de su competencia, ampliar y mejorar
efectividad de espacios de participación para organizaciones de población
desplazada; y 3) La integración y fortalecimiento de la coordinación y
articulación del nivel nacional del SNAIPD con las entidades territoriales,
encaminado a mejorar la articulación e integración entre políticas, planes
nacionales y PIU(s). En
su informe del 16 de marzo de 2011, el Gobierno Nacional manifestó que para 31
de diciembre de 2010, el 89% de las entidades del SNAIPD habían suscrito un
documento adoptando los planes de fortalecimiento,25
dos entidades y el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada no habían adoptado el plan de fortalecimiento diseñado por Acción
Social, y nueve entidades habían informado sobre sus avances. Entre las
entidades con mayores avances se encuentran el SENA (96%), la Superintendencia
de Notariado y Registro (76%), el Ministerio de Defensa Nacional (54%) entre
otras; y como las más atrasadas se encontraban el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (6%) y el Departamento Nacional de Planeación (20%), entre
otras.26 En
relación con la expedición de los certificados de contribución a la superación
del estado de cosas inconstitucional, orden prevista en el numeral duodécimo
del auto 008 de 2009, la Corte considera que desde la formulación de los planes
de fortalecimiento en el 2009, los resultados en cuanto a superación de
falencia de capacidad institucional continúan siendo muy bajos, empezando
porque el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada - CNAIPD
no acogió el Plan de Fortalecimiento. El promedio de actividades cumplidas fue
de un 52%. Entidades como el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, la Fiscalía General de la Nación, entre otras,
han realizado muy pocas actividades respecto de sus planes de fortalecimiento.
En general se puede concluir que esta actividad ha sido considerada como
marginal ya que en la mayoría de las entidades no está institucionalizado ni
articulado con las demás actividades que se realizan para garantizar el goce
efectivo de derechos de la población desplazada. Tanto así que las Mesas
Nacionales, consideradas como instancias esenciales de coordinación y ejecución
de la política pública poseen escasa o nula información sobre el particular. De
otra parte el Ministerio del Interior y la Agencia Presidencial para la
Cooperación Internacional y Acción Social no han entregado el informe de
seguimiento a la ejecución de sus planes de fortalecimiento, cuya fecha límite
era el 31 de marzo de 2011. Por
lo anterior, recuerda la Corte que uno de los aspectos más importantes que
contribuye a la persistencia del estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado es la precaria capacidad institucional del Estado para
asegurar el goce efectivo de los derechos de esta población y que de acuerdo
con la herramienta de certificación del desempeño de las entidades u organismos
del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, los
resultados en términos de corrección de las falencias identificadas y de
diagnóstico frente a la dimensión del problema que se debe resolver han sido
tan reducidos, que se está ante el eventual incumplimiento de lo ordenado en el
numeral quinto de la parte resolutiva del auto 008 de 2009 y de los demás autos
que se han pronunciado al respecto en seguimiento a la sentencia de tutela
T-025 de 2004. Por ello, en desarrollo del principio de colaboración armónica
entre las distintas ramas del poder público y dada la participación de los
órganos de control en el seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, es necesario
indagar sobre los procesos disciplinarios, penales o de control fiscal que
hayan sido adelantados por parte de la Procuraduría General de la Nación, la
Fiscalía General de la Nación y la Contraloría General de la República, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, contra los
funcionarios nacionales responsables de los distintos componentes de atención a
la población desplazada, para determinar la eventual renuencia u omisión en el
cumplimiento de esta orden, así como el estado actual de dichas actuaciones.
Para ello, la Sala Especial de Seguimiento convocará al Procurador General de
la Nación, a la Fiscal General de la Nación y a la Contralora General de la
República a una audiencia pública especial que tendrá lugar el día 11 de
noviembre de 2011, para que presenten un informe sobre los resultados
alcanzados en dichos procesos, con el fin de evaluar la efectividad de los
distintos mecanismos disciplinarios, fiscales y judiciales que aseguran el
acatamiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional para proteger
los derechos de la población desplazada, así como los obstáculos y prácticas
institucionales detectados que han dificultado su aplicación. A dicha audiencia
serán invitados, los ministros y directores de las entidades que hacen parte
del CNAIPD y del SNAIPD, la Defensoría del Pueblo, la Comisión de Seguimiento y
la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados ‑
ACNUR, para que presenten observaciones y recomendaciones sobre estos
procedimientos. También estarán presentes los líderes de organizaciones de
población desplazada, así como los representantes de las organizaciones
sociales nacionales e internacionales que han acompañado el proceso de
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 o a sus autos de cumplimiento, que se
inscriban oportunamente en la Secretaría de la Corte Constitucional, según las
instrucciones que se impartirán a través de la página Web de la Corte
Constitucional. En
cuanto al diseño e implementación del sistema de monitoreo y seguimiento al
plan de fortalecimiento con su correspondiente cronograma de ejecución, el
Gobierno Nacional informó que a marzo 16 de 2011, se tenía un avance del 96% en
el desarrollo de tal objetivo. Las actividades efectuadas informadas
consistieron en el diseño de bases de datos para la captura y procesamiento de
la información recolectada; el diseño de los reportes que se deben remitir para
el seguimiento y monitoreo; la asesoría presencial de las entidades del SNAIPD
en los procesos de adopción y seguimiento a sus planes de fortalecimiento; el
acompañamiento y orientación a las entidades que lo solicitaron, para ajustar
el modelo de operación a los requerimientos de la atención a la población
desplazada; la recepción de los planes de fortalecimiento adoptados por las
entidades; la revisión, validación y captura de la información sobre la
ejecución de los planes de fortalecimiento; el análisis de la información sobre
el avance en el cumplimiento de los compromisos contraídos por la entidades;
las alertas a las entidades retrasadas en el cumplimiento de las metas y
actividades programadas; elaboración de informes con los resultados del
seguimiento a los indicadores verificables de los planes de fortalecimiento. El
Gobierno Nacional también informó el 16 de marzo de 2011, que la Unidad de
Desarrollo de la Política Pública de Atención a la Población Desplazada, estaba
diseñando un sistema de información que permitiría (i) capturar los registros
sobre el avance de los indicadores de ejecución de las actividades programadas
en cada uno de los siete objetivos previstos; (ii) enviar alertas a las
entidades sobre fechas de cumplimiento de acciones programadas; establecer
comunicación en línea con las entidades del nivel nacional; y (iii) obtener
ágil y confiablemente los reportes requeridos para el seguimiento y análisis de
los planes de fortalecimiento. Según el gobierno, el sistema sería implementado
durante el año 2011 y sería incluido como uno de los ejes de la certificación. Observa
la Sala que la mayor parte de las actividades presentadas por el Gobierno
Nacional, tanto en sus informes de julio 1 de 2010 como en marzo 16 de 2011,
como resultados concretos y avances significativos, corresponden en realidad a
actividades preparatorias para poner efectivamente en marcha un plan de
fortalecimiento de la capacidad institucional con el cual en realidad todavía
no se cuenta y muestran que para las entidades del Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada ésta es una actividad marginal, no
institucionalizada ni articulada con las demás actividades que se realizan para
garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada
realizada más para presentar un informe a la Corte. De hecho, dadas las
deficiencias de los sistemas de información con base en los cuales se determina
la dimensión del problema a atender, aún el diagnóstico inicial sobre falencias
de capacidad institucional requiere una revisión permanente para asegurar su
utilidad. No obstante, la Corte Constitucional reconoce la importancia del
diagnóstico alcanzado como un punto de partida importante para determinar la
capacidad institucional requerida para atender adecuadamente la problemática
del desplazamiento forzado interno, teniendo en cuenta el nuevo escenario legal
que se presenta con la reciente aprobación de la Ley 1448 de 2011 y los cambios
institucionales que dicha ley plantea. A
la luz de dichos cambios, y dado lo sucedido en siete años de seguimiento a la
política pública en materia de desplazamiento forzado interno, es claro que
para la superación del estado de cosas inconstitucional se requiere más que
fijar un nuevo marco legal o crear una nueva estructura institucional, los
cuales no producen automáticamente mejores condiciones para enfrentar la
problemática del desplazamiento. Sin desconocer la importancia de ese nuevo
marco legal y su posible impacto en términos de derechos, hasta el momento no
se cuenta con información que permita apreciar cuál es la comprensión del
gobierno sobre las necesidades de capacidad institucional y responsabilidades
institucionales en relación con la dimensión del problema que debe atender, o
la distancia que existe entre la capacidad actual y la que realmente se requiere
para asegurar una atención oportuna, adecuada y eficiente de la población
desplazada en términos de goce efectivo de derechos, ni cómo se clarificarán
las competencias entre las distintas entidades nacionales y territoriales tanto
para efectos de atender adecuadamente a la población desplazada amparadas bajo
la Ley 387 de 1997 como a las víctimas
cuya reparación prevé la Ley 1448 de 2011 bajo el nuevo esquema institucional,
o cómo se incorporarán las lecciones aprendidas durante dicho proceso de
diagnóstico de tal forma que sea posible corregir las falencias de capacidad
institucional identificadas; cómo se aplicarán instrumentos tales como las
certificaciones sobre contribución institucional a la superación del estado de
cosas inconstitucional (orden 12 del auto 008 de 2009); cómo se prevendrán los
errores cometidos y acogerán los aciertos institucionales durante los últimos 7
años; cómo se ha valorado el impacto de la transición entre una y otra ley
sobre la capacidad institucional de las entidades territoriales para atender a
las víctimas del desplazamiento y qué medidas se han previsto para asegurar que
esas nuevas responsabilidades no impliquen un desbordamiento de la capacidad
real de las entidades territoriales; cómo se asegurará la protección de los
derechos de la población desplazada no cobijada por la Ley 1448 de 2010, dado
que las responsabilidades estatales identificadas frente a esa población tanto
por la jurisprudencia constitucional como por el derecho internacional de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario no desaparecen por la
modificación del marco legal; o cómo se asegurará la transición entre una y
otra institucionalidad, ni mucho menos cuáles serán las medidas adoptadas para
asegurar que la capacidad institucional responda a la duplicación de
necesidades que surgen durante la transición, de tal manera que ella no
implique un retroceso en los niveles de protección alcanzados. En
ese contexto, a pesar de que para marzo de 2011 no era posible predeterminar
cuáles serían los instrumentos que aprobaría el Congreso para la protección de
los derechos de las víctimas, en este momento es necesario contar con
información que permite valorar si las propuestas y acciones adelantadas hasta
el momento están realmente orientadas al goce efectivo de los derechos de la
población desplazada, si los cambios propuestos mejorarán la situación de la
población desplazada o si retrasarán indefinidamente la superación del estado
de cosas inconstitucional. En esa medida, es necesario que todas las entidades
que hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada, bajo la coordinación del Director de la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional, presenten un informe conjunto
en el que se dé una respuesta concreta y específica a los anteriores
cuestionamientos, de manera articulada, razonable, con un cronograma claro de
implementación y el presupuesto previsto para la superación efectiva de las
falencias de capacidad institucional identificadas en la sentencia T-025 de
2004 y sus autos de seguimiento, a más tardar el 18 de noviembre de 2011, en la
sesión técnica pública que se llevará a cabo ese día ante la Sala Especial de
Seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-025 de
2004. Esfuerzo Presupuestal
En
el informe de Julio de 2010, el Gobierno Nacional presentó un resumen del
esfuerzo presupuestal realizado para la prevención, atención integral y
reparación de la población desplazada durante el período 1999-2009. Allí
manifestó que “la Nación ha multiplicado
casi 10 veces los recursos destinados a la población desplazada al comparar lo
destinado en el período 1999-2002 ($543.109 millones de pesos de 2010) con lo
destinado en el período 2007-2010 ($5.3 billones de pesos de 2010)”27.
Además, reportó que las entidades del SNAIPD han dado un carácter
prioritario a la ejecución de estos recursos, con un 96.6% de ejecución
promedio entre 2006-2009. El
Gobierno también relacionó las actividades adelantadas para dar cumplimiento a
las órdenes emitidas por la Corte en materia presupuestal. Por ejemplo,
mencionó la adopción del Conpes 3400 de 2005, para
atender el auto 176 de 2005, y la posterior actualización del cronograma
incluido en este Conpes, en respuesta al auto 218 de
2006. En el mismo sentido, reportó como un avance la inclusión de un anexo
sobre la atención a la población desplazada en los Decretos de liquidación del
Presupuesto General de la Nación en los años 2007, 2008, 2009 y 2010 lo que,
según señaló, ha permitido optimizar la información presupuestal para el
seguimiento de la política. En
este mismo informe el Gobierno presentó un plan financiero a 10 años, con el
que pretendía garantizar de manera progresiva y sostenida el goce efectivo de
los derechos de la población desplazada “mediante
la ejecución de las políticas recientemente reformuladas y ajustadas, pero al
mismo tiempo buscando no desconocer las cargas fiscales que implican el
cumplimiento de las obligaciones constitucionales a su cargo frente a otros
grupos vulnerables.”28 En ese informe reconoció que el ejercicio de proyección de costos, realizado por
derechos y por políticas, era preliminar e indicativo, por lo que presentaba
algunas limitaciones que debían ser ajustadas en el segundo semestre de 2010 y
revisadas en el marco de la elaboración del nuevo Conpes.
En
el informe de 1 de julio de 2010, el Gobierno Nacional presentó los supuestos
generales y específicos para costear la política por componentes y determinó
que el cálculo estimado de la misma para los próximos 10 años ascendía a $44.2
billones de pesos del 2010, los cuales serían financiados por “el presupuesto de inversión de la Nación
(39% del total); Sistema General de Participaciones-SGP para Educación (27%);
Sistema de Salud (20%) que se espera que, en virtud de los principios
constitucionales de corresponsabilidad y concurrencia, sean destinados por las
entidades territoriales para la atención a dicha población; recursos propios de
los Establecimientos Públicos Nacionales como el SENA y el ICBF (10%),
Funcionamiento de las entidades públicas nacionales (2%) y Universidades
Públicas (2%) que implementen iniciativas para la atención de la población
desplazada”;29 quedando pendientes $10 billones para los que
deberían realizarse esfuerzos presupuestales adicionales a lo largo del decenio
siguiente. En
relación con el esfuerzo presupuestal realizado durante el período 2010-2011,
la Corte Constitucional recibió varios informes en cumplimiento de los
requerimientos de información realizados por la Corte en los autos, 176 de 2005
y 008 de 2009, remitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
DNP, conjuntamente con Acción Social.30 En estos informes, las
entidades del SNAIPD, entre otras cosas señalaron que remitían “la información sobre el monto incluido en
el Presupuesto de Gastos destinado a la atención a la población desplazada,
desagregado por cuentas, ejecutores y sus respectivos conceptos descriptivos,”
el cual ascendió a $1.649.002.980.493 en el 2011 y “$ 1.517.262.529.169 en
2010. Por
su parte, la Contraloría General de la República presentó el pasado 13 de
marzo, un informe titulado “Observaciones
solicitud Honorable Corte Constitucional providencia del 22 de febrero de
2011,” en el cual se incluyen las siguientes observaciones: - “Cumplimiento del auto 008 de 2009. Informe
presupuesto general de la Nación para atención a población desplazada 2011,”
presentado el 18 de enero de 2011 por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. La Contraloría informó que en relación con la vigencia 2010, el
presupuesto destinado por las entidades del orden central, se incrementó en un
14% para la vigencia 2011. Al desagregar el billón seiscientos cincuenta mil
millones de pesos ($1.65 billones), destinados para la vigencia 2011, observó
que el 31% se destinó para AHE, un 24% para subsidios de vivienda urbana, para
Familias en Acción un 9% y por último, 8% para afiliación al régimen
subsidiado. Una vez más, la Contraloría llamó la atención sobre el hecho de que
a los programas que buscan el autosostenimiento de la
población en situación de desplazamiento, sólo se les ha destinado un 7% de la
inversión total. El ente de control también señaló que, en relación con la
vigencia anterior (2010), la afiliación al Régimen Subsidiado de Salud y el
subsidio para conformación de empresas básicas agropecuarias tuvieron un
crecimiento considerable, mientras que el Programa Familias en Acción y de
generación de ingresos, decrecieron. - “Cumplimiento
del auto 176 de 2005. Informe presupuestal para la vigencia 2010, las entidades
del nivel nacional que hacen parte del Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada,” presentado el 15 de febrero de 2011 por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Luego de analizar el informe presentado por el
Ministerio de Hacienda, la Contraloría encontró diferencias en lo reportado por
cada una de las entidades que conforman el SNAIPD (en donde el monto ejecutado
es de un billón cuatrocientos cincuenta mil millones de pesos ($1.45 billones),
y en el cuadro de ejecución presupuestal SIIF (donde se reportan un billón
trescientos setenta mil millones de pesos ($1.37 billones), con corte a enero
26 de 2011. Para el ente de control, lo anterior “denota incertidumbre en el monto realmente ejecutado para atender de
manera integral a la población desplazada por la violencia. Así mismo,
dificulta obtener el costo de atención por familia o persona desplazada para
cada uno de los programas o líneas de acción de las cuales se benefician, lo
que conlleva a que las proyecciones que se realicen sobre el presupuesto
requerido para atender a toda la población objeto de la política, no sean
confiables.” La Contraloría resaltó el hecho de que las apropiaciones
presupuestales comprometidas en determinada vigencia no se ejecutan en su
totalidad, quedando rezagado un porcentaje importante
para ser ejecutado en la vigencia siguiente. Como ejemplo de ello, citó el caso
del Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Industria y Comercio, los
cuales presentaron rezagos de 99%, y el Incoder y Fonvivienda donde los rezagos fueron superiores al 60%.
Luego del análisis de la ejecución presupuestal por programa en la vigencia
2010, la Contraloría encontró que un 30% se destinó para AHE, un 26% para
subsidios de vivienda urbana, al Programa Familias en Acción se destinó un 16%,
y por último para la asistencia a la niñez un 5%. Sólo se destinó un 6% para
los programas que tienen relación directa con el autosostenimiento
de la población desplazada. Para el 2011, de acuerdo con información SIIF,
$397.324 millones quedaron como rezago presupuestal, correspondiendo al 29% de
lo ejecutado, lo que advierte deficiencias de la gestión presupuestal, siendo
estos hechos preocupantes por cuanto no responden a la priorización del gasto
para la población desplazada ni contempla las condiciones de necesidad de la
población a beneficiar. - Observaciones al Informe presupuestal Fonvivienda. En relación con los subsidios de vivienda,
informó la Contraloría, que la meta de asignación de subsidios en 2010 fue 12.347
subsidios, la cual fue superada al asignar efectivamente 16.797. Sin embargo,
señaló que la asignación de subsidios no constituye un indicador adecuado, en
el entendido de que no es posible conocer el número de subsidios que realmente
se materializaron. Esto se puede constatar, pues de los 16.797 subsidios
asignados, realmente se pagaron sólo 313, es decir el 1.8%. Además, en los
informes presentados no se hizo referencia a las condiciones de hábitat y de
calidad de la vivienda otorgada. Frente a este informe, la Contraloría concluyó
que “la ausencia de recursos claramente
diferenciados para la población desplazada, no permitirá asumir la
responsabilidad del Estado con la garantía de los derechos constitucionales a
la población desplazada en materia de vivienda.” - Observaciones al Informe presupuestal del
Departamento Nacional de Planeación. La Contraloría notó que en el presupuesto de
2010, el DNP apropió recursos por un valor de $4.242 millones, y a 31 de
diciembre se había realizado una apropiación del 33%, es decir, $1.402
millones. Para el ente de control, el cumplimiento de esta entidad puede
calificarse como bajo toda vez que cuenta con los recursos para llevar a cabo
las metas propuestas y los resultados sólo se conocerán en la vigencia 2011. La
Contraloría también ha presentado varios informes en los que evalúa la
ejecución de los recursos públicos destinados a la población desplazada por
parte de las entidades territoriales, en ellos ha concluido, entre otras: que
el presupuesto no es específico para población desplazada lo que impide asumir
la responsabilidad del Estado con la garantía de los derechos constitucionales
a la población desplazada; ha encontrado diferencias en los informes
presupuestales presentados por el Gobierno Nacional y en lo reportado por cada
una de las entidades que conforman el SNAIPD, condición que hace incierto el
presupuesto invertido y dificulta conocer el costo de atención por familia o
persona desplazada para cada uno de los programas o líneas de acción de las cuales
se benefician, y conlleva a que las proyecciones presupuestales no sean
confiables; el bajo presupuesto de las entidades territoriales en materia de
población desplazada; la baja ejecución de recursos asignados a programas de PD
en determinados componentes o rubros que posteriormente son trasladados a otros
componentes de la política, lo cual dificulta hacer seguimiento a la ejecución
de los mismos y denota una mala planeación en los recursos públicos, etc. Pese
a estos hallazgos, la Corte no conoce el resultado de investigaciones fiscales
iniciadas con motivo del seguimiento a la política pública en los cuales la
Corte ha solicitado analizar los informes presupuestales enviados por el
Gobierno Nacional, por tal motivo, la Sala Especial de Seguimiento solicitará a
la Contraloría General de la República que, en el marco de sus competencias
constitucionales y legales, (i) ejerza control fiscal, posterior, selectivo,
oportuno y por proyectos a todas las entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada – SNAIPD; (ii) promueva
un especial seguimiento, con el apoyo de las demás contralorías delegadas, a
los recursos estatales destinados a la participación ciudadana, a las
emergencias y a los desastres, en desarrollo de lo establecido por el artículo
55, numeral 8 del Decreto Ley 267 de 200031; (iii) realice una
vigilancia fiscal de carácter especial a los recursos destinados a garantizar
la superación del estado de cosas inconstitucional en los términos del Decreto
Ley 267 de 2000; y (iv) remita el 1 de abril de cada año a la Corte
Constitucional un informe sobre los resultados alcanzados en el seguimiento
oportuno que haga de la asignación y ejecución presupuestal en materia de
programas nacionales para población desplazada y determine el monto del daño
fiscal causado, en el ámbito de los procesos fiscales respectivos adelantados
contra los presuntos responsables. Por
su parte, en el informe entregado el 1 de abril de 2011, la Procuraduría
General de la Nación se pronunció sobre el Informe presentado el 18 de enero de
2011 por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, titulado “Cumplimiento del auto 008 de 2009. Informe
Presupuesto General de la Nación para Atención a Población Desplazada 2011.”
Al respecto, valoró positivamente el incremento presupuestal que presenta el
informe en “$500 mil millones como
provisión para fortalecer la política de prevención, atención integral y
reparación de la población desplazada que se financiarán con enajenación de
activos y recuperación de cartera del Estado a través de CISA.” Sin
embargo, el Ministerio Público manifestó su preocupación por las asignaciones
presupuestales para atención de la población en situación de desplazamiento por
parte de las entidades territoriales. En
el documento “Informe sobre la superación
del estado de cosas inconstitucional en materia de atención al desplazamiento
forzado” del 15 de Julio de 2010, la Defensoría del Pueblo manifestó su
preocupación por la asignación presupuestal para algunos aspectos de la
política,32 tales como: (i) La presunción de la prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia, en donde
Acción Social reiteradamente aduce dificultades de tipo presupuestal para
justificar la imposibilidad de su implementación. (ii) Los procesos de
consulta interna de algunos pueblos indígenas, como los Awá
o las comunidades de la Sierra Nevada de Santa Marta. (iii) La atención a
niños, niñas y adolescentes no ha cumplido con la creación de los protocolos de
coordinación institucional ordenados por la Corte en el auto 251 de 2008, entre
otras cosas, porque no está claro cuáles son los programas ni si éstos cuentan
con los recursos necesarios para su ejecución en todo el país. Por
otra parte, la Comisión de Seguimiento, en el Documento “Comentarios al informe del 1 de julio de 2010 del Gobierno Nacional a
la Corte Constitucional” realizó varias observaciones específicas sobre el
esfuerzo presupuestal de la Nación para la prevención, atención integral y
reparación de la población en situación de desplazamiento y expresó su
preocupación por la suficiencia de la apropiación presupuestal para asegurar la
superación efectiva del estado de cosas inconstitucional y para garantizar el
goce efectivo de los derechos de la población desplazada, pero también sobre la
pertinencia y oportunidad de la inversión que se hace a través de los distintos
programas. La
Corte valora positivamente que en los últimos años se haya aumentado la
asignación presupuestal para la atención a la población desplazada, a pesar de
las observaciones que han presentado la Comisión de Seguimiento y la
Contraloría General de la Nación sobre la suficiencia de los recursos
presupuestados, la pertinencia y oportunidad como han sido empleados tales
recursos y la transparencia en la metodología de cuantificación que han
dificultado verificar qué tan adecuado es dicho costeo. De conformidad con lo
señalado por la Comisión de Seguimiento, los recortes realizados por el
Gobierno en el Plan Plurianual de Inversiones para la atención de población desplazada
es posible afirmar, “de una parte, que
prácticamente en el año 2011 no habrá un incremento de recursos del Gobierno
nacional para estos fines, ya que sólo se destinarán $1,64 billones, lo que
implica una reducción de los recursos por desplazado, y de otra, que se
observará una disminución de los recursos que se canalizarán a las víctimas,
incluyendo desplazados, de hasta el 8,4% en términos reales durante este
cuatrienio, al pasar de $1,58 billones en el 2011 a $1,46 billones en el 2014.”
Lo anterior debido a que “el total de
recursos previstos en el Plan Plurianual de Inversiones para este fin, que ascenderían a $9,7 billones, resultarían muy
inferiores a los necesarios de acuerdo con el plan financiero a 10 años
estimado por el Gobierno anterior. En segundo lugar, se mencionaba cómo el
Gobierno central planeaba disminuir sensiblemente su participación, y en
consecuencia preveía un aumento de los aportes de las entidades territoriales,
desde un 15,6% a un 29,9%. Y en tercer lugar, se resaltaba la preocupación
sobre la ausencia de recursos para la reparación, como quiera que para este
fin, según información del Departamento Nacional de Planeación –DNP–, sólo existiría la suma de $0,77 billones para el periodo 2011-2014(…). En su informe
gubernamental de marzo 16 se señala que el presupuesto del gobierno central
ascenderá a $1,9 billones para el año 2011, cifra que excede según se afirma en
el mismo informe, los $1,6 billones que se le habían informado a la Corte
Constitucional33. Por último, de acuerdo con la información
suministrada recientemente por el Departamento Nacional de Planeación (DNP),
los recursos destinados a la prevención, protección y atención de la población
desplazada para todo el cuatrienio 2011-2015 se redujeron en un 7,2%, al pasar
de $9,7 billones a $9,0 billones. Esta reducción se centra integralmente en los
aportes del Gobierno nacional y de las entidades territoriales, los cuales se
rebajan en $0,7 billones y $0,6 billones, respectivamente, mientras que se
prevé un aumento de los recursos del
sector privado agrícola de $0,6 billones.”34 Observa
también la Corte que a pesar de los requerimientos de información presupuestal
señalados en las órdenes 4 y 5 del auto 176 de 2005 y la orden 3 del auto 008
de 2009, los informes presentados por el gobierno hasta el momento siguen
teniendo un carácter general, y carecen de la precisión necesaria que garantice
la transparencia del proceso presupuestal y la posibilidad de seguimiento. Uno
de los puntos neurálgicos, tal como lo resaltó la Contraloría General de la
República, es que la información presupuestal presentada solo se refiere a
partidas globales en las que no es posible identificar los recursos que
efectivamente se destinan para la atención de la población desplazada. A ello
se suman las inconsistencias de información encontradas en los presupuestos de
las entidades territoriales, lo cual dificulta aún más el seguimiento. Adicionalmente,
persiste la falta de claridad sobre los responsables de ejecutar los recursos
destinados, según el cronograma presupuestal. En los informes remitidos a la
Corte simplemente se ha señalado cuál es la entidad del SNAIPD correspondiente,
pero dentro de dichas entidades no se especifica cuál dependencia o funcionario
tendrá la responsabilidad de garantizar que tales recursos se ejecuten de la
manera prevista y en los montos presupuestados. Para la Corte, esta falta de
individualización de responsabilidades afecta directamente las posibilidades de
seguimiento por el mismo gobierno nacional y por los órganos de control sobre
la gestión presupuestal en relación con la política de atención al
desplazamiento. Por
su parte, en el informe presentado el 16 de Marzo de 2011, el Gobierno Nacional
señaló que tras estudiar con detenimiento la propuesta presupuestal realizada
por el gobierno anterior, encontró que no le era posible mantenerla en los
mismos términos, pues “los supuestos
utilizados para realizar el ejercicio de estimación presentan un elevado grado
de incertidumbre en el corto plazo”35, que impedían precisar los
cálculos presupuestales y asumir los compromisos allí señalados frente al monto
de inversión requerido, el término y la periodicidad del mismo. Por lo
anterior, señala que en relación con el cálculo del esfuerzo presupuestal
requerido solo podría hacer una proyección anual “con una mayor exactitud el acceso que cada persona en situación de
desplazamiento tendrá en cada momento del tiempo a los servicios ofrecidos a la
población víctima del desplazamiento forzado por la violencia.” Para
justificar su posición, el gobierno explicó que la principal dificultad
metodológica que presentaba la propuesta presupuestal presentada en el informe
de 1 de julio de 2010, estaba en hacer la proyección con base en supuestos
sobre los cuales existe un alto grado de incertidumbre,36 tal como
ocurre con el comportamiento del desplazamiento forzado, la intención de
retorno o reubicación, el subregistro, o la forma
como se comportan las necesidades de la población desplazado a lo largo de un
período tan largo de tiempo. Aun
cuando, el Gobierno Nacional expresó su compromiso con la política de atención
a la población desplazada y fue enfático al aclarar que el hecho de no poder
asumir los compromisos presupuestales propuestos por la administración
anterior, y haber manifestado que ese compromiso se manifestaría anualmente
durante la etapa de formulación del Presupuesto General a través de la
asignación de recursos de acuerdo a la información que defina cada entidad para
ejecutar los programas dirigidos a las personas en desplazamiento, encuentra la
Sala Especial de Seguimiento que tal propuesta aumenta el riesgo de que la
atención de las necesidades de la población desplazada se haga partiendo no de
lo que se requiere en términos de goce efectivo de derechos sino a partir de la
oferta institucional que se está dispuesto a poner en marcha, sin tener en
cuenta tales necesidades, y en esa medida se podría retroceder en los niveles
de protección alcanzados, lo cual resulta contrario a los deberes
constitucionales que tiene el gobierno nacional. Encuentra
la Corte que los reparos metodológicos presentados por el Gobierno Nacional en
su informe de marzo 16 de 2011, son similares a los realizados por el gobierno
al inicio del proceso de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, en donde se
afirmó que no le era posible al gobierno hacer una proyección sobre los costos
de la política, porque se carecía de una caracterización precisa y detallada de
la población desplazada, de tal forma que pudiera saberse con certeza cuáles
eran sus necesidades.37 A pesar de que la existencia de que una
restricción de recursos puede justificar de manera temporal el no atender de
manera inmediata un asunto incluido en la agenda gubernamental como prioritario
o importante, ello no autoriza postergar indefinidamente la atención a ese
asunto prioritario. Por ello, encuentra la Corte Constitucional que las
objeciones del Gobierno Nacional a la posibilidad de hacer un costeo razonable para el mediano plazo, más que evidenciar
la falta o limitación de recursos, genera un nuevo obstáculo que vuelve rígida
la decisión estatal sobre la redistribución de recursos e impide una planeación
razonable y eficiente de la atención que requiere la población desplazada. No
obstante, tal como se ha realizado durante los últimos 7 años para el caso de
la política pública de prevención y atención de la población desplazada, o como
se hace de manera permanente con el costeo del plan
nacional de desarrollo, o de cualquier otro ejercicio económico, dado que se
trata de una disciplina que trabaja con supuestos y variables, no con certezas,
siempre ha sido posible hacer un ejercicio serio con proyecciones razonables
para el corto y el mediano plazo, e incluso para el largo plazo, pues ello es
necesario para una planeación adecuada de los requerimientos presupuestales y
de redistribución de recursos según las necesidades y prioridades estatales. A
manera de ejemplo podría pensarse en los cálculos económicos que se hacen
periódicamente sobre el crecimiento del producto interno bruto, que dependen
del comportamiento de un conjunto de variables reales como el consumo, la
inversión, las exportaciones y las importaciones entre otras, pero también de
variables monetarias que tienen fuerte incidencia sobre las variables reales
con cierto grado de incertidumbre, como la tasa de cambio y la tasa de interés.
Si para dicho ejercicio fuera necesario tener el nivel de certeza que reclama
el gobierno nacional sobre el fenómeno del desplazamiento forzado interno,
jamás sería posible hacer una planeación sobre crecimiento económico, ni fijar
metas de mediano y largo plazo, o hacer una redistribución de recursos de
acuerdo a las prioridades estatales. Igual sucedería con otros asuntos
prioritarios señalados por el gobierno nacional, como la política de seguridad,
en donde las incertidumbres sobre el comportamiento de la situación de orden
público o el comportamiento de los factores que inciden en la seguridad
ciudadana, son similares a los del fenómeno del desplazamiento y frente a los
cuales no hay un reclamo sobre certezas de la evolución del fenómeno o sobre
las necesidades a cubrir, como condición para determinar la dimensión del
esfuerzo presupuestal requerido en materia de orden público. Dado
el ejercicio técnico que realiza permanentemente el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para el costeo de todos los programas gubernamentales y para
definir el presupuesto anual y las proyecciones para el Plan Nacional de
Desarrollo, encuentra la Sala Especial de Seguimiento que la propuesta
metodológica del gobierno resulta irrazonable tanto en términos técnicos como
inadmisible en función de la garantía del goce efectivo de los derechos de la
población desplazada. La propuesta metodológica parte de supuestos que resultan
contraevidentes, dados los ejercicios permanentes que hace el gobierno para
otros asuntos en donde también existe algún grado de incertidumbre, y el hecho
de que en el período anterior fue posible hacerlo, a pesar de que se difiera
sobre la metodología para hacerlo. Por lo mismo, la propuesta metodológica del
gobierno nacional resulta inadmisible frente a la responsabilidad estatal de
asegurar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. A
pesar de las dificultades de orden técnico y del grado de incertidumbre que
involucra la realización de cualquier proyección económica, la Corte considera
que el Gobierno Nacional cuenta con información suficiente sobre el
comportamiento del fenómeno del desplazamiento, así como sobre las proyecciones
y tendencias en términos de necesidades de la población desplazada a partir de
las cuales es posible hacer un ejercicio de cuantificación serio, por lo cual
es necesario que el Gobierno Nacional elabore un Plan de Mediano Plazo con las
proyecciones presupuestales y variables que defina, y presente un nuevo informe
a la Corte Constitucional a más tardar el 18 de noviembre de 2011. Dado el
ámbito de protección y atención a la población desplazada que prevé la Ley 387
de 1997, y el que establece la Ley 1448 de 2011, dicho informe debe identificar
en rubros separados, los presupuestos anual y plurianual para atención y
reparación de la población desplazada bajo la Ley 387 de 1997, y la prevista
para la Ley 1448 de 2011, así como los de atención y reparación para las demás
víctimas prevista en otras leyes. Y deberá ser entregado por escrito y en medio
digital, y presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público en la
sesión técnica pública ante la Sala Especial de Seguimiento de la sentencia
T-025 de 2004, que tendrá lugar ese día. De
otra parte la Corte reitera la orden al gobierno nacional de continuar enviando
la información presupuestal solicitada en los autos 176 de 2005 y 008 de 2009,
pero aclara que los informes que deben presentar el Departamento Nacional de
Planeación y el Ministerio de Hacienda a la Corte Constitucional en materia
presupuestal, se deberán presentar a más tardar el 1 de marzo de cada año,38
y deberán incorporar las siguientes precisiones:
1) los criterios de programación y recursos de la vigencia actual, incluyendo
la información de diagnóstico sobre la problemática que se pretendió abarcar,
los criterios de priorización, las metas, los programas y proyectos a nivel de
política con sus correspondientes descriptores, la entidad y sector, la
dependencia ejecutora y la clasificación específica del gasto presupuestal,
discriminada por gasto de inversión y funcionamiento, en materia de la política
pública para la población en situación de desplazamiento, de tal forma que sea
posible apreciar, en la correspondiente vigencia, el volumen de recursos
destinados específicamente para la población desplazada en comparación con el
presupuesto global destinado para la población vulnerable y, 2) la ejecución de
la vigencia inmediatamente anterior de acuerdo con los criterios de
programación acordados en el año anterior (metas, programas, proyectos) y en
particular su cumplimiento y los avances de acuerdo con la problemática que se
pretendía resolver, informando también si hubo cambios en la programación de
recursos y sus motivos. El Departamento Nacional de Planeación deberá presentar
además observaciones y recomendaciones para asegurar que los recursos
destinados para cada programa y componente de la política, sean administrados y
ejecutados de manera eficiente y tengan el mayor impacto posible en términos de
avance en el goce efectivo de derechos. Adicionalmente
la Corte solicitará al Departamento Nacional de Planeación certificar la
inscripción del, o los, programas y proyectos para la población desplazada en
el Banco Nacional de Programas y Proyectos de Inversión, adjuntando su
viabilidad y aprobación respectiva. En el caso de que el proyecto o programa
sea de largo plazo, se requiere identificarlo e informar la financiación y la
apropiación en las anualidades respectivas que prevea el programa o
proyecto(s). El Departamento Nacional de Planeación deberá presentar un informe
sobre los programas y proyectos para la población desplazada el 31 de octubre
de cada año. Reformulación de la
política de vivienda Según
lo señaló la Corte Constitucional en el auto 008 de 2009, aún si la ejecución
de los proyectos y programas de vivienda para la población desplazada tal como
habían sido diseñados y ejecutados por el gobierno hasta ese momento fuera
perfectamente eficiente, su formulación de base impediría proteger el goce
efectivo de los derechos de las víctimas del desplazamiento en un tiempo
razonable, y por lo mismo se podría convertir en un obstáculo para garantizar
el goce efectivo de otros derechos. Por
esa razón, la Corte Constitucional ordenó al Ministro de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, al Director de Acción Social y a la Directora del
Departamento Nacional de Planeación, dentro de la respectiva órbita de sus
competencias, reformular la política de vivienda para la población desplazada,
lo cual suponía que a más tardar el 30 de junio de 2009, el Gobierno Nacional
entregaría a la Corte la definición de los lineamientos que orientarán la nueva
política, el diseño de la política y el establecimiento de los medios para su
instrumentalización y el inicio de la implementación a más tardar el 31 de
agosto de 2009, así como la definición de un cronograma para su ejecución,
implementación y seguimiento. No obstante lo anterior, tanto en el informe del
Gobierno Nacional a julio 1 de 2010 como en el de marzo 16 de 2011, si bien se
verifican algunos cambios en los planteamientos de la política, no es posible
observar una reformulación de la política, como quiera que se insiste en los
mismos instrumentos de política empleados en el pasado, los cuales no tuvieron
en cuenta las características y dinámicas propias del mercado inmobiliario, ni
el hecho de que éste concentra la producción de vivienda en agentes privados
especializados, que no tienen en cuenta la brecha existente entre las viviendas que se producen, la capacidad de pago
y las necesidades de las familias desplazadas. La Corte anota con preocupación el
lento avance por parte del gobierno nacional en cuanto a la reformulación de la
política de vivienda, pues a pesar de que en el auto 008 de 2009 se dio plazo
hasta el 30 de junio del mismo año para definir los lineamientos, el gobierno
nacional en cada informe los modificó y complementó, por ende el inicio de la
implementación de la nueva política para el 31 de agosto de 2009, se incumplió.
Es así como el gobierno nacional en los informes de octubre de 2009 y julio de
2010, aún anuncia la forma como se implementará la política, señalando medidas
y estableciendo cronogramas para las dos fases diseñadas, pero sin fijar metas
claras y medibles, ni mencionar los mecanismos que aseguren la participación de
la Comisión de Seguimiento y de las organizaciones de población desplazada para
el diseño de la política, tal como lo ordenó la Corte Constitucional. Más
que reformular la política de vivienda de manera integral como lo ordenó la
Corte Constitucional, la política plasmada en las leyes y demás normas vigentes
siguen sin responder a las necesidades y condiciones de la población
desplazada, tal como lo demuestran los resultados de los mecanismos de
facilitación de vivienda, tanto en el informe de 1 de julio de 2010 como en el
del 16 de marzo de 2011, el Gobierno Nacional insiste en que el modelo de
subsidios es el vehículo legal más adecuado para entregarle recursos del Estado
a la población más vulnerable, y se limita a hacer algunos ajustes orientados a
flexibilizar los requisitos tradicionales y generar nuevos instrumentos, pero
bajo la misma orientación. En esa medida, los funcionarios responsables de
reformular la política de vivienda para la población desplazada no acataron
cabalmente la orden séptima del auto 008 de 26 de enero de 2009, proferido por
la Sala Segunda de Seguimiento de la Corte Constitucional. Por ello, en
desarrollo del principio de colaboración armónica entre las distintas ramas del
poder público y dada la participación de los órganos de control en el
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, es necesario indagar sobre los
procesos disciplinarios, penales o de control fiscal que hayan sido adelantados
por parte de la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la
Nación y la Contraloría General de la República, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, contra los funcionarios nacionales
responsables del cumplimiento de esta orden, así como el estado actual de
dichas actuaciones. Para ello, la Sala Especial de Seguimiento convocará al
Procurador General de la Nación, a la Fiscal General de la Nación y a la
Contralora General de la República a una audiencia pública especial que tendrá
lugar el día 11 de noviembre de 2011, para que presenten un informe sobre los
resultados alcanzados en dichos procesos, con el fin de evaluar la efectividad
de los distintos mecanismos disciplinarios, fiscales y judiciales que aseguran
el acatamiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional para
proteger los derechos de la población desplazada, así como los obstáculos y
prácticas institucionales detectados que han dificultado su aplicación. A dicha
audiencia serán invitados, los miembros del CNAIPD y del SNAIPD, la Defensoría
del Pueblo, la Comisión de Seguimiento y la Oficina del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Refugiados ‑ ACNUR, para que presenten
observaciones y recomendaciones sobre estos procedimientos. También estarán
presentes los líderes de organizaciones de población desplazada, así como los
representantes de las organizaciones sociales nacionales e internacionales que
han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 o a sus
autos de cumplimiento, que se inscriban oportunamente en la Secretaría de la
Corte Constitucional, según las instrucciones que se impartirán a través de la
página Web de la Corte Constitucional. Dado
que el Gobierno Nacional insiste en mantener el modelo de subsidios para la
provisión de vivienda para la población desplazada, es necesario que haga
explícitas las razones por las cuales considera que a pesar de las objeciones y
falencias identificadas a lo largo del proceso de seguimiento de la sentencia
T-025 de 2004, ese modelo asegura el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada y cuáles son los correctivos que adoptará con el fin de
superar las falencias estructurales, de capacidad institucional, de escasez de
suelo urbanizado, de insuficiencia de los recursos nacionales y territoriales
para atender la demanda y de falta de capacidad de las entidades nacionales y
territoriales para ofrecer una respuesta adecuada a la dimensión de la
problemática identificada. Según
lo señalan varios de los informes presentados ante la Corte Constitucional por
los organismos de control, subsisten hasta el momento la mayor parte de las
falencias detectadas tanto en la sentencia T-025 de 2004, como en varios de los
autos de seguimiento, por lo cual sigue siendo casi imposible para la población
desplazada por la violencia acceder a una vivienda digna. Entre otras falencias
se destacan (i) la bajísima oferta de vivienda para la población desplazada,39
(ii) la complejidad del proceso de postulación y la poca difusión de
información pertinente para acceder a los subsidios ofrecidos, o para
interponer oportunamente recursos en caso de no ser favorecidos con el Subsidio
Familiar de Vivienda (SFV),40 así como (iii) la insuficiente
capacitación de los funcionarios de los entes territoriales en el área que
cobija la política de vivienda para población desplazada. Si
bien el gobierno nacional informó haber realizado esfuerzos para que el
mecanismo del Subsidio Familiar de Vivienda funcionara eficientemente, los
resultados demuestran que no se desarrollaron proyectos de vivienda de interés
social viables en donde dichos subsidios pudieran ser aplicados a la población
desplazada. Debido a esto, el porcentaje de subsidios desembolsados fue
bajísimo, lo que demuestra la gran brecha de situaciones reales, entre los subsidios
otorgados y los proyectos de vivienda existentes, que el gobierno no está
logrando cubrir. En
relación con el acceso de las familias en situación de desplazamiento a
soluciones de vivienda, la Procuraduría advirtió que 220.811 familias se han
postulado a las distintas modalidades de subsidio, de las cuales solo el 20%
accedieron efectivamente al subsidio en marzo de 2010 y el 42% de los
postulados se encuentra todavía pendientes de acceder al mismo, lo que resulta
preocupante si se tiene en cuenta que tales solicitudes fueron presentadas en
el 2007.41 Según
el informe de la Contraloría General de la República,42 el modelo
económico de la Política de Vivienda no ha permitido reducir el déficit de
vivienda de la población de bajos ingresos43 y ha favorecido el
crecimiento de asentamientos precarios, debido a la deficiencia de oferta de
vivienda de interés social, a la baja calidad del espacio habitacional ofrecido
y al reducido presupuesto asignado por el Estado para la realización de
proyectos dada la demanda de tal recurso por parte de la población desplazada. Por
su parte, la Comisión de Seguimiento considera que la formulación de la
política presenta un problema estructural, al plantear una oferta excesivamente
baja que no genera impactos positivos sobre la población desplazada44.
Para la Comisión de Seguimiento, la priorización que se ofrece a la población
desplazada en los Macroproyectos de Interés Social
Nacional (MISN), con el fin de beneficiar a un alto número de personas en tal
situación, no se presenta en realidad, dado que en muchas de las zonas de macroproyectos de vivienda no se tiene en cuenta a la
población desplazada. En su informe de marzo 16 de 2011, el Gobierno Nacional
plantea
que la reformulación de la política está dirigida a consolidar la visión de “pasar de un enfoque concentrado en la
demanda a un enfoque de oferta, que garantice la articulación con la demanda
para así garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda digna.” Para
garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda digna propuso diseñar
instrumentos que atiendan las condiciones específicas de vulnerabilidad de la
población desplazada y los grupos poblacionales que la componen, así como el
rol de los agentes privados y la sociedad civil en el mercado de vivienda. Dos
de los cambios propuestos a nivel institucional son presentados en el informe
del Gobierno Nacional del 16 de marzo de 2011 como esenciales para soportar la
“nueva” política: (i) la creación y puesta en marcha de las Unidades de Gestión
Regional- UGR, a través del cual se mejorará la articulación con los gobiernos
departamentales y municipales, y (ii) la creación de la ventanilla única de
vivienda urbana y rural- y el acompañamiento a los hogares a través de la Red
JUNTOS. No
obstante, a pesar de las reformas institucionales propuestas, o del cambio de
contexto jurídico que surge tanto del Plan Nacional del Desarrollo 2010-2014, o
de las medidas de emergencia social relacionadas con la generación de vivienda,
no puede verse con claridad cómo tales correcciones superarán las deficiencias
señaladas en el auto 008 de 2009, o por qué constituirían una reformulación de
la política, o cómo los ajustes propuestos conducirán al goce efectivo del
derecho a la vivienda, dada la bajísima cobertura que sigue afectando a esta
política y el retraso significativo en el cumplimiento de lo ordenado por la
Corte Constitucional. Del informe presentado no hay respuestas claras sobre (i)
cuál es el impacto del cambio del contexto normativo en términos de oferta de
vivienda para la población desplazada y de garantía del goce efectivo del
derecho a la vivienda, (ii) cuál es el cronograma de ejecución que tiene
previsto el gobierno nacional para atender las necesidades de vivienda de la
población desplazada, (iii) cuáles son las metas concretas para el corto, el
mediano y el largo plazo en la materia, (iv) qué mecanismos a corto y mediano
plazo implementará el gobierno nacional para ponerse al día con los subsidios
ya otorgados a la población desplazada, a fin de que éstos se conviertan
efectivamente en vivienda digna; y (v) cuáles son los mecanismos de
participación a través de los cuales asegurará el diálogo constructivo que se
ha tenido a lo largo del proceso de seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004
con la Comisión de Seguimiento y con los demás participantes del proceso de
seguimiento. Igualmente,
dadas las inconsistencias que existen entre los informes presentados por el
gobierno nacional para responder a los autos 383 y 385 de 2010, en materia de
coordinación entre la Nación y las entidades territoriales, es necesario que el
Gobierno Nacional precise cómo se dará aplicación a los principios de
concurrencia, coordinación y subsidiariedad, para establecer compromisos
específicos en la inversión sectorial de soluciones habitacionales, la
generación y habilitación de suelos aptos para la construcción de vivienda de
interés social, que tengan en cuenta tanto las necesidades de la población
desplazada como la capacidad y autonomía de los entes territoriales. Dado
que la vaguedad de la respuesta gubernamental no permite valorar si las
propuestas y acciones propuestas y adelantadas hasta el momento están realmente
orientadas al goce efectivo del derecho a la vivienda de la población
desplazada, ni si los cambios propuestos mejorarán o empeorarán la situación de
la población desplazada o si retrasarán indefinidamente la superación del
estado de cosas inconstitucional, o si tales acciones están efectivamente
dirigidas a la reformulación de la política, o simplemente a mantener el
enfoque de la política de vivienda adelantado hasta el momento, a pesar de que
ha demostrado “ser ineficiente en
términos de la adecuada destinación de recursos para la ayuda de la población
desplazada, y al mismo tiempo, inidóneo para la protección del goce efectivo de
los derechos de dichas víctimas de la violencia.”45 En esa
medida, y sin desconocer que para abordar las problemáticas identificadas en
materia de vivienda, existe un sinnúmero de alternativas viables frente a las
cuáles el gobierno puede optar válidamente por aquella que mejor responda a
esas necesidades, es necesario que la Ministra de Vivienda, Ciudad y
Territorio, presente un informe en el que se dé una respuesta concreta y
específica a cada uno de los anteriores cuestionamientos, y presente una
propuesta articulada, racional y razonable, con un cronograma claro, y
presupuesto previsto para la superación efectiva de las falencias de la
política de vivienda para la población desplazada. No
desconoce la Corte las dificultades y complejidades del problema de vivienda
prioritaria, ni la necesidad de que el proceso de concreción solicitado sea
serio, razonado y libre de improvisaciones, o el hecho de que a pesar de las
responsabilidades institucionales en la reformulación recaen principalmente en
la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, es necesario para la
implementación efectiva de la política contar con el concurso, entre otros, del Ministro de Hacienda y Crédito Público, y del Director del
Departamento de Planeación Nacional, y que para la concreción de la respuesta
estatal se requiere un tiempo de reflexión, rediseño e implementación
razonable. No obstante, dado que han transcurrido 7 años desde que se
identificaron las falencias de la política de vivienda que debían ser
corregidas, casi 3 años desde que se ordenó la reformulación de la política, la
insuficiencia de los resultados alcanzados en términos de cobertura y goce
efectivo de derechos y el hecho de que el gobierno viene trabajando en la nueva
política de vivienda desde el 7 de agosto de 2010, considera la Corte que el
proceso de reflexión para el diseño y adopción de medidas concretas y de
definición de metas y plazos precisos, no puede superar los 6 meses. Por
lo anterior, y con el fin de que ese proceso de reflexión garantice también una
participación efectiva de la población desplazada y de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, la Sala Especial de Seguimiento ordenará a la Ministra de Vivienda,
Ciudad y Territorio, que para el 8 de noviembre de 2011 presente a la Corte
Constitucional un informe escrito y en medio digital sobre la metodología de
trabajo y de coordinación interinstitucional, los espacios y mecanismos de
garantía a la participación de la población desplazada y de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, las actividades y el cronograma acelerado bajo los cuales trabajará, por
el plazo máximo de seis (6) meses, para llenar los vacíos señalados por la
Corte en la sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 008 de
2009 y 385 de 2010. En dicho informe también deberá señalar las fechas en las
cuales presentará a la Corte Constitucional reportes periódicos, por escrito y
en medio digital, sobre la ruta escogida, la capacidad institucional y
presupuestal con la que cumplirá con esa ruta, las medidas concretas diseñadas
y adoptadas para responder a cada uno de los vacíos identificados y los
resultados alcanzados. Recibido el informe gubernamental sobre metodología, la
Sala Especial de Seguimiento convocará a una sesión técnica pública que tendrá
lugar el 18 de noviembre de 2011, en la que participarán los organismos de
control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y estarán presentes los líderes de
organizaciones de población desplazada que se inscriban en la Secretaría de la
Corte Constitucional siguiendo el procedimiento que oportunamente se señalará,
y de las organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a
la sentencia T-025 de 2004, para que en dicha sesión se asuman públicamente los
compromisos que aseguren una participación efectiva, de tal manera que se
garantice que este proceso de diseño e implementación no se transforme en una
excusa para dilatar indefinidamente la garantía en el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada. Reformulación de la
política de tierras En
materia de reformulación de la política de tierras es necesario resaltar que
existen dos momentos distintos: (i) lo ocurrido en el período anterior
2004-2010, en donde no hubo ningún avance significativo en la materia, y (ii)
lo sucedido a partir del 7 de agosto de 2010, en donde el Gobierno Nacional ha
mostrado un compromiso serio con esta tarea y ha venido trabajando por superar los
vacíos detectados y por crear los instrumentos que permitan garantizar
efectivamente el derecho a la tierra a la población desplazada. Por eso en esta
sección se hará referencia en primer lugar a lo ocurrido en el período
anterior, y posteriormente a lo planteado en el informe de marzo de 2011 y los
avances que posiblemente se han logrado desde entonces, dada la reciente
aprobación de la Ley 1448 de 2011. Para
enero de 2009, eran muy pocos los avances en materia de tierras para la
población desplazada y los resultados alcanzados tanto en términos de
protección de bienes abandonados como de entrega de predios rurales para
generación de ingresos para la población desplazada resultaban claramente
insuficientes. El componente de tierras de la política de atención integral a
la población desplazada se redujo por años a acciones aisladas de muy bajo
impacto en términos de goce efectivo de los derechos, que difícilmente podrían
considerarse como una verdadera política pública. Por ello, en el auto 008 de
2009 la Corte Constitucional ordenó su reformulación “no sólo por el gran rezago mostrado, sino porque su diseño actual
amenaza con perpetuar el estado de cosas inconstitucional.” Las
conclusiones de la Corte atendieron tanto al reconocimiento del propio Ministerio
de Agricultura sobre la precariedad y exiguos resultados del denominado
componente de tierras, como a los pronunciamientos de la Procuraduría General
de la Nación,46 de la Defensoría del Pueblo
y de la Comisión de Seguimiento de la Política Pública de Atención a la
Población Desplazada47. Por ello, en el auto 008 de 2009, la Corte
determinó que esa reformulación debería tener como objetivos “(i) contar con un mecanismo para esclarecer
la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos y despojos
de tierras ocurridos en el marco del
conflicto armado; (ii) identificar reformas institucionales y normativas que
sean necesarias para asegurar la restitución de bienes a la población
desplazada; y (iii) diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para
recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de restitución de tierras de las
víctimas de abandonos o despojos, teniendo en cuenta las distintas formas de
relación jurídica de la población desplazada con los predios abandonados
(propiedad, posesión, tenencia, etc.)” y sugirió distintos mecanismos a
través de los cuales podría alcanzar dichos objetivos.48 En
relación con el goce efectivo del derecho a la tierra, encuentra la Corte que
los indicadores adoptados en el auto 116 de 2008 para restitución,
indemnización y garantías de no repetición, no fueron aplicados por el Gobierno
en ninguno de los dos procesos de verificación, bajo el argumento según el cual
“no se pueden medir por muestreo debido a
que las fuentes para su medición provienen de registros administrativos, sobre
los cuales aún no se dispone de la información.” Los resultados de estos
indicadores tampoco estaban en los informes sectoriales que fueron adjuntados a
los informes generales de 2009 y 2010. No
obstante, para el Informe de octubre de 2008 el gobierno realizó algunas
preguntas sobre el conocimiento que tenían los hogares de la Ley de Justicia y
Paz,49 con el fin de establecer parámetros que determinaran la
situación de los derechos a la verdad, la justicia y a la reparación y en la
caracterización de la muestra también se pudieron extraer algunos datos
relevantes de tierras: el 69.6% de los hogares abandonaron algún predio en el
desplazamiento; la relación jurídica con el bien es en su mayoría informal,
menos del 40% tiene propiedad con título (sin especificar cuál); de estos, sólo
el 43.9% declararon los bienes abandonados. En el 34% de hogares que iniciaron
procesos de restitución, el 69.3% pasaron documentos y en el 30.7% de los casos
se congeló el predio. Por
su parte, la Comisión de Seguimiento ha tratado el tema de tierras en los tres
procesos de la Encuesta Nacional de Verificación –ENV–50. En la
Tercera Encuesta de Verificación se resalta que mientras que en la primera
Encuesta Nacional de Verificación el 73.4% de los hogares encuestados señalaron
que abandonaron bienes inmuebles y en la Segunda, el 94 %, en la Tercera, el
97% señaló que perdió sus tierras, el 98% sus animales, y el 64% sus cultivos
permanentes. Sólo un 10% logró conservar algunos bienes raíces no rurales. En
cuanto a la relación jurídica con la tierra, la Comisión de Seguimiento hizo
énfasis en que sólo el 77.6% dijo ser propietarios (pero 21% cuenta con
escritura registrada, 9% sin registrar, 35% cuenta con un papel que respalda la
tenencia y 23% con promesa, contrato o cartas de compraventa), el 2.8%
poseedor, 2.2% ocupante de baldíos, 0.9% propiedad colectiva étnica, 0.7% otra
propiedad colectiva, 2.5% ocupante de hecho y 10.6% heredero. Estas cifras
indicarían que el ámbito de protección que ofrece la Ley 1448 de 2011 para
proteger los derechos de las víctimas deja por fuera a la mayoría de la
población desplazada. En
cuanto a las solicitudes de protección de tierras, la Encuesta Nacional de
Verificación muestra que ésta es muy baja. Para la Primera Encuesta de
Verificación apenas el 6.7% de los propietarios, el 0.1% de los ocupantes y el
0.5% de los poseedores, solicitaron la protección de sus bienes. En la Segunda,
sólo el 20% de los bienes (fincas y parcelas) y 11% (otros bienes inmuebles
rurales) cuya protección se solicitó fueron registrados ante el INCODER. Según
la Tercera Encuesta de Verificación de la Comisión de Seguimiento, el total de
hectáreas despojadas o forzadas a dejar en abandono por causa del
desplazamiento es de 6,6 millones, entre 1980 y julio 2010, sin contar los
territorios colectivos que son el 12,9% de la superficie agropecuaria del país. Según
el cronograma previsto en el auto 008 de 2009, para agosto de 2009 la política
de tierras reformulada debía iniciar su ejecución. Sin embargo, un año después,
el documento de la Política no estaba aún terminado. De acuerdo con el
cronograma propuesto por el Gobierno en su informe de octubre de 2009 se
esperaba cumplir con las estrategias de reparación a víctimas, prevención,
protección y sistemas de información para diciembre de 2010, y para Junio de
2011 las que correspondían a las estrategias de restitución y formalización de
tierras y territorios. Sin embargo para julio 1 de 2010 no se había avanzado en
el cumplimiento de tales metas y no existe evidencia que las metas inicialmente
propuestas hubieran sido acogidas por el Gobierno Nacional a partir del 7 de
agosto de 2010. De
la información presentada por el Gobierno en julio 1 de 2010 frente al
cumplimiento de la orden octava del auto 008 de 2009, la Corte llama la
atención sobre varias de las observaciones presentadas por distintos
intervinientes: - El diagnóstico de la
política, según el Gobierno Nacional, se basa en la información dispuesta en el
Registro Único de Población Desplazada -RUPD y el Registro Único de Predios y
Territorios Abandonados -RUPTA, lo que a consideración de los distintos
intervinientes, implica una subestimación del universo de casos que debe ser
atendido51, que deja por fuera a quienes a pesar de ser propietarios
o poseedores de buena fe que se ven obligados a abandonar sus tierras y bienes,
pero no utilizan los mecanismos de protección e inscripción de predios. Tal
situación indicaría que el diagnóstico es solo parcial y que son necesarias
otras fuentes de información que ofrezcan un acercamiento más real a la
magnitud de la problemática. - En cuanto a
la socialización de la Política, el Gobierno reportó que realizó 13 encuentros
para el Informe de octubre de 2009, los mismos 13 que relacionó en el Informe
de julio de 2010. Es decir, que durante 10 meses el gobierno no realizó nuevas
acciones en cuanto a la socialización de la nueva política. Señala la Corte que
tampoco se reportaron acciones de socialización con las comunidades étnicas,
cuyo capítulo el gobierno informó que aún estaba en elaboración, y faltaba
surtir el proceso de consulta previa.52 - El gobierno
no informó acerca del contenido y valoración que hizo frente a la participación
de la población desplazada y de las diferentes organizaciones sociales que
promueven sus derechos. Al respecto sólo relacionó los documentos que recibió,
como los comentarios y aportes de la Comisión de Seguimiento, la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación, la Mesa Nacional de Fortalecimiento a
las Organizaciones de Población Desplazada y la Mesa de Seguimiento a los
Programas del auto 092 de 2008. Algunos intervinientes han señalado que a pesar
de que uno de los derechos vulnerados a la población desplazada dentro del
estado de cosas inconstitucional es la ausencia de garantías para una
participación efectiva, en la práctica dicha participación ha sido solo
aparente, limitada y en general obstaculizada, en la medida en que muchas de
las entidades del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada han
considerado la participación de organizaciones sociales y de organizaciones de
población desplazada como un mero requisito formal que debe ser cumplido para
validar decisiones ya adoptadas, sin que se hayan dado verdaderas oportunidades
de participación efectiva.53 - En relación
con los cambios institucionales requeridos para la reformulación de la Política
de Tierras, el Gobierno en su informe de octubre de 2009 y julio de 2010, sólo
señaló dos cambios: (i) que el INCODER se estaba reestructurando, sin
especificar cómo afectaría esta reestructuración a la política de tierras, o
para qué funciones de la política se estaba preparando; y (ii) que la
Superintendencia de Notariado y Registro había adelantado algunos avances en la
sistematización que no fueron adoptados específicamente para atender a la
población en situación de desplazamiento. Para la Corte estos cambios resultan
claramente insuficientes, dadas las necesidades específicas de la población
desplazada54 y las falencias identificadas por el mismo gobierno en
cuanto a la capacidad institucional en materia de tierras.55 - Algo similar sucede con lo reportado por el gobierno
nacional en octubre de 2009 como el “gran avance” en relación con los proyectos
piloto que estaban en marcha en 7 municipios (Turbo-Antioquia, Chengue-Sucre, Mampuján-Bolívar,
Chibolo-Magdalena, Carmen de Bolívar-Bolívar, Tibú-Norte
de Santander y Tuluá-Valle del Cauca), cuando en su informe de julio de 2010
reconoció que estos avances se referían a concertación de metodología y
estandarización de la metodología de intervención, selección y ajuste de los
proyectos pilotos, pero no a su implementación efectiva. Al respecto la Corte
encuentra que no se especificaron los ajustes realizados, ni las enseñanzas
dejadas por estos proyectos. Hasta el momento de presentar el informe del 1 de
julio de 2010, sólo en Turbo se había terminado el proceso de planeación y
restituido 197 predios a 271 personas. - El gobierno
nacional reportó en el informe de julio de 2010 algunos avances que
facilitarían la planeación de proyectos entre 2009 y 2010, en materia de
caracterización y estandarización de la metodología. Sobre este aspecto, la
Comisión de Seguimiento expresó56 su preocupación por la debilidad
del componente de tierras en su formulación y articulación con mecanismos de
apoyo al proceso pos-restitución, pues en su opinión, la ausencia de un eje de
acceso a tierras en la política podría entorpecer la aplicación exitosa de la
misma en el tiempo. Tal situación resalta la necesidad de articular los procesos
de restitución de tierras con las medidas de generación de ingresos para
garantizar la sostenibilidad de los procesos de restitución y el avance en el
goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Si
bien el gobierno señaló en su informe de julio 1 de 2010 que el año 2010 era el
año de la transición, donde se harían los ajustes normativos e institucionales
que hicieran falta para ejecutar la nueva política, no explicó cuáles eran los
cambios identificados y planeados, ni mencionó la adopción concreta de normas
que hubieran entrado en vigor para mejorar la protección de la tierra. Más allá
de señalar propósitos y acciones futuras, el Gobierno nacional no presentó en
su informe de julio de 2010 resultados concretos que puedan ser valorados, como
avances significativos en relación con la reformulación de la política de
tierras. Pese
a valorar algunos avances en materia de diagnóstico y diseño, observa la Corte
Constitucional que los resultados concretos alcanzados para julio de 2010
muestran que el impacto de tales acciones para superar las debilidades y
necesidades identificadas por el mismo gobierno nacional, fue claramente
insuficiente. La Corte llama la atención en que no existen parámetros para
evaluar la implicación de avances en la restitución de tierras pues el Gobierno
Nacional no informó en julio de 2010 sobre las metas del proyecto, la línea
base de la que se partió ni el universo de peticiones recibidas, para
determinar el porcentaje de atención en materia de bienes y la población desplazada
que aún falta por restituir. De
lo anterior surge que hasta julio de 2010, a pesar de lo ordenado en el numeral
octavo del auto 008 de 2009, el Gobierno Nacional no avanzó adecuadamente en el
cumplimiento de la tarea de reformular la política de tierras. Para la Corte,
esta circunstancia ocasionó un retroceso en el goce efectivo de los derechos de
la población desplazada y en la superación del estado de cosas
inconstitucional. Por ello, en desarrollo del principio de colaboración
armónica entre las distintas ramas del poder público y dada la participación de
los órganos de control en el seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, es
necesario indagar sobre los procesos disciplinarios, penales o de control
fiscal que hayan sido adelantados por parte de la Procuraduría General de la
Nación, la Fiscalía General de la Nación y la Contraloría General de la
República, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, contra
los funcionarios nacionales responsables del cumplimiento de esta orden, así
como el estado actual de dichas actuaciones. Para ello, la Sala Especial de
Seguimiento convocará al Procurador General de la Nación, a la Fiscal General
de la Nación y a la Contralora General de la República a una audiencia pública
especial que tendrá lugar el día 11 de noviembre de 2011, para que presenten un
informe sobre los resultados alcanzados en dichos procesos, con el fin de
evaluar la efectividad de los distintos mecanismos disciplinarios, fiscales y
judiciales que aseguran el acatamiento de las órdenes impartidas por la Corte
Constitucional para proteger los derechos de la población desplazada, así como
los obstáculos y prácticas institucionales detectados que han dificultado su
aplicación. A dicha audiencia serán invitados, los miembros del CNAIPD y del
SNAIPD, la Defensoría del Pueblo, la Comisión de Seguimiento y la Oficina del
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados ‑ ACNUR, para que
presenten observaciones y recomendaciones sobre estos procedimientos. También
estarán presentes los líderes de organizaciones de población desplazada, así
como los representantes de las organizaciones sociales nacionales e
internacionales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia
T-025 de 2004 o a sus autos de cumplimiento, que se inscriban oportunamente en
la Secretaría de la Corte Constitucional, según las instrucciones que se
impartirán a través de la página Web de la Corte Constitucional. Por
otra parte, la Sala Especial de Seguimiento valora como positiva la posición
del Gobierno Nacional expresada a partir de agosto 7 de 2010 y consignada en el
informe presentado el 16 de marzo de 2011, así como los esfuerzos realizados
para planificar adecuadamente la reglamentación de la Ley 1448 de 2011 y los
instrumentos necesarios para su implementación. Dada la realidad que se debe
enfrentar en la materia, la adecuación de esta política depende de que en dicha
planeación y diseño se desarrollen instrumentos para la superación de las
dificultades encontradas por el Gobierno anterior e identificadas por la Corte
en términos de ausencia de racionalidad y falta de conducencia del componente
tierras para asegurar el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada. Si bien es cierto que para el informe de marzo de 2011 resultaba
imposible para el gobierno determinar cuál sería el texto finalmente aprobado
por el Congreso en la materia, y que seguramente ha seguido avanzando en la
preparación de los instrumentos necesarios para la implementación de la
política, la Corte Constitucional no cuenta hasta el momento con información
suficiente sobre la forma como ha venido avanzando el Gobierno Nacional en el
proceso de diseño, planeación e implementación de la política de tierras, que
le permita valorar la forma como se plantea la superación de las distintas
falencias y cómo define la aplicación y ejecución de medidas efectivas y
conducentes que aseguren el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada en materia de tierras. La
Corte valora la seriedad del compromiso del Gobierno Nacional con la nueva
política de tierras, no sólo por poner el tema en la agenda legislativa, sino
también, por el esfuerzo realizado a partir del 7 de agosto de 2010 en el
diseño de un nuevo instrumento, en donde se tuvieron en cuenta medidas para
corregir varias de las problemáticas identificadas por el mismo gobierno, por
los organismos de control y por los participantes en el proceso de seguimiento
de la sentencia T-025 de 2004, las cuales fueron recogidas en distintos autos
de la Corte. En
general, de la gestión adelantada por el Gobierno Nacional a partir de agosto 7
de 2010 y de las iniciativas de reformulación realizadas, la Corte no puede
hacer una evaluación precisa, pues no se presentan resultados, sino propuestas
que aún están en proceso de diseño. Pero desde ya pueden realizarse algunas
preguntas que deberán ser tenidas en cuenta en el informe que presente el
gobierno a la Corte. Con
el fin de que la política diseñada por el gobierno nacional conduzca al goce
efectivo de los derechos de la población desplazada es necesario tener claridad
sobre metas concretas, capacidad institucional y esfuerzo presupuestal
requerido para su implementación. A la descripción de las líneas estratégicas,
los componentes, proyectos, fechas de cumplimiento y entidades responsables
presentados en el Cuadro de Gestión en el informe de marzo de 2011, es
necesario establecer plazos concretos, una proyección presupuestal para la
nueva política, y su distribución para atender las necesidades de
fortalecimiento institucional, para los programas de restitución, y para la
adopción de medidas de protección, compensación o mejoramiento de las tierras
entregadas a la población desplazada. En
la nueva política de restitución es posible identificar herramientas muy
importantes con las que se intenta superar algunos de los vacíos del componente
de tierras de la política de atención a la población desplazada. Sin embargo,
es necesario contar con mayor información sobre algunas de las acciones
definidas con el fin de que reflejen una comprensión sobre las falencias
identificadas por el mismo gobierno desde el año 2004, y precisen cómo se
corregirán o prevendrán algunos de los aprendizajes negativos evidenciados a lo
largo del proceso de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004,
tales como el hecho de que la mera entrega de predios como resultado de la
restitución o de la entrega para la estabilización socioeconómica no garantiza
su pleno uso, o la permanencia en ellos si no se acompaña de asistencia técnica
y acceso a crédito y otros bienes que garanticen la generación de ingresos y la
sostenibilidad del retorno o la reubicación, o las experiencias negativas en
materia de adquisición de predios y predios objeto de extinción de dominio para
la dotación de tierras a la población desplazada, así como en la no
implementación de las permutas previstas en la Ley 387 de 1997. Asimismo,
dado que la Ley 1448 de 2011 prevé todo un capítulo sobre medidas de
restitución de tierras, el cual incluye una nueva institucionalidad encargada
del proceso de restitución de tierras; así como nuevas figuras jurídicas
relativas, por ejemplo, a presunciones de despojo, inversión de la carga de la
prueba, a la posibilidad de que se controviertan las solicitudes de
restitución, a una nueva ruta del proceso de restitución de tierras, la cual
requiere la revisión de figuras del derecho civil y del derecho agrario que
eventualmente pueden favorecer el despojo; evidencia la Sala que la Corte no
cuenta todavía con información precisa y detallada por parte del Gobierno
Nacional sobre los avances del plan de reglamentación e implementación de la
nueva institucionalidad y de las figuras jurídicas previstas en la Ley 1448 de
2011. De otra parte, en lo referente al denominado “plan de choque,” no existe aún, un
diagnóstico integral oficial, parcial o completo, que devele la situación
cuantitativa y cualitativa de tierras que fueron despojadas a poblaciones y de
las regiones afectadas por el fenómeno, así como información sobre cuáles son
las estrategias jurídicas específicas que serán desarrolladas para avanzar en
la restitución bajo la legislación ordinaria, mientras se aprueba y se
implementa la Ley 1448 de 2011. Tampoco existe información sobre la
incorporación de aprendizajes positivos en materia de prevención y protección
de tierras y territorios del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio -
PPTP, que podrían resultar útiles para focalizar y priorizar los procesos de
restitución a cargo de la Unidad que crea la Ley. Observa además la Sala Especial de Seguimiento que aún no cuenta con
información sobre si el Gobierno Nacional continuará utilizando el RUPTA como
herramienta de prevención y protección del despojo, o sobre cómo lo utilizará o
si piensa mejorarlo, o utilizarlo como insumo del Registro Único de Predios y
Territorios Abandonados y de los procesos de restitución. Frente
a las experiencias piloto que se han venido realizando en el marco del plan de choque, la Comisión de
Seguimiento señaló en su informe de junio 14 de 2011, que “los líderes de las víctimas han sugerido la inclusión de medidas tales
como: 1) proyectos para garantizar la seguridad alimentaria, teniendo en cuenta
las prácticas tradicionales de producción del campesinado de la zona
respectiva; 2) creación de comités de verificación de la información sobre los
propietarios o poseedores legítimos de la tierra, con participación de las
comunidades; 3) creación de una comisión que haga seguimiento y verifique que
se cumplan los programas y planes de acción que plantean las instituciones del
Gobierno, teniendo en cuenta las exigencias de los campesinos; 4) inclusión de mecanismos que garanticen el ejercicio del derecho de
propiedad de forma colectiva en aquellos casos donde sea viable; 5) inclusión
de un cronograma claro y concertado con las comunidades para el plan de
restitución de derechos, entre otras”57. Si
bien resulta legítima y razonable la propuesta del Gobierno Nacional de
integrar las políticas de tierras, vivienda y generación de ingresos, en el
marco del retorno y la reubicación de la población en situación de
desplazamiento, no cuenta la Corte con información sobre el diseño de rutas o
esquemas para su implementación y sostenibilidad y sobre la capacidad
institucional requerida para su efectiva implementación y sostenibilidad en el
tiempo, o sobre la aplicabilidad del modelo estándar diseñado, dadas las
condiciones sobre tenencia y propiedad de la tierra en una región particular.
En este proceso, tampoco es claro cómo se cumplirá con las exigencias de
enfoque diferencial, racionalidad, capacidad institucional y presupuestal y
goce efectivo de derechos, identificadas a lo largo del proceso de seguimiento
de la sentencia T-025 de 2004 como instrumentos para valorar el avance en la
superación del estado de cosas inconstitucional y en el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada, ni cómo se abordarán las necesidades de
seguridad, protección y prevención contra nuevos despojos y abandonos, o se
garantizará el acceso a tierras cuando no sea posible la restitución. Sin
duda el principal reto de la política de tierras sigue relacionado con el
conflicto armado y con los intereses económicos de distintos agentes sobre la
tierra y los territorios, factores que han sido reconocidos como causa del
desplazamiento y del confinamiento, así como de asesinatos, amenazas, entre
otras violaciones de derechos humanos contra las víctimas del despojo y contra
los que retornan con o sin acompañamiento del Estado. En la medida en que
persisten estos factores, persiste igualmente el riesgo de desplazamiento y,
por ende, de despojo y abandono de tierras y territorios. Sin embargo no se
cuenta con información sobre cuáles son los mecanismos que se están
desarrollando para responder adecuadamente a este reto y garantizar
efectivamente los derechos de la población desplazada, o cuáles son los ajustes
que se harán a los sistemas de protección previamente desarrollados. Dadas las
amenazas reportadas a la Corte Constitucional y los asesinatos ocurridos de
miembros de la población desplazada que han participado en lo local en las
reuniones relacionadas con los procesos de restitución, tampoco es claro cómo
ese factor se está incorporando dentro del plan de restitución o articulando
con otros ministerios para efectos de la política general de prevención del
desplazamiento, o cómo la Directiva Ministerial recientemente emitida por el
Ministro de Agricultura asegurará la adopción coordinada de esfuerzos y
acciones para garantizar la vida e integridad de quienes participen en los
procesos de restitución. En
esa medida, es necesario que en la propuesta del Gobierno Nacional se dé
respuesta a los anteriores interrogantes esbozados por la Sala Especial de
Seguimiento y que en ella se concreten (i) acciones medibles y orientadas a la
superación del estado de cosas inconstitucional y a la garantía del goce
efectivo de los derechos de la población desplazada, (ii) con cronogramas
precisos, (iii) plazos razonables y (iv) apropiación de recursos suficientes,
así como (v) señalamiento expreso de los correctivos necesarios adoptados para
la superación de los principales obstáculos para el avance de esta política y
para asegurar que las falencias de capacidad institucional evidenciadas a lo
largo de los 7 años de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 sean corregidas,
teniendo en cuenta para ello el contexto del nuevo marco normativo, e
institucional que plantea la Ley 1448 de 2011. Sin
desconocer que para abordar las problemáticas identificadas en materia de
tierras, existe un sinnúmero de alternativas viables frente a las cuáles el
gobierno puede optar válidamente por aquella que mejor responda a esas
necesidades, no es posible identificar en la respuesta estatal presentada hasta
el momento, cuál es la ruta escogida, cómo abordará cada una de las falencias
identificadas, con cuál capacidad institucional y presupuestal espera
enfrentarlas, bajo cuáles plazos, con qué metas y los resultados concretos que
espera alcanzar, el ritmo al cuál avanzará, o la forma como asegurará la
participación efectiva de las organizaciones civiles y de desplazados a lo
largo de ese proceso. La
concreción sobre las medidas que adoptará y pondrá en marcha el gobierno, así
como la certidumbre sobre la capacidad institucional y presupuestal, las metas,
los plazos previstos en el cronograma que defina el gobierno nacional y los
resultados concretos en términos de goce efectivo de derechos y cobertura, son
esenciales para que la nueva respuesta estatal frente a las necesidades de la
población desplazada, no se convierta en una nueva forma de elusión de
responsabilidades que prolongue de manera injustificada el estado de cosas
inconstitucional y postergue de manera indefinida la garantía al goce efectivo
de sus derechos. No
desconoce la Corte las dificultades y complejidades del problema, ni la
necesidad de que el proceso de concreción solicitado sea serio, razonado y
libre de improvisaciones, que requiere de un tiempo de reflexión, diseño e
implementación razonable, o el hecho de que a pesar de las responsabilidades
institucionales en la reformulación recaen principalmente en el Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural, es preciso contar con el concurso, entre otros,
de los Ministros de Hacienda y Crédito Público, del
Interior, de Justicia, y de los Directores del Departamento de Planeación
Nacional y de Acción Social tanto para la implementación efectiva de la política
como para poner en marcha la nueva institucionalidad
creada por la Ley 1448 de 2011, que se concreta en la “Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas” de que trata la Ley 1448 de 2011. No obstante, dado que han
transcurrido 7 años desde que se identificaron las falencias que debían ser
corregidas, casi 3 desde que se ordenó la reformulación de la política, la
insuficiencia de los resultados alcanzados en términos de cobertura y goce
efectivo de derechos y el hecho de que el gobierno viene trabajando en la
reformulación de la política desde el 7 de agosto de 2010 y en la
reglamentación dentro de los términos establecidos en la Ley 1448 de 2011,
considera la Corte que es posible para el gobierno informar sobre los avances
alcanzados hasta el momento en materia de reglamentación para dar respuesta a
los interrogantes planteados y sobre cómo continuará avanzando en ese proceso
de diseño y adopción de medidas concretas, y de definición de metas, plazos
precisos y recursos adecuados que garanticen la implementación efectiva de tal
reglamentación y el ajuste institucional requerido, así como para la puesta en
marcha e iniciación del proceso de implementación efectiva de tales medidas. No
obstante, sin desconocer los términos previstos en la Ley 1448 de 2011 para su
reglamentación, considera que la finalización del proceso de reflexión, diseño
y puesta en marcha de las medidas adoptadas no puede superar los 6 meses,
independientemente de que la implementación efectiva de las acciones diseñadas
para garantizar los derechos de la población desplazada necesariamente conlleve
en la práctica un tiempo mayor. Por
lo anterior, y con el fin de que ese proceso de reflexión garantice también una
participación efectiva de la población desplazada y de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, la Sala Especial de Seguimiento ordenará al Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural, que para el 8 de noviembre de 2011 presente a la Corte
Constitucional un informe escrito y en medio digital sobre los avances
alcanzados hasta el momento y sobre la metodología de trabajo futuro y de
coordinación interinstitucional, sobre los espacios y mecanismos de garantía a
la participación de la población desplazada y de las organizaciones sociales
que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004,
sobre las actividades y el cronograma acelerado bajo los cuales trabajará, por
el plazo máximo de seis (6) meses, para llenar los vacíos señalados por la
Corte en la sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 008 de
2009 y 385 de 2010 e informando a la Corte igualmente de manera detallada y precisa
las acciones adelantadas para la reglamentación e implementación de lo ordenado
por la Ley 1448 de 2001 en materia de restitución de tierras a las víctimas de
desplazamiento forzado. En dicho informe también deberá señalar las fechas en
las cuales presentará a la Corte Constitucional reportes periódicos, por
escrito y en medio digital, sobre la ruta escogida, la capacidad institucional
y presupuestal con la que cumplirá con esa ruta, las medidas concretas
diseñadas y adoptadas para responder a cada uno de los vacíos identificados y
los resultados alcanzados, Recibido el informe gubernamental sobre resultados y
metodología, la Sala Especial de Seguimiento convocará a una sesión técnica
pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011, en la que participarán los
organismos de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y estarán presentes
los líderes de organizaciones de población desplazada que se inscriban en la
Secretaría de la Corte Constitucional siguiendo el procedimiento que
oportunamente se señalará, y de las organizaciones sociales que han acompañado
el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para que en dicha
sesión se presenten públicamente los compromisos que aseguren una participación
efectiva, de tal manera que se garantice a la población desplazada que este
proceso de diseño e implementación no se transformará en una excusa para
dilatar indefinidamente la garantía en el goce efectivo de sus derechos. Reformulación de la
política de generación de ingresos En
el auto 008 de 2009, la Corte Constitucional llamó la atención sobre la
necesidad de reformular la política de generación de ingresos “dada la gravedad de las falencias detectadas
y los índices tan bajos de satisfacción.” A partir de los informes
presentados tanto por el Gobierno Nacional como por la Comisión de Seguimiento,
concluyó que no existía “en realidad una
política gubernamental dirigida a la generación de ingresos de la población
desplazada y alcanzar su estabilización socioeconómica, sino esfuerzos aislados
y desarticulados orientados a flexibilizar algunos de los programas existentes
para la superación de la pobreza y de fomento de pequeñas y medianas empresas,
que no tienen en cuenta el origen esencialmente campesino de la población
desplazada, los bajos niveles educativos y su capacidad para la formación de
pequeñas y medianas empresas que sean viables y sostenibles, ni las
oportunidades reales de generación de empleo tanto del sector público como del
sector privado, a nivel nacional y territorial. Las falencias en esta materia
aumentan el riesgo de asistencialismo de la política de atención y la
perpetuación de la entrega de ayuda humanitaria de emergencia.” El
Gobierno Nacional remitió el documento Conpes
3616, adoptado el 28 de septiembre 2009, contentivo de los “Lineamientos de la política de generación de
ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento,”
como respuesta a la orden novena del auto 008 de 2009. En el documento Conpes 3616 de 2009 se proponen cinco componentes que contienen
a su vez 26 estrategias y 71 acciones, de las cuales en su descripción, solo
una estrategia y seis acciones dirigidas específicamente a la población
desplazada. En general, dicho documento describe tres tipos de programas: (i)
programas de asistencia social, con énfasis en la capacitación, el
acompañamiento psicosocial e iniciativas de emprendimiento; (ii) programas de
fortalecimiento institucional, en particular, en materia de coordinación entre
el gobierno nacional y las entidades subnacionales y
de seguimiento y evaluación de las políticas; y (iii) programas para promover
alianzas con el sector privado. Sin embargo, no hay claridad, sobre cuáles de
los programas enunciados están dirigidos a la población desplazada y cuáles no,
o cuáles existen actualmente y cuáles van a ser creados en un futuro próximo.
Tampoco se mencionan las limitaciones y dificultades que varios de los
programas incorporados en el documento han mostrado en la práctica ni sus
resultados, especialmente en materia de capacitación y emprendimiento. En
cuanto a presupuesto sólo 9 de las 71 acciones reconocen la destinación de
recursos específicos para población desplazada.58 Este
inventario de programas continúa siendo, a pesar de estar plasmado en un
documento Conpes, un listado desarticulado
de programas que no constituye una estrategia realista que parta de las
características de la población desplazada. Aun cuando en el mismo Conpes 3616 de 2009 se señala que los programas para
población en pobreza extrema se “vienen
modificando para adaptarlos a las necesidades de la población desplazada,”
en el Anexo 1 de ese mismo documento no hay una diferenciación de las
necesidades de la población desplazada y las de la población en situación de
pobreza extrema. Por ejemplo, de las acciones informadas por el gobierno
nacional relacionadas con alfabetización y aumento de los niveles educativos de
la población desplazada, no aparecen discriminados los avances, las coberturas
ni los recursos, de manera que es imposible predecir su posible impacto. Según
lo señala la Comisión de Seguimiento, “no
queda claro que la política de generación de ingresos sea una política
integral, ni en qué medida se dirige a resolver los problemas de la población
desplazada.” El
documento Conpes 3616 de 2009 no tiene información
que permita distinguir cuáles programas están dirigidos a la población
desplazada y cuáles a la población en condición de pobreza extrema. La política
se diseñó sin partir de un ejercicio que cuantificara y cualificara a la
población desplazada a ser beneficiada, o incluida en la ruta de atención. Sólo
algunas acciones previstas para la implementación del Conpes
3616 señalan como población objetivo a la población desplazada, pero la mayoría
no.59 Como consecuencia de lo anterior, el presupuesto destinado
para estas estrategias no cumple con el criterio de especificidad, como quiera
que no está desagregado de tal forma que sea posible saber cuánto se asignó o
se asignará a la población en pobreza extrema y cuánto a población desplazada.
Tampoco contempla estrategias ni acciones que prueben la aplicación del enfoque
diferencial o que muestren que dichas estrategias y acciones propenden
efectivamente por el goce efectivo de derechos. También es posible observar que
la mayoría de los recursos y acciones están destinados a elaborar documentos,
estudios y análisis. Sin embargo, de muchos de ellos no se reporta avance. Respecto
del segundo eje problemático “Dificultad
de acceso a activos físicos, financieros, asistencia técnica y servicios de
acompañamiento y de desarrollo empresarial” previsto en el Conpes 3616 de 2009, la Corte considera que la propuesta de acceso a servicios financieros para la
población desplazada, no evidencia un reconocimiento de las condiciones
socioeconómicas de esta población y su bajo conocimiento sobre la planeación
del otorgamiento de microcréditos. Además, tampoco se han reglamentado las
condiciones o requisitos para que sean aplicables las líneas de redescuento a
las cooperativas, aspecto fundamental para su aplicación. De hecho, no es claro
de cuantos microcréditos se va a disponer, ni las condiciones de aplicabilidad
de la línea de redescuento, ni cuándo se harán los ajustes a la línea de
redescuento de Finagro para la Población desplazada.60. En
relación con el tercer eje problemático
“La debilidad de las entidades territoriales en la gestión, se constituye
en una barrera para promover el desarrollo económico local y las iniciativas de
la generación de ingresos para población en situación de pobreza extrema y
desplazamiento,” la Corte observa que a la fecha del informe de gobierno de
marzo de 2011, no se tienen resultados, pues apenas se señala que éste se
encuentra en fase de contratación, no de ejecución. De otra parte se trata de
estrategias que sirven para establecer vínculos entre las entidades
territoriales y la Red Juntos, pero no para fortalecer a las entidades
territoriales en cuanto a programas que desde lo local atiendan la
estabilización socioeconómica de la población desplazada. Respecto
del quinto eje problemático identificado en el Conpes
3616 de 2009 “La población en situación
de pobreza extrema y desplazamiento enfrenta restricciones o limitaciones para
acceder a mecanismos de gestión,” la Corte no cuenta con información sobre
los mapas de riesgo y la metodología empleada para identificar cuáles fueron
los riesgos específicos respecto de la población desplazada y cuáles
corresponden a la población vulnerable en general. La
Defensoría del Pueblo, en las intervenciones realizadas en las sesiones
técnicas regionales dio cuenta que los niveles de avance en cuanto a generación
de ingresos son muy bajos, y reportó entre las falencias: defectos en la
convocatoria y desatención en la obligación de garantizar el derecho de
subsistencia digna61, falta de seguimiento, asesoría y
acompañamiento62, falta de organización en la entrega de materiales63,
la política no responde a las características de la población desplazada, no
hay concordancia con las condiciones sociales y personales de la población
desplazada64 y falta de cobertura65. En
el informe de 2008, el Gobierno presentó como resultados en materia de goce
efectivo de derechos los siguientes: un 53% de los hogares registrados en el
RUPD tiene un ingreso que supera la línea de indigencia (indicador de proceso)66 y un 5.8% de los hogares registrados en el
RUPD posee al menos una fuente de ingresos autónoma y su ingreso se ubica por
encima de la línea de pobreza (indicador de resultado).67. La
encuesta de verificación de la Comisión de Seguimiento, para los mismos
indicadores reportó: 22% y 3.1% respectivamente68. La Comisión de
Seguimiento indicó que para el cálculo de las líneas de indigencia y de
pobreza, el gobierno no utilizó los ingresos, sino el gasto de los hogares
explicando la diferencia de resultados entre la encuesta de verificación y el
informe de gobierno, ya que la Comisión utilizó los ingresos laborales y no
laborales de los hogares. No obstante las discusiones técnicas que existen
acerca de cuál criterio es el más acertado para medir la pobreza, lo cierto es
que ambas mediciones muestran la precariedad de la situación que enfrenta la
mayoría de la población desplazada. En
cuanto a las condiciones de empleo, existen diferencias en lo reportado en la
encuesta de verificación y en el informe del gobierno. “Para el IGN, un 54% de los desplazados ocupados tienen un empleo
asalariado, como obrero, jornalero o peón; un 35% un trabajo por cuenta propia
y un 6.8% trabaja como empleado domestico.” Esto no
coincide con lo reportado por el DANE, el cual indica que en las cabeceras
municipales del país entre junio y septiembre de 2008, solamente el 47,4 de los
ocupados trabajan como obreros o empleados, peones o jornaleros, 41%
independientes y 4% como empleados doméstico. En la Tercera Encuesta de
Verificación, la Comisión de Seguimiento reportó que el 28.5% tiene un trabajo
asalariado como obrero o empleado, un 9.7% adicional trabaja como jornalero o
peón, un 11.7% como empleado doméstico y hasta un 47.8% como trabajador
independiente. En cuanto al informe de indicadores de 2010, el gobierno
manifestó que debido a aspectos metodológicos que dificultaban la
interpretación de los resultados, se presentaban solamente indicadores
complementarios de la situación laboral de la población desplazada. Sin embargo
de la lectura de los informes de los años 2008 y 2010, se observa que el
gobierno no presentó información sobre indicadores complementarios y por lo
mismo es imposible comparar los resultados obtenidos para determinar si hubo
avances, retrocesos, o estancamientos. Respecto
de los indicadores sectoriales, en el informe de 2008, el gobierno presentó
cuatro nuevos indicadores sectoriales y presentó resultados sobre todos los
indicadores sectoriales adoptados por la Corte, excepto uno. En el Informe
sectorial 2010 no se presentaron resultados de los indicadores sectoriales. La
Comisión de Seguimiento, en su Tercera Encuesta de Verificación presenta los
resultados de los indicadores sectoriales de la siguiente forma: (i) En cuanto
a jornada laboral: “Sólo una tercera
parte de los asalariados tiene una jornada laboral dentro de los límites
legales. En el caso de los independientes, la situación es aún más precaria”69.
Sobre la relación laboral, se tiene que aproximadamente el 86.5 (RUPD) y 89.4
(No RUPD) de la población no tiene un contrato escrito. (ii) En cuanto a
seguridad social más del 80% de los obreros o empleados de los desplazados no
cuentan con afiliación al SGSSS70. (iii) En cuanto a informalidad la
tasa no ha descendido del 96%. (iv) En cuanto a pobreza e indigencia, cerca del
97 tienen ingresos inferiores a la línea de pobreza y sólo un 20% supera la
línea de indigencia71. De
lo anterior es posible concluir que a pesar de la adopción del Conpes 3616 de 2009, los instrumentos bajo los cuales se
pretendía armonizar la oferta institucional para asegurar programas adecuados
para la generación de ingresos para la población desplazada no fueron
desarrollados, o han permanecido en etapa de formulación. Los programas
ofrecidos carecen de la especificidad necesaria y no se definieron con claridad
la cobertura, los plazos, el presupuesto, las metas y los resultados esperados,
contradiciendo la sentencia de tutela T-025 de 2004 y las previsiones de auto
008 de 2009. La propuesta plasmada en el Conpes 3616
no constituye todavía una política armonizada y en ejecución bajo la cual se
mejoren las condiciones de autosostenimiento de la
población desplazada. Esta falencia institucional y de política pública no fue
atendida con la responsabilidad y compromiso que exigía la gravedad de la situación
que enfrenta la población desplazada, ni tuvo en cuenta el peso que el mismo
gobierno nacional le dio a este componente de la política como mecanismo para
la superación de las condiciones de vulnerabilidad de la población desplazada.
Por ello, en desarrollo del principio de colaboración armónica entre las
distintas ramas del poder público y dada la participación de los órganos de
control en el seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, es necesario indagar
sobre los procesos disciplinarios, penales o de control fiscal que hayan sido
adelantados por parte de la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía
General de la Nación y la Contraloría General de la República, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, contra los funcionarios nacionales
responsables del cumplimiento de esta orden, así como el estado actual de
dichas actuaciones. Para ello, la Sala Especial de Seguimiento convocará al
Procurador General de la Nación, a la Fiscal General de la Nación y a la
Contralora General de la República a una audiencia pública especial que tendrá
lugar el día 11 de Noviembre de 2011, para que presenten un informe sobre los
resultados alcanzados en dichos procesos, con el fin de evaluar la efectividad
de los distintos mecanismos disciplinarios, fiscales y judiciales que aseguran
el acatamiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional para
proteger los derechos de la población desplazada, así como los obstáculos y
prácticas institucionales detectados que han dificultado su aplicación. A dicha
audiencia serán invitados, los miembros del CNAIPD y del SNAIPD, la Defensoría
del Pueblo, la Comisión de Seguimiento y la Oficina del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Refugiados ‑ ACNUR, para que presenten
observaciones y recomendaciones sobre estos procedimientos. También estarán
presentes los líderes de organizaciones de población desplazada, así como los
representantes de las organizaciones sociales nacionales e internacionales que
han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 o a sus
autos de cumplimiento, que se inscriban oportunamente en la Secretaría de la
Corte Constitucional, según las instrucciones que se impartirán a través de la
página Web de la Corte Constitucional. En
el informe de marzo 16 de 2011, el Gobierno Nacional indicó que si bien el Conpes 3616 de 2009 brinda lineamientos sobre cómo debe ser
implementada la política de generación de ingresos, es necesario ejecutar otras
estrategias adicionales, para lo cual propone: institucionalidad para la
articulación de la política de generación de ingresos y, flexibilización de la
oferta de generación de ingresos para la Población Víctima del Desplazamiento
Forzado por la Violencia –PVDFV-. Estas estrategias buscan fortalecer la
coordinación interinstitucional Nación-Territorio, tanto en presupuesto como en
acciones, fortalecer la participación de las entidades territoriales en la
atención, identificar la oferta -es decir la presente en las entidades
nacionales, territoriales, sector privado, cooperación internacional y
organizaciones de la sociedad civil-, crear perfiles laborales, crear una ruta
de atención integral, aplicar el enfoque diferencial a partir de nuevos
diagnósticos y procesos participativos. Aunque en el informe de marzo de 2011,
el gobierno reconoce que el perfil
productivo y económico de la PVDFV tiene unas particularidades” y que “….la oferta programática pública debe incluir
un enfoque diferencia,”72 no hay nada en el texto de dicho
informe que permita observar avances en la puesta en marcha de dicho enfoque.
No se señalan productos ni responsabilidades institucionales. Tampoco se
establecen siquiera posibles coberturas de población desplazada. Sobre
el análisis de la oferta programática, ésta se expone bajo cinco aspectos que
son: formación y capacitación, emprendimiento y fortalecimiento empresarial,
financiamiento y empleabilidad. El informe de marzo describe los programas
ofrecidos en estos campos por las diferentes entidades a nivel nacional, sin
embargo no hace un análisis sobre los logros o las falencias que han afectado
la ejecución o gestión de los mismos, que permita evaluar su impacto en la
atención de la población desplazada y los cambios o mejoras requeridas para un
mejor desempeño, con el fin de implementar los ajustes necesarios bajo estas
nuevas estrategias. Como aspectos finales se tiene que el presupuesto
destinado a la ejecución de estas estrategias adicionales se encuentra
distribuido entre las entidades del sector de Presidencia, Agricultura,
Comercio Industria y Turismo y Protección Social. Para el 2011 el monto
programado –en miles de millones de pesos- es: de $106.787.18, para 2012:
$146.856.99, 2013: $140.326.70 y 2014: $134.124.14 y según el cronograma
presentado, la ejecución de estas estrategias tomará todo el período de
gobierno. Según
el informe de marzo de 2011, uno de los aspectos cruciales para la puesta en
marcha de la política de generación de ingresos es la definición de una
instancia de coordinación. Según el informe, “(l)a coordinación técnica de la PGI estará
liderada por una entidad que será elegida a través de un proceso de
concertación institucional,”73 sin embargo, hasta la fecha aún
no se ha definido esa instancia de coordinación. Tampoco hay evidencia sobre
avances en otro de los aspectos señalados como cruciales, el del sistema de
información, y se continúan haciendo afirmaciones generales sobre la
importancia de contar con un sistema sin que se establezcan metas, cronogramas,
recursos, o criterios concretos para su construcción. No hay identificación de
la oferta total de programas de generación de ingresos dirigidos a la población
desplazada, ni criterios que deben cumplir los programas para ser considerados
como apropiados para el logro de los objetivos buscados. En materia de
asistencia técnica a nivel territorial, a pesar de haber sido establecida como
una estrategia en el documento Conpes 361674
sigue relegada hasta tanto no se defina el convenio interadministrativo entre
el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio del Interior, Acción
Social y el Ministerio de Hacienda, sobre cuyos avances y resultados no existe
ninguna información. A
pesar de que el Gobierno reconoce en su informe de marzo de 2011, la
permanencia de varios problemas ya enunciados en el Conpes que aún no se encuentran
en vías de solución y la ausencia de un marco normativo que especifique
funciones y competencias, no hay una acción concreta que muestre avances en
esta materia. De hecho el diseño de la “Arquitectura
institucional” prevista y contratada como una consultoría en desarrollo del
Conpes
3616, cuyos resultados aún no se conocen, se propuso como un instrumento para
solucionar este problema. Sin embargo, no existe información sobre cómo se está
avanzando en esta materia. Algo
similar sucede con la respuesta a la solicitud que se hiciera en el auto 385 de
2010, sobre la clarificación de las competencias legal y constitucionalmente
asignadas a los entes territoriales en materia de generación de ingresos, en
donde se evidencia que el gobierno nacional no tiene claro cómo enfrentar esta
problemática, ni un plan de acción preciso para superarlo. En el Informe de
marzo 2011 reconoce el gobierno que si bien existen, “su nivel de especificidad, en muchos casos, no permite hacer coincidir
estas competencias con acciones y tareas claras.” La solución propuesta es
“abrir un debate técnico” sobre la
especificación de competencias de los distintos niveles75, sin que
haya un cronograma para avanzar en esa clarificación con plazos razonables y
metas concretas o información relevante para hacer ese debate. En
el informe del Gobierno de marzo de 2011 se avanza en reconocer que es
necesaria la flexibilización de la oferta de programas de generación de
ingresos para que responda a las particularidades de la población víctima del
desplazamiento. Sin embargo, al mismo tiempo se reconoce que no hay claridad
sobre las particularidades y necesidades de esa población, como quiera que la
mayor parte de las veces se parte de su supuesta carencia de habilidades y
conocimientos, pero no se tienen en cuenta sus potencialidades y conocimientos
en materia de productividad, como ocurre con quienes pertenecen a las
comunidades afrocolombianas o los pueblos indígenas. Por otra parte, los
ajustes propuestos no parecen ir en el sentido de tener en cuenta las
necesidades y características de la población desplazada, por cuanto cuando se
señalan los elementos que a su juicio deben caracterizar la oferta, parece
referirse a aspectos de otro orden, más relacionados con la clasificación de
las entidades territoriales o la priorización de necesidades con la población
afectada por la ola invernal y amparadas bajo la emergencia social declarada a
finales del año 2010. Varios de los programas propuestos en materia de oferta para el emprendimiento y el fortalecimiento
empresarial, están a penas en etapa de reformulación, tal como ocurre con
el componente “Recuperación de Ingresos y Emprendimientos -RIE-,” para personas
con “bajas competencias y sin activos”
que “no han recibido recursos para
generación de ingresos por Acción Social.” En cuanto a la Oferta de financiamiento, el Gobierno
Nacional presenta el Fomipyme como el principal
instrumento, aun cuando reconoce que este fondo “fue un instrumento creado para cofinanciar principalmente procesos de
innovación y de riesgo tecnológico que no asume usualmente el sector privado, y
que está dirigido al fortalecimiento empresarial, este instrumento se queda
corto frente a las necesidades de la PVDFV”76. Esta crítica
puede hacerse extensiva a otros instrumentos generales de financiación. Pese a
ello, no se plantea la reforma de este instrumento o la creación de otro
adecuado. Dado
que la vaguedad de la respuesta gubernamental no permite valorar si las
propuestas y acciones diseñadas y adelantadas hasta el momento están realmente
orientadas al goce efectivo de los derechos de la población desplazada, ni si
los cambios propuestos mejorarán o empeorarán la situación de la población
desplazada o si retrasarán indefinidamente la superación del estado de cosas
inconstitucional, o si tales acciones están efectivamente dirigidas a la
reformulación de la política, o simplemente a mantener el enfoque de la
política de generación de ingresos adelantada hasta el momento, a pesar de “la gravedad de las falencias detectadas y
los índices tan bajos de satisfacción.”77 En esa medida, y sin
desconocer que para abordar las problemáticas identificadas en materia de
generación de ingresos, existe un sinnúmero de alternativas viables frente a
las cuáles el gobierno puede optar válidamente por aquella que mejor responda a
esas necesidades, es necesario que el Director de Planeación Nacional presente
un informe en el que se dé una respuesta concreta y específica a cada uno de
los anteriores cuestionamientos, y presente una propuesta articulada, racional
y razonable, con un cronograma claro, y presupuesto previsto para la superación
efectiva de las falencias de la política de generación de ingresos para la
población desplazada. No
desconoce la Corte las dificultades y complejidades del problema de generación
de ingresos, ni la necesidad de que el proceso de concreción solicitado sea
serio, razonado y libre de improvisaciones, o el hecho de que a pesar de las
responsabilidades institucionales en la reformulación recaen principalmente en
el Director del Departamento Nacional de Planeación, es necesario para la
implementación efectiva de la política contar con el concurso, entre otros, del Ministro de Hacienda y Crédito Público, del Ministro de Agricultura
y Desarrollo Rural, y del Director de Acción Social, y que para la
concreción de la respuesta estatal se requiere un tiempo de reflexión, rediseño
e implementación razonable. No obstante, dado que han transcurrido 7 años desde
que se identificaron las falencias de la política de generación de ingresos que
debían ser corregidas, casi 3 años desde que se ordenó la reformulación de la
política, la insuficiencia de los resultados alcanzados en términos de
cobertura y goce efectivo de derechos y el hecho de que el gobierno viene
trabajando en la nueva política de generación de ingresos desde el 7 de agosto
de 2010, considera la Corte que el proceso de reflexión para el diseño y
adopción de medidas concretas y de definición de metas y plazos precisos, no
puede superar los 6 meses. Por
lo anterior, y con el fin de que ese proceso de reflexión garantice también una
participación efectiva de la población desplazada y de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, la Sala Especial de Seguimiento ordenará al Director del Departamento de
Planeación Nacional, que para el 8 de noviembre de 2011 presente a la Corte
Constitucional un informe escrito y en medio digital sobre la metodología de
trabajo y de coordinación interinstitucional, los espacios y mecanismos de
garantía a la participación de la población desplazada y de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, las actividades y el cronograma acelerado bajo los cuales trabajará, por
el plazo máximo de seis (6) meses, para llenar los vacíos señalados por la
Corte en la sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 008 de
2009 y 385 de 2010. En dicho informe también deberá señalar las fechas en las
cuales presentará a la Corte Constitucional reportes periódicos, por escrito y
en medio digital, sobre la ruta escogida, la capacidad institucional y
presupuestal con la que cumplirá con esa ruta, las medidas concretas diseñadas
y adoptadas para responder a cada uno de los vacíos identificados y los
resultados alcanzados. Recibido el informe gubernamental sobre metodología, la
Sala Especial de Seguimiento convocará a una sesión técnica pública que tendrá
lugar el 18 de noviembre de 2011, en la que participarán los organismos de
control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y estarán presentes los líderes de
organizaciones de población desplazada que se inscriban en la Secretaría de la
Corte Constitucional siguiendo el procedimiento que oportunamente se señalará,
y de las organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a
la sentencia T-025 de 2004, para que en dicha sesión se asuman públicamente los
compromisos que aseguren una participación efectiva, de tal manera que se
garantice que este proceso de diseño e implementación no se transforme en una
excusa para dilatar indefinidamente la garantía en el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada. Corrección de vacíos
protuberantes de la política pública de garantía a los derechos a la verdad, a
la justicia, a la reparación y de no repetición La sentencia T-025 de
2004 reivindica
como derechos de las personas víctimas de desplazamiento forzado que se revele
la verdad de los hechos, se haga justicia y se obtenga de los autores del
delito una reparación, esto de acuerdo con la Carta de Derechos del Desplazado,
los lineamientos trazados por el Derecho Internacional Humanitario, los
estándares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos respecto de los
derechos de las víctimas y la jurisprudencia de esta Corporación que ha partido
de una interpretación armónica de los artículos 1, 2, 15, 21, 93, 229, y 250 de
la Carta Política. Con la expedición del
auto 008 de 2009,78 la Corte Constitucional resaltó como otro de los factores
que retrasaban la superación del estado de cosas inconstitucional la
persistencia de fallas y vacíos protuberantes en materia de garantía de los
derechos de la población desplazada como víctimas de un delito, respecto de lo
cual afirmó (i) que los esfuerzos hasta el momento habían sido incipientes,
(ii) una absoluta impunidad frente al delito de desplazamiento forzado, debido
a la falta de iniciación e impulso de las investigaciones por esta conducta a
pesar de que se trata de un delito que debía ser investigado de oficio de
conformidad con el artículo 159 de la Ley 599 de 2000, (iii) existencia de
grandes obstáculos procesales y de capacidad institucional para avanzar en la
materia, y ausencia de una estrategia para superarlos. Por ello ordenó al gobierno
nacional, formular una política pública de garantía a los derechos a la
verdad, a la justicia, a la reparación y la no repetición de la población
desplazada79, bajo un esquema participativo, con los complementos
necesarios para corregir los vacíos protuberantes en la materia, de tal manera
que se ofreciera una respuesta articulada y efectiva, asegurando el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada en su calidad de víctimas. Los
derechos de las víctimas de delitos, especialmente de graves violaciones a los
derechos humanos como el desplazamiento forzado, se encuentran reconocidos por
el derecho internacional, lo cual tiene una evidente relevancia constitucional
por tres razones principales: (i) de conformidad con el artículo 93 superior,
los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso que
reconocen derechos humanos, prohíben su limitación en los estados de excepción
y prevalecen en el orden interno; (ii) los derechos constitucionales deben ser
interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados
por Colombia, y (iii) las normas de ius cogens, reconocidas como tales en el Derecho
Internacional Humanitario y en el derecho internacional de los derechos humanos
tienen carácter prevalente. Estas tres reglas han sido tenidas en cuenta en la
jurisprudencia constitucional sobre los derechos fundamentales de las víctimas
de graves violaciones a los derechos humanos,80
como ocurre en el caso de las víctimas de desplazamiento forzado interno.81
Los
derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y las garantías
de no repetición de las víctimas han sido reconocidos de manera reiterada en la jurisprudencia de esta Corporación tanto
en asuntos de constitucionalidad como de tutela. Estos derechos implican el derecho a conocer la verdad de lo ocurrido y a que se
esclarezcan los hechos que implican vulneraciones masivas y sistemáticas los
derechos humanos de esta población, el derecho a que se investigue y sancione a
los responsables de estos delitos, el derecho a ser reparado de manera
integral, así como las garantías de no repetición. Dado
el deber constitucional de reconocimiento y protección de los derechos de las
víctimas del desplazamiento forzado, todas las autoridades colombianas, con
base en el principio de respeto de la dignidad humana como base fundante del
Estado social de derecho (Art.1,CP), tienen del deber de proteger a todas las
personas residentes en el país en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades (Art. 2, CP) y de velar por la protección de las víctimas (Art. 250-7, CP) y de sus derechos a la
verdad, a la justicia, a la reparación y a las garantías de no repetición.
Tales principios deben ser tenidos también en cuenta al desarrollar
instrumentos legales y reglamentarios diseñados para la protección y efectividad
de tales derechos. Es
por ello, que la Sala reitera que las disposiciones legales relacionadas con
las víctimas en general y específicamente de las víctimas de desplazamiento
forzado, deben desarrollarse e interpretarse, de conformidad con la reiterada
jurisprudencia constitucional en la materia y tomando en cuenta los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y
restablecimiento de sus derechos82; la buena fe; la confianza
legítima83; la preeminencia del derecho sustancial84, y
el reconocimiento de la especial condición de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta de estas víctimas. En ese sentido, la Corte ha señalado que una visión integral de los derechos de las víctimas, en general, y de las
víctimas del desplazamiento forzado interno en particular, conduce a reconocer
la conexión intrínseca entre el derecho a la reparación con los derechos a la
verdad y a la justicia, ya que la verdad y la justicia deben entenderse como
parte de la reparación, en razón a que no puede existir una reparación integral
sin la garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos y de la
investigación y sanción de los responsables.85 Los
derechos fundamentales a la verdad, a la justicia, a la reparación y la
garantía de no repetición de las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas
de derechos humanos como el desplazamiento forzado, dan lugar a una serie de
obligaciones inderogables a cargo del Estado, como la de esclarecer la verdad
de lo sucedido, la prevención, investigación y sanción de este delito sistemático
y masivo en contra de la población civil, a la reparación integral a las
víctimas tanto por la vía judicial –penal y contencioso administrativa– como
por la vía administrativa, garantizando el acceso efectivo de las víctimas a
estas diferentes vías, así como a la adopción de medidas que garanticen la no
repetición de tales violaciones. En
relación con estos derechos el Gobierno Nacional reportó el 1 de julio de 2010
como avances de esa política, la creación de la Comisión Nacional de Reparación
y Reconciliación y los procedimientos especiales de Justicia y Paz y de la
Dirección de Justicia Transicional del Ministerio del Interior y de Justicia, a
pesar de que dicha estructura organizativa estaba concentrada principalmente en
los casos amparados por la Ley 975 de 2005 y no para la población desplazada. Respecto al diseño de la política e idoneidad
de la misma se plantearon como ejes trasversales, el enfoque diferencial, la
coordinación interinstitucional y territorial, la atención psicosocial, la gestión
de la información y la participación efectiva de la población
desplazada. En
cuanto al derecho a la reparación, durante los últimos años éste se
circunscribió a lo contemplado en la Ley 975 de 2005 de Justicia y Paz, que no
abarcaron el amplio espectro de trasgresiones a las víctimas del desplazamiento
forzado. Y respecto de las garantías de no repetición, las medidas reportadas
para incidir en los factores o causas estructurales de las graves violaciones
de derechos para evitar su repetición, no han partido de un análisis de los
factores que dan lugar a la violación de tales derechos, por lo que se reducen
en su mayoría a acciones de socialización y capacitación que ha resultado
claramente insuficientes e inoperantes. Los
indicadores de resultado de goce efectivo de derechos de la población
desplazada, contemplados en el auto 116 de 2008, arrojan que no hay reparación
integral, ni en el plano individual ni en el colectivo para todas las víctimas
del desplazamiento forzado. No todos los actores armados que se pretendían
cobijar en la Ley 975 de 2005, han sido judicializados y condenados; las
víctimas siguen sin conocer la verdad de los hechos y, lo que es peor aún,
varias de ellas han sido amenazadas y obligadas a desplazarse más de una vez
como consecuencia de su participación en los procesos de justicia y paz. Las
peticiones de los hogares desplazados que han solicitado la restitución de
tierras y/o viviendas no han sido acogidas favorablemente, los territorios
colectivos despojados tampoco han sido objeto de restitución, pues las medidas
colectivas adoptadas para tal fin no reportan resultados y, en esa medida, el
goce efectivo de los derechos de la población desplazada a la verdad, la
justicia, la reparación y las garantías de no repetición se ha visto gravemente
frustrado. Ahora bien, en el marco
de sus competencias, la
Procuraduría General de la Nación ha manifestado, respecto del derecho a la
reparación, que debe ser integral y debe combinar, de acuerdo con las
necesidades, las distintas formas de reparación, tanto materiales como
simbólicas. Igualmente, dijo que se debe atender pretensiones individuales como
colectivas. Por otra parte, en el
décimo noveno informe de seguimiento, del 5 de diciembre de 2008, relativo a la
aplicación de los indicadores de resultado de goce efectivo de derechos de la
población desplazada, se resaltó que de cara a las respuestas otorgadas
por las personas encuestadas sobre la ley 975 de 2005 y su percepción sobre sus
derechos, es claro que del universo encuestado un número inferior al 30% tiene
conocimiento de ésta; sólo la mitad de la población afirma conocer que es
obligación del Estado darle a conocer la verdad sobre los hechos que
ocasionaron su desplazamiento; y sólo un 6.6% cree que el Estado le ha dado
alguna reparación en su calidad de víctima. Estas cifras, dice la Procuraduría,
por si mismas resultan preocupantes en la medida en que reiteran que las
víctimas no solo no gozan con plenitud sus derechos, sino que además en su
inmensa mayoría desconoce que los tiene. Finalmente, en el XXII Informe de
seguimiento, en relación con la Audiencia de Rendición de Cuentas del Director
de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
convocada mediante auto 225 de 2009 y realizada el 10 de julio de 2009, la
Procuraduría subrayó que a la fecha no había conocido información relacionada
con el complemento a la política pública de goce efectivo de los derechos a la
verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición, en los términos
establecidos por la Corte en el auto 008 de 2009. A
su turno, la Defensoría del Pueblo86 consideró que se debe velar por
la restitución de derechos como el retorno, el restablecimiento de la libertad
de locomoción y residencia, la identidad, la reunificación familiar y el acceso
a los derechos económicos, sociales y culturales. Así mismo, expuso en su
informe, que la indemnización debe incluir los valores de los perjuicios
económicamente valuables, proporcional a la gravedad
de la violación, que tenga en cuenta el daño físico y mental, los daños
materiales entendidos como la pérdida de oportunidades de empleo, actividad
económica, es decir el lucro cesante, los daños morales y los gastos de
asistencia jurídica. En esa línea, la Defensoría del Pueblo evidenció que siguen
presentándose debilidades en cuanto al diseño y la implementación de la
política de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición, teniendo
como principales causas; (i) el retraso en la formulación de planes, programas
y proyectos; (ii) los pocos planes elaborados y actualizados a la fecha carecen
de una caracterización que concuerde con la demanda de la población y, por
tanto, de un enfoque diferencial. Además, (iii) no se han incluido indicadores
de seguimiento, como ordenó la Corte Constitucional y el Gobierno continúa
basando su oferta en el asistencialismo y no en la garantía del goce efectivo
de derechos. En
el proceso de seguimiento a la implementación de las órdenes relacionadas con
el presente tema, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado,87 dice que el Gobierno Nacional presenta, a
destiempo, como lineamientos una serie de definiciones básicas y genéricas que
no profundizan sobre las dimensiones del daño causado a la población
desplazada, ni se encuentran enmarcados dentro de un conjunto de principios
básicos a partir de las fuentes internacionales en la materia y, a su vez,
carecen de elementos de aplicación práctica. La propuesta del Gobierno
Nacional, según se expuso, establece una serie de líneas de acción y metas con
un alto grado de abstracción, la mayoría de las cuales no cuentan con una
entidad responsable de alto nivel para su ejecución, concentrándose en acciones
de subgrupos de trabajo al interior del Grupo de Justicia Transicional del
Ministerio del Interior y de Justicia (y a partir de la escisión, del
Ministerio de Justicia) o la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación.
Por otro lado, según la Comisión de Seguimiento, se establecen metas sin plazos
definidos y en algunos casos se presenta el inconveniente de que la estrategia
y las metas formuladas en materias como la verdad histórica, no se adecuan al
mandato legal o a la competencia del grupo de trabajo o área a la que se le
atribuye la responsabilidad de asumirlas. La
Comisión también señala que el Gobierno Nacional no realiza un diagnóstico
crítico de los escenarios actualmente existentes en materia de verdad, justicia
y reparación, ni de las estrategias para superar sus falencias, ni parte
tampoco de una caracterización de la dimensión de los daños producidos por el
desplazamiento forzado a sus víctimas. Asimismo, subrayó que resulta claro que
el Gobierno Nacional incumplió lo dispuesto en el auto 008 de 2009 en relación
con la política de verdad, justicia y reparación. Para esta organización la
política de atención integral vista como un todo no ha partido de una
determinación lo más precisa posible del daño que el desplazamiento ocasiona a
los derechos de las personas forzadas a desplazarse, lo cual, en su criterio, es
un paso previo e indispensable para la formulación de los lineamientos de una
política en tan importante materia. Sin la existencia de una política adecuada
que garantice los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, se dice
que, resulta difícil concebir avances significativos en el goce efectivo de
derechos. En el documento denominado “Comentarios
al informe del 1 de julio de 2010 del Gobierno Nacional a la Corte
Constitucional sobre la superación del Estado de Cosas Inconstitucional
declarado mediante la sentencia T-025 de 2004,” presentado en julio de
2010, concluyó que a la fecha no existía siquiera un documento de política
definitivo en la materia, por lo que resulta difícil concebir avances
significativos en el goce efectivo de éstos derechos, y por tanto, en la
superación del estado de cosas inconstitucional.88 En
ese contexto, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados-ACNUR, señaló que no hay idoneidad en cuanto a las medidas adoptadas
para garantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Expuso
que, hay impunidad, pues el delito es residual, de investigación limitada. Es
decir, los esfuerzos son incipientes ya que no se abordan todas las
dimensiones, la tarifa de indemnización es reducida, la reparación se asimila a
un subsidio social y la institucionalidad es muy débil, como se evidencia en
los esfuerzos presupuestales fijados para ese efecto. En
el marco de la Cátedra UNESCO del Centro de Investigación en Política Criminal
de la Universidad Externado de Colombia, se presentó un documento llamado
“Acceso a la justicia de las víctimas de desplazamiento forzado interno:
análisis de los procesos penales,” dentro del cual se identificaron los
principales obstáculos en el goce efectivo del derecho a la justicia por parte
de la población desplazada, precisando que éste no se agota en la activación
del sistema jurisdiccional, sino que también incluye: i) el derecho de acceso a
un órgano jurisdiccional, ii) el derecho a participar en el proceso y que este
se surta de acuerdo a las normas del debido proceso, iii) el derecho a obtener
un fallo firme, ejecutable y en un plazo razonable. Y se recomienda incorporar
para la efectividad de este derecho un enfoque diferencial basado en el género,
la edad y la etnia. En
el caso particular del derecho a conocer las circunstancias y actores del
delito del desplazamiento forzado interno, la Corte halla que éste se encuentra
supeditado al ejercicio del derecho a la justicia, frente al cual es preciso
aclarar que las víctimas no pueden acceder a los recursos judiciales de una
manera ágil y en cuanto hace alusión a la eficacia de los mismos, la mayor
parte de las conductas delictivas denunciadas por la población desplazada,
entre las cuales se encuentra el desplazamiento forzado, se hallan impunes89.
A
pesar de la adopción de los indicadores de resultado de goce efectivo de
derechos de la población desplazada contemplados en el auto 116 de 2008,90
en ninguno de los informes gubernamentales se presentan cifras que muestren que
ha habido reparación integral, individual o colectiva, para las víctimas del
desplazamiento forzado. En el informe de julio de 2010, el gobierno nacional
señaló que en el marco de la Ley de Justicia y Paz de “se han registrado más de 280.000 víctimas, de las cuales más de 60.000
son desplazadas. De otra, parte se han encontrado 2579 fosas y 3131 cadáveres,
resultados que contribuyen de manera significativa, no solamente, a la
consecución de la verdad judicial sino se constituyen en medidas de satisfacción
para las víctimas de la violencia armada en Colombia.” Sin embargo, no se
presenta ninguna información sobre el avance y resultados de los procesos
judiciales en donde se esclarezca la verdad para las víctimas de estos hechos,
la judicialización y sanción de los responsables o la entrega efectiva de la
reparación. La
Corte Constitucional concluye que para el 6 de agosto de 2010, a pesar de lo
ordenado en el numeral décimo del auto 008 de 2009, la política pública de “garantía de derechos a la verdad, a la
justicia, a la reparación y a la no repetición,” continuaba sin ser
formulada, o incluir acciones decididas para corregir los vacíos protuberantes,
asegurar la participación efectiva de las víctimas, ni contar con cronogramas
para su ejecución, implementación y seguimiento, de tal manera que se ofreciera
una respuesta articulada y efectiva para garantizar la satisfacción de los
derechos de la población víctima del desplazamiento forzado. Por
ello, en desarrollo del principio de colaboración armónica entre las distintas
ramas del poder público y dada la participación de los órganos de control en el
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, es necesario indagar sobre los
procesos disciplinarios, penales o de control fiscal que hayan sido adelantados
por parte de la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la
Nación y la Contraloría General de la República, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, contra los funcionarios nacionales
responsables del cumplimiento de esta orden, así como el estado actual de
dichas actuaciones. Para ello, la Sala Especial de Seguimiento convocará al
Procurador General de la Nación, a la Fiscal General de la Nación y a la
Contralora General de la República a una audiencia pública especial que tendrá
lugar el día 11 de noviembre de 2011, para que presenten un informe sobre los
resultados alcanzados en dichos procesos, con el fin de evaluar la efectividad
de los distintos mecanismos disciplinarios, fiscales y judiciales que aseguran
el acatamiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional para
proteger los derechos de la población desplazada, así como los obstáculos y
prácticas institucionales detectados que han dificultado su aplicación. A dicha
audiencia serán invitados, los miembros del CNAIPD y del SNAIPD, la Defensoría
del Pueblo, la Comisión de Seguimiento y la Oficina del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Refugiados ‑ ACNUR, para que presenten
observaciones y recomendaciones sobre estos procedimientos. También estarán
presentes los líderes de organizaciones de población desplazada, así como los
representantes de las organizaciones sociales nacionales e internacionales que
han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 o a sus
autos de cumplimiento, que se inscriban oportunamente en la Secretaría de la
Corte Constitucional, según las instrucciones que se impartirán a través de la
página Web de la Corte Constitucional. Por su parte, el Gobierno
Nacional en su informe
del 16 de marzo de 2011, plantea cambios en la
institucionalidad, tal como se pasa a ver. La Vicepresidencia de la República estará a cargo de coordinar la
política de atención y reparación integral de las víctimas y para tal fin se
crean algunos instrumentos, como la Red
Nacional de información para la población víctima, que incluye un registro
único con el cual se busca superar la problemática causada por los subregistros existentes. Así mismo, se diseña el Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, que estará soportado y coordinado por la Agencia Presidencial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas y por un Comité Consultivo de Coordinación
Interinstitucional. Además, el diseño de la política estará a cargo de un
espacio de coordinación interinstitucional que estará presidido por el
Ministerio del Interior y de Justicia, que garantice la coordinación
Nación-Territorio, haga estricto seguimiento a la implementación de la política
y, en general, que involucre a todas las instituciones con competencia en la
formulación o ejecución de la nueva estrategia. Dado
que hasta el momento no ha habido una aplicación de los indicadores de goce
efectivo de derechos de las víctimas de desplazamiento forzado interno
adoptados mediante Auto 116 de 2008 que permita conocer la línea de base en la
materia, o a partir de los cuales se pueda saber la situación de avance,
retroceso o estancamiento en su protección, y que no se cuenta hasta el momento
con información sobre la forma como se plantea su incorporación en la política
definida mediante Ley1448 de 2011, es necesario que el Gobierno informe sobre
las acciones desarrolladas hasta el momento para cumplir con esta obligación, y
la forma como se están teniendo en cuenta con el fin de que en el proceso de
reglamentación e implementación de tal política se asegure que los instrumentos
y mecanismos adoptados contribuyen efectivamente al goce efectivo de los
derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la garantía de no
repetición de la población desplazada. La
Ley 1448 de 2011 crea una nueva institucionalidad responsable de la efectividad
de los derechos a la verdad, justicia y a la reparación, entre ellas los Centros Regionales de Atención y Reparación,
encargados de unificar y reunir toda la oferta institucional para la atención a
las víctimas, a fin de que éstas sean informadas sobre sus derechos y remitidas
para acceder de manera efectiva e inmediata a las medidas de asistencia y
reparación consagradas en ella. En ese mismo sentido, a nivel territorial se
crearán los Comités Departamentales
Distritales y Municipales para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
con el fin de elaborar planes de acción en el marco de los planes de desarrollo
territorial, para garantizar la adecuada y oportuna atención a las víctimas. El
Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada-SNAIPD, conformado
por 19 instituciones, se ampliará y se denominará Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas-SNARIV,
integrado por 32 entidades y los Programas Presidenciales de Atención Integral
contra Minas Antipersonal, y de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario. En
cuanto a los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación
integral, para las víctimas del desplazamiento forzado por la violencia
definidas en la Ley 1448 de 2011 se crea un nuevo marco normativo que
establece, entre otras medidas, la indemnización por vía administrativa,
medidas de satisfacción y garantías de no repetición. En este sentido se
adoptan medidas tales como la entrega de una indemnización por núcleo familiar,
a través de mecanismos de subsidio integral de tierras, permuta de predios,
adquisición y adjudicación de tierras, adjudicación y titulación de baldíos,
subsidio de vivienda de interés social rural, en la modalidad de mejoramiento
de vivienda y saneamiento básico, o subsidio de vivienda de interés social
urbano en las modalidades de adquisición y construcción de vivienda nueva.
También se presenta una propuesta normativa en el marco de la Ley 1424 de 2010.91
En el informe en cita se manifiesta que la política de verdad, justicia y
reparación se encuentra en construcción y que para seguir en el proceso se
articularan las diferentes iniciativas legislativas en la materia, a fin de
generar una política que garantice los derechos de la población desplazada. Una
vez analizados los informes presentados por el Gobierno Nacional, la Corte
Constitucional observa que, si bien se ha avanzado en la formulación de los
lineamientos de la política pública sobre verdad, justicia, reparación y
garantías de no repetición, aún no se han comenzado a implementar sus
postulados. Si bien a partir de la expedición de la Ley 1448 de 2011 se inició
un proceso de reglamentación para impulsar los cambios institucionales
previstos en ella, asegurar el proceso de transición institucional y de
coordinación interinstitucional y entre la Nación y los territorios, y generar
el Plan Nacional de Financiación, y el Plan Nacional de Atención y Reparación
Integral a Víctimas, entre otros asuntos, la misma requiere de la respectiva
reglamentación a fin de ser efectivamente implementada. No
obstante, dado que varios de los artículos contenidos en la Ley 1448 de 2011,
implican transformaciones importantes del Sistema Nacional de Atención Integral
a la Población Desplazada y de la Política Pública en materia de desplazamiento
forzado interno, así como de los modelos de atención, es necesario conocer la
forma como el Gobierno Nacional entiende la interrelación existente entre la
política pública plasmada en la Ley 387 de 1997 y la prevista en el Ley 1448 de
2011, en términos de capacidad institucional demandada, clarificación de
responsabilidades institucionales, necesidades de armonización entre las dos
políticas, precisión sobre la capacidad institucional y presupuestal para
atender la población objetivo de cada una de las dos leyes, como quiera que las
responsabilidades estatales con las víctimas del desplazamiento no desaparecen
por la expedición de una ley en la que se establezca un ámbito de protección
particular, la cuantificación de recursos presupuestales requeridos, los
vacíos, las contradicciones y los cambios normativos que deben ser
considerados, así como la metodología prevista para la participación efectiva
de las víctimas, el cronograma, recursos y plan de acción previstos para la
transición institucional, de tal forma que la implementación de la política a
favor de las víctimas impida continuar con el avance en la superación del
estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado o
constituya un retroceso en términos de goce efectivo de los derechos de la
población desplazada, o en una excusa para postergar indefinidamente las
obligaciones estatales frente a la población desplazada. En
dicho proceso de reglamentación de la Ley 1448 de 2011, resulta de gran
relevancia conocer la forma como se adelanta el desarrollo del Conpes para el Plan Nacional de
Financiación (Art.
19) y para fortalecer el Fondo de Reparaciones (Art. 54), la revisión y
adecuación de los programas de protección de tierras existentes (Art. 32), la
reestructuración y fortalecimiento de la Defensoría del Pueblo (Art. 43), la
adopción de medidas subsidiarias de restitución (Art. 72), el ajuste de la
figura de la indemnización administrativa (Art. 132), el programa de
rehabilitación (Art. 136), el programa de atención sicosocial (Art. 137), el
programa de derechos humanos y memoria (Art. 144), el programa de reparación
colectiva (Art. 151), la definición de la institucionalidad requerida para la
reparación (Art. 170), el plan nacional de atención y reparación a las víctimas
(Art. 175), la conformación de la mesa de participación (Art.193), la
definición de la ruta única (Art. 203), la regulación de
los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades
indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras
(Art.
205), y los avances concretos y la clarificación de la ruta jurídica del plan
de choque en materia de restitución de tierras, entre otras tareas. Dado
que de manera simultánea con la reglamentación de la Ley 1448 de 2011, se
adelantan otros procesos similares en materias estrechamente relacionadas con
los fines de la Ley 1448 de 2011 o con las instituciones que deben ser
fortalecidas para asegurar la efectividad de sus instrumentos, no cuenta la
Corte Constitucional con información sobre la forma como el gobierno tiene
previsto asegurar que la reglamentación e implementación de esta política,
resulte armónica con los desarrollos legislativos y reglamentarios que se están
adelantando, por ejemplo, en el proyecto de ley de
tierras y desarrollo rural, en la reformulación de la Política Nacional de
Consolidación Territorial, en la ley de ordenamiento territorial, en la reforma
a la ley de extinción de dominio, o incluso en los procesos de escisión, fusión
o transformación de entidades públicas involucradas en los procesos de
restitución que implican concentración de funciones operativas en entidades que
no tienen presencia territorial, la creación de supraentidades
de coordinación sin capacidad operativa y la tercerización de funciones
públicas relacionadas con los procesos de restitución y retorno, o por
desarrollos normativos de origen legislativo relacionados con el otorgamiento
de títulos de propiedad a favor de poseedores,92 para citar tan solo
algunos ejemplos. Por lo anterior, se solicitará al
Gobierno Nacional que presente un informe en el que se dé una respuesta concreta y
específica a cada uno de los anteriores interrogantes, especialmente al
cuestionamiento de cómo avanza el proceso de reglamentación de la política de
verdad, justicia y reparación ordenada por la Ley 1448 de 2011 para las
víctimas de desplazamiento forzado y la forma como están siendo tenidas en
cuenta en dicha reglamentación, el marco constitucional y las reglas
jurisprudenciales desarrolladas para la garantía y efectividad de los derechos
de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, en particular en lo
relativo a los principios mínimos para hacer efectivos los derechos de las
víctimas de desplazamiento forzado a la verdad, justicia y reparación, tales
como, (i) la garantía de la
participación efectiva de la población desplazada víctima del desplazamiento
forzado en el diseño y puesta en marcha de la política pública de los derechos
a la verdad, a la justicia, a la reparación y las garantías de no repetición;
(ii) el cumplimiento de los
estándares de derecho internacional de los derechos humanos en materia de
reparación integral a las víctimas de desplazamiento forzado, en particular las
que surgen de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos
(Principios Deng), y los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de las personas desplazadas; (iii)
la observancia de los criterios y parámetros mínimos constitucionales fijados
por la jurisprudencia de esta Corporación en materia de reparación integral a
víctimas de delitos, así como en lo decidido en la sentencia T-025 de 2004, en
sus autos de seguimiento, en materia; (iv) la garantía al derecho a la
información, al acompañamiento y la asesoría jurídica a las víctimas de
desplazamiento forzado en materia de los derechos a la verdad, justicia y
reparación integral. De
conformidad con lo anterior, insiste la Sala en la necesidad de que el Estado y
la sociedad en general realicen los esfuerzos presupuestales necesarios para
contar con fuentes de financiación adecuados para lograr la garantía de los
derechos a la verdad, justicia y reparación integral de las víctimas de
desplazamiento forzado. Por ello, dado que hasta el momento no se cuenta con
información sobre la proyección presupuestal y los instrumentos de financiación
pública y privada que está desarrollando tanto a nivel nacional, como en
coordinación con las entidades territoriales, para asegurar tanto la
efectividad de los procesos de restitución y reparación previstos en la Ley
1448 de 2011, como para fortalecer a todas las entidades públicas nacionales y
territoriales involucradas en la protección de los derechos de las víctimas. No
desconoce la Corte las dificultades y complejidades del problema de
reglamentar, dentro de los términos establecidos en la ley, la política recién
expedida y de adelantar los cambios institucionales que la implementación de
tal política implican, ni la necesidad de que el proceso de reglamentación
solicitado sea serio, razonado y libre de improvisaciones, de tal manera que
garantice la participación de las víctimas. Tampoco le es ajeno el hecho de que
a pesar de las responsabilidades institucionales en la reformulación recaen en
una agencia gubernamental todavía no constituida, y que para su implementación
efectiva es necesario contar con el concurso, entre otros, de los Ministros de Interior, de Justicia, de Hacienda y Crédito Público, de
Protección Social, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Educación Nacional, de
Ambiente, Ciudad,
y Territorio y de los Directores de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar y del Servicio Nacional de Aprendizaje, de la Fiscalía General de la
Nación y de la Defensoría del Pueblo, así como que para la concreción de la
respuesta estatal se requiere un tiempo de reflexión, rediseño e implementación
razonable. No obstante, dado que han transcurrido 7 años desde que se
identificaron las falencias de la política de garantía a los derechos a la
verdad, a la justicia, a la reparación y de no repetición para la población
desplazada, y dados los posibles traumatismos que puede generar la transición
entre el sistema nacional de atención integral a la población desplazada y el
sistema nacional de atención de víctimas, considera la Corte que, más allá de
la mera reglamentación de la Ley 1448 de 2011 dentro de los términos previstos
en dicha ley, el proceso de reflexión para el diseño, adopción e implementación
de medidas concretas y de definición de metas y plazos precisos para la
transición, no puede superar los 6 meses, aunque la culminación de la
implementación de dicha transición supere incluso el tiempo previsto en la ley,
teniendo en cuenta el volumen de población a atender. Por
lo anterior, y con el fin de que ese proceso de reflexión garantice también una
participación efectiva de la población desplazada y de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, la Sala Especial de Seguimiento ordenará al Director de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional dadas las
responsabilidades que la misma Ley 1448 de 2011 le asignó en la transición, que
para el 8 de noviembre de 2011, como vocero del Gobierno Nacional, presente a
la Corte Constitucional un informe conjunto, por escrito y en medio digital
sobre la metodología de trabajo y de coordinación interinstitucional, los espacios
y mecanismos de garantía a la participación de la población desplazada y de las
organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, las actividades y el cronograma acelerado bajo los
cuales trabajará, por el plazo máximo de seis (6) meses, para dar respuesta a
los anteriores interrogantes y atender los vacíos señalados por la Corte en la
sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 008 de 2009 y 385
de 2010, en materia de garantía al goce efectivo de los derechos de las
víctimas de desplazamiento forzado interno protegidas tanto por la Ley 387 de
1997, la jurisprudencia constitucional, y el derecho internacional, como por la
Ley 1448 de 2011. En dicho informe también deberá señalar las fechas en las
cuales presentará a la Corte Constitucional reportes periódicos, por escrito y
en medio digital, sobre la ruta escogida, la capacidad institucional y
presupuestal con la que cumplirá con esa ruta, las medidas concretas diseñadas
y adoptadas para responder a cada uno de los vacíos identificados, la
clarificación de competencias y los resultados alcanzados. Recibido el informe
gubernamental sobre metodología y cronograma de trabajo, la Sala Especial de
Seguimiento convocará a una sesión técnica pública que tendrá lugar el 18 de
noviembre de 2011, en la que participarán los organismos de control, la
Comisión de Seguimiento, ACNUR, y estarán presentes los líderes de
organizaciones de población desplazada que se inscriban en la Secretaría de la
Corte Constitucional siguiendo el procedimiento que oportunamente se señalará,
y de las organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a
la sentencia T-025 de 2004, para que en dicha sesión se asuman públicamente los
compromisos que aseguren una participación efectiva, de tal manera que se
garantice que este proceso de diseño e implementación no se transforme en una
excusa para dilatar indefinidamente la garantía en el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada. Por
otra parte, en el auto 008 de 2009 se solicitó a la Fiscalía General de la
Nación diseñar una estrategia que permitiera avanzar de manera autónoma en la
investigación del delito de desplazamiento forzado, sin que necesariamente
dependiera de la existencia de concurso con otras conductas delictivas, así
como el desarrollo de un mecanismo de coordinación para el intercambio fluido y
seguro de información con el RUPD. Sobre el particular, el Director Nacional de
Fiscalías93 reportó el diseño de una estrategia de investigación del
punible de desplazamiento forzado como delito autónomo y del mecanismo de
coordinación para el intercambio fluido y seguro de información entre esa
entidad y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional-Acción Social. No obstante lo anterior, algunos fiscales de la
Unidad Especial de Desplazamiento de la Fiscalía General de la Nación, han
reportado a la Corte Constitucional los obstáculos operativos para acceder a la
información del registro, en la medida que con frecuencia se opone la reserva
sobre dicha información, a pesar de que se trata de autoridades judiciales que
investigan la comisión de un delito. Así las cosas, la Corte encuentra
necesaria la presentación urgente de un informe por parte de la Fiscalía
General de la Nación, donde se evidencien los resultados de las estrategias y
mecanismos adoptados a efectos de evitar la impunidad de las conductas
delictivas de las cuales ha sido víctima la población desplazada, así como las
medidas acordadas entre la Fiscalía General de la Nación y Acción Social para
asegurar que el acceso a la información de la población desplazada no se
convierta en un factor de riesgo para esa población. Dicho informe, entregado
impreso y en medio digital, deberá ser remitido a la Corte Constitucional por
la Fiscal General de la Nación a más tardar el 11 de noviembre de 2011. De
igual manera, la Corte solicitará a la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura, enviar un informe actualizado de los avances y resultados de
los mecanismos diseñados para facilitar la redistribución de asuntos civiles,
administrativos, agrarios, penales, o de otro tipo, adelantados por víctimas de
desplazamiento forzado interno para garantizar la protección efectiva de sus
derechos, y permitir el establecimiento de la verdad por hechos relacionados
con el desplazamiento forzado interno a través de procesos administrativos,
civiles o agrarios, sin circunscribir tal esclarecimiento al ámbito penal.
Dicho informe, entregado impreso y en medio digital, deberá ser remitido a la
Corte Constitucional a más tardar el 11 de noviembre de 2011. Corrección de los
vacíos protuberantes en la política pública de prevención del desplazamiento Según
se señaló en el auto 008 de 2009 “en materia de prevención, continúa faltando
el desarrollo de un sistema nacional de prevención del desplazamiento
propiamente dicho que, entre otras cosas, (i) funcione en el marco de una
política pública de prevención de violaciones de derechos humanos, (ii) cuente
con recursos adecuados que no dependan exclusivamente de la cooperación
internacional; (iii) permita un seguimiento permanente de la dinámica del
desplazamiento, de la evolución del conflicto armado y de otros factores de
alteración del orden público y de seguridad ciudadana que incidan en el
desplazamiento forzado; (iv) supere el análisis puramente coyuntural activado
por los informes de riesgo presentados por la Defensoría del Pueblo; (v)
establezca mecanismos y protocolos técnicos para desvirtuar objetivamente los
informes de riesgo; (vi) permitan mantener por un tiempo prudencial las medidas
de protección a bienes y personas, así no se declare la alerta temprana; (vii)
cuente con un sistema de información adecuado para valorar los riesgos, que
tenga en cuenta otros sistemas de seguimiento existentes sobre la evolución del
conflicto armado y el orden público y sobre violaciones de derechos humanos, de
tal manera que sea posible establecer mecanismos adicionales para la prevención
del desplazamiento; (viii) facilite la implementación de planes de contingencia
cuando el riesgo esté relacionado con operaciones legítimas del Estado para el
mantenimiento del orden público; (ix) retroalimente el sistema de protección
individual a líderes y personas desplazadas a cargo del Ministerio del Interior
y de Justicia; y (x) de una respuesta estatal oportuna, coordinada y efectiva
ante los informes de riesgo señalados por la Defensoría del Pueblo y ante las
declaratorias de alerta temprana que emita el CIAT.” En
materia de prevención, en ninguno de los tres informes presentados por el
Gobierno Nacional en Junio 2009, Octubre 2009 y Julio 2010, se presentan
acciones de las que pueda inferirse un verdadero avance en el cumplimiento de
lo ordenado en el auto 008 de 2009 en materia de prevención del desplazamiento,
como quiera que la mayor parte de las acciones reportadas se concentran en el
anuncio de la construcción de lineamientos generales, o instrumentos en proceso
de diseño. Dichos informes no contienen cronogramas definidos sobre la
implementación del complemento de la política de prevención y protección.
Tampoco se tiene noticia de que exista planeación cronológica que incluya la
articulación de toda la política, dando la apariencia que cada tema se maneja
aisladamente. Lo que a futuro podría generar atomización de esfuerzos y
recursos tanto financieros como humanos y a la postre un estancamiento en el
desarrollo de la política. El
informe de julio 1 de 2010, contiene referencias generales a las medidas de
prevención contempladas en el Decreto 250 de 2005, a los esfuerzos por
consolidar el Sistema de Alertas Tempranas y el Comité Interinstitucional de
Alertas Tempranas y los avances en la formulación e implementación de un
programa de protección para las víctimas de desplazamiento, y la definición de
metas puntuales a corto, mediano y largo plazo, basadas en el goce efectivo de
los derechos para el año 2011, tales como: (a) la Incorporación de la política
de prevención y protección del desplazamiento forzado en 12 Planes Integrales
Únicos Departamentales; (b) el fortalecimiento de 12 Mesas departamentales de
Prevención y Protección y/o Comités de Atención Integral de Población
Desplazada en prevención del desplazamiento forzado; (c) la asesoría técnica
para la formulación de 32 Planes Departamentales o subregionales de prevención
y protección de derechos humanos en el marco del desplazamiento forzado; y (d)
la asesoría técnica para la formulación de 70 planes de contingencia para la
atención de desplazamientos masivos. En
cuanto al establecimiento de un cronograma acelerado de implementación, el
informe sólo da cuenta de los pasos necesarios para la formulación del
protocolo de prevención y su proceso de discusión y difusión a nivel nacional y
territorial a través de actividades de capacitación, cuyo desarrollo debió
llevarse a cabo entre marzo y octubre de 2010. Sin embargo, no hay un informe
sobre los resultados de ese proceso. En materia presupuestal, el informe hace
especial mención a los montos ejecutados por el Programa de Protección para la Población
Desplazada que ascienden a $1´766.092.000.00 en 2007, $1´732.559.000.00 en 2008
y $2´952,040. 000.00 en 2009 y en los anexos del mismo se establecen los
presupuestos por entidades destinados a la atención y prevención del
desplazamiento, sin que haya claridad sobre su ejecución y pertinencia. En
cuanto a la cobertura de la política, en
el informe sostiene que “si bien las acciones preventivas del
desplazamiento forzado se extienden en general en todo el territorio nacional,
en términos de cobertura material suficiente, ésta se aborda de acuerdo con un
factor territorial, dado que la prevención del desplazamiento forzado requiere
de acciones focalizadas en territorios con alto riesgo, que se identifican como
resultado de la valoración de amenazas, vulnerabilidades, capacidades
institucionales y comunitarias.” No obstante, no existe claridad sobre qué
significa esto en términos de cobertura. En cuanto a las garantías de
continuidad hacia el futuro, en el informe de julio de 2010, se menciona la existencia
de un marco jurídico que ordena la prevención del desplazamiento forzado y a
recientes desarrollos normativos y de política para la prevención de graves
violaciones a los derechos humanos asociadas con la ocurrencia de
desplazamientos; en especial, documentos Conpes para
la acción integral contra minas antipersona y la prevención del reclutamiento
de niños, niñas y adolescentes por parte de los actores armados irregulares. En
relación con la construcción, adopción e implementación de indicadores de resultado,
basados en el criterio del goce efectivo de los derechos, el Gobierno Nacional
no presentó en su informe de julio de 2010 avances en la materia. En cuanto al
diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de
coordinación interinstitucional, el hace especial mención al Plan Nacional de
Consolidación y al Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas como
herramientas que contribuyen a la coordinación interinstitucional para la
prevención del desplazamiento. Así mismo, señala la decisión de formular un
protocolo de prevención cuyo objetivo principal está planteado en términos de “(…) identificar y articular las rutas
implementadas por las instituciones, así como los planes, programas o proyectos
que éstas desarrollan para la prevención del desplazamiento forzado, con el fin
de vincular las autoridades del nivel Nacional, Departamental, Distrital y
Municipal, mediante una estrategia conjunta de actuación, que fortalezca el
impacto de la prevención en la población desplazada o en riesgo de
desplazamiento.” No obstante, no hay información sobre los resultados de
estas herramientas. En
cuanto al desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación, seguimiento
e instrumentos de corrección oportuna, el informe menciona la existencia de un
plan operativo de la Mesa Nacional de Prevención como instancia de planeación y
seguimiento a las medidas del Estado en materia de prevención del
desplazamiento forzado. No obstante, tal como lo reconoce el mismo informe,
dicha instancia no dispone de mecanismos de corrección oportuna. Para superar
dichos vacíos la respuesta del Gobierno Nacional establece que el Protocolo de
articulación de estrategias de prevención establecerá las pautas para el
seguimiento que deben utilizarse por las autoridades para identificar
estancamientos o retrocesos en el cumplimiento de las metas y definir acciones
correctivas para su superación. No obstante, no hay información sobre los
resultados concretos de estos instrumentos. En
cuanto al diseño e implementación de mecanismos internos de respuesta ágil y
oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la
población desplazada, el informe menciona la activación de medidas de
protección ante solicitudes directas de la población dentro del programa de
protección de víctimas de desplazamiento del Ministerio del Interior y de
Justicia. El informe resalta también que el SAT y el CIAT disponen de
mecanismos de respuesta ante la identificación y posterior valoración de
amenazas que atenten contra los derechos a la vida, a la integridad personal, a
la libertad y seguridad personales de la población en general y de la que
habita en las zonas de mayor violencia. El
informe menciona la lista de planes y programas que integran la respuesta del
Gobierno Nacional en materia de prevención, sin que sea posible identificar la
articulación entre ellos o su efectividad en materia de protección de derechos
humanos y de prevención de graves violaciones de derechos humanos. El informe
incluye dentro de dicho listado los planes de prevención de violaciones de
derechos humanos en el marco del desplazamiento forzado; el plan nacional de
consolidación; las actuaciones de la fuerza pública para la prevención del
desplazamiento forzado; los planes de contingencia para la atención de
desplazamientos masivos; la estrategia para la atención de comunidades con
restricción de movilidad; el programa de protección a personas en situación de
desplazamiento - ruta de la protección; seguridad preventiva; la comisión
intersectorial para la prevención de reclutamiento y utilización de niños,
niñas y adolescentes por grupos organizados al margen de la ley; el Programa
Presidencial para la Acción Integral Contra Minas Antipersonal; la verificación
y adecuación de procesos para dar respuesta a informes de riesgo y notas de
seguimiento – Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT); los planes
de retorno y de reubicación; los planes de capacitación y formación en ddhh y
dih; y el programa de capacitación y entrenamiento en derechos humanos y
dih, en especial, en lo que se
refiere al manual de derecho operacional. En
materia de garantías de participación a las organizaciones de población
desplazada, el informe destaca que la complementación de la Política de
prevención del desplazamiento contó con la participación transitoria de la
Comisión de Seguimiento, ACNUR y líderes de organizaciones de población
desplazada. Así mismo, señala el informe que la revisión y retroalimentación
del Protocolo de Prevención por parte de la sociedad civil y las autoridades
territoriales es una condición esencial previa su formalización y difusión.
Finalmente, señala el informe que “en el proceso de seguimiento y evaluación de
la política se tendrá en cuenta las recomendaciones de las organizaciones de población
desplazada, con el ánimo de mejorar su implementación y dinamizarla de acuerdo
con las situaciones que se van presentando en el devenir de las comunidades,
máxime si en ellas se encuentran personas de especial protección
constitucional.” Dentro
de los anexos del informe presentado por el gobierno en julio de 2010, se
encuentra la matriz de instrumentalización de la Política Pública de Prevención
y Protección del Desplazamiento Forzado, y en ella se consigna la información
relativa a cada uno de los instrumentos utilizados, el objetivo, el responsable
de la implementación y el grado de avance, sin embargo, en la medida que no se
indica cuál es la meta a cumplir ni se establece el tiempo en el que pretende
lograr, es imposible hacerse a una idea clara sobre el grado de cumplimiento
real de la instrumentalización de la política. En cuanto al Protocolo de
articulación de estrategias de Prevención se presenta como una herramienta
esencial, especialmente en materia de esfuerzos presupuestales, de recurso humano,
de colaboración interinstitucional y demás, entre la nación y los entes
territoriales. No obstante, sobre el estado de su elaboración, se sabe que para
el 1 de julio de 2010 se estaba culminando la etapa de diseño y se señalaba
como fecha probable de funcionamiento diciembre del mismo año. No obstante, no
hay información sobre su puesta en marcha. El Protocolo cobra mayor
trascendencia por ser el instrumento que se espera contenga además de todas las
estrategias de prevención, las pautas de seguimiento de la política, para
detectar inconsistencias y adoptar los correctivos oportunamente, pero llama la
atención que no se presenta en detalle, el cronograma para su implementación,
lo cual aumenta el riesgo de que su puesta en marcha se diluya en el tiempo. Según
la Procuraduría General de la Nación existen graves falencias que en materia de
protección se siguen presentando en las ciudades visitadas, particularmente
respecto a la falta de conocimiento de la ruta de protección y la débil
coordinación del programa de protección desde el nivel central hacia los entes
territoriales. Algunas entidades territoriales no cuentan en la mayoría de los
casos con información precisa sobre el cumplimiento de sus obligaciones legales
en materia de atención a la población desplazada y de prevención del
desplazamiento y sus efectos. Algunos departamentos no cuentan con planes de
prevención y contingencia actualizados. En otros entes territoriales, los
planes de desarrollo no incluyen programas específicos sobre prevención,
protección y atención al desplazamiento. En ciertas regiones el Ministerio del
Interior y de Justicia no está brindando la debida orientación a los municipios
y departamentos acerca de la aplicación de la ruta de protección establecida en
el programa a su cargo (lo único que han conocido es una cartilla contentiva de
la ruta sin mayores instrucciones sobre su correcta implementación, y sin
contener responsabilidades específicas ni actividades coordinadas para estos
efectos). En las Mesas de Prevención y en los Consejos Municipales de Atención
Integral a la Población Desplazada ‑ CMAIPD y Consejos Distritales de
Atención Integral a la Población Desplazada ‑ CDAIPD no se reflejan
avances en cuanto a políticas claramente definidas en torno a acciones
preventivas frente al desplazamiento, más allá de la mera implementación de
medidas de seguridad a través de la Fuerza Pública. Conforme
a lo señalado por la Defensoría del Pueblo, el Estado colombiano mediante el
programa “Mis Derechos Primero” debe evidenciar mayores avances en el
cumplimiento de las obligaciones constitucionales e internacionales que le son
aplicables en relación con la protección de los niños, niñas y adolescentes
afectados por el conflicto armado, como poner fin al reclutamiento o la utilización
de menores de edad en actividades ilícitas y otras infracciones cometidas
contra niños, niñas y adolescentes en el marco del conflicto interno, tales
como: asesinato y mutilación, ataques contra escuelas y hospitales, violación y
sometimiento a otros actos graves de violencia sexual, secuestro y denegación a
la asistencia humanitaria [Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (S/Res.
1612/ 2005)], en tanto estas graves infracciones de los derechos continúan
afectando de manera desproporcionada a los niños, niñas y adolescentes
colombianos en el marco del conflicto armado y generan un impacto
desproporcionado y diferencial en ellos/as como sujetos de especial protección
constitucional. Dentro de la batería de Indicadores de goce efectivo de
derechos, el gobierno presentó como indicador sectorial: la Participación
Efectiva: “Las Organizaciones de Población Desplazada participan efectivamente
en las decisiones de política pública sobre desplazamiento forzado.” Sin
embargo, la Defensoría del Pueblo constató que las organizaciones de población
desplazada no han participado en los últimos nueve meses, en las 23 sesiones
que ha sostenido la Mesa Nacional de Prevención. La
Defensoría del Pueblo señaló que los estudios de riesgo, generalmente arrojan
resultados de tipo ordinario lo cual impide el impulso de cualquier tipo de
acción preventiva de protección y las pocas medidas que son adoptadas,
consisten por lo general en rondas policiales a los afectados, lo que a juicio
de los beneficiarios y de las mismas autoridades locales ubica a las víctimas
en una mayor situación de vulnerabilidad y riesgo. Esto se ha traducido en una
grave agudización del riesgo que padecen los líderes, lideresas, y en general
la población desplazada amenazada, cuando luego de acudir ante las autoridades
locales competentes, y a su vez, al requerir éstas la concurrencia del
Ministerio del Interior y de Justicia, no ha sido posible obtener respuestas
efectivas desde el nivel central, con una clara afectación de los derechos
humanos de las víctimas. De
lo anterior es posible concluir, que a pesar de la gravedad de los vacíos
protuberantes en materia de prevención del desplazamiento y de la persistencia
del fenómeno, más allá de la elaboración de documentos y la realización de
reuniones o la socialización de los propósitos no es posible todavía hablar de
un sistema nacional de prevención del desplazamiento. Persisten las
dificultades detectadas desde la sentencia T-025 de 2004 y reiteradas en el
auto 008 de 2009 y se hace evidente que no existe un diálogo constructivo entre
las autoridades civiles y la fuerza pública para efectos de construir una
política integral de prevención del desplazamiento. Por ello, en desarrollo del
principio de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público
y dada la participación de los órganos de control en el seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, es necesario indagar sobre los procesos
disciplinarios, penales o de control fiscal que hayan sido adelantados por
parte de la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación
y la Contraloría General de la República, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, contra los funcionarios nacionales responsables del
cumplimiento de esta orden, así como el estado actual de dichas actuaciones.
Para ello, la Sala Especial de Seguimiento convocará al Procurador General de
la Nación, a la Fiscal General de la Nación y a la Contralora General de la
República a una audiencia pública especial que tendrá lugar el día 11 de noviembre
de 2011, para que presenten un informe sobre los resultados alcanzados en
dichos procesos, con el fin de evaluar la efectividad de los distintos
mecanismos disciplinarios, fiscales y judiciales que aseguran el acatamiento de
las órdenes impartidas por la Corte Constitucional para proteger los derechos
de la población desplazada, así como los obstáculos y prácticas institucionales
detectados que han dificultado su aplicación. A dicha audiencia serán
invitados, los miembros del CNAIPD y del SNAIPD, la Defensoría del Pueblo, la
Comisión de Seguimiento y la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas
para los Refugiados ‑ ACNUR, para que presenten observaciones y
recomendaciones sobre estos procedimientos. También estarán presentes los
líderes de organizaciones de población desplazada, así como los representantes
de las organizaciones sociales nacionales e internacionales que han acompañado
el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 o a sus autos de
cumplimiento, que se inscriban oportunamente en la Secretaría de la Corte
Constitucional, según las instrucciones que se impartirán a través de la página
Web de la Corte Constitucional. En
el informe de marzo de 2011, el Gobierno Nacional presentó los ajustes
realizados por la Mesa Nacional de Prevención y Protección del Desplazamiento
Forzado a los lineamientos de la Política Pública de Prevención y Protección.
El informe establece que se mantienen los lineamientos establecidos en la
respuesta de julio de 2010 y los avances en la elaboración de un protocolo para
la prevención del desplazamiento forzado y propone diseñar un Sistema Nacional
de Derechos Humanos y DIH (apartado 4.2.2.1.6) que articularía todas las
acciones del Estado colombiano en materia de derechos humanos. “La Mesa
Nacional de Prevención y Protección se articulará al Sistema Nacional de
Derechos Humanos, el cual de acuerdo con lo dispuesto en el Plan Nacional de
Desarrollo, estará integrado por las entidades del Estado del orden nacional y
territorial con competencia en dicha materia; y por los principios, criterios
orientadores, políticas, planes, programas, proyectos, procesos,
procedimientos, mecanismos de coordinación nación - territorio, sistema de
información y mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación. El Sistema
Nacional de Derechos Humanos –SNDH- permitirá diseñar, complementar y
consolidar las políticas públicas sectoriales con enfoque de derechos y enfoque
diferencial.” El Sistema Nacional tendrá entre sus objetivos principales los de
evitar/reducir violaciones de DDHH e infracciones al DIH y desarrollar la
Política de DDHH y DIH, de manera articulada y coordinada. En
cuanto a la definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo
basadas en el goce efectivo de los derechos fundamentales, el informe de marzo de
2011 no contiene una referencia concreta a nuevas metas o al nivel de
cumplimiento de las que fueron establecidas en 2010. En cuanto a la definición
de un cronograma, éste se concentra en el proceso de diseño y discusión del
protocolo de prevención y al desarrollo de mesas interinstitucionales de
prevención, con algunas referencias a actividades de asistencia técnica en las
regiones para discutir y divulgar el protocolo y asesorar su proceso de
implementación, pero carece de indicadores de proceso y resultado que permitan
determinar en qué medida las diferentes acciones llevadas a cabo en las
regiones logran impactar en la reducción del desplazamiento forzado. En
materia presupuestal, el informe contiene anexos con descripción presupuestal
para la Instrumentalización de la Política Pública de Prevención y Protección
2011. Agrega, que en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo
2010-2014 se incluye una inversión para la población víctima del desplazamiento
forzado por la violencia 2011 - 2014 que asciende a $10,6 billones de pesos de
2010, sin que sea claro a qué componentes de prevención del desplazamiento se
refiere esa partida presupuestal global. En cuanto a cobertura, no hay una
respuesta concreta. El informe sólo contiene un cuadro en el que establece la
cobertura del programa de acompañamiento permanente a comunidades a través de
defensores comunitarios para 2009 y una referencia a que la Mesa Nacional de
Prevención continuará fortaleciendo las mesas territoriales, en lo demás no hay
referencias explícitas a la sostenibilidad de los programas y proyectos de
prevención. Si bien existe mención a que las acciones preventivas se extienden
a todo el territorio nacional y la focalización territorial de algunos
programas, el estado actual de generalidad de las medidas de prevención no
permite determinar si existe un proceso riguroso de focalización de las zonas
con mayor riesgo de desplazamiento forzado. En el informe no están dados los
elementos para valorar si la cobertura prevista por el gobierno atiende a la
dimensión de la problemática del desplazamiento forzado y a las necesidades de
prevención y protección de dicha población. El
informe tampoco presenta avances en la construcción de indicadores de goce
efectivo de derechos en materia de prevención o de revisión de los adoptados
previamente. Pasados más de tres años de la adopción de los indicadores de
proceso, resultado y goce efectivo de derecho en el auto 116 de 2008, no se
evidencian avances para superar este vacío. Adicionalmente, no hay un análisis
de la forma como indicadores sectoriales de homicidios y secuestros,
contribuyen a la reducción del desplazamiento forzado. Por otra parte, el
informe presenta como avances la elaboración del protocolo de prevención y
referencias al desarrollo de un índice de riesgo de victimización – IRV como
herramienta para identificar los riesgos a los que está expuesta la población y
proponer ajustes a los programas y proyectos de prevención y protección. En
cuanto al diseño e implementación de mecanismos internos de respuesta ágil y
oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la
población desplazada, se menciona el interés del Estado colombiano de
fortalecer la acción de la Defensoría del Pueblo en su labor de seguimiento,
control y mediación con las autoridades locales y las comunidades, a través del
acompañamiento permanente en 34 zonas de alto riesgo de desplazamiento,
atendiendo las quejas de la población y requiriendo de las entidades del
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada – SNAIPD – el
cumplimiento de los Planes Integrales Únicos. Igualmente, el informe menciona
la existencia de una línea de acción en materia de prevención orientada
específicamente a la atención, seguimiento y evaluación de las acciones
judiciales, peticiones quejas y reclamos de la población víctima del
desplazamiento forzado por la violencia. Pese a dichos avances no hay claridad
en los procedimientos que debe agotar la población para que las autoridades
locales y nacionales pongan en marcha planes de contingencia para hacer frente
a las acciones de los actores armados irregulares y evitar el desplazamiento. No
existe evidencia de que las metas en materia de prevención partan de un examen
de la problemática o de un análisis de su posible relación entre el desarrollo
de planes integrales únicos o fortalecimiento de mesas con la garantía de los
derechos a la vida, la integridad personal, la libertad y seguridad personales
o que para la definición de las mismas se haya partido de un análisis regional
del desplazamiento de manera que se pueda evidenciar un criterio de
focalización del trabajo de asesoría técnica en materia de planes
departamentales de prevención y planes de contingencia. Para
la articulación con otros programas, el informe menciona el interés del
Gobierno Nacional en formular un Sistema Nacional de Derechos Humanos que
articule todos los programas y proyectos del Estado en materia de derechos
humanos y DIH. Conforme a lo previsto en el Plan de Desarrollo, el cual incluye
entre sus componentes uno relativo a la prevención de violaciones de derechos
humanos e infracciones al DIH. En
cuanto a la participación de las organizaciones de población desplazada, el
informe establece que la complementación de la política de prevención se
realizará con participación de las organizaciones de la población desplazada y
plantea la realización de un trabajo de fortalecimiento de las Mesas
Territoriales, como medio para promover y facilitar la participación de las
Entidades Territoriales y las organizaciones de la población desplazada y los
sujetos y grupos de especial protección constitucional, sin que sea posible
identificar los espacios y las garantías de participación que se adoptarán. “El Gobierno Nacional a través de la Agencia
presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional desarrolló un
protocolo de participación de las organizaciones representantes de la población
en situación de desplazamiento, con el fin de establecer un procedimiento que
facilite su participación directa en la definición de la política pública
competente en la materia. ║ El protocolo fue diseñado como una
herramienta procedimental para que las Organizaciones de Población Desplazada,
a través de las Mesas de Fortalecimiento, puedan gozar efectivamente del
derecho a la participación y para que las entidades del Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada - SNAIPD faciliten los elementos
que permitan la efectiva participación en todos los escenarios donde se diseña,
formula y ejecuta la Política Pública para la Población Víctima del
Desplazamiento Forzado.” Observa
la Sala que la mayor parte de las actividades y resultados presentados por el
Gobierno Nacional, tanto en sus informes de julio 1 de 2010 como de marzo 16 de
2011, como resultados concretos y avances significativos, corresponden en
realidad a actividades preparatorias para poner efectivamente en marcha la
Política Pública de Prevención y Protección. Sin embargo no se tiene información sobre los resultados de la
implementación de los instrumentos creados, ni su efectividad para la
prevención del desplazamiento forzado. No existe referencia directa a la
formulación de un sistema nacional de prevención del desplazamiento forzado. En
su lugar, la respuesta del Gobierno Nacional menciona el interés de
complementar las estrategias de prevención existentes y su articulación, por
ejemplo, mediante el fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas, del
Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas y el Protocolo de Prevención, la
articulación con un Sistema Nacional de Derechos Humanos que, conforme el Plan
Nacional de Desarrollo recientemente aprobado, “promoverá el respeto y garantía de los Derechos Humanos de las personas
sujetas a la jurisdicción del Estado colombiano con visión regional, bajo los
principios de goce efectivo de derechos y enfoque diferencial y los criterios
de racionalidad e integralidad; y se constituirá, por los siguientes
componentes: (1) Plan Nacional de Acción de DDHH y DIH, (2) Prevención de
violaciones a los DDHH e infracciones al DIH, (3) Educación y cultura en DDHH,
(4) Protección, (5) Política Integral de DDHH y DIH del Ministerio de Defensa
Nacional, (6) Acceso a la justicia y lucha contra la impunidad, (7) Escenario
internacional, (8) Igualdad y no discriminación y (9) Enfoque diferencial.” En
contraste con lo propuesto en materia de prevención, situaciones como las que
enfrentan algunos pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas protegidas
por los autos 004 y 005 de 2009, a las que se referirá la Corte con mayor
detalle en otro auto al examinar la incorporación del enfoque diferencial,
muestran que su situación de seguridad ha empeorado y que a pesar de la
gravedad de los hechos, no se han adoptado medidas adecuadas para la prevención
del desplazamiento forzado y de otras graves violaciones a los derechos
humanos. Tan sólo para mencionar algunos de los hechos ocurridos en el 2010 y
en los primeros meses del 2011, en relación con pueblos indígenas y comunidades
afrocolombianas protegidos en los autos 004 y 005 de 2009, respectivamente,94 se destacan los siguientes desplazamientos
masivos: Comunidades indígenas: Zenú – (i) el 6 de junio de 2011 en Tarazá, Vereda Cañón de
Iglesias. Resguardo Jaidezavi (Antioquia), Tito Jumi (hermano de un miembro de la comunidad asesinado en el
2009 acusado de tener nexos con la guerrilla) y su familia compuesta por 11
personas se desplazan hacia el Resguardo Jaikerazaby
en el municipio de Mutatá luego de ser amenazados por
individuos en la cabecera municipal de Tarazá; (ii) el 16 de abril de 2011 en Cáceres,
Comunidad El Campanario – Antioquia, el asesinato del presidente de la JAC
ocasiona el desplazamiento de 25 familias (112 personas) de esta comunidad
hacia la cabecera municipal. Embera Chamí – el primero
de julio de 2011, en Urrao, Comunidad La Junta
–Antioquia, después del asesinato de Fernando Tequia, 15 familias (110
personas) del Resguardo la Cristalina de la comunidad La Junta se desplazan
hacia la cabecera municipal de Urrao. Embera Katío
(i) el 15 de mayo de 2011 en Chigorodó
–Antioquia, 6 familias (23 personas) de esta comunidad se desplazaron hacia las
comunidades de Polines, Guapa y Chigorodocito por
acciones atribuidas a las Águilas Negras; (ii)
el 30 de mayo de 2011, el cabildo mayor de Chigorodó
señala que el riesgo de amenaza y desplazamiento cubre a todas las comunidades
de la serranía de Abibe por la presión que ejercen
los grupos armados ilegales. Embera - Entre el 28 de mayo y el 02 junio de 2011 en Turbo – Antioquia, Como
resultado del asesinato de Otoniel se desplazan 100 personas hacia otras
comunidades indígenas en el municipio. Jiw -(i) el 7 de agosto de 2010 en Mapiripán, inspección
de Puerto Alvira Meta, dos familias se desplazan
hacia el casco urbano de Mapiripán cuando aparecen en
un listado distribuido por las FARC de mujeres menores de edad declaradas
objetivo militar por haberse relacionado con integrantes de la Fuerza Pública, (ii) Del 14 al 23 de mayo de 2011 en
San José del Guaviare – Guaviare, un enfrentamiento de una hora al interior del
resguardo Barranco Colorado, muy cerca de la escuela, genera el desplazamiento
masivo de toda la comunidad. Posteriormente retornaron la mayoría pero 5 de
ellas (31 personas) decidieron no volver por temor a nuevos enfrentamientos. Embera – Chami,
el 2 de febrero de 2011 en Quibdó – Chocó, en horas
de la noche la comunidad escuchó varias ráfagas y 51 personas huyeron hacia el
monte para refugiarse, posteriormente se albergaron en la sede de la FEDEOREWA
en la cabecera municipal de Quibdó. Embera - Dovida,
el 20 de febrero de 2011 en Medio Atrato –Chocó,
indígenas de las comunidades de Chagadó y Chaquenandó se desplazaron dentro de su territorio debido a
los combates que en el territorio se presentaron entre las FARC y la Fuerza
Pública. Awá- en el mes de marzo de 2011 en Ricaurte – Nariño, a raíz de enfrentamientos entre miembros de
la Fuerza Pública y combatientes del Frente 29 de las FARC - Columna móvil
Daniel Aldana en el territorio de los resguardos indígenas del pueblo Awá: Magüí, Cuchilla del Palmar y
Pialapí Pueblo Viejo, del municipio de Ricaurte, se
produjo un desplazamiento masivo intraveredal
reconocido formalmente el 25 de marzo de 2011 por el CMAIPD. Las familias de
los resguardos de Magüí y Cuchilla se albergaron en
cinco instituciones educativas y se declararon en minga permanente. Siona – el 28 de junio de 2011, en Leguízamo, Resguardo El Tablero – Putumayo, la familia Achanga recibe amenazas de actores armados ilegales no
identificados porque uno de sus hijos se encuentra prestando servicio militar.
El padre y uno de los hijos pudieron salir de la zona, mientras que la esposa y
tres hijos más permanecen en la comunidad. Adicionalmente, este grupo ilegal
mantiene con restricción a la movilidad al segundo hijo de 17 años, quien no
puede salir del resguardo. Comunidades afrocolombianas: Comunidad de Anchicayá – (i) el 9
de marzo de 2011, en Buenaventura, Corregimiento N.8 (Veredas Agua Clara,
Sabaletas, Llano Bajo, Guaimía, Limones y San Marcos)
- desplazamiento masivo de las 277 familias (899 personas); (ii) el 8 de abril de 2011 – se produce
el desplazamiento masivo de 200 personas, 50 familias aproximadamente, dentro
del territorio colectivo debido al enfrentamiento entre tropas de la infantería
de marina y grupos insurgentes presentes en la zona. Comunidades de los Ríos Sandiquianga
y Tapaje, el 25 de
marzo de 2011 en El Charco- Nariño, como resultado del asesinato de las dos
personas se produjo el desplazamiento masivo familias de diferentes veredas que
llegaron hasta la comunidad de Secadero (Santa Bárbara) y Rosario. Comunidades del Río Gualnambí
- el 12 de julio de 2011, en Barbacoas-Nariño, debido
a los combates que se presentan desde el 10 de junio en la zona entre las FARC
y los Rastrojos se ocasiona el desplazamiento masivo de 200 personas dentro de
las cuales se encuentran 80 menores de edad, de las veredas La Vega, La Seca y Chalambí que han tenido que huir en medio del fuego cruzado
hacia la cabecera municipal. Los grupos armados amenazaron a la población que si
no salían de la zona los matarían. Consejo Comunitario Negros Unidos – (i) el 19 de abril de 2011, en Timbiquí
– Cauca, un grupo armado ilegal llegó hasta la vereda y agredió a la población.
La comunidad respondió el ataque con armas de cacería e hirieron a varios de
los miembros del grupo armado. Posteriormente todas las familias de la vereda
se desplazaron hacia la cabecera municipal. (143 familias, 866 personas) aprox.
(ii) el 20 de abril de 2011 - dos
botes con hombres fuertemente armados llegaron hasta la comunidad de Playa
Chacón y amenazaron a la comunidad. Ya se había presentado en la zona un
enfrenamiento entre grupos armados ilegales que dejó como resultado un muerto
de uno de los grupos. Esta situación originó el desplazamiento masivo de las comunidades
de playa Chacón, Porvenir, Secadero y Santa Ana para un total de 138 familias
en el censo inicial. (iii) el 13 de
mayo de 2011 se presentó un enfrentamiento entre las FARC y Los Rastrojos en la
vereda La Fragua (sector donde en el mes de abril ocurrió el desplazamiento de
alrededor de 1000 personas), que generó el desplazamiento de 16 familias de
esta comunidad hacia la cabecera municipal. El retorno se llevó a cabo el mismo
día en que ocurrió el desplazamiento. Consejo Comunitario del Río Naya - el 11 de
mayo de 2011, en Buenaventura -Valle del Cauca, 16 personas de la familia de
los 5 hombres desaparecidos por las FARC en la comunidad de La Vuelta se
desplazaron hacia Buenaventura. Estas familias no fueron incluidas en el
registro ni hubo reconocimiento del desplazamiento, razón por la cual la
Personería municipal instauró una tutela contra Acción Social que fue fallada a
favor pero fue impugnada por Acción Social por no involucrar la responsabilidad
del municipio en la entrega de ayuda humanitaria ni ordenar la valoración de la
declaración tomada por la Personería municipal. Hasta el momento se han
realizado tres Consejos Municipales de Atención Integral a la Población
Desplazada y no se ha logrado ningún avance en relación con la situación de
estas familias. Según el informe de ACNUR, sus condiciones de riesgo en
Buenaventura son altas y aún no se ha activado el mecanismo de protección desde
lo local. Consejo Comunitario Guapi Bajo – (i) el 9 de junio de 2011 en Guapi – Cauca, se presentó un
hostigamiento de la guerrilla en contra de la Armada Nacional en la zona de
Partidero, cerca de Codicia. Como resultado de esta acción se generó el
desplazamiento de 28 familias (121 personas) de la vereda Codicia hacia la
cabecera municipal. Días antes un maestro de obra que estaba construyendo una
escuela en la zona fue secuestrado en Limones. (ii) el 2 de junio de 2011 en López de Micay
– Cauca, 5 familias de la comunidad se desplazaron hacia Buenaventura señalando
que a raíz del establecimiento de la base militar en la zona vienen recibiendo
amenazas y señalamientos de ser colaboradores, tanto de las FARC como de la
Fuerza Pública. Consejo Comunitario ACABA - el 20 de
abril de 2011 en el Medio Baudó, Comunidad Arenal –
Chocó, luego de enfrentamientos entre grupos armados ilegales, en la comunidad
de Curundú- La Banca, 35 familias se desplazan hacia la comunidad de Arenal,
cuando la alcaldía intentó ingresar hasta la comunidad para levantar los censos
uno de estos grupos se los impidió y solicitó a las familias regresar a su
comunidad. Luego de la verificación del Comité Internacional de la Cruz Roja,
la comunidad manifestó su deseo de desplazarse hacia la cabecera municipal
(Puerto Meluk) o a Istmina
por el temor a retornar. Algo
similar sucede con la situación que enfrenta la población de Samaniego
protegida por los autos 093 y 284 de 2008. Pasados tres años desde que la Corte
constató la grave violación a los derechos humanos de la población del
municipio de Samaniego (Nariño) debido a la situación de confinamiento y
desplazamiento que enfrentan como consecuencia de la siembra de minas
antipersona por parte de grupos armados ilegales en su territorio, salvo
algunas menciones tangenciales en algunos de los programas en proceso de diseño
reportados por el Gobierno Nacional en julio 1 de 2010, no hay información que
muestre que se hayan adoptado las medidas urgentes que requiere la población,
no sólo en términos de seguridad alimentaria,95 sino también en
materia de desminado humanitario. Lo anterior indicaría que el Director de
Acción Social no ha demostrado haber adelantado las acciones necesarias para
garantizar que la población civil del municipio de Samaniego, recibiera
atención humanitaria de emergencia de manera inmediata, continua, integral y
oportuna, ni que se haya avanzado en el proceso de desminado humanitario que
debían adelantar el Director del Programa Presidencial para la Acción Integral
contra las Minas Antipersonal y el Director de Acción Social. Ante la ausencia
de información proveniente del Director de la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, se le requerirá para que, en el
término de ocho (8) días contados a partir de la notificación de la presente
providencia, remita a la Corte Constitucional un informe, por escrito y en
medio digital, sobre el avance y resultados concretos en materia de atención a
la población confinada y desplazada del municipio de Samaniego, en materia de
provisión de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios
de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas, ayuda humanitaria y en el
proceso de desminado humanitario, en el marco de las órdenes proferidas en los
autos 093 y 284 de 2008. Como
quiera que el Gobierno Nacional no ha presentado hasta el momento información
precisa que permita evaluar si los cambios propuestos aseguran la superación de
los vacíos protuberantes en materia de prevención del desplazamiento forzado,
ni sobre la forma como se adoptarán medidas para corregir las falencias
señaladas en la política pública a lo largo del proceso de seguimiento al
cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 en materia de prevención, o la
incorporación de los diagnósticos sobre los riesgos extraordinarios consignados
en los autos de enfoque diferencial, es necesario que el Gobierno Nacional (i)
establezca un cronograma detallado de las acciones que pondrá en marcha para el
diseño y puesta en marcha del sistema nacional de derechos humanos en general y
del componente de prevención en particular; (ii) precise las necesidades de
capacidad institucional, coordinación interinstitucional y presupuestal
requeridas para su efectiva implementación y sostenibilidad, la forma y el
ritmo como serán atendidas y los ajustes que deberán realizarse y el tiempo
previsto para su implementación; (iii) defina metas claras en materia de
cobertura; (iv) desarrolle indicadores de goce efectivo de derechos para el
componente de prevención del desplazamiento forzado; (iv) aclare la ruta para
la articulación y armonización con el Sistema Nacional de Derechos Humanos y
DIH, así como los funcionarios responsables; (v) esclarezca las competencias y
responsabilidades en materia de prevención de las autoridades nacionales y territoriales
y defina los mecanismos de coordinación; (vi) instituya los espacios y
garantías de participación y, en general, (vii) dé respuesta a cada uno de los
vacíos protuberantes en materia de prevención, señalados tanto en la sentencia
T-025 de 2004 como en el auto 008 de 2009. Por lo anterior, se solicitará al Gobierno Nacional que presente un
informe en
el que se dé una respuesta concreta y específica a cada uno de los anteriores
interrogantes. No
desconoce la Corte las dificultades y complejidades de corregir los vacíos
protuberantes en materia de prevención del desplazamiento forzado y de otras
graves violaciones de derechos humanos, o de adelantar los cambios
institucionales requeridos para la implementación de una política de prevención
del desplazamiento forzado, o la necesidad de que éste proceso sea serio,
razonado y libre de improvisaciones, y garantice la participación de la
población desplazada. Tampoco le es ajeno el hecho de que a pesar de que las
responsabilidades institucionales en la materia recaen en distintas agencias
estatales que deben articular y coordinar sus esfuerzos y responsabilidades
específicas, en particular los Ministerios del Interior, de Justicia y del
Derecho, y de Defensa Nacional, y la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional, y que para su implementación efectiva es
necesario contar con el concurso, entre otros, de los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y Desarrollo
Rural, de
la Fiscalía General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo, y que para la
concreción de la respuesta estatal se requiere un tiempo de reflexión, rediseño
e implementación razonable. No obstante, dado que han transcurrido 7 años desde
que se identificaron las falencias en materia de prevención del desplazamiento,
y casi 3 años desde que se solicitó corregir las falencias protuberantes del
sistema y que a pesar de los esfuerzos realizados, persiste el fenómeno del
desplazamiento forzado interno, considera la Corte que el proceso de reflexión
para la concreción de la respuesta estatal no puede superar los 6 meses. Por
lo anterior, y con el fin de que ese proceso de reflexión garantice también una
participación efectiva de la población desplazada y de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, la Sala Especial de Seguimiento ordenará a los Ministros del Interior y
de Justicia, de Defensa Nacional y al Director de la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional, que para el 8 de noviembre de
2011 presenten, a nombre del Gobierno Nacional, un informe conjunto a la Corte
Constitucional, por escrito y en medio digital sobre la metodología de trabajo
y de coordinación interinstitucional, los espacios y mecanismos de garantía a
la participación de la población desplazada y de las organizaciones sociales
que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las
actividades y el cronograma acelerado bajo los cuales trabajará, por el plazo
máximo de seis (6) meses, para dar respuesta a los anteriores interrogantes y
atender los vacíos señalados por la Corte en la sentencia T-025 de 2004, en el
presente auto y en los autos 008 de 2009 y 385 de 2010, en materia de
prevención del desplazamiento. En dicho informe también deberán señalar las
fechas en las cuales presentarán a la Corte Constitucional reportes periódicos,
por escrito y en medio digital, sobre la ruta escogida, la capacidad
institucional y presupuestal con la que cumplirán con esa ruta, las medidas
concretas diseñadas y adoptadas para responder a cada uno de los vacíos
identificados y los resultados alcanzados. Recibido el informe gubernamental
sobre metodología, la Sala Especial de Seguimiento convocará a una sesión
técnica pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011, en la que
participarán los organismos de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y
estarán presentes los líderes de organizaciones de población desplazada que se
inscriban en la Secretaría de la Corte Constitucional siguiendo el
procedimiento que oportunamente se señalará, y de las organizaciones sociales
que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para
que en dicha sesión se asuman públicamente los compromisos que aseguren una
participación efectiva, de tal manera que se garantice que este proceso de
diseño e implementación no se transforme en una excusa para dilatar
indefinidamente la garantía en el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada. Protección de los
derechos a la vida y la seguridad de líderes y personas víctimas de
desplazamiento forzado interno en situación de riesgo extraordinario Por
su parte en el auto 200 de 2007, la Corte Constitucional señaló la necesidad de
medidas urgentes para garantizar el derecho a la vida y a la seguridad personal
de los líderes y representantes de la población desplazada, así como de
personas desplazadas en situación de riesgo extraordinario y ordenó entre otras
cosas, la adopción de un programa mediante el cual se corrigieran las fallas en
el diseño del sistema de protección actualmente vigente, y en la implementación
práctica del programa. Dentro del primer grupo de fallas, la Corte identificó
(i) la desarticulación entre el Programa de Protección y el Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia; (ii) la
centralización del Programa de Protección en Bogotá; (iii) los problemas de autosostenimiento material de los beneficiarios de medidas
de protección; (iv) la desprotección de los miembros de la familia de las
personas en riesgo; y (v) la ausencia de un enfoque diferencial que promoviera
los derechos de los sujetos de especial protección constitucional. En cuanto al
segundo grupo de deficiencias, la Corte identificó las fallas (vi) en la
recepción y procesamiento oportuno de las solicitudes de protección; (vii) en
la coordinación interinstitucional requerida para la operatividad del sistema;
(viii) en la realización de los estudios de riesgo; (ix) en la conformación y
el funcionamiento del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER);
(x) en la asignación e implementación de medidas de protección; y (xi) la
informalidad y falta de claridad procedimental. Sobre este mismo asunto, en el
auto 008 de 2009, la Corte ordenó el diseño de un instrumento técnico estándar
de valoración del riesgo y la adopción de medidas de protección que fueran
específicas para la naturaleza de los riesgos que enfrenta esta población. Sobre
este tema, el gobierno nacional no presentó en el informe de junio de 2009 una
respuesta específica a lo solicitado en el auto 200 de 2007, sino que lo
desarrolló de manera conjunta con el tema de prevención del desplazamiento,
haciendo referencia a los programas destinados a la población desplazada
contenida en los autos de enfoque diferencial (mujeres, niños, discapacitados y
etnias –afro). En el informe de octubre de 2009, el Gobierno Nacional reiteró
el tratamiento del tema a través de la creación de varios programas de
protección dentro de los autos de enfoque diferencial.96 En el
informe de julio de 2010, se hace referencia a la implementación de la ruta de
la protección, para coordinar acciones de los niveles, municipal, departamental
y nacional, a fin de proteger los derechos a la vida, integridad personal,
libertad y seguridad personales, y los avances en la aprobación por parte de la
Comisión Consultiva Nacional de Comunidades Negras, de la estrategia denominada
“Ruta de Atención,” cuando la población desplazada tiene dificultades de
movilidad y es necesario brindar ayuda humanitaria de emergencia. A nivel
territorial el gobierno reconoce la identificación de una amplia dispersión en
programas o acciones que tienen como finalidad la protección de los derechos de
la población desplazada. Como resultado concreto se informa sobre la creación
del instrumento técnico estándar para la evaluación del riesgo. No obstante,
más allá de indicar la necesidad de socializar dicho instrumento con las
autoridades responsables de aplicarlo y la capacitación para su utilización, no
existe información sobre su efectiva implementación, ni un cronograma claro
para avanzar en su utilización efectiva, por lo que se presume que los estudios
de valoración del riesgo se siguen haciendo con el instrumento tradicional de
valoración empleado por la Policía Nacional, cuyas falencias e insuficiencias
frente a la problemática de la población desplazada han sido reconocidas por el
mismo gobierno nacional. Tampoco existe información sobre el desarrollo de
medidas específicas de protección desarrolladas para proteger a la población
víctima del desplazamiento a partir de la implementación de este instrumento,
que trasciendan los instrumentos tradicionales de protección y comunicación
previstos en el programa. Dada la persistencia de las falencias y la falta de implementación
de los distintos instrumentos, es posible concluir que aun
no se ha dado cabal cumplimiento a lo ordenado en el auto 200 de 2007. Por ello, en
desarrollo del principio de colaboración armónica entre las distintas ramas del
poder público y dada la participación de los órganos de control en el
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, es necesario indagar sobre los
procesos disciplinarios, penales o de control fiscal que hayan sido adelantados
por parte de la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la
Nación y la Contraloría General de la República, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, contra los funcionarios nacionales
responsables del cumplimiento de esta orden, así como el estado actual de
dichas actuaciones. Para ello, la Sala Especial de Seguimiento convocará al
Procurador General de la Nación, a la Fiscal General de la Nación y a la
Contralora General de la República a una audiencia pública especial que tendrá
lugar el día 11 de noviembre de 2011, para que presenten un informe sobre los
resultados alcanzados en dichos procesos, con el fin de evaluar la efectividad
de los distintos mecanismos disciplinarios, fiscales y judiciales que aseguran
el acatamiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional para
proteger los derechos de la población desplazada, así como los obstáculos y
prácticas institucionales detectados que han dificultado su aplicación. A dicha
audiencia serán invitados, los miembros del CNAIPD y del SNAIPD, la Defensoría
del Pueblo, la Comisión de Seguimiento y la Oficina del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Refugiados ‑ ACNUR, para que presenten
observaciones y recomendaciones sobre estos procedimientos. También estarán
presentes los líderes de organizaciones de población desplazada, así como los
representantes de las organizaciones sociales nacionales e internacionales que
han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 o a sus
autos de cumplimiento, que se inscriban oportunamente en la Secretaría de la
Corte Constitucional, según las instrucciones que se impartirán a través de la
página Web de la Corte Constitucional. Por
lo anterior, la Sala Especial de Seguimiento ordenará al Ministro del Interior
que presente, por escrito y en medio digital, un informe en el que se dé una
respuesta concreta y específica a los vacíos y problemas detectados en el
programa de protección y establezca una ruta clara para su corrección y
presente una propuesta articulada, y racional, con un cronograma claro, plazos
ciertos y razonables, y señale los requerimientos presupuestales y de capacidad
institucional que se requieren para la superación efectiva de las falencias que
han impedido avanzar de manera acelerada en el cumplimiento de lo ordenado en
el auto 200 de 2007. Dicho informe deberá ser remitido a la Corte
Constitucional el 8 de noviembre de 2011y presentado públicamente el 18 de
noviembre de 2011, en la sesión técnica pública que se llevará a cabo. Ajustes a la política
de ayuda humanitaria de emergencia En
el auto 008 de 2009, la Corte advirtió que siendo la Ayuda Humanitaria de
Emergencia una de las áreas donde se produjo el mayor esfuerzo presupuestal,
resultaba preocupante que persistieran los problemas de capacidad institucional
para responder de manera oportuna y adecuada a las necesidades de la población
desplazada bajo principios de integralidad, igualdad y calidad. Por tal motivo
ordenó al Director de Acción Social, realizar los ajustes necesarios a éste
componente de la política a fin de garantizar una respuesta articulada y
efectiva en términos de goce efectivo de derechos, que cumpliera los requisitos
mínimos de racionalidad y que respondiera al enfoque diferencial. En
respuesta a dicha solicitud, el gobierno nacional en los informes de 2009,
indicó que con el fin de garantizar la atención de emergencia humanitaria de
emergencia, ésta había sido estructurada en tres fases: (i) atención humanitaria de urgencia, la
cual se da desde la declaración ante el Ministerio Público, por un mes, y está
a cargo de las entidades territoriales; (ii) la atención humanitaria de emergencia que se presta a la población
recién incluida (desplazamiento ocurrió menos de un año antes de su inclusión
en el RUPD), desde su inclusión, y por tres meses después de este hecho, a cargo
de Acción Social; y (iii) la de
transición, para la población recién incluida en el RUPD, cuyo
desplazamiento ocurrió en un lapso superior a un (1) año después de la fecha de
declaración o ya recibió ayuda humanitaria de emergencia, se da hasta por 9
meses, también a cargo de Acción Social. Bajo esta fase, también se clasifica a
la población incluida en el RUPD en vigencias anteriores que siguen
manifestando vulnerabilidad respecto a la subsistencia mínima, y se da a través
de los programas de subsistencia mínima del SNAIPD y del Sistema de Protección
Social, con el acompañamiento de la estrategia JUNTOS por cinco años. Esta estrategia, según el gobierno, busca:
(i) integrar la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor
de las familias de manera simultánea, (ii) brindar transitoriamente,
acompañamiento familiar y acceso preferente para asegurar que los recursos e
intervenciones permitan superar condiciones mínimas de calidad de vida que no
están cubiertas, y (iii) generar un marco de corresponsabilidad con los
usuarios para que las familias se comprometan con la superación de su
situación. El
gobierno nacional informó en julio de 2010 que para instrumentalizar los
ajustes a la política se realizaron las siguientes acciones: (i) la expedición
de la Resolución 3069 del 12 de mayo de 2010 por la cual se reglamentó la
entrega de Atención Humanitaria para la Población en Situación de
Desplazamiento Incluida en el Registro Único para la Población en Situación de
Desplazamiento y de la Circular interna No. 001 de 2010 “Reglamentación de los valores y componentes de la atención humanitaria
y se dictan otras disposiciones,” (ii) el proceso de atención primaria, por
el cual se implementó el mecanismo de respuesta ágil y oportuna a las
solicitudes de la población en situación de desplazamiento, (iii) el proceso de
caracterización tomando datos de otras entidades del SNAIPD y de la información
remitida de la estrategia JUNTOS y (iv) el esquema de atención inmediata de
urgencia y transición que permite dar respuesta rápida y oportuna a los
derechos de petición de personas desplazadas que solicitan atención
humanitaria. Según
el informe gubernamental de julio 1 de 2010, la implementación de la política
de atención humanitaria se hace bajo tres principios: (i) la aplicación del enfoque diferencial en la atención (grupos de
especial protección, constitucional) mediante la priorización de la atención de
sus solicitudes y aceptación de entrega de las ayudas humanitarias; (ii) la
clasificación de los hogares según su vulnerabilidad, cuya medición se hace
otorgando un peso específico a factores que tienen que ver son el enfoque
diferencial, con base en la información de Acción Social y del SNAIPD, y la
estrategia de articulación entre la Subdirección de Atención a la Población
Desplazada y la red JUNTOS (sistema INFOJUNTOS);97
y (iii) el respeto del derecho a la igualdad a través de la asignación de
turnos de atención de acuerdo con la disponibilidad presupuestal; atención en
igualdad de condiciones a los iguales, priorizando la atención de acuerdo con
el nivel de vulnerabilidad.98 Como
resultados concretos alcanzados, el gobierno informó el 1 de julio de 2010
sobre (i) la implementación de la Estrategia Modelo Facilitadores, el Módulo de
Atención Primaria, la Coordinación y gestión de la oferta institucional, la
Construcción del protocolo para la orientación sobre la oferta institucional y
la coordinación operativa del SNAIPD; (ii) el ingreso a la estrategia JUNTOS de
125.000; (iii) la atención diferencial adoptada en la Resolución 3069 del 12 de
mayo de 201099 en la cual se establece el principio de atención
especial y prioritaria;100 (iv) el aumento del esfuerzo presupuestal
y operativo;101 (v) la implementación de mecanismos de
caracterización que permite identificar el nivel de vulnerabilidad de los
hogares; (vi) la mejora en el contacto con la comunidad al responder y orientar
sus solicitudes, optimizando el tiempo de respuesta; (vii) el aumento de
hogares atendidos con AHE y de transición; (viii) la continuación de la entrega
de ayuda humanitaria a quienes siguen presentando condiciones de
vulnerabilidad; (ix) la articulación del componente de atención humanitaria con
otros programas y estrategias que contribuyen a la estabilización de las
condiciones de subsistencia mínima; y (x) el mejoramiento de los sistemas de
información para la identificación de los beneficiarios. Sin embargo, estas
afirmaciones no fueron acompañadas de soportes estadísticos o cifras que
mostraran su ocurrencia ni su impacto en el avance del goce efectivo de los
derechos de la población desplazada. No
obstante estos ajustes, los informes remitidos a la Corte Constitucional dan
cuenta que durante 2009 y 2010, la capacidad institucional de Acción Social
siguió siendo insuficiente y que los retrasos en la respuesta a las peticiones,
a las tutelas, y solicitudes de entrega de ayudas, continúa siendo una falencia
que retrasa gravemente el avance en la superación del estado de cosas
inconstitucional y en la garantía de los derechos mínimos de la población
desplazada que, de conformidad con lo señalado en la sentencia T-025 de 2004,
debe asegurarse mientras se hacen los ajustes a la política pública, en
términos de corrección de la capacidad institucional y presupuestal. Como
principal causa de esta situación se continúa señalando la excesiva
centralización de los procesos de valoración para la entrega de ayuda
humanitaria de emergencia en Bogotá, y la falta de capacidad operativa para
responder en los tiempos legales a las solicitudes de atención o inclusión.
Este retraso contribuyó a que la capacidad de atención a cargo de las entidades
territoriales fuera desbordada dado que debieron asumir cargas presupuestales e
institucionales mayores a las esperadas. Sobre este mismo punto, el Consejo
Noruego para los Refugiados señaló en sus informes sobre los procesos de
registro y entrega de ayuda humanitaria en Nariño, Santa Marta y Norte de
Santander durante el año 2010, la persistencia de los mismos problemas
operativos que se han identificado a lo largo del seguimiento de la sentencia
T-025 de 2004, que continúan dificultando la atención a la población desplazada
en los tiempos previstos en las normas legales, aumentando su vulnerabilidad y
generando un volumen exponencial de peticiones y acciones jurídicas que
desbordan aún más la capacidad operativa de autoridades territoriales y
nacionales con presencia territorial.102 Sobre
los resultados alcanzados con esta nueva estrategia, la Comisión de Seguimiento
expresó su preocupación por el hecho de que mediante una decisión
administrativa se clasificara de manera automática a la población cuyo
desplazamiento hubiera ocurrido más de un año antes de su inclusión en el RUPD,
directamente en la fase de Ayuda Humanitaria de Transición, sin tener en cuenta
que las falencias de los sistemas de información existentes pueden distorsionar
los supuestos de baja vulnerabilidad bajo los cuales se clasifica a la mayor
parte de la población desplazada. La Comisión también resaltó la persistencia y
agravamiento de las condiciones de vulnerabilidad de la población desplazada,
el hecho de que tal ayuda continúe dependiendo de la solicitud del desplazado,
sin que sea claro que se hayan hecho los ajustes requeridos para que el proceso
de estudio de la solicitud, la toma de la decisión y la final inclusión no
retrase aún más la entrega efectiva de ayuda. Por su parte la Procuraduría General de la Nación,
señaló la urgencia de que Acción Social tomara las medidas necesarias para que la
asistencia humanitaria de emergencia llegue de forma oportuna, continua,
integral, y completa, dada la persistente demora en la
respuesta a las solicitudes de prórroga de la población desplazada. “Esta falta de respuesta, sumada a la ausencia real de una atención
diferencial y a la incorporación concreta de la presunción constitucional de
prórroga automática de la Atención Humanitaria de Emergencia, es idéntica en
todas las entidades territoriales del país, ya que las víctimas deben esperar a
que las Unidades Territoriales de Acción Social y/o las Unidades de Atención y
Orientación, trasladen sus peticiones al nivel central para que allí sean
procesadas, asunto que, a juicio de la Procuraduría, pudiera estar en contravía
de lo dispuesto en el artículo 209 constitucional, el cual señala que “[l]a
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones.”103 Resalta también la Procuraduría, que la capacidad institucional de
Acción Social sigue siendo insuficiente y que los retrasos en las respuestas a
las peticiones, a las tutelas, y a las entregas de ayudas, son una situación
que persiste debido a la centralización de los procesos de valoración para la
entrega de Ayuda Humanitaria de Emergencia. Este retraso conlleva a la
desatención del problema por parte de las entidades territoriales que deben
asumir cargas presupuestales e institucionales mayores a las esperadas por
insuficiencia de recursos fiscales, además a la migración de la población
desplazada a municipios donde se sientan mejor atendidos. La
Procuraduría también informó que las entidades territoriales reportaron que el
RUPD no informa sobre la verdadera situación de vulnerabilidad del núcleo
familiar para efectos de otorgar la AHE, que en cuanto a la respuesta a la
población desplazada se tiene que no se está cumpliendo el plazo de 35 días
establecido por Acción Social y que cuando se da la respuesta no se indica
cuándo van a recibir la ayuda. Y al hacer uso de la atención telefónica le
indican a la población que llame cada 20 días para señalarle cuando se le
programarán las ayudas104. En algunos casos relacionados con la omisión, retardo o no suministro de respuestas a
las peticiones de los particulares, o a solicitudes de las autoridades de
manera debida y oportuna, la Procuraduría ha activado su competencia
disciplinaria. Así, por ejemplo, en los informes 12105 y 22,106
la Procuraduría General de la Nación señala el seguimiento realizado a los
casos de Samaniego y Parque Tercer Milenio, indicando que la cobertura de la
entrega de ayuda humanitaria no llega a todas las veredas que lo necesitan, que
algunas veces la entrega está supeditada a razones de seguridad y condiciones
geográficas. Así mismo, no se está cumpliendo con la entrega de la ayuda
inmediata para la población desplazada y que los procesos de valoración para la
inclusión en el RUPD se están convirtiendo en un obstáculo para la entrega de
la ayuda. A esto se suma el hecho de que falencias en la recolección de la
información o en su valoración en Bogotá para el caso de desplazamientos
masivos, terminaron por excluir a un volumen importante de víctimas del
desplazamiento que a pesar de haberse desplazado en el mismo evento, terminaron
sin ser incluidos en el RUPD, con lo cual su protección quedó a cargo de la
entidad territorial.107 Por
su parte, la Defensoría del Pueblo en el informe de fecha 15 de julio de 2010108,
expresa que en las medidas de atención en general, prima el enfoque de
asistencia social o de focalización en la pobreza, dando mayor importancia a
los criterios de temporalidad y correspondencia o corresponsabilidad, en
detrimento de dimensiones tales como la vulnerabilidad o los daños que deberían
orientar la intervención gubernamental. Resalta que no es lo mismo la
superación de la pobreza que la superación del desplazamiento, ya que el acceso
a la oferta social del Estado no substituye el ejercicio de derechos en condiciones
de autonomía y dignidad para los desplazados109. Las
organizaciones de población desplazada y Mesas de Fortalecimiento110
en los informes remitidos a la Corte Constitucional han señalado la
persistencia de las siguientes falencias: (i) la entrega efectiva de la ayuda
de atención humanitaria demora algunas veces hasta un año; (ii) no se está
dando la prórroga automática de la entrega de la atención humanitaria de
emergencia; (iii) se tiene que recurrir a derechos de petición y a tutelas para
obtener los beneficios que implica la atención humanitaria de emergencia,111
(iv) la falta de atención humanitaria ha promovido retornos involuntarios y sin
condiciones de seguridad y dignidad, (v) Acción Social sigue actuando de manera
centralizada, la entrega de turnos sigue siendo en las capitales y continúa la
falta de coordinación con las entidades territoriales, (vi) la ayuda de
atención de emergencia no se está entregando en los desplazamientos gota a
gota; y (vii) existe incumplimiento de las entidades territoriales en cuanto a
la entrega de la ayuda inmediata. Al
examinar los resultados presentados por el gobierno en materia de goce efectivo
del derecho a la subsistencia mínima, en el informe de julio de 2010, el
gobierno reportó que el porcentaje de hogares que declararon y recibieron
Atención Humanitaria Inmediata correspondió al 84.05%112, y en
cuanto a Ayuda Humanitaria de Emergencia el resultado fue de 35.93%113,
lo cual implicaría según el gobierno un avance en términos de goce efectivo de
derechos al comparar este resultado con la línea de base levantada en el 2008,
en la cual se reportaba que los resultados eran de 82.05% para Ayuda Inmediata
y 19.51% para Ayuda Humanitaria de Emergencia. Por
su parte, la Comisión de Seguimiento indicó que según su Tercera Encuesta
Nacional de Verificación, en materia de ayuda inmediata, “un 66% de la población desplazada no recibió ningún tipo de ayuda con
ocasión de su desplazamiento forzado. Entre 2008 y 2010 se aprecia un leve
incremento en el porcentaje de población que recibió ayuda inmediata, al pasar
de 30,6% a 33,7%. Igualmente que “una proporción importante, que alcanza el 25% de
grupos familiares desplazados inscritos en el RUPD, no recibió ayuda inmediata,
pese a haberla solicitado.”114 En cuanto a
atención humanitaria de emergencia, la Comisión de Seguimiento informó que “La proporción de hogares que declara haber
recibido algún componente de los establecidos como ayuda humanitaria de
emergencia disminuyó en 2010 con relación a lo reportado en 2008. Una posible
explicación tiene que ver con el aumento, en los últimos años, de la entrega de
la ayuda prestada en efectivo, cheque o bono, lo cual lleva a que disminuya el
reporte de ayuda en especie. La disminución se presenta sobre todo en los
rubros de mayor peso, como son auxilios para arrendamiento, mercados y menaje
doméstico, que pueden ser fácilmente reemplazados por dinero en efectivo.”115
Para
la Comisión de Seguimiento, los resultados del informe del gobierno del 1 de
julio de 2010 no son confiables por varios factores técnicos: (i) para su
medición, no se tuvieron en cuenta todos los componentes de las ayudas
inmediatas y de las ayudas humanitarias de emergencia; (ii) presentan varios
errores de cálculo, pues para los mismos indicadores se presentan dos resultados
diferentes, uno en el informe sectorial y otro en el informe GED, o no presenta
ninguna información en algunos casos. Adicionalmente señala que el resultado
del indicador de ayuda humanitaria de emergencia descendió, al compararlo con
el resultado del indicador del 2010 y en la encuesta de verificación. La
Corte considera que si bien hubo avances importantes tanto en el diseño como en
los ajustes a la Política de Atención Humanitaria realizados por el gobierno
para el 1 de julio de 2010, no se presentó un informe sobre los resultados de
esos ajustes, pese a que para entonces, su implementación ya llevaba un año de
aplicación. Tampoco se cuenta con información sobre los resultados concretos en
la superación de los retos y dificultades que el mismo gobierno planteó en sus
informes como cobertura, presupuesto, mejora en la oportunidad de la entrega y
atención a la PD. El informe gubernamental de julio de 2010 no muestra el
porcentaje de hogares desplazados calificados según su nivel de vulnerabilidad,
ni cuáles son las metas y cronograma para la caracterización de la totalidad de
la población, o para el avance de la estrategia JUNTOS, o cómo atiende el
problema del subregistro. No hay información sobre
cómo se asegura que entre las distintas fases de atención, la continuidad y
articulación de esfuerzos, como quiera que el principal problema de este
componente siempre han sido los tiempos muertos de atención entre fase y fase,
que obran en desmedro de los derechos de la población desplazada. En
la respuesta al auto 385 de 2011, el Gobierno Nacional planteó ajustes a la
política pública de atención integral a la población desplazada según se
reflejaría en el nuevo plan de desarrollo. Según ese informe la política de Atención Integral se desarrollará en
cuatro subcomponentes: Atención Integral Básica, Generación de Ingresos,
Vivienda y Tierras116. En este nuevo esquema, el Gobierno Nacional
plantea la atención humanitaria como un subcomponente de la atención integral
básica, junto con la atención psicosocial, la orientación ocupacional y el
alojamiento -que son otros nuevos subcomponentes-, la identidad, la salud, la
educación, la alimentación y la reunificación familiar. Se afirma también que
estos subcomponentes son transversales en cuatro aspectos: enfoque de derechos,
enfoque diferencial, enfoque psicosocial, capacidad institucional, sistemas de
información, participación y articulación territorial, todo bajo un enfoque de
retornos y reubicaciones. Se resalta también la creación de la Mesa de Atención
Integral Básica, que considerará el enfoque diferencial, determinará las rutas
de coordinación con el territorio y de atención mediante un protocolo, una guía
y un manual, así como la clarificación de responsabilidades del SNAIPD. Para
esto se tendrán en cuenta los (i) lineamientos generales y específicos de la
política, (ii) las afectaciones diferenciales y (iii) los contenidos de los
derechos que protege cada subcomponente. Igualmente, destaca el gobierno la
inclusión de la población desplazada en los programas de promoción social, sin
indicar cuáles serán éstos, ni cómo se garantizará la atención especial a la
población desplazada como víctima de la violencia. Observa
la Corte Constitucional que si bien en el informe de 16 de marzo de 2011, el
gobierno nacional plantea nuevos ajustes conceptuales a la política, más allá
de la retórica incorporada en el informe, resulta difícil apreciar cuáles son
las bondades de dichos ajustes, en términos de corrección de las falencias
reconocidas por el mismo Gobierno Nacional y señaladas en distintos informes, o
de su impacto en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.
Igualmente la Sala Especial de Seguimiento, aun cuando reconoce la importancia
de la construcción de una herramienta de implementación de la política de
atención integral básica, que incluya rutas de atención tal como fuera
solicitado en el auto 008 de 2009, observa que según el cronograma fijado en
dicho auto, tal instrumento debería encontrarse ya en ejecución desde el
segundo semestre de 2009. No obstante, dos (2) años después, sigue en la etapa
de formulación, por lo que es necesario, que el Gobierno avance de manera
acelerada en la concreción y ejecución de tal herramienta, para lo cual, el
Director de Acción Social deberá presentar a la Corte Constitucional un informe
escrito y en medio digital el 8 de noviembre de 2011, con el cronograma
acelerado de cumplimiento, para que tal herramienta se encuentre en operación a
más tardar dentro de los tres (3) meses siguientes a la comunicación del presente
auto. Adicionalmente,
dado que tampoco existe claridad sobre la forma como fueron atendidas varias de
las falencias de atención que el mismo gobierno ha planteado en sus informes o
sobre los resultados concretos alcanzados con los ajustes propuestos en
términos de oportunidad, pertinencia, integralidad y calidad de la atención
prestada, se solicitará al Director de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional que presente a la Corte Constitucional el
8 de noviembre de 2011, un informe escrito y en medio digital en el que dé
cuenta, de manera clara y precisa, sobre la forma como están siendo atendidas
las siguientes falencias: La
eventual incompatibilidad de la definición de la ayuda humanitaria de
emergencia consignada en la Resolución 3069 de 2010, y ahora en la Ley 1448 de
2011, con las necesidades en materia de subsistencia mínima de la población
desplazada, de conformidad con los estándares constitucionales señalados en la
materia; La forma
como se atienden aquellos casos en que a pesar del vencimiento de los plazos
fijados para la entrega de la ayuda en las distintas fases, la situación de
vulnerabilidad del desplazado no ha cambiado o se ha agravado, con el fin de
que la atención prestada continúe ajustada a los parámetros constitucionales
señalados en las sentencias T-025 de 2004, C-278 de 2005 y no simplemente
sometida a plazos inexorables e inflexibles que desconocen las presunciones
constitucionales sobre vulnerabilidad extrema; La forma
como están siendo atendidos los problemas de entrega de ayuda humanitaria de
emergencia, oportuna y completa en los casos de retorno y reubicación; Dado que
la calificación preliminar bajo la cual fue clasificada la mayor parte de la
población incluida en el RUPD con más de un año de desplazamiento como
beneficiaria de la fase de ayuda de transición, está basada en supuestos sobre
su baja vulnerabilidad, o sistemas de información que continúan teniendo graves
falencias, cuáles han sido los procedimientos diseñados e implementados para
que la población desplazada pueda conocer los criterios bajo los cuales fueron
clasificados según su nivel de vulnerabilidad, la calificación obtenida, y los
procedimientos para controvertir tal calificación o corregir las falencias de
información. Como
quiera que la continuidad de la ayuda humanitaria de emergencia se ha hecho
depender de la solicitud del desplazado, cuáles han sido los ajustes
procedimentales realizados para garantizar que la respuesta y atención sea
oportuna, expedita y completa, de tal forma que no se ponga en riesgo el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada por falencias
administrativas. Los
procedimientos bajo los cuales se están atendiendo las situaciones en las que
dadas las condiciones de vulnerabilidad extrema que enfrente una persona,
persisten o se agravan en el tiempo, como sucede en el caso de personas con
discapacidad, edad avanzada, enfermedades crónicas o terminales, para quienes
la carga de presentar una nueva solicitud resulta desproporcionada; i Dado que los textos de las leyes 387 de 1997 y 1448
de 2011, difieren en su contenido al definir quiénes son desplazados, pero ni
la condición de víctima del desplazamiento ni la obligación del Estado frente a
tales personas desaparece por ministerio de la ley, ni puede retroceder en el
nivel de protección alcanzado sin contrariar la Constitución, cuáles son los
mecanismos que tiene previstos para asegurar la atención adecuada en materia de
ayuda humanitaria de emergencia de quienes sufran este flagelo; ii Los
resultados concretos alcanzados, en términos reales y porcentuales frente a la
totalidad de la población desplazada incluida en el RUPD, en materia de
atención humanitaria oportuna e integral, por cada fase de atención, bajo el
nuevo esquema de atención,
así como el número de solicitudes no atendidas por año; el tiempo promedio que se toma en dar
respuesta a las solicitudes de atención humanitaria en cada fase, así como para
otorgar prórrogas de atención humanitaria de emergencia o de inclusión en la
ayuda humanitaria de transición, tomando como extremos la fecha de solicitud y
la de entrega efectiva de las ayudas. iii Las medidas
adoptadas para asegurar que en aquellos municipios donde la falta de capacidad
o de recursos de la entidad territorial, imposibilita una atención adecuada a
la población desplazada mientras Acción Social decide sobre su inclusión en el
RUPD, dicha falta de capacidad o la demora excesiva en el tiempo de respuesta
sobre la inclusión se traduzca en una nueva fuente de violación de los derechos
de la población desplazada; iv Los ajustes operativos realizados para garantizar
que la transición entre las distintas fases de atención humanitaria de
emergencia se haga sin detrimento en el goce efectivo de derechos, así como los
resultados concretos alcanzados; v Las medidas adoptadas para garantizar la normalización de la
intervención a través de la estrategia UNIDOS, como parte de la estrategia de
atención humanitaria de transición, las metas y el cronograma previsto para
lograr que la totalidad de la población desplazada incluida en el RUPD sea
cobijada por dicha estrategia; así como los mecanismos a través de los cuales
se asegura que la población desplazada no incluida en el RUPD pueda ser
cobijada; vi El contenido y cronograma del ajuste metodológico
y de indicadores que se hará a la medición de resultados empleados hasta el
momento en la estrategia JUNTOS (UNIDOS), para que dicha estrategia de
seguimiento sirva para detectar los avances, retrocesos, y estancamientos en
términos de goce efectivo de derechos de la población desplazada. vii Los
ajustes que se han hecho a los programas incluidos en la oferta social del
Estado como parte de la atención integral para asegurar su impacto en términos
de goce efectivo de los derechos de la población desplazada, las rutas de atención diseñadas e
implementadas y los resultados alcanzados, y la articulación con los programas
de generación de ingresos, así como con otros programas gubernamentales; la forma
como se garantizará que sea posible distinguir entre la población vulnerable en
general y la población desplazada efectivamente atendida; viii La presentación del protocolo de información sobre
la oferta institucional señalado como uno de los avances en el informe de marzo
de 2011. ix La aplicación práctica de los principios de
subsidiariedad, complementariedad y concurrencia en los casos en los que la
capacidad de las entidades territoriales no asegura una atención adecuada y
oportuna a la población desplazada en la fase de emergencia, y los resultados
concretos de esa aplicación x Los ajustes realizados en términos de operatividad y capacidad
institucional de Acción Social para dar respuesta a las críticas sobre excesiva
centralización y demora de la atención efectiva a la población desplazada. xi Los ajustes previstos a la política de atención
integral a la población desplazada teniendo en cuenta los cambios
institucionales previstos en la ley de víctimas recientemente aprobada, de tal
manera que dicha transición no signifique un retroceso en el nivel de atención
y protección alcanzado hasta el momento, ni una repetición de las experiencias
negativas en materia de atención y respuesta estatal articulada frente a las
necesidades de la población desplazada. xii La forma como se reflejan los
ajustes de la política de atención integral señalados por el gobierno nacional
en su informe en las fichas BPIN que maneja el Departamento Nacional de
Planeación, de tal forma que sea posible apreciar el presupuesto efectivamente
asignado, las entidades responsables, la cobertura y sea posible hacer
seguimiento sobre su evolución en el tiempo. El
18 de noviembre de 2011, el Director de Acción Social deberá presentar en la
sesión técnica que se realizará ese día ante la Sala Especial de Seguimiento de
la sentencia T-025 de 2004, dicho informe, de tal manera que sea posible
valorar los ajustes previstos a la política de atención
integral a la población desplazada teniendo en cuenta los cambios
institucionales previstos en la ley de víctimas recientemente aprobada, el
cronograma de la transición, los mecanismos diseñados y la valoración del
esfuerzo presupuestal requerido para que dicha transición no signifique un
retroceso en el nivel de atención y protección de la población desplazada
alcanzado hasta el momento, ni una repetición de las experiencias negativas en
materia de falencias de capacidad institucional, deficiencias operativas y
retardos en la atención, así como de respuesta estatal desarticulada frente a
la urgencia de atención y las necesidades de la población desplazada, de tal
manera que se asegure una adecuada participación de la población desplazada en
dicho proceso de transición. Ajustes a los
componentes de retorno y reubicación de la política atención integral a la
población desplazada En
el auto 008 de 2009, la Corte Constitucional señaló la necesidad de adoptar
correctivos importantes a los componentes de retorno y reubicación para que la
política estatal contara con las herramientas necesarias para garantizar la
sostenibilidad del proceso y se asegure que éstos se adelantan en condiciones
de seguridad, voluntariedad y dignidad, de tal manera que contribuyeran de
manera armónica y efectiva a la superación del estado de cosas inconstitucional
y al goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Sobre
estos dos componentes, el Gobierno Nacional en el Informe de Junio de 2009,
identificó algunos de los retos y dificultades que debía enfrentar, sin
embargo, en los informes de octubre de 2009 y de julio de 2010, no señaló las
medidas adoptadas para corregirlos, ni los resultados alcanzados. Tanto
en el auto 383 de 2010, como en el auto 385 de 2010, la Corte expresó su
preocupación por la forma como se vienen produciendo los procesos de retorno y
reubicación. La Corte reitera las observaciones expresadas en el auto 383 de
2010 respecto de la política pública en materia de retorno y reubicación, por
lo que en esta oportunidad se expresará en relación con la respuesta al auto
385 de 2010, presentado por el actual gobierno nacional el 16 de marzo de 2011.
En
los informes recibidos el 16 de marzo del presente año, el Gobierno reconoció
que los vacíos identificados por la Corte eran reales, pero señaló que muchas
de estas falencias podrían deberse a que el tema de retornos y reubicaciones no
ocupaba un grado de prioridad en la agenda política del Gobierno anterior, “lo cual evidentemente se tradujo en una
poca apropiación de los instrumentos diseñados para la implementación de la PPR
por parte de los distintos entes e instituciones competentes en los nivel
nacional y territorial; así como en una ausencia en diseño, incorporación e
implementación de medidas de atención al retorno, desde los distintos planes y
cronogramas sectoriales de la política.” Estas
dificultades pretenden superarse en la actual administración con la
incorporación de este componente al Plan Nacional de Desarrollo, como un fin
del Gobierno. Al referirse a las rutas de coordinación de la Política, el
Gobierno reiteró que la coordinación y el seguimiento a los procesos de
retornos y reubicación (PRR) se llevarán a cabo en el marco de la Mesa Temática
de Retornos y Reubicaciones y determinó la Ruta de articulación
Nación-Territorio indicando el siguiente esquema como mecanismo de
articulación: (i) Los procesos de retorno se liderarán desde el ámbito
territorial; (ii) el nivel nacional, bajo un esquema de concurrencia, asistirá
al territorio con las herramientas y demás instrumentos diseñados por la
política para armonizar los procedimientos; (iii) los procesos de retorno y
reubicación se articularán con el PIU y a través de éste se coordinarán las
acciones institucionales para la atención de la población retornada o
reubicada; (iv) este acoplamiento con el PIU impulsará la articulación de los
procesos de retorno con los Planes Territoriales de Desarrollo; (v) se hará
seguimiento a los procesos de retorno a través del Reporte Unificado para el
Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial para identificar
el avance en el cumplimiento de los compromisos del plan de retorno, y por otro
lado el avance de los hogares. En
cuanto al presupuesto para este componente de la política, el actual Gobierno
indicó que “dependerá del que sea asignado por cada una de las entidades
responsables con respecto a cada uno de los elementos de los retornos y las
reubicaciones.” Es decir, que salvo los $
39.000.000.000 que Acción Social asignará para la intervención y seguimiento a
los procesos de retorno y reubicación, no se ha determinado el presupuesto para
el desarrollo de este componente, ni para el cumplimiento de las órdenes
impartidas por la Corte. En
relación con el tema de prevención y seguridad para los procesos de retorno, el
Gobierno señaló el desarrollo de la Estrategia de Prevención de Riesgos a
partir de la cuantificación y análisis de la información enviada por varias
fuentes117, con el fin de tener un análisis más integral sobre las
amenazas, vulnerabilidades y capacidades de las zonas donde se encuentran
focalizados los procesos de retornos, así como el desarrollo de herramientas
tales como el índice de seguridad y los protocolos de seguridad del Ministerio
de Defensa, los informes de riesgo, las notas de seguimiento y las Alertas
Tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo y de los Planes de Prevención y
Protección para el Retorno tanto para el nivel nacional como para el
territorial. En
este informe el Gobierno presentó un listado de lineamientos generales que
deberán ser abordados en el proceso de ajuste del protocolo de retorno, de
acuerdo a las iniciativas de la nueva administración, lo previsto en el Plan
Nacional de Desarrollo y las falencias identificadas por la Corte, pero sin
mayor desarrollo, como quiera que para el momento de presentar el informe de
marzo de 2011 no tenía una respuesta concreta para su solución. El listado de
lineamientos presentado recoge lo siguiente: (i) el acompañamiento
institucional a partir de criterios orientadores como la progresividad de las
intervenciones interinstitucionales, la integralidad en la atención, la
articulación territorial y la flexibilización de la oferta; (ii) la
incorporación explicita de la reubicación en el Protocolo, específicamente en
los esquemas de coordinación, articulación con procedimientos de acceso a la
oferta institucional, la estandarización de instrumentos; (iii) las instancias
de participación de las familias, personas e instituciones; (iv) la adopción de los 9 mínimos básicos de
protección estipulados por los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado (identificación, registro, reunificación familiar,
alimentación, atención humanitaria y orientación familiar) a los 13 elementos
contemplados en el acompañamiento a los procesos de retorno y reubicación; (v)
la definición de rutas para la
materialización de acciones en cada uno de los componentes del retorno y la
reubicación acorde con las medidas diseñadas y adoptadas desde las
distintas políticas sectoriales de atención a la población desplazada víctima
de la violencia; (vi) la articulación
con las entidades territoriales a través de un Protocolo para el
acompañamiento, y de instancias de coordinación. A nivel nacional la
coordinación y seguimiento a los procesos de retornos y reubicación corresponderá a la Mesa Técnica de
Retornos y Reubicaciones, y a nivel local se propone un acompañamiento permanente
de Acción Social, del Departamento Nacional de Planeación, del Ministerio del
Interior y del Ministerio de Hacienda, a los Comités Territoriales en el diseño
y la planificación de los Procesos de retorno, y una incorporación de los
mismos a los PIU; (vii) la identificación de las falencias específicas del
territorio y la definición de acciones que eliminen y/o mitiguen dichas
dificultades; (vii) los criterios e
instrumentos para priorizar los recursos sectoriales para garantizar la
integralidad en los retornos y las reubicaciones; (viii) la incorporación de
los retornos al PIU, como un capítulo donde se establezcan las necesidades
y capacidades territoriales y se fijen indicadores de goce efectivo de derechos como mecanismos para asegurar articulación
con las entidades territoriales; (ix) la necesidad de incorporar al protocolo
de retorno, las rutas y competencias claras para las fases de diseño,
adopción e implementación de medidas integrales de atención, en correspondencia
con los componentes del retorno; (x) la definición de las herramientas de recolección de información en función del
goce efectivo de derechos; (xi) la flexibilización de la oferta institucional
para atender a las especificidades territoriales y de los sujetos de la
política. La
Corte comprende que ha pasado poco tiempo desde que se dictaron las nuevas
órdenes, por lo que al momento de la presentación del informe de marzo de 2011
no podía determinarse el nivel de cumplimiento de las mismas. Sin embargo,
después de ocho meses, el “protocolo de retornos,” continúa sin ser
implementado para los retornos y reubicaciones de la población desplazada,
porque por decisión de la Mesa de la Política Pública de Retornos y
Reubicaciones, los cambios sólo se realizarán cuando estén claramente definidos
los ajustes de las otras políticas sectoriales de atención a la población
desplazada. Por lo anterior, continúa siendo preocupante para la Corte que los
retornos y reubicaciones de la población desplazada se sigan dando sin las
condiciones mínimas de seguridad, voluntariedad y dignidad y sin el
acompañamiento de proyectos que garanticen una estabilización socioeconómica en
el sitio al que se retorna, o se reubica, y sin condiciones que garanticen la
sostenibilidad del proceso de retorno o reubicación de tal forma que no se
exponga a la población a nuevas situaciones de desplazamiento. Resulta igualmente preocupante que no existan cifras de
resultados o informes técnicos en los cuales se pueda constatar que los
retornos señalados en los informes del Gobierno de los dos últimos años o
conocidos por la opinión pública, se hayan realizado bajo condiciones de
dignidad, voluntariedad y seguridad. De hecho, varios informes de la
Procuraduría General de la Nación resaltan la realización de retornos sin el cumplimiento
de estas condiciones, tal como lo señaló la Procuraduría General de la Nación-
Procuraduría Delgada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y
Asuntos Étnicos- Grupo de Desplazamiento Forzado y Refugio en el informe del 8
de Julio de 2011. En dicho informe, luego de la visita especial de seguimiento
llevada a cabo en la semana del 3 al 6 de mayo de 2011, la Procuraduría
puntualizó la existencia de una “grave
situación en torno a los retornos irregulares de las comunidades indígenas de Iguanitos, Caño Claro y la Esperanza, pues la Gobernación
de Arauca se comprometió a brindar las debidas condiciones de dignidad a éstas
comunidades, pero con la condición de que retornaran a sus resguardos, pese a
que el Comité Municipal de Tame advirtiera que no
existen garantías de seguridad en la zona, debido a la presencia de grupos
armados ilegales y de MAP/MUSE. En consecuencia, no entiende la Procuraduría
como la Gobernación está licitando y contratando proyectos para éstos
resguardos, cuando la población aún no ha retornado completamente y no se
cuenta con las condiciones de seguridad pertinentes en las zonas objeto de
retorno. Sumado a lo anterior, se dice que no se ha adelantado ninguna consulta
previa con las comunidades tradicionales concernidas.” Por
lo anterior, la Corte Constitucional solicitará al Director de Acción Social
que para el 15 de diciembre de 2011, presente a la Corte Constitucional un
informe, por escrito y en medio digital, donde dé cuenta sobre los resultados
alcanzados en los 455 casos señalados por el Gobierno como retornos realizados
durante el período 2008-2011, el tiempo transcurrido entre el hecho generador
del desplazamiento y el momento de retorno de la población, si hubo o no
acompañamiento institucional para el retorno y de qué tipo, las condiciones
bajo las cuáles vive actualmente la población retornada en términos de
condiciones de seguridad, voluntariedad y dignidad, si han ocurrido nuevos
hechos de violencia que hayan dado lugar a nuevos desplazamientos, así como su
valoración sobre las condiciones que han permitido o dificultado la
sostenibilidad de esos procesos, así como cualquier otra información relevante
que sirva para identificar los factores que favorecen un retorno exitoso, y
aquellos que aumentan los riesgos de fracaso. Igualmente, se solicitará a la
Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, y a la
Contraloría General de la Nación, un informe similar para que en el marco
constitucional y legal de sus competencias, valoren las condiciones bajo las
cuales se han realizado los retornos informados por el Gobierno Nacional, así
como las condiciones bajo las cuáles se pretenden adelantar los retornos que
hacen parte del “Plan Retornar es Vivir.” La Corte Constitucional invitará
además a la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Refugiados, para que en el marco de su mandato, presente sus observaciones y
recomendaciones para asegurar que los procesos de retorno cumplan con las
condiciones de dignidad, voluntariedad y seguridad exigidas. También
preocupa a la Corte Constitucional, dado el nivel de generalidad de los
lineamientos presentados por el Gobierno Nacional o su altísima dependencia en
la capacidad de las entidades territoriales, que no exista claridad sobre cómo
se resolverán los siguientes problemas: La baja
capacidad institucional, técnica o financiera de algunas entidades
territoriales incluidas en el Plan Retornar es Vivir, que puede postergar de
manera indefinida su liderazgo en el tema de retornos y reubicaciones y en el
ajuste efectivo de este componente de la política; La falta de
claridad sobre la fórmula que se empleará para determinar el grado de
concurrencia de los recursos nacionales con los territoriales para asegurar que
éstos procesos cuenten con recursos suficientes; La falta de
identificación de los obstáculos legales que impidan la inversión de recursos La
contradicción que surge del hecho de que a pesar de que se afirma que para el
Gobierno Nacional, este tema sí es prioritario, el plan de reubicación y
retorno no aparece articulado al Plan Nacional de Desarrollo, aunque se exija
este requisito para los planes territoriales; La falta de
valoración de las necesidades de rehabilitación y reconstrucción territorial,
así como de integración de la población desplazada retornada o reubicada, como
variables a ser tenidas en cuenta en los procesos de reubicación y retorno; La ausencia
de instrumentos que aseguren la sostenibilidad de los procesos de reubicación y
retorno; La falta de
una respuesta concreta para que en el evento de retornos espontáneos, sea
posible activar mecanismos que aseguren un acompañamiento estatal adecuado para
garantizar que ese retorno o reubicación alcance las condiciones de dignidad,
seguridad y voluntariedad se garanticen el goce efectivo de los derechos de la
población retornada o reubicada. Ante la
evidencia de las falencias protuberantes en materia de prevención del
desplazamiento, la falta de instrumentos adecuados que complementen los
mecanismos existentes y garanticen la sostenibilidad de los procesos de retorno
y reubicación. No
desconoce la Corte las dificultades y complejidades del problema de contar con
una política de retornos y reubicaciones, que debe articularse con otros
componentes de la política de atención integral a la población desplazada que
están todavía en desarrollo, ni la necesidad de que el proceso de concreción de
la política de retornos y reubicaciones sea serio, razonado y libre de
improvisaciones, o el hecho de que a pesar de las responsabilidades institucionales
en la corrección de las falencias de esta política recaen principalmente en el
Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, o que para su ajuste y puesta en marcha es necesario contar con
el concurso, entre otros, de los Ministros del Interior,
de Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional, y Agricultura y Desarrollo
Rural, y del Director Departamento
Nacional de Planeación, así como de las autoridades territoriales que
participarán en los planes de retorno o reubicación y que para la
concreción de la respuesta estatal se requiere un tiempo de reflexión, rediseño
e implementación razonable. No obstante, dado que han transcurrido 7 años desde
que se identificaron las falencias de la política de retornos y reubicaciones
que debían ser corregidas, y 3 años desde que se ordenó su ajuste, la
insuficiencia de los resultados alcanzados en términos de corrección de
falencias, cobertura y garantías al goce efectivo de los derechos de la
población desplazada y el hecho de que el Gobierno Nacional ha señalado que
esta política es una prioridad dentro del Plan de Desarrollo, considera la
Corte que el proceso de ajuste y adopción de medidas concretas y de definición
de metas y plazos precisos, no puede superar los 6 meses. Por
lo anterior, y con el fin de que ese proceso garantice también una
participación efectiva de la población desplazada y de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, la Sala Especial de Seguimiento ordenará al Director de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, que para el
8 de noviembre de 2011 presente a la Corte Constitucional un informe escrito y
en medio digital sobre la metodología de trabajo y de coordinación
interinstitucional, los espacios y mecanismos de garantía a la participación de
la población desplazada y de las organizaciones sociales que han acompañado el
proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las actividades y el cronograma
acelerado bajo los cuales trabajará, por el plazo máximo de seis (6) meses,
para llenar los vacíos identificados por el mismo Gobierno Nacional, así como
los señalados por la Corte en la sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y
en los autos 008 de 2009 y 385 de 2010 en materia de retorno y reubicaciones.
En dicho informe también deberá señalar las fechas en las cuales presentará a
la Corte Constitucional reportes periódicos, por escrito y en medio digital,
sobre la ruta escogida, la capacidad institucional y presupuestal con la que
cumplirá con esa ruta, las medidas concretas diseñadas y adoptadas para
responder a cada uno de los vacíos identificados y los resultados alcanzados.
Recibido el informe gubernamental sobre metodología, la Sala Especial de
Seguimiento convocará a una sesión técnica pública que tendrá lugar el 18 de
noviembre de 2011, en la que participarán los organismos de control, la
Comisión de Seguimiento, ACNUR, y estarán presentes los líderes de
organizaciones de población desplazada que se inscriban en la Secretaría de la
Corte Constitucional siguiendo el procedimiento que oportunamente se señalará,
y de las organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a
la sentencia T-025 de 2004, para que en dicha sesión se asuman públicamente los
compromisos que aseguren una participación efectiva, de tal manera que se
garantice que este proceso de diseño e implementación no se transforme en una
excusa para dilatar indefinidamente la garantía en el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada. Superación de los
problemas de subregistro y de las falencias de los
sistemas de información sobre población desplazada En
la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional señaló dentro de las
falencias de la política detectadas que daban origen a la declaratoria del
estado de cosas inconstitucional, las relacionadas con el registro de la
población desplazada y con la información que de ella se recoge para nutrir el
diseño y la ejecución de programas dirigidos a la satisfacción del goce
efectivo de los derechos de los desplazados. En relación con el registro y la
caracterización de la población desplazada, la sentencia T-025 mencionó como
falencias (i) que la población desplazada no contaba con “información oportuna y completa acerca de sus derechos, oferta
institucional, procedimientos para acceder a ella e instituciones responsables,”
(ii) que los sistemas de información no incluían “la totalidad de las ayudas otorgadas ni los bienes inmuebles
abandonados,” (iii) que se constataba un subregistro
de personas desplazadas (especialmente en desplazamientos menores o
individuales), (iv) que el Sistema Único de Registro no incluía información de
ayudas provistas por entidades distintas a Acción Social, (v) que los sistemas
de información no eran sensibles a la identificación de necesidades específicas
de grupos con un mayor nivel de vulnerabilidad, y (vi) que dichos sistemas no
identificaban las posibilidades de generación de ingresos en zonas de
recepción. A
lo largo del proceso de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, la Corte
reiteró, en los autos 178 de 2005, 218 y 261 de 2007, y 011 de 2009, su
preocupación por la falta de avances en la corrección de las falencias de los
sistemas de información y de caracterización de la población desplazada y la
falta de medidas adecuadas para la superación del problema del subregistro. Por ello, ordenó en el auto 011 de 2009, la
adopción de medidas para (i) la superación del subregistro
de la población desplazada, (ii) para el intercambio de información entre las
distintas bases de datos relevantes para la población desplazada y (iii) para
crear un sistema de información articulado que sea una herramienta útil desde
la perspectiva del goce efectivo de los derechos de la población desplazada. En
relación con la orden relativa a la adopción de medidas orientadas a superar los problemas de subregistro,
dirigida a Acción Social, esta Corporación advierte que en el documento
remitido por el Gobierno nacional el 30 de junio de 2009, no se presentó
información sustancial sobre el cumplimiento de dicha orden. En el informe del 30 de octubre de 2009, se indicó que a esa fecha Acción
Social había realizado siete reuniones con la Procuraduría General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo y la Comisión Nacional de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, para el desarrollo de las
medidas anotadas. Para ese momento, las medidas reportadas constituían
actividades aisladas relacionadas con la inclusión de personas en situación de
desplazamiento en el RUPD. En los informes presentados
el 1° de julio de 2010 y el 16 de marzo de 2011, el Gobierno Nacional señala
como avances para la superación de los problemas de subregistro,
lo siguiente: Mediante la
Circular N° 11 del 11 de mayo de 2010, Acción Social dispuso que todos los
funcionarios responsables del manejo del registro de la población desplazada
están obligados a abstenerse de imponer obstáculos para la inscripción en el
RUPD. Además, que el proceso de valoración de la situación particular y
concreta del hogar o de la persona declarante se debe realizar sin distinciones
en razón de la denominación del grupo armado, o de si se trata de la fuerza
pública o de una banda criminal emergente, “siendo
los únicos parámetros para determinar si nos encontramos frente a la situación
de desplazamiento forzado los señalados en el art. 1° de la Ley 387 de 1997”118.
Según esa
misma circular, para la valoración de la declaración se debe tener en cuenta la
jurisprudencia constitucional y observar el contexto social y la situación de
conflicto y debe apoyarse en la información proveniente de la Mesa de Alerta
Territorial, la cual se orienta a la recolección de información de orden
público proveniente de las personerías, defensorías, JAL, cabildos, entidades
departamentales, medios de comunicación, fuerza pública y el programa de
prevención, emergencia y retornos de Acción Social. En el
informe presentado por el Gobierno Nacional el 16 de marzo de 2011 se precisó
que la valoración de la declaración
para la inscripción en el RUPD se adelanta de conformidad con las siguientes
pautas: (i) herramientas de contexto (orden público y confirmación de hechos
con el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República,
registros periodísticos y los organismos de control); (ii) herramientas
jurídicas (Ley 387 de 1997, autos y sentencias); y (iii) Herramientas técnicas
(consulta de las bases de datos disponibles119). Como
consecuencia de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 12 de junio
de 2008, mediante la cual esa Corporación declaró la nulidad parcial del
Decreto 2569 de 2000 que establecía la extemporaneidad de la declaración, a 1°
de julio de 2010 fueron incluidas en el RUPD 498.045 personas, equivalentes a
118.705 hogares, cuyos hechos generadores del desplazamiento ocurrieron más de
un año antes del momento de rendir la declaración120. En el informe
remitido a la Corte el 16 de marzo de 2011, el gobierno precisó que Acción
Social se encuentra en el proceso de revaloración oficiosa de las solicitudes
de inclusión en el RUPD negadas por esa entidad, antes de la sentencia del
Consejo de Estado. Al respecto, aclaró que ha revalorado 1700 declaraciones y
que quedan pendientes 12.636121. A 1° de
julio de 2010 se habían incluido en el RUPD 159.231 menores que no se
encontraban presentes en la declaración original122. La mejor
caracterización de la población desplazada mediante la aplicación de dos
instrumentos: la consulta de registros administrativos y la Red JUNTOS. Al
respecto, el Gobierno Nacional aclaró que JUNTOS no pretende reemplazar la
medición de los indicadores de GED, metodología concertada para la medición de
la efectividad de la política pública sobre desplazamiento forzado, comoquiera
que sólo es un “punto de partida” para
el acompañamiento por cinco años de los hogares más vulnerables “con el objetivo de contribuir al
mejoramiento de [su] calidad de vida.” En el mismo sentido, precisó que es
mediante JUNTOS que se entrega la información correspondiente a las diferentes
entidades que conforman el SNAIPD, para que éstas la difundan a los entes
territoriales “con el propósito de
facilitar la atención de la población por parte de las mismas.123” La
caracterización se realiza por medio de (i) la Ficha de control de información, la cual constituye un resumen del
historial de ofertas, ayudas y programas con los que las personas tienen o han
tenido algún tipo de vinculación; (ii) el Módulo
Atención Humanitaria, que es un sistema que permite controlar y dar
respuesta efectiva a las solicitudes de ayuda remitidas por el territorio; y
(iii) el Módulo Peticiones, Quejas y
Reclamos (PQR), aplicativo Web que será usado por los facilitadores en los
puntos de atención a la población desplazada, para registrar visitas,
actualizar datos, brindar orientación y respuestas, y recibir solicitudes en
documentos físicos y digitalizarlos. Igualmente,
en el informe del 16 de marzo de 2011 el actual gobierno nacional indicó que
Acción Social autoriza la división de núcleos familiares y la consecuente
entrega de ayudas, de conformidad con las pruebas sumarias que se presenten
para el efecto, en dos casos: (i) las familias que por las condiciones mismas del desplazamiento interno son separadas, se
reencuentran posteriormente y desean unirse para solicitar las ayudas
correspondientes; y (ii) las personas que después del desplazamiento se separan
de su núcleo familiar, y forman uno nuevo al constituirse como pareja estable
con hijos o como madre cabeza de familia, pero separada de su esposo o compañero
permanente. Entre el 1° de julio de 2010 y marzo de 2011, se han tramitado
directamente 686 solicitudes de división de núcleo familiar. Al respecto, se
solicitó a la Corte que para la valoración de los casos enunciados, se requiera
el pronunciamiento del ICBF, las comisarías de Familia y demás organismos
competentes. En el informe del 16 de marzo de 2011, se enunciaron las siguientes
acciones orientadas a la superación de las causas del subregistro:
(i) diseño y promoción de la cartilla ABC del Registro Único de Población
Desplazada, la cual se distribuyó en las UAO y en los albergues de paso; (ii)
firma digital del funcionario del Ministerio Público que recibe la declaración,
para mejorar los tiempos de respuesta y agotamiento de la vía gubernativa; (iii)
celebración de acuerdos interadministrativos entre Acción Social y las
personerías, con el fin de dotarlas de elementos tecnológicos para la recepción
de la declaración; y (iv) depuración del RUPD, a fin de contar con información
relacionada con la situación de discapacidad de las personas desplazadas124
y actualizar, modificar y aclarar las inconsistencias encontradas125. No
obstante estos avances, según los informes remitidos a la Corte Constitucional
por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Comisión de Seguimiento y otros
intervinientes, persisten serios problemas en relación con la inclusión de las
personas en situación de desplazamiento en el RUPD. En efecto, en primer lugar,
no existe claridad sobre las situaciones y los lineamientos procesales y
probatorios que aplica Acción Social para determinar a quién se incluye y a
quién se excluye como desplazado. En este sentido, la Defensoría del Pueblo126
señaló que es necesario establecer las reglas para valorar el material
probatorio, particularmente respecto de (i) la inscripción en el SISBEN en
lugar diferente al municipio expulsor y (ii) las razones que se aducen para
negar el registro bajo la causal de “falta a la verdad.” En
el informe remitido por la Contraloría General de la República se dice: “Imprecisiones
técnicas en la medición y verificación de resultados de la política y del GED De acuerdo con el análisis realizado por la
Contraloría Delegada para el sector Social, resulta evidente y recurrente que
la capacidad de respuesta del Estado en materia de desplazamiento forzado esté
limitada en distintos aspectos por problemas relacionados con el enfoque y el
marco mismo de la política y en parte, en razón a la magnitud de la problemática
que involucra a millones de personas. A la fecha, sin saber con certeza cifras exactas,
se estima que cerca de 3.7 millones de personas se han visto afectados, pero su
ruta hacia la recuperación y estabilización socioeconómica se mantiene
desdibujada porque el Registro Único de Población Desplazada RUPD, presenta
deficiencias de caracterización, de movilidad dentro de la integralidad de las
personas y familias ingresadas al sistema. Debilidades que, no han sido
subsanadas y no es lo mismo dar idea de algo a tener certeza, a fin de
categorizar y gradualizar la incidencia de la
política con fines de verificación espacio-temporal, para encontrar movimientos
y salidas, al saber con precisión la ruta que han seguido y su situación
actual. En razón a limitantes tecnológicas de registro
sistémico es amplia la dificultad de seguimiento desde la incorporación de la
persona o familia, de la atención recibida y del mejoramiento en la calidad de
vida alcanzado. Factores que pesan y no permiten brindar al país una radiografía
real del Sistema y su constante accionar, al quedar velada parte de la
referencia de cumplimiento desde la cualificación y cuantificación que, de
suyo, el SNAIPD tiene que mostrar con respecto al Goce Efectivo de Derechos
GED, a los esfuerzos institucionales realizados y los niveles de cumplimiento
básico de responsabilidades por parte de los entes territoriales. A través del tiempo, pese al registro institucional
de acciones correctivas realizadas, se puede hablar de recurrencia en las
deficiencias de cobertura y calidad en la prestación de servicios requerida, en
razón a las variaciones de la oferta institucional y las dimensiones de la
demanda de atención por parte de las personas desplazadas, además de las
limitaciones en los recursos asignados de manera individual o por hogar, por
depender de la disponibilidad presupuestal de las entidades ejecutoras,
encontrándose que solo se ha recibido un porcentaje variable , según las
circunstancias, de recursos necesarios para atención y tratamiento integral. En
la visión general, no se puede olvidar también, la existencia de desplazados
que nunca han formalizado su identificación como tales en el RUPD y en razón a
presiones y temor, han optado por su anonimato, con todas las dificultades que
esto entraña. Además de presentarse el caso de personas que sin ser desplazadas
han actuado y solicitado apoyo, como si lo fueran.” En
el informe presentado a la Corte Constitucional el 8 de mayo de 2009 por la
Procuraduría General de la Nación127, advirtió que el acceso de
Acción Social a la información que maneja el Ministerio de la Protección Social
ha sido “un instrumento que permit[e] a los funcionarios de Acción Social encargados de
la etapa de valoración limitar el acceso de la población desplazada al
registro, utilizándolo como prueba de la simultaneidad de la víctima en otros
sistemas de información.128” De hecho, este es el caso que se viene presentado de manera recurrente, cuando se
señala como ‘falta a la verdad’ la
presencia del declarante o de algún miembro de su núcleo familiar en las bases
de datos del FOSYGA, en lugar distinto al que la persona aduce haber sido
desplazada, lo que en sí mismo no desvirtúa el hecho del desplazamiento en los
términos que la Corte Constitucional ha reiterado en múltiples sentencias que
amparan los derechos de las víctimas.129” La Procuraduría agregó
que es necesario limitar el acceso del Ministerio de la Protección Social y de
la CNRR al “Módulo de Verificación y Actualización” que maneja Acción Social, a
fin de preservar la confidencialidad de la declaración para la inclusión en el
RUPD. En
segundo lugar, persiste un alto número de decisiones de no inclusión en el
registro. Sobre este elemento, en el informe presentado a la Corte
Constitucional en el mes de enero de 2011, la Procuraduría General de la Nación
llamó la atención sobre las fuentes de información que emplea Acción Social
para corroborar la veracidad de los hechos declarados por el peticionario. Así,
por ejemplo, señaló que en el Área de Registro de Acción Social se estableció
una Mesa de Alerta Territorial -MAT- como estrategia que permite contar con
información actualizada sobre la situación de seguridad y orden público en
cualquier parte del país. Al respecto, en criterio de la Procuraduría General
de la Nación, resulta importante establecer hasta qué punto dicha estrategia se
convierte en elemento decisivo al momento de valorar las declaraciones en
perjuicio de la versión del declarante, ya que puede inferirse que si la MAT no
determina una situación evidente de orden público en determinada zona, esta
verificación llegue a tener más peso que la misma denuncia de los hechos por
parte de la víctima. En este sentido, es necesario tener en cuenta que no todos
los hechos que originan desplazamientos son notorios. También
señala la Procuraduría en su informe de enero de 2011, su preocupación por la
violación del derecho al debido proceso, ya que el 25% de los declarantes no
incluidos en el RUPD no son notificados de esa decisión, así como el vacío de
protección en que quedan aquellos hogares que no interponen recursos contra la
decisión de no inclusión en el RUPD. Esto, porque de acuerdo con la información
existente, en el 22% de los casos la interposición de recursos contra el acto
administrativo que niega la inscripción en el RUPD, se concede la inclusión en
el Registro. Esta situación también se presenta si se observan las cifras
relacionadas con los fallos de tutela en los que se ordena la inclusión de la
persona en el RUPD. En
tercer lugar, aunque en el auto 011 de 2009 se indicó la necesidad de adoptar
medidas para permitir la inclusión en el RUPD de personas desplazadas por la
fumigación de cultivos ilícitos y los
desplazamientos intraurbanos y fronterizos, se ha
recibido información contradictoria según la cual Acción Social ha corregido su
postura de negativa frente a dichos casos, pero a la vez se ha reportado la
persistencia de esa posición desde septiembre de 2010.130 En
cuarto lugar, se observa que aún no existe un cronograma para la superación de
los problemas detectados en materia de subregistro,
valoración de las declaraciones o garantías procesales para controvertir las
decisiones sobre exclusión. Tampoco existe información sobre un presupuesto que
permita verificar la viabilidad de las decisiones de política pública adoptadas
en esta materia, así como sus proyecciones a corto, mediano o largo plazo, las
metas que se pretenden alcanzar, la manera en que se ejecutará el presupuesto
para adelantar las actividades enunciadas, y los resultados que finalmente se esperan
y su medición. En
quinto lugar, la Sala observa que la caracterización de la población desplazada
se realiza con base en la información sobre las condiciones socioeconómicas que
se recoge a través de Familias en Acción y JUNTOS, que emplean indicadores que
no reflejan el goce efectivo de derechos de la población desplazada, y en esa
medida no permiten determinar cuál es la situación que enfrenta la población
desplazada en términos de necesidades y vulnerabilidades que deben ser
atendidas. Un
factor adicional que contribuye al subregistro está
relacionado con el proceso de toma de declaraciones por parte del Ministerio
Público. En las 4 visitas a terreno realizadas recientemente por la Corte
Constitucional a Antioquia, Arauca, Magdalena, y Nariño, se constató la
debilidad institucional tanto de las personerías como de las oficinas de la
Defensoría y de la Procuraduría General de la Nación para destinar personal
suficiente para la toma de declaraciones de la población desplazada. En el caso
de las personerías, la falta de independencia presupuestal y política de los
personeros frente a las autoridades locales, así como los limitados recursos
con que cuentan algunos municipios, hacen que la toma de declaraciones se haga
de manera manual, sin seguir un patrón uniforme de calidad o claridad, incluso
a veces sin contar con los formatos de toma de declaración y con frecuencia sin
la posibilidad de realizar dicha diligencia en línea, lo que aumenta los
riesgos de no inclusión por ilegibilidad o inexactitud de la declaración. La
mayor parte de las personerías solo cuenta con un personero y una secretaria, y
algunas de esas declaraciones son tomadas por la secretaria y no por el
personero. Este riesgo aumenta cuando se trata de desplazamientos masivos o de
desplazamientos de población indígena cuyos nombres tienen una difícil
ortografía en castellano. Adicionalmente, ninguno de los factores con base en
los cuales se valora la declaración y cruza la información dada por el
declarante y con base en los cuales se concluye si hay una falta a la verdad
está incluido en el formato suministrado por Acción Social para la toma de
declaraciones.131 En
el caso de las declaraciones tomadas por los procuradores regionales o
provinciales, además de problemas técnicos similares a los de las personerías,
el hecho de que para efectos de calificación del desempeño la Procuraduría
General de la Nación sólo tenga en cuenta las actuaciones realizadas en materia
disciplinaria, hace que la toma de declaraciones a población desplazada o las
intervenciones del ministerio público para la interposición de acciones
judiciales a favor de la población desplazada sea percibida como una actividad
marginal y sin importancia, a pesar de que constitucional y legalmente la
intervención de la Procuraduría General de la Nación sea esencial para la
prevención de violaciones derechos humanos y para la protección de las
víctimas. Este factor conduce a que los funcionarios de la Procuraduría que
participan en la toma de declaraciones lo hagan a costa de su propia
calificación de desempeño, en tiempos muy reducidos, por lo que se hace necesario asignar turnos para la toma de declaraciones,
retrasando por meses la posibilidad de inclusión de la población desplazada.
Aun cuando en algunos lugares esta labor es apoyada por consultores externos
financiados por la cooperación internacional, esto no resuelve la necesidad de
una respuesta institucionalizada a esta problemática. La falta de personal
suficiente para la toma de declaraciones y para realizar intervenciones
judiciales a favor de la población desplazada también afecta la labor de la
Defensoría del Pueblo en esta materia y por ende debilita la protección que
debe recibir la población desplazada y aumenta los riesgos de maltrato
institucional en su contra. A este factor se suma la falta de coordinación
entre procuradores regionales y provinciales, o entre la procuraduría y la
defensoría para efectos de garantizar personal permanente para la toma de
declaraciones. En
cuanto a la orden proferida en el auto 011 de 2009 sobre la adopción de medidas
para mejorar la comunicación entre las distintas bases de datos relevantes para
las personas desplazadas, el Gobierno Nacional informó sobre los siguientes
avances: La
expedición de la Resolución 04425 de Julio de 2009 “Por la cual se
instrumentaliza y regula el intercambio y articulación de información entre las
entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
–SNAIPD- y se dictan otras disposiciones.” Las
modificaciones en el Formato Único de Declaración, con el fin de guardar
coherencia con las órdenes constitucionales emitidas en los autos 004, 005 y
006 de 2009, especialmente en aspectos orientados a mejorar la caracterización
de las personas desplazadas en situación de discapacidad. La
suscripción de acuerdos de intercambio de información y de confidencialidad con
el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, para el acceso a la información
del programa de mujeres productivas; el Ministerio de la Protección Social,
para el acceso al Sistema Integral de Información de la Protección Social; el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el acceso a información sobre
los programas de bancarización de la población desplazada, particularmente,
acceso a la Central de Información Financiera -CIFIN-; el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, para el acceso a la información sobre las familias,
niños y niñas en situación de desplazamiento; el Programa Presidencial para la
Acción Integral Contra Minas Antipersona, para el acceso a la información sobre
los índices de afectación por accidentes con minas antipersona; la Registraduría Nacional del Estado Civil para la expedición
de documentos a través de unidades móviles y el intercambio de permisos para la
validación de la información; y el Programa de Atención Humanitaria al
Desmovilizado, para verificar que no subsista la calidad de víctima y
victimario al momento de efectuar la valoración de las declaraciones. La
suscripción de acuerdos de intercambio de información mediante el mecanismo Web
Service para “la
automatización del trámite de vivienda132” con el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo
Territorial, el Ministerio de la Protección Social (RUAF), el Banco Agrario,
las Cajas de Compensación Familiar, la Superintendencia de Notariado y
Registro, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Oficina de Catastro de
Antioquia. La
suscripción de convenios de confidencialidad e intercambio de información
mediante medio magnético con el Ministerio de Educación, el SENA, la Registraduría Nacional, el INCODER y el Programa para la
Atención Humanitaria al Desmovilizado. Además, celebró un acuerdo con la
Jefatura de Reclutamiento y Control Reservas del Ejército Nacional, para que
dicha jefatura le envíe semestralmente a Acción Social la base de datos de
libretas militares y tarjetas provisionales expedidas a los ciudadanos en
situación de desplazamiento133. La
implementación de un plan de acción para la puesta en marcha de un sistema de
identificación biométrico que permitirá efectivizar la identificación de los
declarantes y mejorar la trazabilidad de la atención, además de obviar la
presentación del documento de identidad en los casos en los cuales la población
esta indocumentada.134 El acceso al
Módulo de Verificación y Actualización del RUPD, a los entes territoriales. De
hecho, en conjunto con el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de
Educación Nacional, Acción Social socializó el Módulo de Verificación135
a la totalidad de las Direcciones Departamentales de Salud y a 54 de las 83
Secretarias de Educación Certificadas. Mediante este proceso, en los entes
territoriales se crearon usuarios para el acceso al Módulo de Pruebas del
Verificador e igualmente se remitieron los acuerdos de confidencialidad a
suscribir para el acceso a la herramienta. - En las visitas a terreno realizadas
por la Corte Constitucional recientemente, se constató que aún en sitios como
las UAO en donde se encuentran bajo el mismo techo las distintas entidades nacionales
y territoriales que atienden a la población desplazada, no es posible la
interconexión de los distintos sistemas de información, ni la estandarización
de la recolección de información común básica, por lo que es frecuente que un
mismo núcleo familiar desplazado sea objeto de múltiples entrevistas, con las
cuales se pueda estar revictimizando a la población
desplazada.136 Si
bien los avances en la materia son significativos, la Corte considera
pertinente revisar y dar solución a las dificultades que aún se presentan en el
cumplimiento de esta orden. En efecto, no existe claridad sobre los estándares
de confidencialidad, seguridad y reserva que sirven de base para transmitir la
información, o sobre quiénes serán los funcionarios responsables de enviar y recibir
la información en cada una de las entidades que pretendan comunicar sus bases
de datos con el RUPD. Hechos recientes como el ocurrido en el mes de junio de
2011 en Ituango,137 donde se filtró información confidencial contenida en el RUPD sobre
1.073 personas víctimas del delito de desplazamiento forzado ocurrido en el año
2009 en ese municipio, de las cuales más de 600 fueron señaladas como miembros
o colaboradores de las FARC en un blog público, muestran la urgencia de esa
revisión. También se han reportado casos de suplantación de la cabeza de
familia registrada para el reclamo de las ayudas, que una vez detectados
generan una suspensión administrativa de las ayudas, sin que sea claro cuál es
el procedimiento para corregir esa suplantación o para controvertir la decisión
administrativa. En relación con la orden sobre la
adopción de medidas orientadas a armonizar un sistema de registro que permita la
articulación del registro único administrado por Acción Social, el SIPROD
administrado por el Ministerio de la Protección Social, y el programa de
identificación de víctimas manejado por la Fiscalía General de la Nación y por
la Comisión de Reparación y Reconciliación, la Sala constata que, en la actualidad, Acción Social y el Ministerio de la
Protección Social intercambian información sobre la afiliación en salud, Cajas
de Compensación Familiar, Riesgos Profesionales y Fondos de Pensiones, mediante
el mecanismo de interoperabilidad denominado Web Service.
No ocurre lo mismo con los sistemas de información de la Fiscalía y de la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. De hecho, ésta última no
cuenta aún con un sistema de información ni se han desarrollado mecanismos para
intercambiar información con esa entidad, a fin de garantizar el acceso de las
víctimas a la oferta institucional disponible. Sobre este punto el Departamento
Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres
- DAPARD señaló informalmente que en el proceso de aplicación censal de los
indicadores de goce efectivo en el Departamento de Antioquia durante el año
2010, las inconsistencias de información, las dificultades operacionales de la
Web y la imposibilidad práctica de interconexión entre las distintas bases de
datos sigue siendo un obstáculo para la caracterización efectiva de la
población desplazada y para diseñar y ajustar con base en esa información la
respuesta estatal.138 Observa
la Corte además que en la Ley 1448 de 2011, está previsto unificar los sistemas
de información en la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación
a las Víctimas, a fin de identificar y diagnosticar la dinámica del
desplazamiento forzado. El Gobierno Nacional informó el 16 de marzo de 2011 que
(i) de conformidad con lo acordado en la sesión del Comité Técnico del 20 de
enero de 2011, se proyectó el desarrollo del software del “Modelo Integral de
Atención a Víctimas - MIAV,” orientado al consumo de los servicios existentes
en el aplicativo vía Web Server, contratando una empresa desarrolladora de
software especializada, para tal fin; y (ii) se ha proyectado el intercambio de
información entre las entidades vinculadas, en tres niveles: información común,
información compartida, información confidencial. La
Corte Constitucional concluye que para el 6 de agosto de 2010, a pesar de lo
ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y los autos 218 de 2006, 008 y 011 de
2009 los avances continúan siendo muy bajos y persisten casi todas las
falencias identificadas en dichos autos, sin que se hayan trazado acciones
concretas para corregir los vacíos protuberantes, o se haya empleado la
información que han recolectado en registros propios algunas entidades
territoriales y con los cuales sería posible corregir varias de esas falencias.
Por ello, en desarrollo del principio de colaboración armónica entre las
distintas ramas del poder público y dada la participación de los órganos de
control en el seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, es necesario indagar
sobre los procesos disciplinarios, penales o de control fiscal que hayan sido adelantados
por parte de la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la
Nación y la Contraloría General de la República, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, contra los funcionarios nacionales
responsables del cumplimiento de esta orden, así como el estado actual de
dichas actuaciones. Para ello, la Sala Especial de Seguimiento convocará al
Procurador General de la Nación, a la Fiscal General de la Nación y a la
Contralora General de la República a una audiencia pública especial que tendrá
lugar el día 11 de Noviembre de 2011, para que presenten un informe sobre los
resultados alcanzados en dichos procesos, con el fin de evaluar la efectividad
de los distintos mecanismos disciplinarios, fiscales y judiciales que aseguran
el acatamiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional para
proteger los derechos de la población desplazada, así como los obstáculos y
prácticas institucionales detectados que han dificultado su aplicación. A dicha
audiencia serán invitados, los miembros del CNAIPD y del SNAIPD, la Defensoría
del Pueblo, la Comisión de Seguimiento y la Oficina del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Refugiados ‑ ACNUR, para que presenten
observaciones y recomendaciones sobre estos procedimientos. También estarán
presentes los líderes de organizaciones de población desplazada, así como los
representantes de las organizaciones sociales nacionales e internacionales que
han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 o a sus
autos de cumplimiento, que se inscriban oportunamente en la Secretaría de la
Corte Constitucional, según las instrucciones que se impartirán a través de la
página Web de la Corte Constitucional. Dado
que han transcurrido 7 años desde que se identificaron las falencias en materia
de subregistro, sistemas de información de
desplazados y caracterización de la población desplazada que debían ser
corregidas, y 3 años desde que se ordenó su corrección, la persistencia de
falencias tanto en la recolección como en la valoración de la información, así
como en la adopción de correctivos al problema del subregistro,
considera la Corte que el proceso de corrección efectiva de estas falencias
debe estar terminada en un plazo no mayor a seis (6) meses, contados a partir
de la comunicación de la presente providencia. Por lo anterior se solicitará al
Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional que presente a la Corte Constitucional el 8 de noviembre de 2011,
un informe escrito y en medio digital sobre la metodología de trabajo y de
coordinación interinstitucional, los espacios y mecanismos de garantía a la
participación de la población desplazada y de las organizaciones sociales que
han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las
actividades y el cronograma acelerado bajo los cuales avanzará, por el plazo
máximo de seis (6) meses, para llenar los vacíos señalados por la Corte en la
sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 011 de 2009 y 385
de 2010 en materia de subregistro, sistemas de
información y caracterización de la población desplazada y, en particular para
corregir las siguientes falencias de los sistemas de información: La falta de
mecanismos adecuados para la superación de los problemas detectados en materia
de subregistro, de valoración de las declaraciones o
de garantías procesales para controvertir las decisiones sobre exclusión. La ausencia
de mecanismos para asegurar el derecho al debido proceso frente a los
procedimientos administrativos de inclusión de declarantes en el RUPD. La falta de
claridad sobre las situaciones y los lineamientos procesales y probatorios que
aplica Acción Social para determinar a quién se incluye y a quién se excluye
como desplazado en el RUPD. La falta de
mecanismos para corregir las deficiencias de las fuentes de información que
emplea Acción Social para corroborar la veracidad de los hechos declarados por
el peticionario, especialmente, en los casos en que no se trata de hechos
notorios, o de circunstancias ocurridas más de un año antes de la fecha de
declaración. La falta de
medidas adecuadas para corregir el altísimo volumen de no inclusiones en el
RUPD de personas desplazadas por fumigación de cultivos ilícitos, desplazamientos intraurbanos,
de corta duración y fronterizos, a pesar de que distintos fallos de la Corte Constitucional señalan la necesidad de
incluir en el RUPD a quienes son víctimas de estos tipos de desplazamiento y
que Acción Social, informó sobre la corrección de estos problemas. La ausencia
de mecanismos de caracterización de la población desplazada que tengan en
cuenta indicadores que reflejen el goce efectivo de derechos de la población
desplazada. La
inexistencia de estándares de confidencialidad, seguridad y reserva que deben
servir de base para transmitir la información entre las distintas entidades que
hacen parte del SNAIPD; La falta de
claridad y de determinación puntual de quiénes serán los funcionarios
responsables de enviar y recibir la información en cada una de las entidades
que pretendan comunicar sus bases de datos con el RUPD. La ausencia
de una previsión presupuestal clara para asegurar el avance efectivo en la
superación de las falencias de los sistemas de información señalados. Las
falencias en el intercambio de información entre los distintos sistemas, en
especial, con la Fiscalía General de la Nación y la Comisión de Reparación y
Reconciliación. La falta de
garantías a la transparencia del proceso de inclusión o rechazo de la población
que presenta declaración sobre desplazamiento. La necesidad
de mecanismos que garanticen los derechos de la población desplazada, en
particular el derecho al hábeas data, tanto en el sistema de información sobre
población desplazada como en el que prevé la Ley 1448 de 2011 y la forma cómo
se preservará dicha información con confidencialidad, seguridad y reserva. Recibido
el informe gubernamental sobre metodología, la Sala Especial de Seguimiento
convocará a una sesión técnica pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011,
en la que participarán los organismos de control, la Comisión de Seguimiento,
ACNUR, y estarán presentes los líderes de organizaciones de población
desplazada que se inscriban en la Secretaría de la Corte Constitucional
siguiendo el procedimiento que oportunamente se señalará, y de las
organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, en la cual el Director de Acción Social deberá
presentar el informe sobre la metodología de trabajo y de
coordinación interinstitucional, los espacios y mecanismos de garantía a la
participación de la población desplazada y de las organizaciones sociales que
han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las
actividades y el cronograma acelerado bajo los cuales trabajará, por el plazo
máximo de seis (6) meses, para llenar los vacíos señalados por la Corte en la
sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 011 de 2009 y 385
de 2010 en materia de subregistro, sistemas de
información y caracterización de la población desplazada. En dicho informe
también deberá señalar las fechas en las cuales presentará a la Corte
Constitucional reportes periódicos, por escrito y en medio digital, sobre la
ruta escogida, la capacidad institucional y presupuestal con la que cumplirá
con esa ruta, las medidas concretas diseñadas y adoptadas para responder a cada
uno de los vacíos identificados y los resultados alcanzados en la superación
del subregistro y en la corrección de las falencias
de los sistemas de información y en la caracterización de la población
desplazada. En dicha sesión se asumirán públicamente los compromisos que
aseguren una participación efectiva de la población desplazada, de tal manera
que se garantice que este proceso de ajuste y corrección de los sistemas de
información no se transforme en una excusa para dilatar indefinidamente la
garantía en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Adopción de un
mecanismo de participación amplio y democrático para las organizaciones de
población desplazada. En
la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional señaló la necesidad de que
en la adopción de decisiones relativas a la superación del estado de cosas
inconstitucional, se ofreciera a las organizaciones que representan a la
población desplazada la oportunidad de participar de manera efectiva. Con el
fin de garantizar este derecho, a lo largo del proceso de seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, la Corte insistió en la importancia de garantizar la
participación efectiva de las organizaciones de población desplazada tanto a
nivel nacional como en el ámbito territorial, en las distintas instancias de
coordinación, así como en el proceso de diseño, ajuste, corrección e
implementación y seguimiento de las estrategias, programas y acciones que se
desarrollen para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004.139
La
Corte ordenó en el auto 008 de 2009 la creación de un mecanismo de
participación, en razón a que “el esquema de participación de las
organizaciones de población desplazada establecido en el Decreto 250 de 2005,
(que) ha favorecido la centralización de la participación en una organización
de población desplazada y debilitando la participación de estas organizaciones
en el ámbito territorial”. Así mismo ordena que informe sobre las medidas
adoptadas y su implementación. A
partir de las diferentes peticiones y pronunciamientos de las organizaciones de
población desplazada presentadas a la Corte Constitucional durante el período
2009-2010,140 es posible identificar el conjunto de falencias
señaladas por las organizaciones de población desplazada como las que se
presentan con mayor frecuencia en materia de participación: No hay acceso a la información,
ni respuesta a los derechos de petición, o la respuesta es inoportuna; Las administraciones locales no
entregan la información solicitada; No hay
suficiente acompañamiento por parte de las entidades territoriales y del
SNAIPD. Los comités
de atención a la población desplazada no funcionan correctamente.141 No se toman
en cuenta las opiniones planteadas por las organizaciones de población
desplazada. Se utiliza
su participación para cumplir con los requisitos de socialización de los
proyectos, a pesar de que se trata de mera asistencia a reuniones. Ciertas organizaciones
de población desplazada hacen el papel de legalizar gastos de las
administraciones municipales. En algunos
casos la DIAN se encuentra cobrando impuestos a las organizaciones de población
desplazada. (Floridablanca y Meta) Para
diferentes encuentros las administraciones escogen a ciertos líderes para
representar a la población desplazada sin consultar a las organizaciones. Las
convocatorias a las reuniones y comités se realizan a la víspera del encuentro,
en uno de los casos se reportó que la convocatoria se hizo con fecha posterior
a la realización de la misma, como en los casos de la Mesa Departamental del
Magdalena142, Mesa Departamental de Nariño143 y
Organizaciones de Población desplazada de Arauca144. La falta de seguridad, los
asesinatos y las amenazas contra líderes y lideresas de la población
desplazada. En
el informe de julio 1 de 2010, el Gobierno Nacional identifica las falencias
que impedían una adecuada participación de la población desplazada en el
diseño, la ejecución y evaluación y seguimiento a la política pública de
prevención y atención al desplazamiento forzado. Entre tales falencias señala
las siguientes: (i) la falta de mecanismos eficientes dirigidos a la
intervención real y efectiva de la población desplazada; (ii) carencia de
información oportuna y completa para la población desplazada sobre sus
derechos, la oferta institucional, los procedimientos y las entidades
responsables de atenderlos; (iii) la poca visibilidad de los líderes y
organizaciones de población desplazada; (iv) inexistencia de puntos de contacto
entre las organizaciones de población desplazada y las entidades del Sistema
Nacional de Atención Integral a Población Desplazada; (v) desconfianza entre
las organizaciones de población desplazada y entre éstas y el Gobierno
Nacional; (vi) falta de liderazgo que representen realmente los intereses de la
población desplazada; (vii) falta de apoyo oficial a las organizaciones de
población desplazada; (viii) falta de herramientas para fortalecer a las
organizaciones de población desplazada; (ix) falta de canales de comunicación
adecuados; (x) reducción de la participación de la población desplazada a la
mera asistencia a reuniones; (xi) ausencia de espacios de interlocución y
concertación con las organizaciones de población desplazada; (xii) inexistencia
de herramientas para la medición y seguimiento a la participación de la
población desplazada y sus formas organizativas; (xiii) ausencia de
normatividad clara para garantizar los mecanismos de participación de la
población desplazada y sus formas organizativas; y (xiv) riesgos de seguridad
para los líderes de la población desplazada. En
dicho informe también resalta las actividades desarrolladas para la
implementación de la estrategia de participación tanto a nivel nacional como
territorial, orientada a corregir las falencias identificadas y a vincular a la
población desplazada en el diseño, análisis y seguimiento a la política pública
de atención integral a la población desplazada, en los espacios de
interlocución, consulta y concertación, en el apoyo y acompañamiento a la Mesa
Nacional de Fortalecimiento a OPD y a las Mesas Territoriales de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada, en la divulgación de
políticas, planes, programas y proyectos de prevención y atención al
desplazamiento forzado y en la elaboración de herramientas para la
participación. Como resultados de tal estrategia, el Gobierno Nacional recoge
en su informe de julio de 2010, las actividades de socialización de la política
y de capacitación de la población desplazada, la realización de encuentros, la
creación de espacios de interlocución, consulta y concertación, y el
apoyo financiero prestado a la Mesa Nacional de Fortalecimiento a
Organizaciones de Población Desplazada. Sin
embargo, de ese listado de actividades, muy pocas están relacionadas con la
superación de las falencias institucionales que impiden la participación
efectiva de las organizaciones de población desplazada. Dentro de ese listado,
se menciona la construcción de un protocolo de participación, “como una herramienta procedimental que dará
la pauta para que las Organizaciones de Población Desplazada –OPD- a través de
las Mesas de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada puedan
hacer uso del goce efectivo del derecho a la participación y los entes
territoriales y entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada – SNAIPD- les faciliten los elementos necesarios para
participar de manera efectiva en todos los escenarios donde se diseña, formula
y ejecuta la política pública de atención al desplazamiento forzado.” Dicho
Protocolo fue presentado a la Corte Constitucional el 4 de marzo de 2009 como
un documento en construcción. Sin embargo en los informes de junio y octubre de
2009, no fue incluido el Protocolo ni su aplicativo como documentos terminados.
En
el informe de Julio de 2010 el Gobierno indicó que el Protocolo de
participación había sido “normalizado”
con el Decreto 1997 del 1 de junio de 2009, “por el cual se reglamenta
parcialmente la Ley 1190 de 2008” y que en su artículo 2 sobre coordinación
territorial establece que los alcaldes y gobernadores deberán “garantizar la participación efectiva de la
población desplazada en las instancias de coordinación departamental, municipal
y distrital, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el protocolo de
participación,” y como actividades, se presentan las realizadas para su
socialización. No obstante no hay claridad sobre cuáles son los resultados
concretos alcanzados con ese protocolo y su aplicativo en términos de
mejoramiento de la participación de las organizaciones de población desplazada.
De hecho, el gobierno no hizo ninguna medición de los indicadores sobre el goce
efectivo del derecho a la participación en los informes de 2008 y 2010, de tal
forma que sea posible determinar el avance, retroceso o estancamiento en el
goce efectivo de este derecho. En
la respuesta al auto 266 de 2009 el Gobierno Nacional indicó en relación con el
Protocolo de participación que las entidades territoriales tienen la obligación
de disponer de los recursos para apoyar logísticamente a las Organizaciones de
Población Desplazada. La propuesta consagra la obligación de que los
gobernadores y alcaldes apliquen el protocolo respecto a los comités consultivos
y velar porque los escenarios donde debe participar la población desplazada
funcionen adecuadamente, establecer condiciones necesarias para que la
población desplazada pueda participar efectivamente, velar por la conformación
del Comité, darle reconocimiento y llevar un registro actualizado de los
líderes, además del apoyo logístico. Sin embargo, no se establece cómo el
gobierno nacional promoverá el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los
entes territoriales de una manera eficaz y respetuosa del carácter
descentralizado del ordenamiento territorial, como quiera que la estrategia
diseñada delega en las entidades territoriales el apoyo económico a los
procesos de participación y a las organizaciones de población desplazada, sin
tener en cuenta las dificultades fiscales de los municipios, haciendo así
inoperable la estrategia. Respecto
de las acciones de seguimiento a la implementación y evaluación ordenadas por
la Corte en el auto 266 de 2009, el Gobierno indicó que el seguimiento se
desarrollará a través de una matriz de indicadores de goce efectivo del derecho
a la participación. En cuanto a la implementación se expresa que las
observaciones propuestas por las Organizaciones de Población Desplazada
aceptadas por el SNAIPD deberán ser implementadas. El seguimiento de la
aplicación de estas observaciones se hará haciendo uso de las veedurías
ciudadanas y su incumplimiento generará sanción. Pese a su anuncio, el gobierno
no reportó los resultados de la aplicación de los indicadores que miden el derecho
a la participación, ni desarrolló acciones de seguimiento y evaluación a las
propuestas recogidas en los 6 talleres de socialización de la política de
atención y prevención a la Población Desplazada, ni de la implementación de las
estrategias mencionadas por el Gobierno (veedurías). Sobre
la base de datos de líderes de la población desplazada y los mecanismos para
garantizar la actualización de datos de contacto, el Gobierno Nacional
manifestó que las alcaldías y gobernaciones serían las entidades responsables
de mantener actualizada la base de datos de líderes y estas las entregarán a
las entidades locales de atención de la población desplazada. Estas entidades
manejarán fichas de registro de líderes y de organizaciones de población
desplazada. El consolidado nacional lo tendrá el Ministerio del Interior y
distribuirá esta información a las entidades del Sistema Nacional de Atención
Integral. La información en los diferentes niveles será tratada bajo el
principio de confidencialidad. Por otro lado el Protocolo en construcción
indica que las organizaciones de población desplazada tienen la obligación de
informar por escrito sus datos a las autoridades máximas de los diversos
escenarios de participación. En la respuesta al
auto 383 de 2010, el SNAIPD expone un sistema que contempla una relación de
incentivos positivos y negativos tanto para las instituciones territoriales y
del SNAIPD145, como para las organizaciones de población desplazada
y mesas de fortalecimiento. Se propone la creación de un Comité evaluador a
nivel local y departamental que evalúe gestión y buenas prácticas en
participación, tanto de las entidades territoriales, instituciones SNAIPD como
de mesas de fortalecimiento a Organizaciones de población desplazada. La
Corte Constitucional valora positivamente que se haya diseñado el sistema de
incentivos positivos y negativos146, sin embargo no existe en el
informe presentado claridad sobre los siguientes puntos: (i) el cronograma de
actividades fijado y las metas previstas, (ii) la definición de las
responsabilidades institucionales en materia de entrega de los incentivos
positivos; (iii) el presupuesto que se asignará a estas actividades, (iv) la
inclusión de la valoración que hagan las organizaciones de población desplazada
sobre los espacios de participación para efectos de la calificación de los
incentivos; y (iv) la clarificación de la relación entre las responsabilidades
nacionales y territoriales en materia de participación. En
la respuesta a la orden vigésimo séptima
del auto 383 de 2010 el Gobierno Nacional presenta un mecanismo de capacitación
y fortalecimiento para las Organizaciones de Población Desplazada con su
respectivo cronograma. Sin embargo, este cronograma de actividades no contempla
responsables de la ejecución de la estrategia y en materia de estrategias de
divulgación de información, se proponen medios que señalan la necesidad de
acompañar la propuesta con la entrega de herramientas tales como computadores y
espacios para reuniones. En el informe del
16 de marzo de 2001, en respuesta al auto 385 de 2010, el Gobierno Nacional indica que en cuanto
al componente de participación se trabajará en cuatro frentes: (i) desarrollo
de una estrategia de participación, (ii) desarrollo de la estrategia de
capacitación, (iii) revisión de los indicadores para “diseñar el sistema de medición del goce efectivo teniendo en cuenta la
particularidad del proceso de participación”147 y (iv) ajustes
al Protocolo de Participación con apoyo de las Mesas de Fortalecimiento de las
Organizaciones de Población Desplazada. El SNAIPD presenta un cronograma para
la ejecución de estas actividades. No obstante, esa propuesta no contempla los
costos presupuestales de la estrategia. Igualmente observa que el gobierno
anuncia que se plantearan ajustes al Protocolo de Participación y a los
indicadores, pero sin que sea posible observar en tal propuesta, la forma como
se abordarán y solucionarán las falencias señaladas en
la materia. En
consecuencia el nivel de cumplimiento del gobierno respecto de la orden de crear
un mecanismo de participación efectivo ha sido muy bajo y el ritmo de avance
lento, ya que no presentan avances diferentes al diseño y socialización de un
Protocolo de Participación y de su aplicativo, sin que haya habido una medición
sobre su impacto en términos de goce efectivo del derecho a la participación,
de fortalecimiento de las organizaciones de población desplazada, o de la
ampliación de los espacios de participación, o que su aplicación se haya
traducido en la adopción de medidas que aseguren la corrección de los
obstáculos para la participación efectiva de las organizaciones de población
desplazada tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, ni existe
claridad sobre los recursos presupuestales destinados para el avance de esta
política. Observa
la Sala que la mayor parte de las actividades y resultados presentados por el
Gobierno Nacional, tanto en sus informes de julio 1 de 2010 como en marzo 16 de
2011, como resultados concretos y avances significativos en materia de
participación, no superan todavía la etapa de socialización de un instrumento y
no existe evidencia de los resultados de su aplicación ni de que éste realmente
solucione de manera adecuada las distintas falencias identificadas, o de que el
mismo haya sido adoptado por las distintas entidades del Sistema Nacional de
Atención a la Población Desplazada o que haya sido incorporado por las
entidades territoriales priorizadas. La reiteración de las quejas de las
distintas organizaciones de población desplazada o de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de implementación de los autos de
enfoque diferencial señala que tales falencias persisten en el tiempo y que la
participación de la población desplazada en la adopción de las decisiones de
política que los afectan es considerada todavía como un mero requisito formal,
y en ocasiones como un ejercicio que retarda y dificulta los procesos. Por
lo anterior, la Sala Especial de Seguimiento resalta el informe remitido por la
Contraloría General de la República sobre el Programa Control Fiscal Participativo a la Política Pública de
Desplazamiento Forzado por la Violencia, promovido por la Contraloría
Delegada para la Participación Ciudadana, cuyo objetivo es promover el control
fiscal participativo de las organizaciones de ciudadanos en situación de
desplazamiento –OPDs para la eficaz ejecución de los
recursos y de la política pública de atención integral al desplazamiento
forzado. En desarrollo de ese Programa, que se convoca a las autoridades
nacionales y territoriales encargadas de esta política a participar, junto con
la población en situación de desplazamiento, en talleres de política pública y
mesas de trabajo interinstitucionales, con el ánimo de difundir la oferta
institucional de la política pública, destrabar cuellos de botella en la
gestión administrativa y coordinar esfuerzos de la Nación con el territorio,
desde la participación ciudadana. Así
mismo la Contraloría manifiesta que como resultado de estos talleres, que
considera verdaderos espacios formales de participación efectiva en los que la
población en situación de desplazamiento logra alzar su voz de manera técnica y
ordenada, en donde se estimula la priorización de manera consensuada de los
problemas más graves y un pronunciamiento sobre los mismos a través de la
elaboración de un documento técnico, surgen compromisos entre las autoridades
públicas y la ciudadanía, a los cuales debe darse cabal cumplimiento y reportar
los resultados pertinentes en el ejercicio posterior de audiencias públicas de
rendición de cuentas. A través de este instrumento, se mejoran las
posibilidades de articulación de la oferta institucional con el beneficiario
mediante la identificación por parte de la población en situación de
desplazamiento de los fondos, las líneas de crédito y las rutas de acceso a la
oferta institucional de la mencionada política. Al
respecto desde la sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional ha insistido
en la importancia de diseñar, implementar y establecer una estrategia de
promoción y de coordinación de esfuerzos nacionales y territoriales que
conduzca a que las entidades territoriales asuman un mayor compromiso tanto
presupuestal como administrativo para la atención a la población desplazada y a
la garantía de sus derechos, para lo cual se requiere un diagnóstico
territorial de esta población, los recursos que se disponen por parte de las
entidades territoriales, la capacidad en recurso humano y en materia de
infraestructura instalada en la entidad, la creación de programas específicos
destinados a la población desplazada, así como la demanda y la oferta de
servicios de atención, entre otros factores. La
Sala Especial de Seguimiento considera que las mesas territoriales de población
desplazada son la instancia llamada a intervenir en este ejercicio de control
fiscal en el entendido de ser voceras de la población, así como protagonistas en el diseño de las acciones que deben
desarrollar las entidades del SNAIPD y las entidades territoriales. La Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional ha propiciado
la participación de organizaciones de población desplazada en las instancias de
coordinación y de decisión como es el CNAIPD, la Mesa Nacional de
Fortalecimiento de las Organizaciones de Población Desplazada, lo que facilita
la interacción de la población desplazada con las entidades públicas. Sin
embargo, los resultados alcanzados con estos mecanismos no son alentadores,
dada la persistencia de obstáculos para que las organizaciones de población
desplazada reciban información oportuna, intervengan y puedan hacer seguimiento
a las medidas adoptadas por las autoridades locales. La
Sala Especial de Seguimiento valora la importancia de la iniciativa de la
Contraloría General de la República para garantizar de manera efectiva el
derecho a la participación de las personas en situación de desplazamiento en el
control y vigilancia de lo público. Además que considera que se trata de una
valiosa labor, al abrir espacios para el ejercicio del control fiscal,
actividad que encuentra su sustento jurídico en el artículo 270 de la
Constitución Política y el Decreto Ley 267 de 2000, por el cual se dictan
normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la
Republica, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus
dependencias y se dictan otras disposiciones. Todo ello amparado bajo el
supuesto de “la intervención directa del
ciudadano en los asuntos que interesan a la colectividad, así como un control
permanente al ejercicio de las actividades encaminadas al cumplimiento de los
fines esenciales del Estado.”148 En
razón de lo anterior la Sala Especial de Seguimiento encuentra que, de
conformidad con los preceptos constitucionales que garantizan la participación
ciudadana y el marco de funciones atribuidas a la Contraloría General de la
República, respecto de la armonización de los “sistemas de control fiscal de
todas las entidades públicas del orden nacional y territorial,” y con el fin de
promover la participación ciudadana en el control fiscal, es necesario
solicitar el concurso de todas las entidades que conforman el SNAIPD, para que
acudan e intervengan activamente en los talleres de política pública y mesas de
trabajo interinstitucionales propuestos por la Contraloría General de la Nación
en el marco del Programa de Control Fiscal Participativo a la Política Pública
del Desplazamiento Forzado por la Violencia, a fin de permitir que dicho ente
de control, en su tarea misional, audite los mecanismos de participación
efectiva de la población desplazada en cada una de las entidades SNAIPD, y
promueva los ejercicios de rendición de cuentas informando los resultados de la
evolución. No
desconoce la Corte las dificultades y complejidades de avanzar en la
implementación de un mecanismo amplio de participación de la población
desplazada que garantice ese derecho tanto a nivel nacional como territorial y
que corrija las falencias y obstáculos que han impedido que dicha participación
sea efectiva, o el hecho de que a pesar del esfuerzo de Acción Social por desarrollar
un instrumento uniforme que promueva la participación de las organizaciones
desplazadas, es necesario que dicho instrumento sea apropiado e incorporado por
todas las entidades nacionales y territoriales responsables de la atención a la
población desplazada, y que se desarrolle una estrategia seria, razonada y
libre de improvisaciones, para remover los obstáculos que han impedido la
participación efectiva de la población desplazada. Tampoco le es ajeno el hecho
de que a pesar de que las responsabilidades institucionales en la materia
recaen principalmente en el Director de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación, para su implementación efectiva es necesario contar
con el concurso de todas las entidades nacionales y territoriales que
participan en la atención a la población desplazada y que para la concreción de
la respuesta estatal se requiere un tiempo de reflexión, rediseño e
implementación razonable. No obstante, dado que han transcurrido 7 años desde
que se identificaron las falencias en materia de participación, y casi 3 años
desde que se diseñó el Protocolo de participación, y de que el Gobierno
Nacional ha planteado hacerle ajustes a dicho instrumento y a los respectivos
indicadores de goce efectivo del derecho, y ha establecido estrategias en el
marco de lo ordenado en los autos 383 y 385 de 2010, considera la Corte que el
proceso que debe adelantar para la concreción de la respuesta estatal en
materia de garantías a la participación de las organizaciones de población desplazada,
en particular a nivel territorial, no puede superar los 6 meses. Por
lo anterior, la Sala Especial de Seguimiento ordenará al Director de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que para el 8
de noviembre de 2011 un informe, por escrito y en medio digital, sobre la metodología de
trabajo y de coordinación interinstitucional nacional y territorial, los
espacios y mecanismos de garantía a la participación de las organizaciones de
población desplazada y de las organizaciones sociales que han acompañado el
proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las actividades y el
cronograma acelerado bajo los cuales avanzará, por el plazo máximo de seis (6)
meses contados a partir de la entrega del informe metodológico, para llenar los
vacíos señalados por la Corte en la sentencia T-025 de 2004, en el presente
auto y en el auto 385 de 2010 en materia de participación de la población
desplazada. Recibido el informe gubernamental sobre metodología, la Sala
Especial de Seguimiento convocará a una sesión técnica pública que tendrá lugar
el 18 de noviembre de 2011, en la que participarán los organismos de control,
la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y estarán presentes los líderes de
organizaciones de población desplazada y de las mesas territoriales de
población desplazada, que se inscriban en la Secretaría de la Corte
Constitucional siguiendo el procedimiento que oportunamente se señalará, y de
las organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia
T-025 de 2004, para que en dicha sesión se asuman públicamente los compromisos
que aseguren una participación efectiva, en el proceso de diseño e
implementación de estos mecanismos, de tal manera que no se dilate
indefinidamente la garantía del goce efectivo de éste derecho de la población
desplazada. Avance en el goce
efectivo de derechos de la población desplazada La
Corte Constitucional mediante autos 109 y 233 de 2007 y 116 de 2008, adoptó
indicadores de goce efectivo de derechos, considerados como suficientes,
pertinentes y adecuados para medir el avance, estancamiento o retroceso en la
superación del estado de cosas inconstitucional y en la garantía del goce
efectivo de 20 derechos de la población desplazada. En total fueron adoptados
174 indicadores entre los cuales 38 son de resultado, 60 complementarios y 76
asociados. Los
indicadores fueron aplicados por el Gobierno Nacional y por la Comisión de
Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado, y fueron
pensados estableciendo una directa relación entre los distintos elementos de la
política pública y su impacto en el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada, constituyéndose en un instrumento de medición útil para
evaluar los efectos de los correctivos adoptados para superar las falencias
señaladas en la sentencia T-025 de 2004, lo mismo que para evidenciar avances,
rezagos y retrocesos en el cumplimiento de las metas fijadas. El
21 de julio de 2010 el Gobierno Nacional presentó en documento anexo al informe
de 1° de julio de 2010, con los “Resultados indicadores de goce efectivo de
derechos de la población en situación de desplazamiento.” Posteriormente en el
mes de diciembre de 2010 la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado, presentó el “Informe de verificación sobre el
cumplimiento de derechos de la población en situación de desplazamiento,” en
cumplimiento de la orden décimo novena del auto 008 de 2009. El
Gobierno Nacional en el informe de 16 de marzo de 2011, al responder al
contenido del auto en materia de indicadores, sostuvo que con el objeto de
identificar la situación de los hogares y promover la oferta necesaria para
lograr el goce efectivo de derechos pertinente se compromete a mediano plazo a:
(i) revisar los indicadores ajustando e incluyendo los necesarios así como la
metodología de medición, sin olvidar el enfoque diferencial y territorial, (ii)
revisar los registros administrativos, (iii) ajustar el sistema de información
en la red para la superación de la pobreza extrema y (iv) unificar criterios y
procedimientos en los ejercicios de caracterización adelantados por las
entidades territoriales con el fin de garantizar la medición del goce efectivo
de derechos a nivel del hogar, buscando a mediano plazo que los ejercicios de
planeación se desarrollen en el marco de una caracterización hogar a hogar bajo
el enfoque de derechos.
El
Gobierno Nacional se compromete igualmente a hacer un segundo seguimiento con
base en los indicadores de Goce Efectivo de Derechos, usando la encuesta de
hogares y manteniendo la metodología de panel. Como complemento evaluará los
resultados preliminares de la información disponible en el sistema de la Red
para la superación de la Pobreza Extrema y en registros administrativos, para evidenciar
los registros administrativos, permitiendo conocer la contribución a la oferta
institucional al Goce Efectivo de Derechos. Así se plantea una estrategia
transitoria para conocer el avance en el Goce Efectivo de Derechos de la
población en situación de desplazamiento, mientras se ajustan las herramientas
mencionadas. Por
su parte la Comisión de Seguimiento presentó algunas consideraciones técnicas
sobre la metodología de medición adelantada por el Gobierno Nacional para julio
de 2010, y dado que según se establece en el informe del 16 de marzo de 2011,
dicha metodología se mantendrá bajo el esquema ajustado propuesto por el
Gobierno Nacional, considera la Corte Constitucional pertinente hacer
referencia a dichas observaciones, como quiera que la utilización de un
instrumento de medición uniforme como el desarrollado a través de los
indicadores de resultado en materia de goce efectivo de derechos de la
población desplazada adoptados mediante los autos 233 de 2007 y 116 de 2008, ha
permitido, a pesar de sus falencias, contar con un instrumento de seguimiento
para determinar los avances en materia de superación del estado de cosas
inconstitucional, y en esa medida es necesario que el Gobierno Nacional de
respuesta a dichas consideraciones técnicas. En primer lugar, no resulta claro para la Comisión de Seguimiento
cómo el método “muestra panel” permitiría evaluar el goce efectivo de derechos
de la población recientemente desplazada e inscrita en el RUPD y arrojar
resultados confiables cuando esta metodología no es aplicable a grupos con alto
nivel de movilidad. Sobre
este punto el Gobierno Nacional señala en su informe de julio de 2010, que se
comparan los hogares encuestados en la Línea Base con la muestra panel, la
muestra de reemplazo y los hogares de la muestra de ampliación que estaban
inscritos en el RUPD antes de junio de 2008 y por tanto “hacen parte del universo de LB (línea de base).” Asegura que al
tener dos mediciones sobre la misma población, la muestra permite hacer un
análisis sobre la forma como evolucionó dicha población en las variables que
estuvieron contempladas en la medición de los indicadores del goce efectivo de
derechos. Para el gobierno nacional los datos panel suministran información más
precisa sobre los cambios que se presentaron en el tiempo sobre la variable del
goce efectivo de derechos, pues entre mayor sea el tamaño del panel, menores
van a ser los errores de muestreo al calcular las diferencias de los
indicadores entre periodos. Así entonces, “la
muestra panel permite captar diferencias más pequeñas (avances o retrocesos)
entre los periodos de medición (LB y PS),” que además disminuye los errores
de muestreo entre las mediciones y posibilita captar diferencias estadísticas
importantes en los indicadores de goce efectivo de derechos, “correspondiendo estas solo a la población
inscrita en el RUPD antes de mayo de 2008.” No niega que para la
recolección de datos, la alta movilidad sea una dificultad, sin embargo, estima
que una vez se tiene una muestra panel como en el caso del primer seguimiento,
se desprenden datos importantes sobre el comportamiento de cada hogar y el
efecto directo de las políticas públicas adoptadas. Según
el Gobierno Nacional las siguientes acciones permitieron mitigar los problemas
derivados de la alta movilidad: (i) el marco de muestreo con tres fuentes de
información: El RUPD, las bases de datos del SISBEN a nivel municipal y los
materiales e informaciones suministrados por las organizaciones públicas y
privadas locales que dan ayuda, servicios y orientación a la población en
situación de desplazamiento; (ii) el apoyo del equipo humano y profesional de
las unidades territoriales de Acción Social en el acompañamiento e información
de la ubicación de las familias; (iii) el uso del sistema de información InfoJUNTOS, para identificar los datos actualizados de la
ubicación de las familias; (iv) la consecución de cartografía municipal; (v) el
contacto con líderes locales; (vi) la visita a los puntos de concentración en
los barrios en donde se localiza la mayor parte de la población desplazada, y
(vii) la selección aleatoria de una “muestra
de reemplazo,” en compensación de las pérdidas que inevitablemente se iban
a presentar en los encuestados en la línea de base, obtenida en los mismos
municipios y puntos de concentración, para garantizar la mayor similitud
posible con los primeros y minimizar la reducción en la precisión de los
estimadores de cambio. Al
respecto la Corte considera que no obstante la utilización de otras fuentes de
información para compensar la dificultad técnica que genera la alta movilidad
de la población desplazada, no resulta claro cómo fuentes que tienen
indicadores de proceso, de gestión o de oferta institucional que difieren tanto
en su metodología como en su finalidad de los indicadores de resultado en
materia de goce efectivo de derechos adoptados y aplicados en el primer
ejercicio de medición, puedan ser comparados con la línea de base construida en
el año 2008, o pueden dar información relevante sobre el goce efectivo de
derechos cuando su medición está orientada a otros elementos. Si bien tales
mediciones pueden establecer nuevas líneas de base con otro tipo de indicadores
y en esa medida son útiles, al no ser comparables no es posible determinar si
hubo avances, retrocesos o estancamientos en el goce efectivo de los derechos
de la población desplazada. Tampoco resulta claro por qué sería posible
extender los resultados y conclusiones de la medición realizada por el Gobierno
Nacional con base en la encuesta de 2010, a la población excluida,
esto es, a la población recientemente desplazada y/o registrada en el RUPD, que
muy probablemente es más vulnerable que la desplazada con anterioridad y que
corresponde a más de la quinta parte del total (más del 20%). Lo mismo sucede
con la falta de consideración del impacto del factor de subregistro
en la medición que hace el gobierno. La
Comisión de Seguimiento en informe presentado en el mes de junio de 2011, al
revisar los datos presentados por el Gobierno Nacional evidencia
inconsistencias en los datos de la muestra, y sostiene que por esa razón no es
claro cuál es el tamaño de la muestra empleada finalmente. Así, el gobierno
nacional en el informe presentado el 16 de marzo de 2011, refiere al informe
presentado en julio de 2010 diciendo que se basó en 7.498 encuestas, 4.742
hogares comunes con la encuesta de línea de base, 1.674 eran hogares de
remplazo, para un total de 6.416 hogares, pero queda sin explicación la
diferencia de 1.082 encuestas entre una y otra cifra. El informe del Gobierno
Nacional del 21 de julio de 2010, sostiene que se basó en 8.930 encuestas, de
las cuales 7. 498 eran del informe anterior, 1.432 son encuestas adicionales y
no se aclara si son comunes o no con la línea de base y que dicha encuesta fue
realizada en 72 municipios. En la misma página se informa que se realizó una
nueva muestra (muestra de ampliación), en “hogares
que fueron registrados en el RUPD entre junio de 2008 y diciembre de 2009. Esta
muestra se conformó con 580 nuevos hogares, a los que se aplicó la encuesta en
38 nuevos municipios del país,” lo cual equivaldría a decir que los
desplazados registrados desde junio de 2008 se han concentrado en esos 38
nuevos municipios, pero que no se desplazan a Bogotá, Medellín, Pereira, etc.,
sino a otros municipios. Sobre este punto no se sabe cuáles son esos 38
municipios, ni cuál es la sustentación de concentrar la muestra en ellos. Sobre
este punto la Comisión de Seguimiento señala que al optar por una muestra tipo
panel para medir el goce efectivo de derechos, en una población tan cambiante
como la desplazada en Colombia, que puede crecer anualmente más del 27%, se
está optando por una metodología estadística poco pertinente y precisa, pues
dicha metodología sería aplicable si se tratara de poblaciones relativamente estables
como la colombiana que tiene un crecimiento poblacional de 1,2% al año según la
muestra de hogares tipo DANE. Al respecto dice la Comisión “Mantener “congelada” la población de referencia (inscritos en RUPD
hasta Mayo de 2008), cuando esta población creció desde entonces hasta
diciembre de 2009 mas del 27%, es equivalente a que
el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) hubiera mantenido
los mismos hogares y la misma población de referencia desde 1994 y con ella
efectuara estudios y obtuviera conclusiones sin tener en cuenta las nuevas
personas y hogares desde entonces.” Sobre
la herramienta de toma de información (formulario de encuesta), el Gobierno
en el informe del 16 de marzo de 2011 asevera que “los datos de corte transversal repetidos, proporcionan un dato
poblacional, pero no permiten identificar y controlar la heterogeneidad en el
comportamiento individual de cada hogar. Por ende, al agregar la variable para
obtener el dato poblacional y compararlo con la muestra del 2008, puede existir
un sesgo imposible de controlar.” Para la Comisión de Seguimiento la
anterior aseveración es completamente falsa. “Primero, porque una muestra no tiene el objetivo de controlar la
heterogeneidad de cada hogar. No hay ningún análisis al respecto en el estudio
del Gobierno. Segundo, porque las variables no se agregan para obtener un dato
poblacional, sino que se agregan los valores de los hogares para cada variable.
Tercero, porque los sesgos tienen otra procedencia. Dos muestras independientes
en el tiempo de una misma población son comparables, aunque puedan tener
niveles menores de precisión. Para ese efecto se calculan los cve% (niveles de precisión de la diferencia).” Agrega
además que la muestra en la encuesta del Gobierno que pretendía ser panel, no
lo fue en la práctica, pues sólo el 53% fue muestra común, como consecuencia de
la movilidad de la población pero no por el diseño de la muestra. La
Comisión de Seguimiento cuestiona las explicaciones ofrecidas por el Gobierno
Nacional sobre la predictibilidad y confiabilidad del instrumento cuantitativo,
pues estas cualidades no dependen de la herramienta como tal, sino del proceso
de diseño muestral al que deba someterse. “Si el diseño muestral
está bien construido, la información arrojada por la encuesta será totalmente
confiable.” Asegura como entidad verificadora de la encuesta, que ésta no
tiene como objetivo la predictibilidad y que el diseño muestral
es tan importante como la construcción, pertinencia y formulación de las
preguntas, y que la confiabilidad de los resultados finales depende de la
planeación de la encuesta, del diseño de la muestra, del trabajo de campo, de
la codificación y control, del procesamiento, y de la producción de resultados. La
Comisión de Seguimiento consideró además que si bien es cierto que en términos
generales el diseño muestral de la Línea de Base y
del Primer Seguimiento tienen una misma estructura, existen algunas importantes
excepciones. Con respecto a algunos derechos hubo diferencias significativas en
el indicador de goce efectivo del derecho. Así, mientras para el año 2008 se
excluyó la exigencia de la libreta militar, para el año 2010 se exige la
libreta militar para las personas entre 18 y 45 años, a pesar de que la
exigencia legal es hasta los 50 años. Al
respecto el Gobierno Nacional considera que por error no se incluyó la variable
correspondiente a la libreta militar, sin embargo se subsanó el error y
para futuro se tendrá en cuenta la observación del límite de edad en la
exigencia de la libreta militar. La
Sala de Seguimiento observa que existen ciertas inconsistencias en la
información presentada en el informe sobre goce efectivo de derechos, que ponen
en duda la confiabilidad de este instrumento y la certidumbre de sus
conclusiones, pues (i) los avances informados establecen una nueva línea base
que afecta su comparabilidad, (ii) existen contradicciones inexplicadas entre
los valores presentados en la encuesta GED y señalados en los indicadores
sectoriales, (iii) persiste la utilización de mediciones sobre derechos
respecto de los cuales se señaló la impertinencia técnica (vida, seguridad) de
medirlos a través del sistema de encuestas de percepción, y (iv) hay
conclusiones que no tienen sustento en los datos presentados en el mismo
informe. Respecto
de la primera falencia, el gobierno nacional aclaró que se revisaron los
formularios del primer seguimiento dando lugar a algunas modificaciones que
permitieron una mejora y mayor precisión en la medición de 2010. Agregó que
para todos los indicadores de goce efectivo de derechos, se presentó un indicador de resultado que mide el
cumplimiento de todos los
factores que los definen y un indicador
de proceso que mide el avance de cada uno de los factores de manera
individual frente al cumplimiento efectivo del goce efectivo de derechos.
Respecto a la segunda falencia señaló que los indicadores de goce efectivo de
derechos y los indicadores sectoriales tienen propósitos diferentes, aunque
complementarios, pues mientras en la encuesta GED se busca establecer la
satisfacción de la demanda de la población desplazada, con los indicadores
sectoriales se mide la oferta institucional de servicios. En consecuencia, “para la medición de cada uno de ellos se
utilizan metodologías específicas, con universos, unidades de observación y
fuentes de información diferentes.” En cuanto a la tercera falencia,
sostuvo que los indicadores sobre derecho a la vida y seguridad se calcularon
teniendo en cuenta las personas que no fueron víctimas del delito de homicidio
después del desplazamiento, con relación al total de personas existentes en los
hogares antes del desplazamiento que no hubieran sufrido situaciones que
atenten contra su seguridad personal. Explicó que es necesario conocer de forma
directa la opinión como la experiencia de quienes son beneficiarios directos de
las medidas gubernamentales, pues los datos administrativos también pueden
tener inconvenientes, como ocurre con las cifras del Instituto Colombiano de
Medicina Legal y la Fiscalía General de la Nación en cuanto a homicidios,
generándose una dificultad técnica para una adecuada estimación de estos
indicadores, “si no se complementan las
encuestas y los registros administrativos entre sí.” Finalmente,
refiriéndose a la última falencia, el Gobierno informa que cada una de las
conclusiones que se presentan en el Informe, se formuló con base en la
evidencia que presentaron los datos. El Gobierno Nacional agrega que con el
objetivo de mejorar el sistema de medición de los indicadores de goce efectivo
de estos derechos, ha contemplado la necesidad de utilizar una herramienta que
permita conocer hogar a hogar el goce efectivo del derecho y verificar esta
situación con los registros administrativos disponibles, “para lo cual se está revisando la metodología de cálculo de los
indicadores que se viene utilizando a través de muestreo.” Esto con el
propósito de ajustarla para correlacionar la demanda de servicios con la oferta
disponible, a partir de los diferentes instrumentos de levantamiento de
información, los registros administrativos disponibles de las entidades del
Sistema Nacional de Atención Integral para la Población Desplazada. Al respecto
la Sala de Seguimiento considera que esta respuesta no tiene coherencia con la
medición del goce efectivo de derechos pues no se trata de medir la demanda de
servicios con la oferta disponible por el Estado, sino determinar la
efectividad de la protección de los bienes jurídicos tutelados por el Estado de
la vida, integridad, seguridad y libertad personal, respecto de la población desplazada.
La
Sala Especial de Seguimiento encuentra que la información y conclusiones de la
encuesta en relación con el goce efectivo del derecho a la subsistencia mínima
son contradictorios y mostrarían un retroceso en la protección de ese derecho
frente a los resultados obtenidos en el 2008. Al respecto el Gobierno Nacional
aclaró que para calcular el derecho a la subsistencia mínima, “se estableció como requisito inmodificable,
que los hogares hubieran recibido todos los componentes de alimentación, alojamiento
y salud. En ese contexto se procedió a realizar los ajustes metodológicos e
instrumentales requeridos” y con el fin de triangular y complementar la
información y obtener datos mas robustos, se cruzó la
información resultante con los registros administrativos de Acción Social,
permitiendo una mayor certeza sobre la confiabilidad de los resultados
obtenidos. De
los informes entregados por el gobierno se concluye que se siguen presentando
notables rezagos en materia de vivienda, tierras, generación de ingresos y
derecho a la alimentación. En el informe de
gobierno en materia de
derecho a la vivienda, solo el 16,14% del total de hogares RUPD goza
efectivamente de la vivienda digna, el 29, 11% de la población goza de
seguridad jurídica, el 79,7% de hogares mejoró en cuanto a espacio adecuado
para la vivienda (total de personas por cuarto); el 66,38% de los hogares goza
de vivienda con materiales adecuados; el 77,64% de la población desplazada se
percibe seguro en las viviendas que habitan, y el 62.25% tiene acceso a servicios públicos. En relación con la generación de
ingresos, el gobierno no aplicó los indicadores adoptados por la Corte,
aduciendo que problemas metodológicos dificultaban la interpretación de los
resultados149. En relación con el derecho a la alimentación, medido
como el consumo adecuado de alimentos (Food Consumption Score), el
gobierno encontró que el 90.3% de los hogares cumple con esta condición y no
cambia su situación respecto a la de la línea de base ya que la diferencia no
es estadísticamente significativa. En cuanto a la frecuencia y diversidad en el
consumo de alimentos como componente del indicador de alimento el gobierno
concluye que los resultados muestran una diferencia de 1,83 puntos
porcentuales, lo cual indica que se presenta una mejora con respecto a la línea
de base tomada en el 2008. Sin embargo, al comparar estas cifras con el
indicador de percepción de seguridad alimentaria en el hogar, se encontró que
el 56.63% de los hogares se perciben en inseguridad alimentaria severa. Es
decir que a pesar de que los hogares encuestados recuerdan haber consumido de
todos los grupos alimenticios con frecuencia y suficiencia, al mismo tiempo
recuerdan haber sufrido de hambre. La
Comisión de Seguimiento informó que cerca del 10,5% de los hogares tiene
garantizado el derecho a una vivienda digna, en comparación con el 5,5% en
2008. Un 21,6% cuenta con seguridad jurídica en su tenencia, en cuanto a
espacio, un 91% de los hogares RUPD tiene un solo espacio en la vivienda. El
65% de hogares vive sin hacinamiento crítico. 55% tiene acceso a los servicios
públicos domiciliarios. El 76,4% de las viviendas están construidas con
materiales apropiados. En cuanto al goce efectivo del derecho a la subsistencia
mínima, en materia de acceso laboral, el 43,3% de personas mayores de 12 años
desplazadas e inscritas en el RUPD se encuentran trabajando, 3,8% se declara
desocupada y 52,9% inactiva; los jóvenes entre 18 a 24 años de edad en hogares
desplazados afrontan un bajo acceso al mercado laboral, así como alto índice en
desocupación y respecto de la población mayor de 65 años el 62% aproximadamente
se encuentra aún buscando trabajo u ocupado; cerca
del 97% tienen ingresos inferiores a la línea de pobreza y sólo un 20% supera
la línea de indigencia150 (resultados similares al año 2008). Un 17%
de los trabajadores asalariados desplazados y 4,8% de los independientes tiene
ingresos laborales iguales o superiores a un salario mínimo mensual legal
vigente. Un 27,8% de los trabajadores cumplen jornadas legales, un 33%
desempeñan jornadas laborales menores a 40 horas semanales, y 33% tienen
jornadas superiores a 60 horas semanales. Sólo un 11% de la población
desplazada ocupada e inscrita en el RUPD percibe ingresos mensuales iguales o
superiores a un salario mínimo legal mensual vigente, el 60% percibe menos del
salario mínimo; el 6% de las mujeres percibe un salario por lo menos igual al
mínimo, y el 68% de ellas inferior a la mitad del salario mínimo. La tasa de
informalidad de las personas desplazadas no desciende del 96% resultando más
gravoso para las mujeres con un 97,4%. Más del 80% de obreros y empleados
desplazados no cuentan con afiliación a los sistemas de seguridad social ni de
pensiones. El 9,2% de los menores de 12 a 17 años de edad se encuentran ocupados.
Para
la Comisión de Seguimiento, el goce efectivo del derecho a la alimentación no
mejoró en el 2010; el 65,2% de la población inscrita en el RUPD y el 65,9% de
la población no inscrita sufrió algún síntoma de insuficiencia alimentaria,
resultados que demuestran que hay una mayor proporción de población afectada
por síntomas de insuficiencia alimentaria teniendo en cuenta que en el año 2007
se reportó el 59,1%. La población desplazada de los años recientes presenta
indicadores de insuficiencia alimentaria más desfavorables que las de los años
anteriores. El 46,5% de las personas no logró realizar todas sus comidas
principales por falta de dinero o alimentos. Pese a que el indicador de cuidado
infantil sigue siendo bajo, se aprecia una mejoría pues los menores en jardín
infantil o guardería del Instituto de Bienestar Familiar inscrita en el RUPD,
en el 2008 tuvieron una cobertura del 16,9%, y para el 2010 fue de 24,2%. En
materia de tierras, el informe del gobierno no reportó ningún dato sobre
tierras. La Comisión de Seguimiento hizo énfasis en el tema de tierras,
reportando que el 97% de los hogares señaló que perdió sus tierras, el 98% sus
animales, y el 64% sus cultivos permanentes y sólo un 10% logró conservar
algunos bienes raíces no rurales. En cuanto a la relación de la persona
desplazada con el bien, sólo el 16.3% dijo ser propietarios (pero 21% cuenta
con escritura registrada, 9% sin registrar, 35% cuenta con un papel que
respalda la tenencia y 23% con promesa, contrato o cartas de compraventa), el
15% poseedor, 10.3% ocupante de baldíos, 18.1% propiedad colectiva étnica,
21.1% otra propiedad colectiva, 14.3% ocupante de hecho y 25.6% heredero. De
las acciones tomadas por las personas frente a la tierra y en medio del
desplazamiento, respecto de los hogares inscritos el 2,7% de los hogares no la
perdió, el 1,7% la vendió presionado por violencia, el 1,2% la vendió por
presión directa, el 2,5% se vio obligado a entregarla, el 92% la abandonó. En
relación con los hogares desplazados no inscritos en el RUPD, el 5,5% no la
perdió, el 2,9% la vendió presionados por violencia, el 1,7% la vendió por
presión directa, el 1,5% fue obligado a entregarla y el 88,5% la abandonó. El
53% de la población cree que la tierra continúa abandonada, el 30% no sabe, el 6%
la explota indirectamente, el 6% está ocupada sin consentimiento, (otros 5%).
El 77% desconoce el uso actual de la tierra. Del 22% que afirma conocer dicho
uso, un 37% afirma que estarían destinadas a pequeñas explotaciones agrícolas,
un 39% sostiene que se encuentran en rastrojo o enmontadas y un 9% que están
dedicadas a la ganadería. El total de hectáreas despojadas por causa de
desplazamiento haciende a 6,6 millones, sin contar los territorios colectivos,
dimensión que corresponde al 12,9% de la superficie agrícola del país. El 15,4%
de se dio entre 1980 y 1997, el 79,3 entre 1998 y 2008 y el 5,4% entre los años
2009 y julio de 2010, siendo las regiones más afectadas Antioquia y Chocó (con
1,9 millones de hectáreas), siguiendo Caquetá, Cauca, Nariño, Putumayo y
Buenaventura (con 1,5 millones de hectáreas). Respecto de la calidad de las
tierras, el 82% de la población despojada señaló que la tierra contaba con agua
la mayor parte del año, el 57% que el agua provenía de una fuente dentro del
predio y el 37 provenía de una fuente cercana y solo el 4,5% de un distrito de
riego. Que el color de la tierra era negra se señaló en el 60% de los casos, el
15% color café, el 18% amarillas y el 4% rojas y grises. Los
informes en mención presentaron algunos avances importantes respecto de las
mediciones anteriores, por ejemplo en relación con el goce de derecho de la
población desplazada a la identidad, el Gobierno Nacional sostiene que el 95%
de los hogares desplazados cuentan con la totalidad de sus miembros con identificación.
Sin embargo, la Comisión de Seguimiento en su III Informe de Verificación
presenta cifras que muestran un nivel de avance menor que el señalado por el
Gobierno Nacional, pues sólo el 79% del total de personas desplazadas tienen
documento de identidad completos, el
98,3 % de los menores de 7 años inscritos en el RUPD cuentan con
registro civil de nacimiento, que el 86.8% de los menores de 7 a 17 años
cuentan con tarjeta de identidad y el 12,5% de personas con registro civil pero
sin tarjeta de identidad no cuenta con tarjeta de identidad pero si cuenta con
registro civil de nacimiento. En cuanto a cédula de ciudadanía, el 97,1% de las
mujeres tiene cédula de ciudadanía, sólo el 11,7% de los hombres tiene cédula y
libreta militar, el 83,2% tiene cédula pero no tiene libreta militar y el 98,1%
de los hombres mayores de 50 años tienen cédula. La Comisión advirtió que si
bien el Ejercito Nacional se comprometió en facilitar
el acceso de la población desplazada a regular su situación militar, estos resultados
no demuestran avances, por cuanto los resultados arrojan que de la población
masculina de 18 a 50 años, solamente el 11,7% de los hombres en situación de
desplazamiento cuentan con libreta militar, condición que los inhabilita para
poder conseguir un trabajo. De otra parte se desconocen las cifras respecto de
la expedición de libretas militares a personas desplazadas, con el fin de
verificar la cobertura, y proponer un plan que comprometa a las autoridades a
solucionar la problemática. En
cuanto a los derechos a la Salud y a la educación, los informes igualmente
presentaron avances, pese a que la Comisión de Seguimiento evidenció en cuanto
al goce efectivo de estos derechos que existen fallas, como son la baja
cobertura en vacunación que muestra que no se alcanza una cobertura útil (95%)
y la baja atención psicosocial a la población desplazada en materia de salud; y
en educación donde menos niños reciben útiles, uniformes implementos de aseo, o
transporte escolar que en el año 2008. En materia de salud151 en relación con la cobertura del aseguramiento, el Gobierno
Nacional reportó que el 88.10% de las personas inscritas en el RUPD se
encuentran afiliadas al SGSSS (78% afiliados al régimen contributivo y 22% al
régimen subsidiado)152. Sin embargo la vacunación para niños y niñas (1 a 5 años) en situación de
desplazamiento, no alcanza niveles de cobertura útil, pues ni la pentavalente
ni la triple viral, llegan a la cobertura útil que es del 95% (sobre la
pentavalente el 80,3% de los niños desplazados inscritos en el RUPD han
recibido las tres dosis, y respecto de la vacuna triple viral sólo el 82% tenía
la primera dosis). El indicador muestra un grave retroceso por lo que la Sala
de Seguimiento lo señala como un resultado altamente preocupante, por tratarse
de población infantil con alta vulnerabilidad, que merece mayor y especial
protección. Frente a esta preocupación, no existe en ninguno de los informes
presentados por el Gobierno Nacional un plan concreto para asegurar la
superación de estas falencias. En
materia de atención psicosocial el gobierno informó que el 53.5% de las
personas que solicitaron apoyo psicosocial lo recibieron, sin embargo de
acuerdo con la Comisión de Seguimiento el porcentaje de personas que
solicitaron la atención psicosocial correspondió a un 4% del total de la
población desplazada inscrita en el RUPD, pero de este porcentaje, a menos del
80% de las personas solicitantes se les atendió. Al respecto la Comisión de
Seguimiento considera que el indicador de apoyo psicosocial debe revisarse,
pues está dirigido a verificar que quienes soliciten apoyo psicosocial lo
reciban, motivo por el cual no se está midiendo la atención que requiere la
población desplazada, por motivo del estrés post traumático al desplazamiento.
De otra parte el 7% de la población desplazada inscrita en el RUPD se encuentra
suscrita en el régimen contributivo, porcentaje que comparativamente para el
resto de la población desplazada corresponde al 53%, resultado que demuestra la
dificultad de la población en situación de desplazamiento para tener una
posición laboral que le permita acceder a los mecanismos de seguridad social
previstos para la población trabajadora en general. En
materia de educación el 75,74% del total de hogares con niños (as) entre 5 y 17
años de edad incluidos en el RUPD asisten regularmente a un nivel educativo
formal153, lo que corresponde a que el 85.9% de las personas de 5 a
17 años asisten a un establecimiento de educación formal. La Comisión de
Seguimiento, reporta resultados similares de la asistencia regular, con un
87,1% y en gratuidad escolar menciona un avance importante al 78%. Pero
advierte que en apoyos escolares (útiles, libros, uniformes, implementos de
aseo y transporte escolar) hay un retroceso pues el 86% de los niños, niñas y adolescentes
en situación de desplazamiento no reciben apoyo alguno, aspecto que cobra un
peso importante entre las razones de no permanencia.154 En
cuanto a la reunificación familiar,
la Comisión de Seguimiento en su informe del año 2010, dice que el 36% de la
población desplazada sufrió separación o ruptura del núcleo familiar. De
acuerdo con el informe del Gobierno Nacional de 2010, el 97% de los niños,
niñas y adolescentes, gozan del derecho a la reunificación familiar y el índice
de goce del derecho a la reunificación familiar arroja un resultado de 95,66%
de hogares. Respecto de los Niños y Niñas, el gobierno informa que el 67,43 %
del total de niños y niñas nacidas después del desplazamiento goza del derecho
a ser incluido en el RUPD, y que el 92,18% de niños y niñas menores de 12 años
consumen alimentos adecuados y suficientes,
pero solo el 4,36% de los hogares con niños, niñas se percibe con seguridad
alimentaria. El 99,44% de las
mujeres en situación de desplazamiento gozan del derecho a la integridad, la
libertad, la seguridad personal Los
informes presentan divergencias en cuanto al derecho a la ayuda humanitaria
pues mientras el Gobierno Nacional en el informe de 2010 reporta, que en ayuda
inmediata el 84,5%155 de los hogares que han declarado su situación
de desplazamiento ante las instancias respectivas, han recibido esta ayuda, el
86,52% ha recibido atención en salud, el 83,75%, en alojamiento y el 81,81% en
alimentación. Y que en ayuda humanitaria el 35.93%156 de los hogares
incluidos en el RUPD reciben ayuda humanitaria de emergencia (88,45% de los
hogares recibieron alimentos, bonos para alimentos o ayudas en dinero); el
41,32% de los hogares recibieron atención en salud, el 53,65% recibió
utensilios de cocina, aseo, y hábitat o ayuda en dinero, y el 49,46% de los
hogares recibió alojamiento o vivienda, incluido albergue, auxilio de arriendo,
materiales para construcción o adecuación de vivienda. En cuanto a la atención
humanitaria de emergencia, la Comisión de Seguimiento sostiene que la proporción de hogares que declara haber recibido
algún componente de la ayuda humanitaria de emergencia disminuyó en 2010 con
relación a lo reportado en 2008. Explica que posiblemente esto tiene relación
con el aumento, en los últimos años, de la entrega de la ayuda prestada en
efectivo, cheque o bono, lo cual lleva a que disminuya el reporte de ayuda en
especie. La disminución se presenta sobre todo en los rubros de mayor peso,
como son auxilios para arrendamiento, mercados y menaje doméstico, que pueden
ser reemplazados por dinero en efectivo157. En la Tercera Encuesta
de Verificación, la Comisión de Seguimiento encontró que el 66% de la población
desplazada no recibió ningún tipo de ayuda con ocasión de su desplazamiento
forzado. Entre 2008 y 2010 se aprecia un leve incremento en el porcentaje de
población que recibió ayuda inmediata, al pasar de 30,6% a 33,7%. Igualmente
que “una proporción
importante, que alcanza el 25% de grupos familiares desplazados inscritos en el
RUPD, no recibió ayuda inmediata, pese a haberla solicitado”158. Existen
objeciones técnicas respecto de la medición de los indicadores de goce efectivo
para los derechos a la vida, la integridad, la seguridad personales y
participación. El informe del año 2010 presentado por el Gobierno
Nacional, sostiene que el 98,76% del total de hogares incluidos en el RUPD
gozan del derecho a la vida y el 91,67% del total de hogares incluidos en el
RUPD goza del derecho a la integridad personal. El 97,87% de la población
desplazada incluida en el RUPD goza del derecho a la libertad. El 87,9% de los
hogares no son víctimas de acciones que atentan contra su seguridad personal.
El 87,91% del total de hogares incluidos en el RUPD gozan del derecho a la
seguridad personal. Al
respecto la Comisión de Seguimiento considera que la encuesta no es el
instrumento pertinente para evaluar los derechos a la vida, integridad,
seguridad y libertad personal, por cuanto se requeriría aplicar un censo. Para
tales efectos debería tenerse como fuente la información administrativa que tienen
las entidades competentes. Y para medir la participación, la encuesta general
debería estar dirigida solamente a líderes de organizaciones de población
desplazada, por tal motivo. Al respecto esta Sala resalta el grave atraso que
evidencian las cifras presentadas por el gobierno, en relación con los derechos
fundamentales a la vida (99%-2008), integridad personal (94%-2008), libertad
personal (99,2%-2008) y la seguridad personal (93%-2008), lo que demuestra el
bajísimo impacto de la gestión del Gobierno Nacional en materia de prevención y
protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y a la
seguridad de la población desplazada. Atendiendo
a la pertinencia de las críticas de la Comisión de Seguimiento, esta Sala,
solicitará a la Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación reportar
de manera anual las cifras de hechos investigados en torno a los bienes
jurídicos de la vida, la integridad personal, la seguridad personal y la
libertad personal de la población desplazada, incluida la información de los
últimos 5 años. Estos informes estadísticos deberán ser remitidos a la Corte
Constitucional a más tardar el 30 de enero de cada año. Adicionalmente, dadas
las cifras de homicidios de población incluida en el RUPD presentadas por el mismo
gobierno nacional en el año 2008 y los incidentes recientes reportados por los
organismos de control y por ACNUR, la Corte Constitucional solicitará a la
Fiscalía General de la Nación adelantar un estudio de política criminal donde
sea diagnosticada la problemática de la población desplazada en relación con
estos derechos, así como las causas y factores que inciden en la vulneración de
los mismos y se planteen estrategias de investigación respecto de estos delitos
y fórmulas de protección para la población con mayor riesgo dentro de quienes
se encuentran en situación de desplazamiento. Los resultados de este estudio
deberán ser remitidos a la Corte Constitucional a más tardar el 1 de diciembre
de 2011. Analizados
los resultados de la Tercera Encuesta de Verificación -2010, la Comisión de
Seguimiento concluye que las características y condiciones de vida de la
población en situación de desplazamiento siguen siendo extremadamente precarias
y que se está lejos de lograr el goce efectivo de sus derechos…. “Los principales rasgos que contribuyen a
incrementar la vulnerabilidad de la población desplazada no han evolucionado
favorablemente. Así, puede decirse que la población en situación de
desplazamiento PSD es un amplio grupo poblacional que tiene como características
contar con hogares de mayor tamaño relativo, casi 5 personas en promedio, con
una alta participación de población joven (66% de las personas tienen menos de
25 años de edad) y una alta proporción de hogares cuya jefatura es desempeñada
por una mujer sola (49% de los hogares con jefe desplazado). A
estos rasgos se suman los extremadamente bajos niveles educativos de la
población desplazada con altas tasas de analfabetismo y bajos niveles
educativos de los jefes de hogar, que no alcanzan siquiera a los 5 años de
educación primaria. Se corrobora empíricamente, como ya se había establecido
según la Segunda Encuesta de Verificación - 2008, la alta proporción de
personas que se declaran pertenecientes a algún grupo, especialmente indígenas
y afrocolombianas, y que han sido afectadas por el delito de desplazamiento
forzado, como quiera que su participación en el total de personas en situación
de desplazamiento forzado casi duplica su participación en el total de
población. Los
resultados presentados tanto por el gobierno nacional como por la Comisión de
Seguimiento, muestran que pese a los esfuerzos presupuestales realizados y a la
corrección de algunas falencias, entre los años 2008 y 2010 no se evidenciaron
cambios significativos en la mayoría de los indicadores del goce efectivo de
los derechos de la población desplazada. La aplicación de indicadores de goce
efectivo de derechos por el Gobierno Nacional en el mes de julio de 2010,
muestra que para esa fecha el nivel de vulnerabilidad de la población desplazada
continúa siendo muy elevado y que la situación de ésta tragedia humanitaria
persiste pese a los esfuerzos del gobierno nacional. Sobre
este punto, la Contraloría General de la República en el informe enviado a la
Corte el 31 de marzo de 2011, señaló que “la
verificación del goce efectivo de derechos se encuentra sesgada, al sustentarse
en información parcial, dado el desarrollo lineal de los indicadores, que, solo
lleva a conocer aspectos básicos de resultados alcanzados, además de no
privilegiar la captura de datos conexos que se perciben, pero no se hacen
evidentes porque para ello se requerirían otros análisis que no se han
realizado. Este tipo de avances, permitiría crear unos indicadores más
expeditos y de amplio espectro, apropiados a las múltiples aristas que el
fenómeno presenta, con puntos básicos afrontados y resueltos, fuera de otros
por ahora encapsulados en algunas categorías y que no serán visibles mientras
que no se dimensione la política, se asignen nuevos pesos a sus partes, se desmonten
y reorienten algunos procesos y se subsanen las brechas de análisis e
interpretación que subsisten, relacionadas con el desplazamiento forzado. (…)
Con respecto a los resultados, puede decirse que no se marcan con claridad las
tendencias y opciones de su dimensionalidad, como
tampoco se proyecta una medición transversalizada de
los componentes de estos que, permitiría definir los pisos del impacto
alcanzado por componente y los alcances de los subcomponentes, al medirse la
gradualidad de acople en las entradas al Sistema y en las salidas de este. En
uno de los aspectos en que tendría especial significación esto, sería en la
profundidad de la caracterización del enfoque diferencial, en especial en
cuanto corresponde a diversidad étnica y géneros. Por consiguiente, un sistema
separado en lo sustancial de los ejes dinamizadores del país en lo nacional y
territorial, con una coordinación limitada y una coordinación de avances
fraccionada y desactualizada, no permite acciones más especializadas y envolventes
porque no hace posible evidenciar con claridad la gradualidad de los avances
efectuados, los estancamientos o los retrocesos. Ya que, su información es
nominal y se refiere a inversiones generales, proyectos realizados, ejecuciones
presupuestales y contrataciones efectuadas, para el cumplimiento de objetivos y
metas propuestas, sustentadas en indicadores que no permiten establecer qué
pasó más allá.”159 Dado
el escenario propuesto el 16 de marzo de 2011 por el Gobierno Nacional en
materia de revisión de indicadores y de adopción metodológica para la
aplicación de la encuesta de medición de indicadores de resultado y las
observaciones técnicas que sobre la materia ha sustentado la Comisión de
Seguimiento, la Corte considera pertinente restablecer el diálogo técnico entre
los organismos de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR y el Gobierno
Nacional, a fin de que se examinen las observaciones técnicas presentadas y se
adopten los correctivos necesarios a los indicadores y metodología de medición
empleados para asegurar que sea posible continuar el proceso de seguimiento al
avance en la superación del estado de cosas inconstitucional, con base en un
instrumento uniforme de medición que sea comparable, técnicamente sustentable,
de tal forma que, dada la carga de prueba que recae en el Gobierno Nacional
para mostrar que está avanzando de manera acelerada en la superación del estado
de cosas inconstitucional y en el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada, siga siendo posible contar con mediciones comparables que permitan
constatar la realidad de dicho avance. Adicionalmente,
como quiera que el Gobierno Nacional ha propuesto la revisión del instrumento
de medición empleado en la estrategia UNIDOS (antes JUNTOS) para expresarlo en
términos de goce efectivo de derechos, y la revisión de los indicadores
empleados hasta el momento, es necesario convocar a una sesión pública de
información técnica ante la Sala Especial de Seguimiento de la Corte
Constitucional, en la cual se considerarán los ajustes al sistema de medición
de la estrategia UNIDOS con el fin de que dicho instrumento permita un
seguimiento adecuado de los avances de la política en términos de goce efectivo
de derechos de la población desplazada, así como la revisión técnica, complementación
y ajuste a los indicadores de resultado empleados hasta el momento, con base en
los cuales se podrá continuar evaluando el avance, estancamiento o retroceso en
la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado interno. Dicha sesión técnica tendrá lugar el 28 de noviembre de 2011.
La metodología de la sesión técnica, los intervinientes y reglas de
intervención serán precisadas oportunamente mediante el auto que convoque
formalmente a la misma. Avance en la garantía
de los derechos a la salud y a la educación de la población desplazada y
modificación del método de seguimiento La
Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 expresó que el derecho a la
Salud se encuentra dentro del mínimo
prestacional que debe ser garantizado por el Estado en cualquier tiempo “cuando
la prestación del servicio correspondiente sea urgente e indispensable para
preservar la vida y la integridad de la persona ante situaciones de enfermedad
o heridas que les amenacen directamente y prevenir las enfermedades contagiosas
e infecciosas. (…) Ahora bien respecto de los niños y niñas se aplicará el
artículo 44 y en relación con los menores de un año, se aplicará el artículo 50
C.P.” 160 La
Corte al evaluar los informes presentados por el Gobierno Nacional y por la
Comisión de Seguimiento en los años 2008 y 2010, en materia de avance en el
goce efectivo del derecho a la salud, encuentra que los resultados en materia
de aseguramiento como indicador acceso y garantía para la población desplazada
ubicada en las zonas urbanas, señalan un cumplimiento alto de conformidad con
los estándares fijados en el auto 185 de 2004161 e indican que los
obstáculos para el aseguramiento efectivo en salud de la población desplazada
detectados al momento de declarar el estado de cosas inconstitucional han sido
superados. En efecto, tal como se señaló en la sección anterior, en materia de
cobertura del aseguramiento en salud, el Gobierno Nacional reportó que el
88.10% de las personas inscritas en el RUPD se encuentran afiliadas al SGSSS
(78% afiliados al régimen contributivo y 22% al régimen subsidiado)162. No
obstante lo anterior, una cosa es el aseguramiento y otra el acceso real a los
servicios de salud. Los informes recibidos por la Corte Constitucional muestran
que aun no se ha logrado la cobertura a la totalidad
de la población desplazada en términos de acceso efectivo a los servicios de
salud, lo cual afecta principalmente a las comunidades indígenas y
afrocolombianas y a la población desplazada ubicada en entidades territoriales
cuyas secretarías de salud han sido intervenidas, o en donde no se cuenta con
servicios para atender situaciones de mayor gravedad que deben ser remitidas a
centros de nivel III y IV,163 por lo cual continúa siendo necesario
que la política analice otros aspectos relativos a la atención prestada, con el
fin de cumplir con la obligación estatal de avance progresivo en materia de
protección del derecho a la salud. En
materia de vacunación, continúan las falencias pues de acuerdo con el informe
de la Comisión de Seguimiento en la verificación presentada en 2010 para los
menores de 5 años en situación de desplazamiento no se ha alcanzado la
cobertura útil de las vacunas consideradas fundamentales, como son, la triple
viral, sobre la cual sólo se le ha aplicado la primera dosis al 82% de la
población inscrita en el RUPD y el 79% a la población no inscrita; la
pentavalente, sólo ha sido aplicada al 80,3% de los niños (as) inscritos en el
RUPD quienes han recibido las tres dosis y al 77.9% de los no inscritos en el
RUPD. La cobertura útil reportada por el Gobierno nacional para niños y niñas
desplazados es inferior al resto de población infantil. Respecto
del porcentaje de niños con control de crecimiento y desarrollo, inscritos en
el RUPD, para el 2008 se reportó el 75%, mientras que para el 2010, el 71,6%,
lo que demuestra que hubo una disminución en el goce efectivo del derecho. De
los niños que asistieron a control el 34 % fueron diagnosticados con bajo peso
y solo el 51,9% tuvieron tratamiento. Para los hogares no inscritos, el
porcentaje de niños con bajo peso es de 40%. Respecto
de la enfermedad diarreica aguda según la II Encuesta de Verificación realizada
por la Comisión de Seguimiento en el 2008, el 28,7% de los niños menores de 5
años de edad de hogares inscritos en el RUPD manifestaron haber sufrido diarrea
en los 30 días anteriores a la encuesta, mientras que para el 2010, el 25,2% de
los niños así lo reportaron. En
relación con la atención psicosocial a la población desplazada la Corte ha
resaltado la importancia de que el Estado dentro del marco de la atención en
Salud, brinde una atención psicosocial a la población en situación de
desplazamiento para la superación de los impactos ocasionados a nivel
emocional, como consecuencia de los hechos de violencia que han debido afrontar
(previos, durante y después) de la experiencia del desplazamiento164,
sin embargo de acuerdo con los informes allegados a la Corte, la atención
psicosocial no se brinda a la totalidad de la población desplazada y no se mide
de manera adecuada, pues no se tiene en cuenta el universo total de población
desplazada que necesita este servicio, sino que se hace mención únicamente de
la que lo solicita. En tal sentido las cifras anotan que sólo un 4,1% de la
población desplazada solicita atención psicológica y de este porcentaje
únicamente un 78,8% la recibió165. La
Corte igualmente ha comprobado que aún no se ha incorporado el enfoque
diferencial y los programas que se aplican no fueron creados bajo este esquema,
y los programas que han sido ajustados para resolver las necesidades
inmediatas, no tienen una solución de larga duración. En
materia de salud se cuenta con una cantidad de medidores (estrategia JUNTOS,
indicadores sectoriales asociados, encuesta, etc.), pero ninguno arroja datos
similares, por lo que es claro que se presentan problemas en la información y
en el registro de datos. Los indicadores sectoriales del informe del 1 de julio
de 2010, muestran un avance sostenido y constante en la cobertura para la prestación
del servicio y la afiliación al SGSSS, sin embargo en los indicadores restantes
el avance no es notorio. En relación con los indicadores sectoriales utilizados
por el gobierno, se observa que su comprensión es difícil pues no hay cifras de
referencia que permitan ver su real avance, en algunos casos las cifras no se
arrojan obteniendo resultados incompletos, en otras ocasiones las cifras se
encuentran aisladas, por último los porcentajes y cifras resultantes de los
indicadores sectoriales presentados en el informe del 30 de octubre de 2009, no
coinciden con los presentados en el informe del 1 de julio de 2010 en razón a
que las fechas de corte no coinciden166. No existe información sobre
la población desplazada atendida por las Secretarías de Salud de las entidades
territoriales, cuando se niega la atención o el servicio por no estar incluido
en el POSS o para quienes deben ser atendidos por el régimen de vinculados. El
informe de Gobierno carece de especificidad en esta materia al mostrar datos
generales correspondientes a la atención brindada para la población vulnerable,
sin distinguir la atención relacionada con población desplazada.167 Igualmente
la información presentada es general, lo cual se puede constatar en los
siguientes casos como el proyecto de la primera infancia en donde “los recursos apropiados no son específicos
para la atención a PD, a través de ellos se atienden niños, niñas y
adolescentes en esta situación”; “desayunos
infantiles con amor: para niños entre seis meses y cinco años once meses de
edad, pertenecientes de los niveles 1 y 2 del SISBEN…”; “hogares infantiles: para los niños de
familias con alta vulnerabilidad socioeconómica”; “en los indicadores de atención en vacunación, no se tienen los datos,
debido a que este servicio se aplica a toda la niñez, y no se hace la
respectiva diferencia cuando se trata de PD.” La Defensoría corrobora en
terreno las barreras de acceso que se presentan a la población desplazada al
momento de solicitar el servicio de salud, situación que menciona la Comisión
de Seguimiento. Los
resultados en materia de acceso y garantías para el derecho a la salud de los
pueblos indígenas y de las comunidades afrocolombianas protegidos por los autos
004 y 005 de 2009, indican un bajísimo cumplimiento en la obligación de
protección. Los informes recibidos por la Corte Constitucional168 en
relación con varios pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas en materia
de salud, muestran que estos dos grupos poblacionales continúan mostrando
niveles bajísimos de acceso, falta de servicios de atención en salud adecuados
y accesibles, indebida atención en salud, condiciones de salubridad
deplorables, desnutrición crónica, alta mortalidad de menores de 5 años
víctimas de diarrea, neumonía, septicemia, sarampión y otras enfermedades
prevenibles por vacunación, o por causas que podrían ser evitadas con una
atención de salud adecuada. Por
lo anterior, la Corte considera que no obstante los avances significativos en
materia de aseguramiento en salud, aún se requieren mayores esfuerzos por parte
del Estado para superar la brecha que existe entre las definiciones normativas
y políticas y los resultados, de tal manera que en materia de cobertura, el
goce efectivo del derecho a la salud sea una realidad para la totalidad de la
población desplazada y se continúe avanzando en aquellos aspectos que muestran
indicadores en niveles bajos o que han empeorado con el tiempo. En esa medida,
es necesario que el Gobierno informe sobre los mecanismos que adoptará para
continuar avanzando en la corrección de las falencias señaladas, en particular
frente a los problemas de oferta institucional, accesibilidad y atención
adecuada y oportuna señalados en esta sección, así como para evaluar la
situación de la atención de salud a la población desplazada que se hace a
través de las secretarías de salud de las entidades territoriales, y para
adoptar los correctivos que sean necesarios para garantizar el goce efectivo
del derecho a la salud de la población desplazada. Los
avances para garantizar el acceso a la salud a la población desplazada en
general, muestran un avance significativo, en términos de aseguramiento. Aun
cuando persisten los problemas estructurales que afectan en general al sistema
de salud, señalados en la sentencia T-760 de 2008 y que están siendo objeto de
seguimiento también por parte de la Corte Constitucional a través de una Sala
Especial de Seguimiento, dado el compromiso mostrado por el Gobierno Nacional
para alcanzar un nivel de cumplimiento alto para garantizar el aseguramiento en
salud a la población desplazada en salud y continuar avanzando en la protección
del derecho a la salud en términos de acceso efectivo y calidad, no es
necesario, salvo en el caso del derecho a la salud de los pueblos indígenas y
de las comunidades afrocolombianas, que la Corte Constitucional siga haciendo
un seguimiento permanente de las acciones gubernamentales en materia de salud
en el marco de lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y en esa medida,
solicitará a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y
a la Contraloría General de la República, que en el ámbito de sus competencias,
continúen haciendo seguimiento a los avances en materia de protección del
derecho a la salud de la población desplazada en general y en el evento en que
se vuelvan a presentar condiciones similares a las que dieron lugar a la
declaratoria del estado de cosas inconstitucional, soliciten a la Corte
Constitucional que reasuma el seguimiento de este componente hasta tanto sean
superadas esas falencias y obstáculos para el goce efectivo del derecho a la
salud de la población desplazada. Además del seguimiento por parte de los
órganos de control, las organizaciones de población desplazada, las
organizaciones sociales nacionales e internacionales y los organismos
internacionales que han acompañado el proceso de seguimiento al cumplimiento de
la sentencia T-025 de 2004, podrán ejercer una veeduría sobre la atención en
salud para la población desplazada y solicitar a la Corte Constitucional que
reasuma su competencia cuando se presenten condiciones de vulneración del
derecho a la salud de la población desplazada, similares a las que dieron lugar
a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional. En
cuanto a la situación del derecho a la salud de las comunidades indígenas y
afrocolombianas afectadas por el desplazamiento o el confinamiento, se ordenará
al Ministro de la Protección Social que presente a la Corte Constitucional
dentro de los tres (3) meses siguientes a la comunicación del presente auto, un
informe diagnóstico, por escrito y en medio digital, tanto de las condiciones
de salud, nutrición, vacunación, y perfil epidemiológico que enfrentan las
comunidades protegidas por los autos 004 y 005 de 2009, y 382 de 2010, como de
los obstáculos, falencias y limitaciones de la oferta institucional disponible
para garantizar una atención en salud adecuada y oportuna a estas comunidades.
Junto con ese informe diagnóstico, el Ministro de la Protección Social deberá
presentar la metodología, las garantías de participación y de consulta previa,
así como de coordinación con las entidades territoriales con responsabilidades
en materia de atención a la salud para estas comunidades, con el fin de que se
elabore un plan coordinado y acelerado de superación de las falencias
protuberantes en materia de atención en salud y en saneamiento básico para los
pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas protegidas en los autos 004
y 005 de 2009, y 382 de 2010, el cual deberá incluir la proyección presupuestal
adecuada para su ejecución, la clarificación de las competencias y
responsabilidades nacionales y territoriales en la materia, el cronograma de
implementación y su inclusión en la ficha BPIN del Departamento Nacional de
Planeación, de tal manera que la ejecución de dicho plan se inicie a mas tardar el 1 de enero de 2012. Igualmente,
el Ministro de la Protección Social deberá presentar a la Corte Constitucional
dentro de los tres (3) meses siguientes a la comunicación del presente auto,
por escrito y en medio digital, un informe sobre los mecanismos y el cronograma
que adoptará para continuar avanzando en la corrección de las falencias
señaladas, en particular frente a los problemas de oferta institucional,
accesibilidad y atención adecuada y oportuna señalados en esta sección, así
como para evaluar la situación de la atención de salud a la población
desplazada que se hace a través de las secretarías de salud de las entidades
territoriales, y para adoptar los correctivos que sean necesarios para
garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de la población desplazada. En
cuanto al derecho a la educación, la Corte Constitucional en la Sentencia T-025
de 2004, al tratar este derecho
señaló que los niños en cualquier tiempo tienen derecho a la educación básica
hasta los quince años de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución
Política, en tal virtud, los niños en situación de desplazamiento tienen
derecho a gozar de este derecho fundamental, y el Estado tiene la obligación, como mínimo, a garantizar la provisión
de un cupo escolar a cada niño desplazado en edad de educación obligatoria, en
un establecimiento educativo público. En materia de educación, según el informe
presentado por el Gobierno en julio de 2010, el 75,74% del total de hogares con
niños (as) entre 5 y 17 años de edad incluidos en el RUPD asisten regularmente
a un nivel educativo formal169, lo que corresponde a que el 85.9% de
las personas de 5 a 17 años asisten a un establecimiento de educación formal.
La Comisión de Seguimiento, reporta resultados similares de la asistencia
regular, con un 87,1% y en gratuidad escolar menciona un avance importante al
78%. La
Corte al evaluar los informes sobre la satisfacción del derecho a la educación
en el auto 185 de 2004, reconoció que si bien el Ministerio de Educación
reportó medidas encaminadas a corregir las falencias en la prestación de los
servicios educativos a la población desplazada, las medidas no eran suficientes
para atender la demanda real del servicio, “sobre todo si la adopción de las
medidas se limita a experiencias piloto o a proyectos dirigidos a la población
vulnerable en general,” motivo por el cual solicitó al gobierno nacional
que remitieran a la Corte información concreta sobre las acciones realizadas
con posterioridad a la sentencia T-025 de 2004, para garantizar el derecho a la
educación. El
balance de la Corte conforme a la audiencia del 11 de diciembre de 2008 en el
auto 008 de 2009 señaló que: “En el
componente de educación de los menores en condición de desplazamiento, a pesar
de que la tasa bruta de escolaridad es superior al 80%, se observan altas
proporciones de extra edad (ausencia de correspondencia entre la edad y el
nivel escolar) – 88% para el nivel de primaria-, y de inasistencia - 44% para
el nivel educativo medio-. Alrededor de un tercio de los menores deben realizar
pagos de matrícula o pensión. Casi todos necesitan de la provisión de libros,
útiles, uniformes, implementos de aseo o de transporte escolar. Sólo el 22% de
los desplazados reciben una de las anteriores ayudas. A su vez, el 24% de los
menores desplazados registrados que no asisten a establecimientos educativos
deja de hacerlo por causa de los costos económicos asociados a ello. El 21% no
asistió en razón a no haber encontrado cupo. Por último, mientras que los
menores desplazados registrados muestran una tasa neta de escolarización del
51% (16%) para el nivel de secundaria (media), dicha proporción es de 63% (33%)
para la población desplazada no desplazada.” El
gobierno nacional informó el 30 de junio de 2009 sobre el programa de “Apoyo Educativo a las Mujeres Desplazadas
Mayores de 15 Años,” desarrollado a través de 4 acciones concretas: ampliación
de cobertura, calidad, eficiencia y educación superior. Según la información allegada, las dificultades, para llevar a cabo este
programa radicaban en la ubicación y caracterización del universo de
mujeres mayores de 15 años en situación de desplazamiento, en propiciar
espacios educativos, en articular las entidades a cargo, en lograr que las
mujeres prioricen sus necesidades educativas sin dejar de atender los problemas
relacionados con el acceso, la permanencia, la calidad y la pertinencia de la
educación de sus hijos e hijas. Posteriormente
el gobierno nacional en el informe de fecha 30 de octubre de 2009 indicó que el
Ministerio de Educación Nacional en la etapa de atención humanitaria de
emergencia en desplazamientos individuales, mediante la Directiva Ministerial
N° 12 (educación en emergencia) aseguró la divulgación de la ruta educativa
para población en situación de desplazamiento -PSD-, prestando atención de
modelos flexibles en educación para esta población. Informa que la Atención
Humanitaria de Urgencia la brinda el ente territorial entre la declaración y la
inclusión en el RUPD, junto con acciones complementarias de unidades móviles,
raciones de emergencia y atención de urgencia en salud. El
gobierno reconoció, que si bien hay avances significativos en la satisfacción
de éste componente, se debe seguir en los avances relativos a accesibilidad que
incorpora el principio de gratuidad y permanencia en el sistema educativo. En
el informe de gobierno de 30 de octubre de 2009, en aplicación de los
indicadores sectoriales asociados adoptados por la Corte Constitucional, se
señaló que con corte a 30 de septiembre de 2009, de 647.667 niños inscritos en
el RUPD, 398.869 niños fueron beneficiados con acompañamiento de permanencia en
el sector educativo; con corte a 31 de agosto de 2008, de 324.266 niños,
incluidos en el RUPD, 152.769 niños fueron beneficiados con acompañamiento de
permanencia en el sector educativo y con corte a 31 de octubre de 2007 de
213.726 niños incluidos en el RUPD, 183.463 niños fueron beneficiados con
acompañamiento de permanencia en el sector educativo. En términos porcentuales,
el gobierno informa que para el 2007 se benefició el 86% de la población en
edad escolar, para el 2008 el 47.11%, y para el 2009 el 61.5%., de los niños
inscritos en el RUPD. El gobierno informó la continuación del programa “Apoyo
Educativo a las Mujeres Desplazadas Mayores de 15 Años,” a través de las
Secretarías de Educación de las entidades territoriales y el funcionamiento de
los Centros Regionales de Educación Superior – CERES, que brindan apoyo a
estudiantes de estratos 1, 2 y 3, donde se incluye como beneficiarios a población
indígena, desplazada y reinsertada del país. Con base en la estrategia JUNTOS, las cuales si bien no se
expresan en términos de goce efectivo del derecho y solo ha sido aplicado a un
porcentaje de población desplazada muy bajo aún, muestran la situación de la
oferta institucional en materia de educación. Según ese informe de 89.060
hogares con menores entre los 5 a 17 años, 67.250 (75.5%) hogares desplazados
asisten regularmente a un nivel de educación formal (5 a 17 años) y en esa
medida gozan del derecho a la educación, lo que equivale a 152.901 (79.9%)
niños y jóvenes de hogares desplazados beneficiados. El 84% de hogares en
condición de desplazamiento, vinculados a Familias en Acción, gozan del derecho
a la educación, el 43% de hogares desplazados con personas discapacitadas,
inscritas en JUNTOS, cumple con la vinculación de estas personas al sistema
educativo, de 9.634 hogares vinculados a Familias en Acción y que cuentan con
personas discapacitadas en su interior, el 71% gozan del derecho a la educación.
De 43.852 hogares desplazados con menores de 5 años, el 39.4% están vinculados
a programas de nutrición, cuidado y educación inicial. De 113.294 hogares con
adultos, entre los 18 y 65 años, se garantiza la educación a 85.926 hogares
(75.8%). De 48.272 hogares con personas que terminaron su ciclo básico, el 34%
pudo acceder a las siguientes etapas de formación. El 58.5% de los hogares en
condición de desplazamiento, no terminaron su ciclo básico. De 78.551 hogares
en los que hay menores de 15 años, el 94.3% (74.087 hogares) no está vinculado
a actividades laborales. De
acuerdo con el informe de gobierno de julio de 2010, el derecho a la educación
de la población desplazada ha tenido avances en los siguientes aspectos: (i)
Atención Integral Básica a través de la ampliación de la cobertura educativa,
con recursos del Sistema General de Participaciones y modelos educativos
flexibles; (ii) la alfabetización de adultos en situación de desplazamiento,
mediante el programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica y Media de
Jóvenes y Adultos Iletrados; (iii) infraestructura y dotación, mediante el
proyecto de construcción, dotación y concesión educativa, donde se previó
diseñar y construir 47 infraestructuras educativas en 23 entidades
territoriales certificadas, de las cuales 3 fueron terminadas en 2009, y se
tenían programadas terminar 20 en el 2010 y 14 en el año 2011170. Para
afrontar el problema de la permanencia de la población en situación de
desplazamiento en el sistema educativo, el gobierno informó la creación de
estrategias para asegurar la gratuidad en la educación, la alimentación
escolar, la coordinación con los programas Familias en Acción y Red Juntos, la
inversión en educación de recursos de excedentes financieros de cooperativas y
mutuales, y la educación de emergencia El
informe de gobierno menciona que con el Programa de Atención Integral para la
Primera Infancia (PAIPI), se pretende brindar atención de calidad para todos
los niños y las niñas menores de 5 años, y expresa que para la fecha se dio
atención a 55.000 niños y niñas, esperando que a diciembre de 2010 se brindaría atención a 80.000. El
gobierno nacional informó en el 2010, que en aplicación a los indicadores
sectoriales asociados adoptados por la Corte Constitucional, con corte a 30 de
abril de 2010, de 651.257 niños incluidos en el RUPD, 563.233 niños y jóvenes
desplazados fueron atendidos y asistieron regularmente a un nivel de educación
formal; con corte a 30 de octubre de 2009, de 647.667 niños incluidos en el
RUPD, 458.803 niños y jóvenes desplazados han sido atendidos y asistieron
regularmente a un nivel de educación formal. En términos porcentuales, el
gobierno informó que para el 2009 el 70.8% de niños y jóvenes inscritos en el
RUPD fueron beneficiarios y para el 2010 el 86.5%. Con corte a 30 de abril de
2010 se obtuvo que de 651.257 niños incluidos en el RUPD, 416.968 niños fueron beneficiados con acompañamiento de permanencia en el
sector educativo. Con corte a 31 de diciembre de 2009, de 647.667 niños
incluidos en el RUPD, 416.968 niños fueron beneficiados con acompañamiento de
permanencia en el sector educativo, que en términos porcentuales equivale a el 64.3% para el 2009 y a 64% para el 2010. En
relación con el presupuesto invertido para garantizar el derecho a la educación
de la población desplazada, el gobierno informó que se destinaron y ejecutaron
los siguientes rubros para las correspondientes vigencias, 2007:
$83.884.367.280, para la vigencia 2008: $143.107.677.260, para la vigencia
2009: $228.967.640.180. La
Corte reconoce, de acuerdo con el informe del gobierno nacional de fecha
octubre de 2009, que los esfuerzos del Estado permitieron algunos avances en
aspectos de cobertura respecto del derecho a la educación. Sin embargo de
acuerdo con el mismo informe, el gobierno expresó que la política debía seguir
encaminada en garantizar la accesibilidad que incorpora el principio de
gratuidad y permanencia en el sistema educativo. Pese
a estos avances, los informes presentados por el gobierno no contemplan los resultados
alcanzados en la corrección de las falencias identificadas desde la expedición
de la sentencia T-025 de 2004. Sobre este punto los informes presentados en
virtud del seguimiento a la política de educación por la Mesa Nacional de
Acompañamiento al auto 251 de 2008, la Comisión de Seguimiento a la sentencia
de tutela T-025 de 2004 y de las entidades de control, resaltan la persistencia
de las siguientes falencias: (i) problemas de inasistencia escolar que no han
logrado ser resueltas con los programas de gobierno. Al respecto se han hecho
esfuerzos por parte del Estado en el tema económico, pero no se prevén
estrategias para el trabajo infantil, el embarazo de adolescentes y estrategias
diferenciales pedagógicas; (ii) la inexistencia de diagnóstico, caracterización
y mediciones de cuántos niños, niñas y adolescentes de población desplazada
necesitan del acceso a la educación; (iii) los problemas de extra edad y subregistro; (iv) los modelos pedagógicos
implementados no responden a las necesidades de los niños, niñas y adolescentes
en situación de desplazamiento; (v) la ausencia de estrategias de etnoeducación, así como de acciones sistemáticas que
promuevan el reconocimiento de la diversidad étnica y la discapacidad usando
herramientas como por ejemplo campañas y/o festivales en las instituciones
educativas; (vi) la falta de campañas de sensibilización y movilización social
que den cuenta de la necesidad del reconocimiento de la multiplicidad de
violaciones de derechos ocasionados con el desplazamiento forzado; (vii) la
necesidad de implementar modelos pedagógicos especiales para población
desplazada que respondan a las necesidades de los niños, niñas y adolescentes
en situación de desplazamiento, teniendo en cuenta los diferentes contextos
regionales y de violencia; y (viii) la falta de información sobre avances para
la población con doble condición de desplazamiento y discapacidad o en materia
de enfoque diferencial.171 En
relación con los resultados de los indicadores sectoriales de goce efectivo de
derechos utilizados por el gobierno, la Corte estima que la información
presentada en los informes no es comparable, por cuanto no hay cifras de
referencia que permitan ver su real avance, o se trata de la presentación de
resultados incompletos, o con las cifras aisladas, o con porcentajes y cifras
discordantes de los indicadores sectoriales presentados en el informe del 30 de
octubre de 2009, y los presentados en el informe del 1 de julio de 2010 en
razón a que las fechas de corte no coinciden172. Aun
cuando los datos presentados por el Gobierno Nacional indican un avance
progresivo en la política de educación, al no estar desagregados de manera que
sea posible distinguir entre población vulnerable y población desplazada, se
reduce la certeza de las conclusiones en cuanto al avance en el goce efectivo
de este derecho. Al respecto la Comisión de Seguimiento señala que los
indicadores de goce efectivo de derechos presentan un cambio en la metodología
respecto de un factor de medición: en un principio, en el informe del 2008 se
hace un análisis respecto de personas, mientras que en el informe de julio de
2010 se refiere a hogares173. En este punto, la Comisión propone que
las estadísticas se muestren desagregadas, de forma que sea posible ver los
avances y retrasos en la política: “La
información sobre tasas de cobertura bruta y neta sobre matrícula, asistencia,
eficiencia u otros indicadores clásicos del sector educativo, no están
desagregados por poblaciones, de manera que no es posible profundizar en la
situación educativa de la población desplazada, más allá del reporte de cupos.
Tampoco hay estadísticas sobre el gasto en educación para esta población.”174 En
relación con el derecho a la educación, la Comisión concluyó que el informe de
gobierno presenta falencias relacionadas con: “a) la información presentada no permite saber qué proporción de niños,
niñas y adolescentes desplazados están siendo atendidos por el sistema; b) no
calcula las tasas de cobertura bruta y neta, asistencia, eficiencia y otros
indicadores tradicionales del sector para la población desplazada, ni permite
tampoco identificar los posibles puntos débiles, como pueden ser la educación
preescolar o la media; c) no se presenta información sobre gasto en educación
para la población desplazada.”175 Adicionalmente, los proyectos
y estrategias del programa para la protección diferencial de los niños, niñas y
adolescentes, no han sido formulados, modificados, ajustados o considerados, de
acuerdo a los parámetros establecidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
para superar las dificultades en materia de acceso, pertinencia y permanencia
que enmarcan la educación para niños, niñas y adolescentes en situación de
desplazamiento. El
informe de gobierno presentado el 16 de marzo de 2011, plantea los siguientes
lineamientos para la Política educativa: (i) “Educación de Calidad, el camino
para la prosperidad”: educación inicial de calidad, calidad de la educación,
disminución de las brechas rural- urbana, eficiencia y transparencia, ola
invernal; (ii) Atención Integral a la Primera Infancia: (iii) Mejoramiento de
la calidad en todos los niveles; (iv) Oportunidades de acceso y permanencia en
el sistema educativo; y (v) Educación Superior. La Corte considera que si bien
el informe de gobierno presenta los lineamientos de la política, no muestra las
estrategias para garantizar este derecho. Tampoco muestra avances, ni cifras en
relación con los informes pasados, ni plantea las estrategias a seguir para
garantizar este derecho, así como no reconoce los problemas presentes en la
política pública de educación específica para la población desplazada, ni
muestra propuestas para mejorar el diagnóstico que ya se tiene sobre este
componente, ni cronogramas de compromiso o la proyección presupuestal para su
adecuada implementación. Por
lo anterior, aun cuando aparentemente los resultados presentados por el
Gobierno Nacional a lo largo del proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004 suponen un avance en la protección y goce efectivo del derecho a la
educación, la inconsistencia de las cifras presentadas, la imposibilidad de
comparar los datos presentados en los distintos informes, la utilización de
fuentes de información que no reflejan el avance en el goce efectivo del
derecho a la educación, o la falta de información sobre las acciones
adelantadas para superar las falencias identificadas o sus resultados
concretos, no es posible concluir que haya habido cumplimiento a lo ordenado
por la Corte en la sentencia T-025 de 2004. Dado
que de conformidad con la sentencia T-025 de 2004, la carga de probar el
cumplimiento de sus obligaciones en este campo es de la Ministra de Educación
Nacional, hasta tanto no se demuestre de manera consistente el avance en la
materia y la superación de las falencias señaladas, no es posible modificar el
sistema de seguimiento por parte de la Corte Constitucional tal como se hará
con el derecho a la salud para la población desplazada en general. Por
lo tanto, se ordenará a la Ministra de Educación Nacional, que en el término de
tres (3) meses contados a partir de la comunicación del presente auto, presente
a la Corte Constitucional, por escrito y en medio digital, un informe
consolidado, técnicamente sustentable y comparable en términos de indicadores
de resultado que muestren el avance en el goce efectivo del derecho a la
educación y en la superación de las falencias que han impedido a la población
desplazada gozar del derecho a la educación. Si luego de evaluar dicho informe,
el Gobierno Nacional logra demostrar que ha avanzado de manera suficiente en la
garantía de este derecho y que ha adoptado medidas adecuadas para corregir las
falencias que dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas
inconstitucional y las ha superado efectivamente, la Corte Constitucional
adoptará el sistema de seguimiento previsto para el derecho a la salud. III. DECISION En
mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de
2004 de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, RESUELVE Primero.- CONSTATAR que persiste el estado de cosas inconstitucional, a
pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional y los resultados
obtenidos hasta el momento. Dado que la carga de demostrar que las condiciones que
dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional han sido
superadas recae sobre el gobierno nacional, la Sala Especial de Seguimiento,
igualmente Constata que a pesar de los logros alcanzados en algunos
derechos, las cifras en términos de goce efectivo de derechos y de efectividad
de los ajustes realizados para superar las falencias de capacidad
institucional, de coordinación y de esfuerzo presupuestal requerido presentados
por el Gobierno Nacional no logran demostrar que se haya logrado un avance
sistemático e integral en el goce efectivo de todos los derechos de la
población víctima de desplazamiento forzado y en la superación efectiva de las
condiciones que dieron lugar a dicha declaratoria. Segundo.-
CONVOCAR
al Procurador General de la Nación, a la Fiscal General de la Nación y a la
Contralora General de la República, a una audiencia pública especial ante la
Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 que tendrá lugar el
día 11 de noviembre de 2011, para que presenten un informe sobre los resultados
alcanzados en los procesos disciplinarios, penales o fiscales adelantados
contra los funcionarios nacionales responsables de los distintos componentes de
atención a la población desplazada que hacen parte del CNAIPD y del SNAIPD por
la posible renuencia u omisión en el cumplimiento de sus obligaciones y del
acatamiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de
2004 en materia de (i) adopción de planes de mejoramiento y de superación de
las falencias de capacidad institucional, reformulación de las políticas (ii)
de vivienda para la población desplazada, (iii) de tierras y (iv) generación de
ingresos; (v) en la corrección de los vacíos protuberantes de la política pública de garantía a
los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y de no repetición;
(vi) protección y en la adopción de medidas urgentes para garantizar el derecho
a la vida y a la seguridad personal de los líderes y representantes de la
población desplazada, así como de personas desplazadas en situación de riesgo
extraordinario, de conformidad con el auto 200 de 2007; (vii) subregistro y falencias de los sistemas de información de
conformidad con lo señalado en el auto 011 de 2009, y (viii) y prevención del
desplazamiento. Esta
audiencia especial tiene como fin evaluar la efectividad de los distintos
mecanismos disciplinarios, fiscales y judiciales que aseguran el cumplimiento
de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional como juez de tutela para
proteger a la población desplazada, así como los obstáculos y prácticas
institucionales detectados que han dificultado su
aplicación. A dicha audiencia serán invitados, los miembros del CNAIPD y del
SNAIPD, la Defensoría del Pueblo, la Comisión de Seguimiento y la Oficina del
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados ‑ ACNUR, para que
presenten observaciones y recomendaciones sobre estos procedimientos. También
estarán presentes los líderes de organizaciones de población desplazada, así
como los representantes de las organizaciones sociales nacionales e
internacionales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia
T-025 de 2004 o a sus autos de cumplimiento, que se inscriban oportunamente en
la Secretaría de la Corte Constitucional, según las instrucciones que se
impartirán a través de la página Web de la Corte Constitucional. Fortalecimiento de la
capacidad institucional Tercero.-
ORDENAR
al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional que coordine con todas las entidades nacional que hacen parte del
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, la
presentación de un informe conjunto en el que se dé una respuesta concreta y
específica a los anteriores cuestionamientos, de manera articulada, razonable,
con un cronograma claro de implementación y el presupuesto previsto para la
superación efectiva de las falencias de capacidad institucional identificadas
en la sentencia T-025 de 2004 y en sus autos de seguimiento, a más tardar el 18
de noviembre de 2011, en la sesión técnica pública que se llevará a cabo ese
día ante la Sala Especial de Seguimiento. Esfuerzo
Presupuestal Cuarto.-
ORDENAR
al Ministro de Hacienda, a nombre del Gobierno Nacional, que elabore un Plan de
Mediano Plazo con las proyecciones presupuestales y variables que defina, y
presente un nuevo informe a la Corte Constitucional a más tardar el 18 de
noviembre de 2011. Dicho informe debe identificar en rubros separados, los
presupuestos anual y plurianual para atención y reparación de la población desplazada
bajo la Ley 387 de 1997, y la prevista para la Ley 1448 de 2011, así como los
de atención y reparación para las demás víctimas prevista en otras leyes, y
deberá ser entregado por escrito y en medio digital, y presentado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público en la sesión técnica pública ante la
Sala Especial de Seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, que tendrá lugar
ese día. Quinto.-
ORDENAR
al Director del Departamento Nacional de Planeación y al Ministro de Hacienda y
Crédito Público que continúen enviando a la Corte Constitucional los informes
presupuestales previstos en los autos 176 de 2005 y 008 de 2009, deberán ser
remitidos a la Corte Constitucional a más tardar el 1 de marzo de cada año.
Dichos informes deberán incorporar las siguientes precisiones: 1) los criterios
de programación y recursos de la vigencia actual, incluyendo la información de
diagnóstico sobre la problemática que se pretendió abarcar, los criterios de
priorización, las metas, los programas y proyectos a nivel de política con sus
correspondientes descriptores, la entidad y sector, la dependencia ejecutora y
la clasificación específica del gasto presupuestal, discriminada por gasto de
inversión y funcionamiento, en materia de la política pública para la población
en situación de desplazamiento, de tal forma que sea posible apreciar, en la
correspondiente vigencia, el volumen de recursos destinados específicamente
para la población desplazada en comparación con el presupuesto global destinado
para la población vulnerable y, 2) la ejecución de la vigencia inmediatamente
anterior de acuerdo con los criterios de programación acordados en el año
anterior (metas, programas, proyectos) y en particular su cumplimiento y los
avances de acuerdo con la problemática que se pretendía resolver, informando
también si hubo cambios en la programación de recursos y sus motivos. El
Departamento Nacional de Planeación deberá presentar además observaciones y
recomendaciones para asegurar que los recursos destinados para cada programa y
componente de la política, sean administrados y ejecutados de manera eficiente
y tengan el mayor impacto posible en términos de avance en el goce efectivo de
derechos. Sexto.-
ORDENAR
al Director del Departamento Nacional de Planeación certificar la inscripción
del, o los, programas y proyectos para la población desplazada en el Banco
Nacional de Programas y Proyectos de Inversión, adjuntando su viabilidad y
aprobación respectiva. En el caso de que el proyecto o programa sea de largo
plazo, se requiere identificarlo e informar la financiación y la apropiación en
las anualidades respectivas que prevea el programa o proyecto(s). El
Departamento Nacional de Planeación deberá presentar a la Corte Constitucional
un informe, por escrito y en medio digital,
sobre los programas y proyectos para la población desplazada el 31 de
octubre de cada año. Séptimo.- SOLICITAR a la Contraloría General de la República que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, (i) ejerza control fiscal, posterior, selectivo, oportuno y por proyectos a todas las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada – SNAIPD; (ii) promueva un especial seguimiento, con el apoyo de las demás contralorías delegadas, a los recursos estatales destinados a la participación ciudadana, a las emergencias y a los desastres, en desarrollo de lo establecido por el artículo 55, numeral 8 del Decreto Ley 267 de 2000; (iii) realice una vigilancia fiscal de carácter especial a los recursos destinados a garantizar la superación del estado de cosas inconstitucional en los términos del Decreto Ley 267 de 2000; y (iv) remita el 1 de abril de cada año a la Corte Constitucional un informe sobre los resultados alcanzados en el seguimiento oportuno que haga de la asignación y ejecución presupuestal en materia de programas nacionales para población desplazada y determine el monto del daño fiscal causado, en el ámbito de los procesos fiscales respectivos adelantados contra los presuntos responsables. Reformulación de la política de vivienda Octavo.-
ordenar a la Ministra de
Vivienda, Ciudad y Territorio, presente el 8 de noviembre de 2011 un informe,
por escrito y en medio digital, en el que haga explícitas las razones por las
cuales considera que a pesar de las objeciones y falencias identificadas a lo
largo del proceso de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, el modelo de
vivienda y subsidios asegura el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada y cuáles son los correctivos que adoptará con el fin de superar las
falencias estructurales, de capacidad institucional, de escasez de suelo
urbanizado, de insuficiencia de los recursos nacionales y territoriales para
atender la demanda y de falta de capacidad de las entidades nacionales y
territoriales señaladas a lo largo del proceso de seguimiento a dicha
sentencia, de tal manera que se ofrezca una respuesta adecuada a la dimensión
de la problemática identificada. En dicho informe también deberá
explicarse de manera detallada la metodología de trabajo y de coordinación
interinstitucional, los espacios y mecanismos de garantía a la participación de
la población desplazada y de las organizaciones sociales que han acompañado el
proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las actividades y el cronograma
acelerado bajo los cuales trabajará, por el plazo máximo de seis (6) meses
contados a partir de la entrega del informe metodológico, para llenar los
vacíos señalados por la Corte en la sentencia T-025 de 2004, en el presente
auto y en los autos 008 de 2009 y 385 de 2010. En dicho informe también deberá
señalar las fechas en las cuales presentará a la Corte Constitucional reportes
periódicos, por escrito y en medio digital, sobre la ruta escogida, la
capacidad institucional y presupuestal con la que cumplirá con esa ruta, las
medidas concretas diseñadas y adoptadas para responder a cada uno de los vacíos
identificados y los resultados alcanzados. Recibido el informe gubernamental
sobre metodología, la Sala Especial de Seguimiento convocará a una sesión
técnica pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011, en la que
participarán los organismos de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y
estarán presentes los líderes de organizaciones de población desplazada que se
inscriban en la Secretaría de la Corte Constitucional siguiendo el
procedimiento que oportunamente se señalará, y de las organizaciones sociales
que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para
que en dicha sesión la Ministra públicamente los compromisos que aseguren una
participación efectiva, de tal manera que se garantice que este proceso de
diseño e implementación no se transforme en una excusa para dilatar
indefinidamente la garantía en el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada. Reformulación
de la política de tierras Noveno.-
ORDENAR
al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, que para el 8 de noviembre de
2011 presente a la Corte Constitucional un informe, por escrito y en medio
digital, sobre los avances alcanzados hasta el momento y sobre la metodología
de trabajo futuro y de coordinación interinstitucional, los espacios y
mecanismos de garantía a la participación de la población desplazada y de las
organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia
T-025 de 2004, las actividades y el cronograma acelerado bajo los cuales
trabajará, por el plazo máximo de seis (6) meses, contados a partir de la
entrega del informe metodológico, para llenar los vacíos señalados por la Corte
en la sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 008 de 2009 y
385 de 2010 e informando a la Corte igualmente de manera detallada y precisa
las acciones adelantadas para la reglamentación e implementación de lo ordenado
por la Ley 1448 de 2001 en materia de restitución de tierras a las víctimas de
desplazamiento forzado. En dicho informe también deberá señalar las fechas en
las cuales presentará a la Corte Constitucional reportes periódicos, por
escrito y en medio digital, sobre la ruta escogida, la capacidad institucional
y presupuestal con la que cumplirá con esa ruta, las medidas concretas
diseñadas y adoptadas para responder a cada uno de los vacíos identificados y
los resultados alcanzados. Recibido el informe gubernamental
sobre avances y metodología, la Sala Especial de Seguimiento convocará a una
sesión técnica pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011, en la que
participarán los organismos de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y
estarán presentes los líderes de organizaciones de población desplazada que se
inscriban en la Secretaría de la Corte Constitucional siguiendo el
procedimiento que oportunamente se señalará, y de las organizaciones sociales
que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para
que en dicha sesión se presenten públicamente los compromisos que aseguren una
participación efectiva, de tal manera que se garantice a la población
desplazada que este proceso de diseño e implementación no se transformará en
una excusa para dilatar indefinidamente la garantía en el goce efectivo de sus
derechos. Reformulación
de la política de generación de ingresos Décimo.-
ORDENAR
al Director del Departamento de Planeación Nacional, que para el 8 de noviembre
de 2011 presente a la Corte Constitucional un informe, por escrito y en medio
digital, sobre la metodología de trabajo y de coordinación interinstitucional,
los espacios y mecanismos de garantía a la participación de la población
desplazada y de las organizaciones sociales que han acompañado el proceso de
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las actividades y el cronograma
acelerado bajo los cuales trabajará, por el plazo máximo de seis (6) meses
contados a partir de la entrega del informe metodológico y de coordinación
interinstitucional, para llenar los vacíos señalados por la Corte en la
sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 008 de 2009 y 385
de 2010 en materia de generación de ingresos para la población desplazada. En
dicho informe también deberá señalar las fechas en las cuales presentará a la
Corte Constitucional reportes periódicos, por escrito y en medio digital, sobre
la ruta escogida, la capacidad institucional y presupuestal con la que cumplirá
con esa ruta, las medidas concretas diseñadas y adoptadas para responder a cada
uno de los vacíos identificados y los resultados alcanzados. Recibido el informe gubernamental
sobre metodología y coordinación, la Sala Especial de Seguimiento convocará a
una sesión técnica pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011, en la
que participarán los organismos de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR,
y estarán presentes los líderes de organizaciones de población desplazada que
se inscriban en la Secretaría de la Corte Constitucional siguiendo el
procedimiento que oportunamente se señalará, y de las organizaciones sociales
que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para
que en dicha sesión se asuman públicamente los compromisos que aseguren una
participación efectiva, de tal manera que se garantice que este proceso de
diseño e implementación no se transforme en una excusa para dilatar
indefinidamente la garantía en el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada. Corrección
de vacíos protuberantes de la política pública de garantía a los derechos a la
verdad, a la justicia, a la reparación y de no repetición Décimo
primero.- ORDENAR
al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional dadas las responsabilidades que la misma Ley 1448 de 2011 le
asignó en la transición, que para el 8 de noviembre de 2011, como vocero del
Gobierno Nacional, presente a la Corte Constitucional un informe conjunto, por
escrito y en medio digital, sobre la metodología de trabajo y de coordinación
interinstitucional, los espacios y mecanismos de garantía a la participación de
la población desplazada y de las organizaciones sociales que han acompañado el
proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las actividades y el
cronograma acelerado bajo los cuales trabajará, por el plazo máximo de seis (6)
meses contados a partir de la entrega del informe metodológico, para dar
respuesta a los interrogantes planteados y vacíos señalados por la Corte en la
sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 008 de 2009 y 385
de 2010, en materia de garantía al goce efectivo de los derechos de las
víctimas de desplazamiento forzado interno protegidas tanto por la Ley 387 de
1997, la jurisprudencia constitucional, y el derecho internacional, como por la
Ley 1448 de 2011. En dicho informe también deberá señalar las fechas en las
cuales presentará a la Corte Constitucional reportes periódicos, por escrito y
en medio digital, sobre la ruta escogida, la capacidad institucional y
presupuestal con la que cumplirá con esa ruta, las medidas concretas diseñadas
y adoptadas para responder a cada uno de los vacíos identificados, la
clarificación de competencias y los resultados alcanzados. Recibido el informe gubernamental
sobre metodología y cronograma de trabajo, la Sala Especial de Seguimiento
convocará a una sesión técnica pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de
2011, en la que participarán los organismos de control, la Comisión de
Seguimiento, ACNUR, y estarán presentes los líderes de organizaciones de
población desplazada que se inscriban en la Secretaría de la Corte
Constitucional siguiendo el procedimiento que oportunamente se señalará, y de
las organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, para que en dicha sesión se asuman públicamente los
compromisos que aseguren una participación efectiva, de tal manera que se
garantice que este proceso de diseño e implementación no se transforme en una
excusa para dilatar indefinidamente la garantía en el goce efectivo de los derechos
de la población desplazada. Décimo
segundo.- SOLICITAR
a la Fiscal General de la Nación presentar un informe donde se evidencien los
resultados de las estrategias y mecanismos adoptados a efectos de evitar la
impunidad de las conductas delictivas de las cuales ha sido víctima la
población desplazada. Dicho informe, entregado impreso y en medio digital,
deberá ser remitido a la Corte Constitucional por la Fiscal General de la
Nación a más tardar el 11 de noviembre de 2011. Décimo
tercero.- SOLICITAR
a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, enviar un
informe actualizado de los avances y resultados de los mecanismos diseñados
para facilitar la redistribución de asuntos civiles, administrativos, agrarios,
penales, o de otro tipo, adelantados por víctimas de desplazamiento forzado
interno para garantizar la protección efectiva de sus derechos, y permitir el
establecimiento de la verdad por hechos relacionados con el desplazamiento
forzado interno a través de procesos administrativos, civiles o agrarios, sin
circunscribir tal esclarecimiento al ámbito penal. Dicho informe, entregado
impreso y en medio digital, deberá ser remitido a la Corte Constitucional a más
tardar el 11 de noviembre de 2011. Corrección
de los vacíos protuberantes en la política pública de prevención del
desplazamiento Dècimo (Sic) cuarto.-
ORDENAR
al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional que, en el término de ocho (8) días contados a partir de la
notificación de la presente providencia, presente un informe, por escrito y en
medio digital, sobre el avance y resultados concretos en materia de atención a
la población confinada y desplazada del municipio de Samaniego, en materia de
provisión de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios
de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas ayuda humanitaria y en el proceso
de desminado humanitario, en el marco de las órdenes proferidas en los auto 093
y 284 de 2008. Décimo
quinto.- ORDENAR
a los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, y de Defensa Nacional
y al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, que para el 8 de noviembre de 2011 presenten, a nombre del
Gobierno Nacional, un informe conjunto a la Corte Constitucional, por escrito y
en medio digital sobre la metodología de trabajo y de coordinación
interinstitucional, los espacios y mecanismos de garantía a la participación de
la población desplazada y de las organizaciones sociales que han acompañado el
proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las actividades y el
cronograma acelerado bajo los cuales trabajará, por el plazo máximo de seis (6)
meses contados a partir de la entrega del informe metodológico, para dar
respuesta a los interrogantes planteados en este auto y para atender los vacíos
señalados por la Corte en la sentencia T-025 de 2004 y en los autos 008 de 2009
y 385 de 2010, en materia de prevención del desplazamiento. En dicho informe
también deberán señalar las fechas en las cuales presentarán a la Corte
Constitucional reportes periódicos, por escrito y en medio digital, sobre la
ruta escogida, la capacidad institucional y presupuestal con la que cumplirán
con esa ruta, las medidas concretas diseñadas y adoptadas para responder a cada
uno de los vacíos identificados y los resultados alcanzados. Recibido el informe gubernamental
sobre metodología, la Sala Especial de Seguimiento convocará a una sesión
técnica pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011, en la que
participarán los organismos de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y
estarán presentes los líderes de organizaciones de población desplazada que se
inscriban en la Secretaría de la Corte Constitucional siguiendo el
procedimiento que oportunamente se señalará, y de las organizaciones sociales
que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para
que en dicha sesión se asuman públicamente los compromisos que aseguren una
participación efectiva, de tal manera que se garantice que este proceso de
diseño e implementación no se transforme en una excusa para dilatar
indefinidamente la garantía en el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada. Protección
de los derechos a la vida y la seguridad de líderes y personas víctimas de
desplazamiento forzado interno en situación de riesgo extraordinario Décimo
sexto.- ORDENAR al
Ministro del Interior y de Justicia que presente, por escrito y en medio digital,
un informe en el que se dé una respuesta concreta y específica a los vacíos y
problemas detectados en el programa de protección y establezca una ruta clara
para su corrección y presente una propuesta articulada, y racional, con un
cronograma claro, plazos ciertos y razonables, y señale los requerimientos
presupuestales y de capacidad institucional que se requieren para la superación
efectiva de las falencias que han impedido avanzar de manera acelerada en el
cumplimiento de lo ordenado en el auto 200 de 2007. Dicho informe deberá ser
remitido a la Corte Constitucional el 8 de noviembre de 2011 y presentado
públicamente el 18 de noviembre de 2011, en la sesión técnica pública que se
llevará a cabo ante la Sala Especial de Seguimiento. Ajustes
a la política de ayuda humanitaria de emergencia Décimo
séptimo.- ORDENAR
al Director de Acción Social que presente a la Corte Constitucional, el 8 de
noviembre de 2011, un informe, por escrito y en medio digital, en el que dé
cuenta de la concreción y ejecución de la herramienta de implementación de la
política de atención integral básica, que incluya rutas de atención y el
cronograma acelerado de cumplimiento, tal como fuera solicitado en el auto 008
de 2009, para que tal herramienta se encuentre en operación a más tardar dentro
de los tres (3) meses siguientes a la comunicación del presente auto. Décimo
octavo.- ORDENAR al
Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional que presente a la Corte Constitucional el 8 de noviembre de 2011,
un informe escrito y en medio digital en el que dé cuenta sobre la forma como
están siendo atendidas las falencias señaladas en el presente auto, así como
sobre los ajustes previstos a la política de atención integral a la población
desplazada, teniendo en cuenta los cambios institucionales previstos en la Ley
1448 de 2011, el cronograma de la transición, los mecanismos diseñados y la
valoración del esfuerzo presupuestal requerido para que dicha transición no
signifique un retroceso en el nivel de atención y protección de la población
desplazada alcanzado hasta el momento, ni una repetición de las experiencias
negativas en materia de falencias de capacidad institucional, deficiencias
operativas y retardos en la atención, así como de respuesta estatal
desarticulada frente a la urgencia de atención y las necesidades de la
población desplazada, de tal manera que se asegure una adecuada participación
de la población desplazada en dicho proceso de transición. Este informe deberá
ser presentado por el Director de Acción Social el 18 de noviembre de 2011 en
la sesión técnica que se realizará ante la Sala Especial de Seguimiento de la
sentencia T-025 de 2004 ese día. Ajustes
a los componentes de retorno y reubicación de la política atención integral a
la población desplazada Décimo
noveno.- ORDENAR
al Director de Acción Social que para el 15 de diciembre de 2011, presente a la
Corte Constitucional un informe, por escrito y en medio digital, donde dé
cuenta sobre los resultados alcanzados en los 455 casos señalados por el
Gobierno como retornos realizados durante el período 2008-2011, el tiempo
transcurrido entre el hecho generador del desplazamiento y el momento de
retorno de la población, si hubo o no acompañamiento institucional para el
retorno y de qué tipo, las condiciones bajo las cuáles vive actualmente la
población retornada en términos de seguridad, dignidad y voluntariedad, si han
ocurrido nuevos hechos de violencia que hayan dado lugar a nuevos
desplazamientos, así como su valoración sobre las condiciones que han permitido
o dificultado la sostenibilidad de esos procesos, así como cualquier otra
información relevante que sirva para identificar los factores que favorecen un
retorno exitoso, y aquellos que aumentan los riesgos de fracaso. Vigésimo.-
SOLICITAR
a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, y a la
Contraloría General de la Nación, para que en ejercicio de sus competencias,
valoren las condiciones bajo las cuales se han realizado los retornos
informados por el Gobierno Nacional, así como las condiciones bajo las cuáles
se pretenden adelantar los retornos que hacen parte del “Plan Retornar es
Vivir” y presenten a la Corte Constitucional el 15 de diciembre de 2011 un
informe, por escrito y en medio digital, con sus conclusiones y observaciones. Vigésimo
primero.- INVITAR
a la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, para
que en el marco de su mandato, y teniendo en cuenta lo observado durante el
período 2008-2011 en materia de retornos, presente un informe el 15 de
diciembre de 2011, con sus observaciones y recomendaciones para asegurar que
los procesos de retorno cumplan con las condiciones de dignidad, voluntariedad
y seguridad exigidas constitucional e internacionalmente. Vigésimo
segundo.- ORDENAR
al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, que para el 8 de noviembre de 2011 presente a la Corte
Constitucional un informe escrito y en medio digital sobre la metodología de
trabajo y de coordinación interinstitucional, los espacios y mecanismos de
garantía a la participación de la población desplazada y de las organizaciones
sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, las actividades y el cronograma acelerado bajo los cuales trabajará, por
el plazo máximo de seis (6) meses contado a partir de la entrega del informe
metodológico, para llenar los vacíos identificados por el mismo Gobierno
Nacional, así como los señalados por la Corte en la sentencia T-025 de 2004, en
el presente auto y en los autos 008 de 2009 y 385 de 2010 en materia de retorno
y reubicaciones. En dicho informe también deberá señalar las fechas en las
cuales presentará a la Corte Constitucional reportes periódicos, por escrito y
en medio digital, sobre la ruta escogida, la capacidad institucional y
presupuestal con la que cumplirá con esa ruta, las medidas concretas diseñadas
y adoptadas para responder a cada uno de los vacíos identificados y los
resultados alcanzados. Recibido el informe gubernamental
sobre metodología, la Sala Especial de Seguimiento convocará a una sesión
técnica pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011, en la que
participarán los organismos de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y
estarán presentes los líderes de organizaciones de población desplazada que se
inscriban en la Secretaría de la Corte Constitucional siguiendo el
procedimiento que oportunamente se señalará, y de las organizaciones sociales
que han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para
que en dicha sesión se asuman públicamente los compromisos que aseguren una
participación efectiva, de tal manera que se garantice que este proceso de
diseño e implementación no se transforme en una excusa para dilatar indefinidamente
la garantía en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Superación
de los problemas de subregistro y de las falencias de
los sistemas de información sobre población desplazada Vigésimo
tercero.- ORDENAR
al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional que presente a la Corte Constitucional el 8 de noviembre de 2011
un informe, por escrito y en medio digital, sobre la metodología de trabajo y
de coordinación interinstitucional, los espacios y mecanismos de garantía a la
participación de la población desplazada y de las organizaciones sociales que
han acompañado el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, las
actividades y el cronograma acelerado bajo los cuales avanzará, por el plazo
máximo de seis (6) meses contados a partir de la entrega del informe
metodológico, para llenar los vacíos señalados por la Corte en la sentencia
T-025 de 2004, en el presente auto y en los autos 011 de 2009 y 385 de 2010 en
materia de subregistro, sistemas de información y
caracterización de la población desplazada y las falencias señaladas en el
párrafo 244 de este auto. Recibido el informe gubernamental sobre metodología,
la Sala Especial de Seguimiento convocará a una sesión técnica pública que
tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011, en la que participarán los organismos
de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR, y estarán presentes los líderes
de organizaciones de población desplazada que se inscriban en la Secretaría de
la Corte Constitucional siguiendo el procedimiento que oportunamente se
señalará, y de las organizaciones sociales que han acompañado el proceso de
seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para que en dicha sesión se asuman
públicamente los compromisos que aseguren una participación efectiva, de tal
manera que se garantice que este proceso de ajuste y corrección de los sistemas
de información no se transforme en una excusa para dilatar indefinidamente la
garantía en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Adopción
de un mecanismo de participación amplio y democrático para las organizaciones
de población desplazada. Vigésimo
cuarto.- ORDENAR
al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional que para el 8 de noviembre de 2011 un informe, por escrito y en
medio digital, sobre la metodología de trabajo y de coordinación
interinstitucional nacional y territorial, los espacios y mecanismos de
garantía a la participación de las organizaciones de población desplazada y de
las organizaciones sociales que han acompañado el proceso de seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, las actividades y el cronograma acelerado bajo los
cuales avanzará, por el plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la
entrega del informe metodológico, para llenar los vacíos señalados por la Corte
en la sentencia T-025 de 2004, en el presente auto y en el auto 385 de 2010 en
materia de participación de la población desplazada. Recibido el informe
gubernamental sobre metodología, la Sala Especial de Seguimiento convocará a
una sesión técnica pública que tendrá lugar el 18 de noviembre de 2011, en la
que participarán los organismos de control, la Comisión de Seguimiento, ACNUR,
y estarán presentes los líderes de organizaciones de población desplazada y de
las mesas territoriales de población desplazada, que se inscriban en la
Secretaría de la Corte Constitucional siguiendo el procedimiento que
oportunamente se señalará, y de las organizaciones sociales que han acompañado
el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, para que en dicha
sesión se asuman públicamente los compromisos que aseguren una participación
efectiva en el proceso de diseño e implementación de estos mecanismos, de tal
manera que no se dilate indefinidamente la garantía del goce efectivo de éste
derecho de la población desplazada. Vigésimo
quinto.- SOLICITAR a
todas las entidades que conforman el SNAIPD, para que acudan e intervengan
activamente en los talleres de política pública y mesas de trabajo
interinstitucionales propuestos por la Contraloría General de la Nación en el
marco del Programa de Control Fiscal Participativo a la Política Pública del
Desplazamiento Forzado por la Violencia, a fin de permitir que dicho ente de
control, en su tarea misional, audite los mecanismos de participación efectiva
de la población desplazada en cada una de las entidades SNAIPD, y promueva los
ejercicios de rendición de cuentas informando los resultados de la evolución. Avance
en el goce efectivo de derechos de la población desplazada Vigésimo
sexto.- SOLICITAR
a la Fiscal General de la Nación adelantar un estudio de política criminal
donde sea diagnosticada la problemática de la población desplazada en relación
con los derechos a la vida, la integridad personal, la seguridad personal y la
libertad personal, así como las causas y factores que inciden en la vulneración
de los mismos y se planteen estrategias de investigación respecto de estos
delitos y fórmulas de protección para la población con mayor riesgo dentro de
quienes se encuentran en situación de desplazamiento. Los resultados de este
estudio deberán ser remitidos a la Corte Constitucional a más tardar el 1 de
diciembre de 2011. Vigésimo
séptimo.- CONVOCAR
a una sesión pública de información técnica ante la Sala Especial de
Seguimiento de la Corte Constitucional, en la cual se considerarán los ajustes
al sistema de medición de la estrategia UNIDOS con el fin de que dicho
instrumento permita un seguimiento adecuado de los avances de la política en
términos de goce efectivo de derechos de la población desplazada, así como la
revisión técnica, complementación y ajuste a los indicadores de resultado
empleados hasta el momento, con base en los cuales se podrá continuar evaluando
el avance, estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas
inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno. Dicha sesión
técnica tendrá lugar el 28 de noviembre de 2011. La metodología de la sesión
técnica, los intervinientes y reglas de intervención serán precisadas oportunamente
mediante el auto que convoque formalmente a la misma. Avance
adecuado en la garantía de los derechos a la salud y a la educación de la
población en desplazamiento y modificación del método de seguimiento Vigésimo
octavo.- SOLICITAR
a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la
Contraloría General de la República, que en el ámbito de sus competencias,
continúen haciendo seguimiento a los avances en materia de protección del
derecho a la salud de la población desplazada en general y en el evento en que
se vuelvan a presentar condiciones similares a las que dieron lugar a la
declaratoria del estado de cosas inconstitucional, soliciten a la Corte
Constitucional que reasuma el seguimiento de este componente hasta tanto sean superadas
esas falencias y obstáculos para el goce efectivo del derecho a la salud de la
población desplazada. Además del seguimiento por parte de los órganos de
control, las organizaciones de población desplazada, las organizaciones
sociales nacionales e internacionales y los organismos internacionales que han
acompañado el proceso de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de
2004, podrán ejercer una veeduría sobre la atención en salud para la población
desplazada y solicitar a la Corte Constitucional que reasuma su competencia
cuando se presenten condiciones de vulneración del derecho a la salud de la
población desplazada, similares a las que dieron lugar a la declaratoria del
estado de cosas inconstitucional. Vigésimo
noveno.- ORDENAR
al Ministro de la Protección Social que presente a la Corte Constitucional
dentro de los tres (3) meses siguientes a la comunicación del presente auto, un
informe diagnóstico, por escrito y en medio digital, tanto de las condiciones
de salud, nutrición, vacunación, y perfil epidemiológico que enfrentan las
comunidades protegidas por los autos 004 y 005 de 2009, y 382 de 2010, como de
los obstáculos, falencias y limitaciones de la oferta institucional disponible
para garantizar una atención en salud adecuada y oportuna a estas comunidades.
Junto con ese informe diagnóstico, el Ministro de la Protección Social deberá
presentar la metodología, las garantías de participación y de consulta previa,
así como de coordinación con las entidades territoriales con responsabilidades
en materia de atención a la salud para estas comunidades, con el fin de que se
elabore un plan coordinado y acelerado de superación de las falencias
protuberantes en materia de atención en salud y en saneamiento básico para los
pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas protegidas en los autos 004
y 005 de 2009, y 382 de 2010, el cual deberá incluir la proyección presupuestal
adecuada para su ejecución, la clarificación de las competencias y
responsabilidades nacionales y territoriales en la materia, el cronograma de
implementación y su inclusión en la ficha BPIN del Departamento Nacional de
Planeación, de tal manera que la ejecución de dicho plan se inicie a mas tardar el 1 de enero de 2012. Trigésimo.-
ORDENAR
el Ministro de la Protección Social deberá presentar a la Corte Constitucional
dentro de los tres (3) meses siguientes a la comunicación del presente auto,
por escrito y en medio digital, un informe sobre los mecanismos que adoptará
para continuar avanzando en la corrección de las falencias señaladas en este
auto y el cronograma bajo el cual avanzará, en particular frente a los
problemas de oferta institucional, accesibilidad y atención adecuada y
oportuna, así como para evaluar la situación de la atención de salud a la
población desplazada que se hace a través de las secretarías de salud de las
entidades territoriales, y para adoptar los correctivos que sean necesarios
para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de la población
desplazada. Trigésimo
primero.- ORDENAR
a la Ministra de Educación Nacional, que en el término de 3 meses contados a
partir de la comunicación del presente auto, presente a la Corte
Constitucional, por escrito y en medio digital, un informe consolidado,
técnicamente sustentable y comparable en términos de indicadores de resultado
que muestren el avance en el goce efectivo del derecho a la educación y en la
superación de las falencias que han impedido a la población desplazada gozar
del derecho a la educación. Si luego de evaluar dicho informe, el Gobierno
Nacional logra demostrar que ha avanzado de manera suficiente en la garantía de
este derecho y que ha adoptado medidas adecuadas para corregir las falencias
que dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional y las
ha superado efectivamente, la Corte Constitucional adoptará el sistema de
seguimiento previsto para el derecho a la salud. Trigésimo segundo.- invitar a la Oficina
del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados - ACNUR y al
Consejo Noruego para los Refugiados – CNR - a continuar presentando los
informes que consideren pertinentes, cuando lo consideren oportuno, sobre el
avance en la realización del goce efectivo de los derechos de la población
desplazada y en la superación del estado de cosas inconstitucional. Trigésimo tercero.- INVITAR a la
Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, y
a la Defensoría del Pueblo, a que dentro del ámbito de sus competencias,
continúen haciendo seguimiento a las acciones adelantadas para la superación
del estado de cosas inconstitucional y la garantía del goce efectivo de los
derechos de la población desplazada. Trigésimo cuarto.- SOLICITAR a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de
Atención a la Población Desplazada que continué haciendo seguimiento al avance
en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y a la política
pública de atención a la población desplazada y presente a la Corte
Constitucional cuando lo considere pertinente, los informes y recomendaciones sobre
ese proceso y sus resultados. Trigésimo quinto.- ORDENAR, por
intermedio de la Secretaría General de la Corte, comunicar el contenido de la
presente providencia al Secretario General de la Presidencia de la República
para que éste, informe al señor Presidente de la República sobre el contenido
del presente auto para los fines que estime pertinentes. Comuníquese y cúmplase. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado JUAN CARLOS HENAO PEREZ Magistrado NILSON PINILLA PINILLA Magistrado MARTHA VCTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Sobre la competencia de la Corte Constitucional para dictar autos que
aseguren que el cumplimiento de lo ordenado en una sentencia de tutela, siempre
que ello sea necesario, ver, entre otros, los autos 010 y 045 de 2004, MP:
Rodrigo Escobar Gil. Ver también la sentencia T-086 de 2003, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa. 2 Esos
5 componentes eran (1) atención humanitaria, (2) atención
integral básica (que comprende identificación, salud, educación, reunificación
familiar, y, alimentación), (3) generación de ingresos, (4) vivienda y, (5)
tierras, los cuales se entrecruzaban en sus acciones con los componentes de
prevención y protección y el de verdad, justicia y reparación y garantías de no
repetición 3 Esos 4 componentes son:
(1). Atención Integral Básica. (2) Generación de Ingresos. (3) Vivienda y (4).
Tierras. 4 Pronunciamiento del
Gobierno Nacional sobre la Política Pública para la Población Víctima del
Desplazamiento Forzado por la Violencia. Bogotá D. C., marzo 16 de 2011. Pág. 105. 5 Ib. Ídem. Pág. 107. 6 Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada SNAIPD. Informe del Gobierno
Nacional a la Corte Constitucional sobre los avances en la superación del
Estado de Cosas Inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004,
Bogotá D. C., (octubre 30 de 2009). 7 Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada SNAIPD Informe del Gobierno Nacional a la Corte
Constitucional sobre la superación del estado de cosas inconstitucional
declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, Bogotá, (1° de julio de 2010). 8 Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada SNAIPD, Pronunciamiento del
Gobierno Nacional sobre la Política Pública para la Población Víctima del
Desplazamiento Forzado por la Violencia, Bogotá. D.C. (16 de marzo de 2011). 9 "Comentarios al
documento "Lineamientos de la política de Tierras y Territorios para la
población víctima del Desplazamiento Forzado, en Riesgo de Desplazamiento
Forzado y del Despojo.” Cumplimiento auto 008 de 2009- Sentencia T-025,”
presentado el 23 de noviembre de 2009 por la Procuraduría General de la Nación;
“Décimo séptimo informe de seguimiento de la Procuraduría General de la Nación
a la Corte Constitucional sobre la sentencia T-025 de 2004. auto del 3 de
octubre de 2008 mediante el cual se corre traslado de algunos documentos en
relación con la situación de los programas de tierras y el derecho de
restitución de la población desplazada” presentado el 20 de octubre de 2008 por
la Procuraduría General de la Nación; “Decimosexto informe de la Procuraduría
General de la Nación a la Corte Constitucional sobre el seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004,” presentado el 17 de octubre de 2008 por la
Procuraduría General de la Nación; “Décimo octavo informe de seguimiento de la
Procuraduría General de la Nación de la sentencia T-025 de 2004 la Corte
Constitucional,” presentado el 22 de octubre de 2008 por la Procuraduría
General de la Nación; “Informe Vigésimo Tercero de Seguimiento de la
Procuraduría General de la Nación a sentencia T-025 de 2004 de la Corte
Constitucional. Informe Especial sobre la situación de la población víctima del
delito de desplazamiento forzado en el departamento de Arauca (Municipios de Arauca,
Tame y Saravena)”; Informe
Vigésimo Cuarto de Seguimiento de la Procuraduría General de la Nación a
sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, órdenes proferidas por la
Corte Constitucional en el marco del auto No. 007 de 2009; “Informe Vigésimo
Quinto de Seguimiento de la Procuraduría General de la Nación a sentencia T-025
de 2004 de la Corte Constitucional, órdenes proferidas por la Corte
Constitucional en el marco del auto No. 007 de 2009; “Informe Vigésimo Séptimo
de Seguimiento de la Procuraduría General de la Nación a sentencia T-025 de
2004 de la Corte Constitucional, órdenes proferidas por la Corte Constitucional
en el marco del auto No. 007 de 2009; “Informe Vigésimo Octavo de Seguimiento
de la Procuraduría General de la Nación a sentencia T-025 de 2004 de la Corte
Constitucional, órdenes proferidas por la Corte Constitucional en el marco del
auto No. 007 de 2009; “Informe Vigésimo Noveno de Seguimiento de la
Procuraduría General de la Nación a sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional,
órdenes proferidas por la Corte Constitucional en el marco del auto No. 007 de
2009; “Informe Trigésimo de Seguimiento de la Procuraduría General de la Nación
a sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, órdenes proferidas por la
Corte Constitucional en el marco del auto No. 007 de 2009; “Informe Trigésimo
Primero de Seguimiento de la Procuraduría General de la Nación a sentencia
T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, órdenes proferidas por la Corte
Constitucional en el marco del auto No. 007 de 2009; “Informe trigésimo segundo
de seguimiento de la Procuraduría General de la Nación a las órdenes proferidas
por la Corte Constitucional”; Procuraduría Delegada para la Prevención en
Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos (8 de mayo de 2009), Informe
Vigésimo Primero, con ocasión del documento “Proyecto de Medidas para el
intercambio de información entre las distintas bases de datos relevantes para
la población desplazada,” presentado el 24 de abril de 2009 por Acción Social.” 10 Respuesta al auto 008 de
2009, presentada los días 5 de mayo y 8 de mayo de 2009 por la Fiscalía General
de la Nación; “Programa integral de acción para la defensa de los derechos
fundamentales de los Pueblos Indígenas,” presentado el 25 de julio de 2009 por la
Fiscalía General de la Nación. 11 “Informe de seguimiento al
cumplimiento de las órdenes contenidas en los autos de Seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004,” presentado en Octubre 30 de 2009 por la Defensoría
del Pueblo; “Informe sobre avances en la coordinación y corresponsabilidad
entre la Nación y las Entidades Territoriales en materia de atención integral a
población desplazada y garantía del goce efectivo de los derechos de esta
población auto 314” presentado el 10 de julio de 2010 por la Defensoría del
Pueblo; “Informe sobre la Superación del Estado de Cosas Inconstitucional en
Materia de Atención al Desplazamiento Forzado,” presentado el 15 de julio de
2010 por la Defensoría del Pueblo.” 12 “Evaluación de la política
de vivienda para la población desplazada,” presentado el 24 de marzo de 2010
por la Contraloría General de la República.” 13 Comisión Nacional de
Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (julio de 2010),
Comentarios al informe del 1° de julio de 2010 del Gobierno nacional a la Corte
Constitucional sobre la superación del estado de cosas inconstitucional
declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, Bogotá. Tercer Informe de
Verificación sobre el cumplimiento de derechos de la población en situación de
Desplazamiento. (Diciembre de 2010); “Comentarios adicionales a los
lineamientos de política pública de tierras y territorios para la población
víctima de desplazamiento forzado presentados por el Gobierno Nacional a la
Corte Constitucional el 30 de Octubre de 2009” presentado en junio 30 de 2010
por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento
Forzado; “Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes abandonados o
despojados a la población desplazada en Colombia. Bases para el desarrollo de
procesos de reparación,” presentado el 19 de enero de 2009 por la Comisión de
Seguimiento a la Política Pública de Desplazamiento Forzado; “Política de
tierras para la población desplazada. Propuesta de lineamientos en el marco de
las órdenes del auto 008 de 2009,” presentado el 30 de junio de 2009 por la
Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado;
“Avances en la construcción de lineamientos de la política de vivienda para la
Población Desplazada,” presentado el 30 de junio de 2009 por Comisión de
Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado; “Comentarios
sobre el primer borrador del programa de restitución de bienes de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR,” presentado en Abril de 2009 por
la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado;
“Comentarios a los lineamientos de política pública de tierras y territorios
para la población víctima de Desplazamiento Forzado presentados por el Gobierno
Nacional a la Corte Constitucional el 5 de octubre de 2009,” presentado el 1 de
diciembre de 2009 por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de
Desplazamiento; “Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes
abandonados o despojados a la población desplazada en Colombia” presentado el
28 de Enero de 2011 por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre
el Desplazamiento Forzado; “Observaciones al proyecto de ley “Por el cual se
establecen normas transicionales para la restitución de tierras,” propuesto por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural” presentado en Septiembre de
2010 por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el
Desplazamiento Forzado presentado en septiembre de 2010 por la Comisión de
Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado;
“Observaciones y sugerencias a los documentos Proyecto de Medidas para el
Intercambio de Información entre las Distintas Bases de Datos Relevantes para
la Población Desplazada y Proyecto para lograr la articulación de sistema de
información de víctimas de desplazamiento forzado,” presentado el 9 de mayo de
2009 por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el
Desplazamiento Forzado; “El desplazamiento Forzado en el caso de Mujeres,
Hogares, Niños, Niñas y adolescentes,” presentado el 4 de marzo de 2009 por
Comisión de Seguimiento de las Políticas Públicas sobre el Desplazamiento
Forzado; “Lineamientos de política sobre verdad justicia reparación y garantías
de no repetición para la población en situación de desplazamiento forzado,”
presentado el junio de 2010, por la Comisión de Seguimiento a la Política
Pública sobre Desplazamiento Forzado; “Análisis propositivo del proyecto de ley
107 de 2010 por el cual se dictan medidas de atención y reparación integral a
las víctimas, radicado por el gobierno nacional en la cámara de
representantes.” Presentado el 13 de Octubre de 2010 por Comisión de
Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado; “El
desplazamiento forzado en el caso de la comunidad afrodescendiente,”
presentado el 4 de marzo de 2009, por la Comisión de Seguimiento a la Política
Pública sobre Desplazamiento Forzado; “El desplazamiento forzado en el caso de
las comunidades indígenas,” presentado el 12 de marzo de 2009, por la Comisión
de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado.” 14 “Informe Presentado a la
Corte Constitucional,” presentado el 20 de mayo de 2010 por la Mesa de
Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada de Santander;
“Informe a (sic) Audiencia Pública de Rendición de Cuentas de los Entes
Territoriales del Huila,” presentado 17 de junio de 2010, presentado
Organizaciones de Población Desplazada del Huila; Informe de la Mesa de
Fortalecimiento de Organizaciones del Magdalena Medio presentado el 17 de junio
de 2010 por la mencionada mesa; “Informe de las Organizaciones de Población
Desplazada del Municipio de Villavicencio a la Corte Constitucional,” sin
fecha, presentado por Organizaciones de Población Desplazada del Municipio de Villavicencio;
“Informe de seguimiento a la Sentencia T-025 de la población víctima del
desplazamiento forzado en Norte de Santander,” presentado el 20 de mayo de 2009
por la Mesa de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de
Norte de Santander”; “Informe Final sobre la situación de Estado de Cosas
Inconstitucionales de la población en situación de desplazamiento forzado de
Santander Sentencia T-025,” presentado el 30 de junio de 2010 por la Mesa de
Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada (OPD´s)
de Santander; “Seguimiento a la Sentencia T 025,” sin fecha, presentado por la
OPD Córdoba; Escrito presentado el 20 de mayo de 2010 por la población
desplazada del Municipio de Puerto Inírida, Departamento del Guainía; “Informe
de la atención integral a la Población Desplazada referente al Departamento del
Guaviare” presentado el 25 de marzo de 2010 por la Mesa de Fortalecimiento a
Organizaciones de Población Desplazada de San José del Guaviare; “Situación
real de los desplazados del Guaviare para su caracterización como población
vulnerable” presentado el 14 de julio de 2010 por la Asociación de Desplazados
de Guaviare; “Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004” sin fecha, presentado
por la Mesa Distrital de Cartagena y la Departamental de Bolívar de
Organizaciones de Población Desplazada; “Avances en el cumplimiento territorial
de obligaciones en atención a la PSD, sin fecha, presentado por la Mesa de
Fortalecimiento a OPD´s del Atlántico; “Informe de la
problemática del Departamento de Boyacá,” presentado el 11 de junio de 2010 por
la Mesa de Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada del
Departamento de Boyacá; “Informe Departamental Córdoba,” presentado el 22 de
julio de 2010 por la Mesa de Fortalecimiento de Organizaciones de Población
Desplazada de Córdoba; “Informe seguimiento al cumplimiento de la sentencia
T-025 de 2004 en Norte de Santander,” presentado en julio de 2009 por la Mesa
de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de Santander;
“Informe de las organizaciones de población desplazada del Departamento del
Cauca,” presentado el 18 de febrero de 2010 por la Organizaciones de Población
Desplazada del Departamento del Cauca; Documento de la Mesa Departamental de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada del Cauca,” sin fecha,
presentado por la Mesa Departamental de Fortalecimiento del Cauca; “Informe de
la Mesa Departamental del Magdalena, sin fecha, presentando por la Mesa
Departamental del Magdalena; “Tercer informe de seguimiento,” sin fecha,
presentado por la Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de
Población Desplazada por la violencia en Nariño; “Informe Corte Constitucional
por las Organizaciones de Población en Situación de Desplazamiento del Departamento
del Caquetá,” sin fecha, presentado por Organización de Población Desplazada
–Caquetá; “Informe General del MFOPD 2009-2010” presentado el 17 de junio de
2010, por la Mesa de Fortalecimiento de la Población Desplazada en el
Departamento del Casanare MFOPD; “Propuesta Mesa Nacional de Fortalecimiento,”
presentado el 3 de agosto de 2010 por Delegados y Delegadas de las Mesas
Territoriales; Informe de las Organizaciones de la Población Desplazada del
Departamento de Arauca, sin fecha, presentado por Organizaciones de Población
Desplazada de Arauca; Documento sin titulo,
presentado el 20 de abril de 2010 por la Mesa de Fortalecimiento a
Organizaciones de Población Desplazada de Floridablanca; “Informe de las
Organizaciones de Población Desplazada del Municipio de Villavicencio a la
Corte Constitucional,” sin fecha, presentado por las organizaciones de
población desplazada de Villavicencio; “Nuestra versión de cumplimiento de la
administración de Villa del Rosario en la Atención de Población Desplazada,”
presentado el 18 de mayo de 2010 por líderes de población desplazada, miembros
de la Mesa Municipal de Población Desplazada del municipio de Villa del
Rosario; “Informe audiencia pública de rendición de cuentas de los Entes
Territoriales del Huila ante la Honorable Corte Constitucional ordenado a
través del auto 314 del 29 de octubre de 2009,” presentado el 17 de junio de
2010, por la Mesa de Fortalecimiento de Organizaciones Desplazada del Huila;
Documento sin titulo, sin fecha presentado por la
Mesa de Fortalecimiento de Población Desplazada del Departamento del Meta;
Informe presentado por la Mesa Municipal de Fortalecimiento de Organizaciones
de Población Desplazada de Santiago de Cali, el 12 de enero de 2010, por la
Mesa Municipal de Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada de
Santiago de Cali; “Entrega de informe 7 sesión técnica,” presentado el 17 de
junio de 2010 por la Mesa de Fortalecimiento de Organizaciones de Población
Desplazada del Tolima; “Cumplimiento a la sentencia T-025 de 2004 y su auto de
Seguimiento,” presentado el 17 de junio de 2010 por la Mesa de Fortalecimiento
de Organizaciones de Población Desplazada del Departamento del Tolima;
“Presentación informe de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 por parte de
la Mesa Departamental de Población Desplazada del Departamento de Putumayo,”
presentado el 10 de febrero de 2010, por la Mesa Departamental de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población en Situación de Desplazamiento de
Putumayo.” 15 Asociación Colectivo Mujeres
al Derecho: "Análisis del goce efectivo de los derechos de las mujeres en
situación de desplazamiento, incorporados por la Corte Constitucional en los
autos de seguimiento: 092, 152, 225 y 008 de 2009 de la sentencia T-025;
estudio de casos de mujeres niños y niñas del departamento del Magdalena,
2000-2010" (16/08/2010). Asociación Colectivo de Mujeres:” Información
sobre las estrategias implementadas en cuanto a defensa y promoción de derecho
humanos de las mujeres en la región Caribe colombiana” (18/02/2009). “Tercer
informe de seguimiento a la orden emitida a la Fiscalía General de la Nación y
la invitación hecha a la Procuraduría General de la Nación respecto al anexo
reservado del auto 092 de 2008 de la Corte Constitucional,” informe conjunto de
Corporación Sisma Mujer, Corporación Casa de la Mujer, Ruta Pacífica de
Mujeres, Comisión Colombiana de Juristas, Centro de Estudios de Derecho
Justicia y Sociedad: (22/06/2010). Mesa Nacional de seguimiento al auto 092 de
2008 (19 de julio de 2010), Informe de Seguimiento al cumplimiento de las
órdenes del auto 092 de 2008, Bogotá. Mesa de Mujeres del área metropolitana de
Bucaramanga: Incumplimiento por parte de las entidades encargadas de los
derechos consagrados en el auto 092 de 2008 (14/05/2010). Comisión Nacional de
Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (marzo 4 de
2009), Decimosegundo informe, “El desplazamiento forzado en el caso de las
mujeres, hogares, y niños, niñas y adolescentes,” Bogotá. Procuraduría Delegada
para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos -
Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado (2009). Informe Vigésimo: informe de seguimiento al cumplimiento de la
orden de creación de trece programas destinados a colmar los vacíos de la política
pública de atención integral a la población desplazada, proferida por la corte
constitucional en el marco de seguimiento a la superación del estado de cosas
inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, a través de los autos
092 de 2008 y 237 de 2008, Bogotá. 16 Mesa de Seguimiento al
auto 251, Observaciones críticas de la Mesa de Seguimiento del auto 251 al
programa para la Protección Diferencial de los niños, niñas y adolescentes
desplazados frente al desplazamiento forzado, mis Derechos Primero, 13 de abril
de 2010. Alcaldía de Santiago de Cali, repuesta auto 251, 3 de noviembre de
2010. Fundación Dos Mundos, Segundo Informe de Seguimiento de Acciones
Psicosociales, 12 de noviembre de 2009. Codhes, auto
mediante el cual se corre traslado de la repuesta enviada por el Gobierno
Nacional al auto 251 de niñez, 2 de marzo de 2009. Acción Social, auto No. 251.
Protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes
desplazados por el conflicto armado, 13 de enero de 2009. Acción Social, auto
No. 251. Protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y
adolescentes desplazados por el conflicto armado, 24 de julio de 2009. Acción
Social, Informe No. 11 de avance al cumplimiento del auto 251 de 2088.
Protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes
desplazados por el conflicto armado, 25 de septiembre de 2009. Acción Social,
Informe No. 12 de avance al cumplimiento del auto 251 de 2088. Protección de
los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes desplazados por
el conflicto armado, 8 de octubre de 2009. Acción Social, Programa para la
Protección diferencial de los niños, niñas y adolescentes desplazados frente al
desplazamiento forzado, Mis Derechos Primero, 6 de abril de 2010. Acción
Social, Informe de avance auto 251 de 2008, Protección de los derechos
fundamentales de los niños, niñas y adolescentes frente al desplazamiento
forzado, 6 de abril de 2010. 17 La Sala Especial ha
recibido gran número de informes de distintas comunidades indígenas ubicadas a
lo largo de todo el territorio nacional, dentro de los cuales se hacen
diferentes denuncias relacionadas con la situación actual de tales etnias, a
saber: (i) La Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, el 09 de julio de 2009,
presentó informe sobre la situación de los habitantes del resguardo humanitario ambiental Coredocito
y del resguardo indígena Emberá Urada Jiguaminadó,
de la zona del Bajo Atrato. (ii) El Cabildo Indígena de Silvia Cauca, el 23
de julio de 2009, se pronunció sobre la violación de derechos humanos e invisibilización del conflicto armado en el territorio
ancestral de Kizgo. (iii) La Unidad del Pueblo
Indígena Awá-UNIPA, en septiembre de 2009,
informó sobre las violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario, que reiteró el 2 de octubre y actualizó el 7 de octubre de 2009. (iv) El Consejo Regional Indígena del Vaupés-CRIVA, el 28 de octubre de
2009, presentó un informe sobre el impacto del conflicto armado en los pueblos
indígenas de esa región. (v) El Instituto Latinoamericano de Servicios
Legales Alternativos-ILSA, el 29 de noviembre de 2009, denunció la construcción
del puerto multipropósito Brisa S.A., en territorio ancestral de los cuatro pueblos indígenas de la Sierra Nevada de
Santa Marta. (vi)
Las comunidades indígenas desplazadas del Meta, el 25 de marzo de 2010,
se pronunciaron acerca de las necesidades que los aquejan. (vii) El Pueblo Guahibo (Sikuani), presentó un documento relacionado con la
situación territorial de los Guahibo (Sikuani) de la Orinoquía Colombiana. (viii) La Asociación de Cabildos y autoridades Tradicionales Indígenas del
Departamento de Arauca- ASCATIDAR, el 20 de mayo de 2010, denunció la situación
de extinción física y cultural de los pueblos
indígenas del departamento de Arauca. (ix)
La Asociación de Comunidades Indígenas Motilón Bari de Colombia- ASOCBARI,
el 20 de mayo de 2010, denunciaron la situación de la comunidad indígena Motilón Bari frente a los derechos humanos y las
amenazas a un desplazamiento forzado. (x)
La población indígena del
departamento del Guainía, el 20 mayo de 2010, puso en evidencia la
situación de la población indígena de ese departamento. (xi) La Organización
Regional Indígena del Casanare-ORIC, el 17 de junio de 2010, informó sobre la situación pueblos indígenas del Casanare.
(xii) La Asociación de autoridades tradicionales y cabildos U´wa, el 17 de junio de 2010, evidenciaron la difícil
situación que atravesaban. (xiii)
Las comunidades indígenas del
departamento del Tolima, el 17 de junio de 2010, llamaron la atención sobre
su situación. (xiv) El Consejo Regional Indígena del Tolima-CRIT y
el Pueblo Indígena Pijao del Tolima, el 17 de
junio de 2010, presentaron un documento sobre el recrudecimiento del
desplazamiento en esa zona. (xv) La
Organización Regional Indígena del Casanare-ORIC, presenta un cuadro general
sobre la problemática de los pueblos
indígenas en el departamento del Casanare. (xvi) Los pueblos
indígenas wamonae, Sikuani, Amorúa, Maibén Masiguare, Wipiwi, Yamalero, Yaruro, Tsiripo y Sábila, ubicados en el resguardo indígena Caño Mochuelo, departamento de Casanare, a
través de un informe dan a conocer su situación de derechos humanos. (xvii) El Pueblo Salia de Orocue-Casanare,
también llama la atención sobre su problemática. (xviii) La Asociación de
autoridades Tradicionales Indígenas Awá-Cabildo Mayor
Awá de Ricaurte-Camawari,
el 7 febrero de 2011, dió a conocer la difícil
situación de orden público que esta viviendo el
cabildo mayor Awá de Ricaurte, en especial el resguardo
de Pailapi Pueblo Viejo. Finalmente, (xix) el 13 de abril de 2011, el Pueblo
Indígena Awá, con representantes de sus tres
organizaciones (UNIPA, CAMAWARI, ACIPAP) acudieron a la Corte Constitucional,
en el marco de las medidas de protección adoptadas a su favor por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, en el mes de febrero, para poner en
conocimiento que no ha sido posible instalar la fase de consulta previa de su
plan de salvaguarda étnica, por falta de voluntad política del Gobierno Nacional.
Así mismo, denunciaron el recrudecimiento de la grave alteración del orden
público en la región del litoral pacífico nariñense, como en el departamento
del Putumayo, en especial lo que tiene que ver con el sembrado de minas
antipersonal, que en lo que va corrido del año ha cobrado la vida de, por lo
menos, diez indígenas Awá; los trabajos de
exploración y explotación de oro y petróleo en su territorio colectivo;
asesinatos, desplazamientos masivos intraresguardos,
confinamientos, reclutamiento de menores, amenazas a organizaciones, entre
otras muchas trasgresiones a sus derechos individuales y colectivos. De igual
manera, algunos pueblos indígenas han presentado a la Sala Especial de
Seguimiento a la sentencia de tutela T-025 de 2004 propuestas de planes de
salvaguarda étnica, según lo dispuesto en el auto 004 de 2009, entre ellos: (i) El pueblo Cofán, el 22 de enero de 2010. (ii) El pueblo indígena Awá, el 24 de abril de
2010. (iii) La Asociación de
autoridades Tradicionales Mesa Permanente de Trabajo por el Pueblo Cofán y
Cabildos Indígenas del Valle del Guamuez y San Miguel,
el 8 de abril de 2010. (iv) FEDEOREWA-Federación de Asociaciones de
Cabildos Indígenas del Chocó, el 19 de agosto de 2010 y (v) La Asociación de Cabildos Indígenas Embera, Wounaan, Katío, Chamí y Tule del Departamento del Chocó-OREWA, el 31 de
julio de 2009, presentaron una propuesta metodológica de trabajo de consulta
previa para la elaboración y presentación del Plan de Salvaguarda Étnica del Pueblo Embera Dovia. De otra parte, también se recepcionaron
informes relacionados con el seguimiento al cumplimento de las órdenes emitidas
en el auto 004 de 2009, así: (i) Las
autoridades indígenas de los municipios
de Murindó, Carmen del Darién y Riosucio,
presentaron informe el 18 de marzo de 2009, donde dan cuenta de una reunión de
autoridades indígenas de esos municipios. (ii)
El pueblo Hitnú,
el 16 de mayo de 2009, presentó unos diagnósticos participativos de seis
comunidades. (iii) El Consejo
Regional de autoridades Indígenas de Risaralda-C.R.I.R., el 25 de febrero de
2010, presentó un documento relacionado con el cumplimiento del auto 004 de
2009 para los indígenas Embera Chami de Risaralda. (iv) El Consejo Regional
Indígena de Caldas-CRIDEC, el 29 de abril de 2010, informó sobre los
avances en la implementación del auto 004 de 2009. (v) La Organización Indígena
de Antioquia-OIA, el 10 de mayo de 2010, radicó un documento relacionado
con la coordinación y corresponsabilidad entre la nación y las entidades
territoriales en materia de atención integral a la población desplazada. (vi) Las comunidades indígenas del Meta, 20 de
mayo de 2010, enviaron un documento relativo al seguimiento a las órdenes
emitidas en el auto 004 de 2009. (vii)
El Pueblo Jiw/Guayabero,
el 7 de septiembre de 2010, dió a conocer en un
informe la conformación de la organización tradicional indígena. (viii) La Asociación de cabildos indígenas Embera, Wounaan, Katio, Chami y Tule del Departamento del Chocó, el 26 de julio
de 2010, radicaron una propuesta de cabildos indígenas del Chocó al Gobierno
Nacional en el marco del seguimiento al cumplimiento del auto 004 de 2009. (ix) La Asociación de Cabildos
Indígenas del Huila-ACIHU, presentó una ponencia sobre desplazamiento indígena
en el departamento del Huila. (x) El
Pueblo indígena Sikuani-Resguardo
El Tigre, el 19 de agosto de 2010, se pronunció sobre el cumplimiento a las
órdenes impartidas en los autos 004 y 008 de 2009. Para terminar este aparte, (xi) la Secretaría Técnica del Consejo Municipal de Atención Integral a Población
Desplazada-CMAIPD del Municipio de Santacruz-Guachavés
(Nariño), el 16 de noviembre de 2010, comunicó del aval otorgado al informe
de derechos sobre predios y territorios, según lo previsto en el artículo 1 del
decreto 2007 de 2001. 18 La Sala Especial de
Seguimiento a la sentencia de Tutela T-025 de 2004, ha recibido gran número de
informes de distintas organizaciones que trabajan por los derechos de las
comunidades afrodescendientes y de las mismas
comunidades, dentro de los cuales se hacen diferentes aportes, denuncias
relacionadas con la violación de derechos humanos, entre otros, a saber: (i) La Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, presentó en
julio de 2007 unos lineamientos para la construcción de una política pública de
atención diferenciada a la población afrocolombiana en situación de
desplazamiento y confinamiento; (ii) el
Movimiento Investigativo Histórico
Cultural “SINECO MINA,” el 14 de octubre de 2009, solicitó la inclusión de
11 municipios del norte del departamento del Cauca en el plan de
caracterización de los territorios colectivos y ancestrales de las comunidades
afrocolombianas; (iii) FUNDARTECP, el 13 de enero de 2010,
presentó un documento sobre el seguimiento al auto 005 de 2009; (iii) El Colectivo/Red organizaciones población afrocolombiana en situación de
desplazamiento forzado o confinamiento, el 12 de julio de 2010, presentó un
informe sobre el seguimiento al cumplimiento de las órdenes constitucionales
emitidas en los autos 005 y 008 de 2009; (iv)
las comunidades negras del Bajo Atrato, el 17 de octubre de 2008,
presentaron un documento relacionado con la intervención de la ONU en la
problemática de la región; (v) las comunidades negras de la cuenca del rio Truandó de Riosucio-Chocó, el
21 de abril de 2009, presentaron una propuesta relacionada con las ONG
presentes en la zona y la problemática del desplazamiento; (vi) la Personería Municipal de Medio Baudó-Chocó, el 20 de mayo de 2009, presentó un
documento sobre el confinamiento de la familia Valencia; (vii) la Comisión Colombiana
de Juristas, el 8 de octubre de 2009, reportó la situación de derechos
humanos y desplazamiento forzado de la población afrocolombiana que ocupa el
territorio de Bajamar de Buenaventura-Valle; (viii) el Consejo Comunitario
Curvaradó, el 9 de octubre de 2009, presentó los
documentos relativos a la impugnación del acta 006 del 12 de septiembre de
2009, de asamblea extraordinaria de reestructuración del Consejo Comunitario
del río Curvaradó, realizada en bocas de Curvaradó, municipio del Carmen del Darién; (ix) la Defensoría del Pueblo, el 24 de noviembre de 2009, reportó la grave
situación de los municipios de Buenaventura y Dagua-Valle
del Cauca; (x) la Comisión Intereclesial
de Justicia y Paz, el 23 de marzo de 2010, envió un informe relacionado con
la situación de representación del Consejo Mayor de la cuenca del río Curvaradó; (xi) la Defensoría
del Pueblo, el 8 de abril de 2010, presentó un informe acerca de la
Consultiva Departamental de Nariño; (xii)
la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación-CNRR, el 10 de abril de 2010, presentó un documento
relacionado con tierras restituidas en Turbo-Antioquia; (xiii) Informe del 5 de abril de 2010 sobre la problemática de los
territorios colectivos, desde el punto de vista de varios empresarios de la
palma; (xiv) las asociaciones de
desplazados: ADACHO, ADOM, CODEGEVED,
MUJER Y VIDA, UNIÓN DE DESPLAZADOS, el 20 de abril de 2010, presentaron un
documento llamado “Proceso impulso GED en el departamento del Chocó”; (xv) la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz,
el 13 de mayo de 2010, presentó un informe sobre la devolución de tierras a
comunidades del Consejo Mayor de la cuenca del río Curvaradó;
(xvi) la delegada y delegados de 17 comunidades de la cuenca del Curvaradó-Consejo Mayor Comunitario de la Cuenca del Jiguamiandó, conformado por 8 Consejos Menores, en
junio de 2010, reportaron un escrito sobre la restitución de tierras en esas
comunidades; (xvii) la Delegación
de la Unión Europea para Colombia y Ecuador – DIAL y otras, el 24 de junio
de 20010, enviaron un informe sobre el acompañamiento a comunidades
afrocolombianas de Curvaradó y Jiguamiandó,
en el marco del auto del 18 de mayo de 2010; (xviii) las comunidades
negras del Chocó, el 24 de junio de 2010, presentaron su apoyo a lo
dispuesto en el auto del 18 de mayo de 2010; (xix) la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, el 25 de junio de
2010, dio a conocer la respuesta de la Alcaldía del Carmen del Darién a un
derecho de petición sobre devolución de tierras a comunidades del Consejo Mayor
de la Cuenca del Río Curvaradó; (xx) El Consejo Comunitario
del Río Curvaradó, elegido el 12 de septiembre de
2009, el 29 de junio de 2010, se pronunció sobre la legalidad de su
constitución; (xxi) COCOMOPOCA, el 19 de julio de 2010, dio
a conocer la situación humanitaria de las comunidades de Alto Atrato y la
titulación colectiva; un nuevo informe fue presentado el 17 de junio de 2011) (xxii) la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz,
el 05 de septiembre de 2010, informó sobre las amenazas de muerte contra
integrantes de dicha organización y sobre la existencia de una campaña de
difamación y calumnia; (xxiii) AFRODES, el 22 de febrero de 2011
denunció nuevas amenazas contra dicha asociación y organizaciones de derechos
humanos, proferidas presuntamente por grupos paramilitares denominados
“rastrojos” y “águilas negras,” solicitando se les brinde protección para
seguir en su labores. (xxiv) Comunidad de Curvaradó,
presentó el 01 de marzo de 2011 un denuncia sobre amenazas a líder de la comunidad;
(xxv) la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz,
el 7 de abril de 2011, presentó denuncia de amenazas contra la vida de un
reclamante de tierras del Curvaradó y otros hechos
que aumentan los riesgos para las comunidades en la región de las Cuencas de
los ríos Jiguamiandó y Curvaradó
en el marco del cumplimiento del auto del 18 de mayo de 2010. 19 Mesa de Desplazamiento y
discapacidad. Información sobre el estado actual de la aplicación del auto006
de 2009 sobre la protección desplazada con discapacidad. Mesa de Seguimiento al
auto 006 de 2009. Informe de seguimiento-Desplazamiento y Discapacidad, Julio
2010. Universidad de los Andes, “Programa de Acción por la Igualdad y la
Inclusión Social, Informe de seguimiento: planes piloto ordenados por la Corte
para la protección concreta de personas desplazadas con discapacidad y
cuidadores y cuidadoras protegidos por el auto 006 de 2009.” Diciembre 2009.
Universidad de los Andes, “Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión
Social, Consejo Noruego para Refugiados. Informe de seguimiento: proyectos
piloto y acciones frente a la formulación del programa para la atención
integral de personas desplazadas con discapacidad protegidos por el auto 006 de
2009,” Diciembre 2009. 20 Diagnósticos participativos
de seis comunidades del pueblo Hitnú realizados del
10 al 14 de marzo y del 11 al 16 de mayo de 2009 por ACNUR; Intervención de la
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados –ACNUR- en el marco de la sesión técnica de coordinación celebrado
el 21 de enero de 2010; Intervención de la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR- en el marco de
la sesión técnica de coordinación celebrado el 18 de febrero de 2010; Intervención
de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados –ACNUR- en el marco de la sesión técnica de coordinación celebrado
el 25 de marzo de 2010. 21 Consejo Noruego para los
Refugiados. Informes sobre Registro y Ayuda Humanitaria de Emergencia en Santa
Marta, Pasto y Cúcuta. 2010 22 “Informe de seguimiento a
la situación del derecho a la vida de las víctimas del desplazamiento forzado
en Colombia,” presentado el 6 de abril de 2010 por la Comisión Colombiana de
Juristas; “Informe sobre derecho de acceso a la justicia de las víctimas de
desplazamiento” presentado el 19 de octubre de 2010 por la Comisión Colombiana
de Juristas; “Informe sobre el derecho a la restitución de las tierras de las
víctimas del Desplazamiento Forzado en Colombia” presentado el 19 de octubre de
2010 por la Comisión Colombiana de Juristas; “V informe de seguimiento a las
recomendaciones del Representante Especial del Secretario General de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos de las personas internamente
desplazadas,” presentado el 14 de abril de 2009 por la Comisión Colombiana de
Juristas; “Informe sobre derecho de acceso a la justicia de las víctimas de
desplazamiento,” presentado el 19 de octubre de 2010 por la Comisión Colombiana
de Juristas; “Informe sobre la situación de derechos humanos y desplazamiento
forzado de la población afrocolombianas que ocupa el territorio de Bajamar de
Buenaventura (Valle del Cauca),” presentado el 8 de octubre de 2009 por la
Comisión Colombiana de Juristas; “Información a la Comisión Especial de
Seguimiento a la T-025 de 2004 de organizaciones participante del Preencuentro de Tierras y Territorios” presentado el 20 de
agosto de 2009 por el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado;
“Informe parcial de casos de despojo y apropiación ilegal de tierras y
territorios en el bajo Atrato Chocoano, Urabá, Costa Atlántica, Norte de
Santander, Llanos Orientales y Suroccidente” , sin fecha, presentado por el
Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado; “Lineamientos para una
política pública de vivienda para la población en situación de desplazamiento
forzado. Informe de Seguimiento Sentencia T-025 de 2004- auto 008 de 2009”
presentado el 6 de julio de 2009 por la Red Derecho y Desplazamiento. 23 “Información de
incumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 y sus respectivos autos de
seguimiento especial el auto 200,” presentado el 2 de agosto de 2010 por la
Cooperación para el progreso de familias desplazadas – COPAFAD; “Aportes de la
campaña permanente tierra, vida y dignidad para la evaluación del Estado de
Cosas Inconstitucionales de las víctimas del crimen de desplazamiento forzado
interno” presentado el 30 de julio de 2010 por la Compañía Internacional
Tierra, Vida y Dignidad; “Informe a la Honorable Corte Constitucional sobre el
proceso de restablecimiento de derechos de la de la población en situación de
desplazamiento” presentado el 3 de mayo de 2010 por la Asociación Abriendo
Caminos; “Informe de la Federación Nacional de OPD FENOPDECOL,” presentado el
30 de octubre de 2009 por la Federación Nacional de OPD Defensora de las
Víctimas del conflicto armado en Colombia; “Informe sobre la política pública
de atención a la población desplazada,” presentado 25 de marzo de 2010 por la
Asociación de Familias Desplazadas Nueva Esperanza “ADNUES”; “Informe sobre las
organizaciones de población en situación de desplazamiento sobre la situación
en el Valle del Cauca” presentado el 18 de febrero de 2010 por la Fundación Nasakiwi y otros; “Gestión de organizaciones de población
desplazada frente al goce efectivo de sus derechos, visión e Omisión (sic) e
informe de líderes amenazados por la defensa de los derechos humanos de la
población desplazada,” presentado el 20 de noviembre de 2009 por FUFLIDESCOLA, ASDECOL,
FUDES y ASOREN; “Segundo informe de seguimiento de acciones psicosociales,”
presentado el 12 de noviembre de 2009 por la Fundación Dos Mundos; Informe
presentado por la Asociación de Desplazados “ASODEC,” el 26 de marzo de 2010
por Asociación de desplazados de San Vicente del Caguán;
“Para tener en cuenta: Una reflexión desde las organizaciones de población
desplazada del Chocó,” presentado el 29 de abril de 2010 por Asociación de
Desplazados del Chocó ADACHO y otras organizaciones; “Informe a la Honorable
Corte Constitucional sobre el estado de la aplicación de la política pública de
prevención y atención al desplazamiento forzado en los municipios del Magdalena
Medio” presentado el 24 de julio de 2009 por el Foro Regional de Organizaciones
de Población Desplazada del Magdalena Medio. 24 “El acceso y disfrute de
vivienda digna por parte de la población en condición de desplazamiento,” sin
fecha, presentado por el Centro de Investigaciones Sociojurídicas,
de la Universidad de los Andes; “Informe técnico de provisión de vivienda digna
a la población desplazada,” sin fecha, presentado por presentado por el Centro
de Investigaciones Sociojurídicas, de la Universidad
de los Andes; “La garantía de protección y restitución de tierras y bienes
inmuebles de la población en situación de desplazamiento,” presentado el 24 de
septiembre de 2008 por la Universidad de los Andes; “El sistema de registro y
caracterización de la Población Desplazada y el Hábeas Data Aditivo,” sin
fecha, presentado por Universidad de los Andes, Centro de Investigaciones Socio
Jurídicas; Informe técnico, provisión de vivienda digna a la población
desplazada, presentado por el Centro de Investigaciones Sociojurídicas
de la Universidad de los Andes; “Análisis de los lineamientos de política pública
formulados por el Gobierno en materia de tierras y derechos a la verdad,
justicia y reparación” presentado el 20 de agosto de 2010 por el Instituto
Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos; Respuesta a la
Corte Constitucional de Colombia- Invitación auto 014 de 2010: Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia,
presentado el 02 de noviembre de 2010. 25 El informe del Gobierno Nacional señala que a mayo 30 de 2010, 15
entidades que representaban el 56% de las que acogieron el plan de
fortalecimiento, entregaron informes de avance sobre la ejecución de los
mismos. De los informes entregados destacan que el mayor avance se encuentra en
materia de asignación de recursos humanos, físicos y logísticos, con
destinación específica a la atención de la población desplazada y al
establecimiento de un sistema orientado a la atención, seguimiento y evaluación
de las acciones judiciales, peticiones, quejas y reclamos de la población
desplazada. 26 Según los resultados alcanzados, transcurrido un
año desde la formulación de los planes de fortalecimiento (marzo de 2011), los
resultados alcanzados hasta ahora no son satisfactorios, tal como se observa en
la tabla siguiente: COMPORTAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES DEL PLAN DE
FORTALECIMIENTO A 31 DE MARZO DE 2011 No. Entidades Programadas Aceptadas x la entidad Cumplidas 100% En avance No acogió/ no aplica No. No. No. No. No. No No No CNAIPD 14 0 0 0 0 14 Ministerio de Defensa Nacional 40 37 92,5 20 54,05 1 2,70 1 Ministerio de Agricultura Desarrollo Rural 40 39 97,5 16 41,03 7 17,95 1 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 40 25 62,5 23 92,00 2 8,00 15 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial 40 10 25 10 100,0 0 0,00 30 Ministerio de Educación Nacional 40 10 25 12 120,0 8 80,00 0 Acción Social 40 40 100 11 27,50 9 22,50 0 DNP 40 40 100 8 20,00 1 2,50 7 Ministerio de Hacienda y Crédito Público 40 33 82,5 2 6,06 0 0,00 19 Superintendencia de Notariado y Registrado 40 21 52,5 16 76,19 4 19,05 15 Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena 40 25 62,5 24 96,00 1 4,00 21 Instituto Nacional Medicina Legal y Ciencias
Forenses 40 19 47,5 7 36,84 5 26,32 23 Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC 40 17 42,5 15 88,24 2 11,76 23 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar 40 17 42,5 4 23,53 13 76,47 23 Fonvivienda 40 17 42,5 21 123,5 1 5,88 24 Ministerio de Tecnologías de la Inf. y las Comunicaciones 40 16 40 3 18,75 4 25,00 17 INCODER 40 23 15 6 36 Banco de Comercio Exterior de Colombia – Bancoldex 40 4 10 4 100,0 0 0,00 36 Banco agrario 40 9 22,5 9 100,0 0 0,00 31 FINAGRO Fiscalía General de la Nación 40 24 60 2 8,33 22 91,67 16 Comportamiento promedio en Plan de
Fortalecimiento (Sin CNAIPD) 40 22 56,05 12 52,11 5 20,19 18 27 Informe del gobierno Nacional
a la Corte Constitucional sobre la superación del estado de cosas
inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004. Julio 1 de
2010, pág. 167. 28 Informe del Gobierno
Nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del estado de cosas
inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004. Julio 1 de
2010, Pág. 168. 29 Informe del Gobierno
Nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del estado de cosas
inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004. Julio 1 de
2010, Pág. 191. 30 Entre los documentos
recientemente allegados a la Corte se destacan: (i) Del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público: Informe del Presupuesto General de la Nación para atención a
la PSD en 2011, entregado el 18 de Enero de 2011; Informe del Presupuesto
general de la Nación para atención a la PSD en 2010, entregado el 15 de Enero
de 2010; el informe presupuestal para la vigencia 2008 de las entidades del
nivel nacional que integran el SNAIPD, entregado el 13 de Febrero de 2009; el
informe presupuestal para la vigencia 2009 de las entidades del nivel nacional
que integran el SNAIPD, entregado el 15 de Febrero de 2010; el informe
presupuestal para la vigencia 2010 de las entidades del nivel nacional que
integran el SNAIPD, entregado el 15 de Febrero de 2011; (ii) Del Departamento
Nacional de Planeación: Aclaración a la Comisión de Seguimiento sobre los
recursos de Inversión destinados al Sector Defensa y seguridad vs. los destinados a la atención de la PSD 1999-2010, entregado
el 30 de abril de 2010. 31 Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se
fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. 32 Defensoría del Pueblo.
Informe sobre la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de
atención al desplazamiento forzado, Julio 15 de 2010, Págs. 71, 74 y 79. 33 SNAIPD, Pronunciamiento del Gobierno nacional… cit.,
p. 412. 34 Comisión de Seguimiento, Comentarios a los informes
del 16 de marzo de 2011 del gobierno nacional a la Corte Constitucional sobre
las órdenes contenidas en los autos 383 y 385 de 2010, julio de 2011, página
104 35 Pronunciamiento del
Gobierno Nacional sobre la política pública para la población víctima del
desplazamiento forzado por la violencia, Respuesta al auto 385 de 2010. Marzo
16 de 2011, pág. 402. 36 Ver el Informe presentado el 16 de marzo por el Gobierno Nacional en
respuesta del auto 385 de 2010. Pág. 402 y ss. 37 Ver auto 050 de
2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa 38 Por solicitud del
Departamento Nacional de Planeación, la fecha inicialmente prevista para
remitir el informe presupuestal a la Corte Constitucional se ampliará en 15
días, atendiendo a las dificultades técnicas señaladas por el DNP para
consolidar toda la información presupuestal una vez se aprueba el Presupuesto General de la Nación 39 Esto puede observarse
tanto en la Encuesta Nacional de Verificación III como en el Informe del Gobierno
Nacional sobre Goce Efectivo de Derechos presentado el 1 de julio de 2010. Por
ejemplo en el informe Sectorial 2010 el gobierno documenta que en la
convocatoria 2008 de vivienda saludable, se postularon en total 27.410 hogares,
de los cuales 2.135 pertenecen a población desplazada, de estos, se asignaron
995 subsidios familiares de vivienda en la modalidad de mejoramiento para
vivienda saludable. Informó el gobierno que en el año 2009, se realizó la
segunda convocatoria del programa, se presentaron para postulación 60.723
hogares en general; a la fecha de la presentación del informe, se estaba
realizando el proceso de viabilización y postulación,
sin registrarse los datos finales, ni tener contabilizada a la población
desplazada. De acuerdo con la encuesta de verificación el indicador de goce
efectivo de derechos es integral y existe interdependencia entre sus
componentes, por tanto no es posible desagregarlos para concluir que el 57% de
la población desplazada goza de vivienda digna, por el contrario la medición de
la encuesta arroja un resultado del 5.5% en la satisfacción del derecho. Llama
la atención que la desagregación del indicador que presenta el gobierno tiene
ponderaciones entre el 14% y 24% para los indicadores complementarios, razón
por la cual son tan diferentes los resultados en una y otra. Adicionalmente la
Comisión consideró la existencia de un solo hogar en la vivienda al momento de
hacer la medición, circunstancia no tenida en cuenta por el gobierno, no
obstante esta variable y el material del techo que no se preguntó en la
encuesta, la variación es leve. Los resultados muestran que 14,95% de los
hogares tienen una vivienda digna, porcentaje algo superior al recalculado con
la nueva metodología para 2008, que era 12,41%. El principal avance arrojado es
en seguridad jurídica (pasa de 24,4% a 29,8%) y en materiales adecuados (pasa
de 60,6% a 65,9%). 40 Los interesados en
postularse a un subsidio se han enfrentado a un formulario de complejo
diligenciamiento y sin personal que los oriente al respecto, incurriendo en
muchos casos en la doble postulación. Del mismo modo, la cobertura de las
convocatorias es muy baja, y éstas son esporádicas, con lapsos de varios años
entre ellas y plazos de postulación muy cortos. En ocasiones las familias resultan
beneficiadas en modalidades diferentes a las que postularon. Los aspirantes no
cuentan con información pertinente para interponer oportunamente recursos. Con
frecuencia a los postulantes se les informa verbalmente por parte de los
funcionarios de las Cajas de Compensación sobre su no inclusión en la lista de
beneficiarios, sin darles a conocer el acto administrativo que les negó su
inclusión, lo cual les sigue impidiendo ejercer oportunamente los recursos
pertinentes. Para la aplicación del subsidio de vivienda para vivienda usada se
exigen estudios de títulos y topográficos certificados por profesional
competente así como los gastos de escrituración, cuyos costos deben ser
cubiertos por el beneficiario. Dadas las dificultades que tienen los beneficiarios
para encontrar una vivienda que se adecue al monto del subsidio asignado, o a
las necesidades familiares, o las condiciones de seguridad, materiales,
habitabilidad exigidas por las Cajas de Compensación, las cuales muchas veces
no tienen en cuenta factores culturales y de tenencia en algunas zonas del
país. En muchos casos esto lleva a que la aplicación de los subsidios otorgados
tarde más de 4 años, y en muchas ocasiones, que estos subsidios se pierdan y
sea necesario reiniciar el proceso de postulación. 41 Procuraduría General de la Nación,
informe 32 de marzo de 2010: “…esto evidencia las graves falencias de los programas
estatales para proveer de una solución habitacional y de tierras para la
población víctima del despojo y del desplazamiento forzado ya que de dichos
datos ponen de presente la baja cobertura de dichos programas, y advierten que
la reformulación ordenada por la honorable Corte Constitucional en el auto 008
de 2009, no ha sido atendidas a cabalidad ya que en la actualidad persisten las
falencias identificadas en dicha providencia.” 42 “Evaluación de la Política de Vivienda para la Población Desplazada,”
marzo 24 de 2010. 43 Para el 2005 el déficit de vivienda ascendía a 2.212.624 unidades.
(CGR). 44 Comisión de Seguimiento, Comentarios al Informe de julio de 2010
presentado por el Gobierno Nacional 45 Auto 008 de 2009,
considerando 65 46 Ver: XVII informe presentado por la Procuraduría
General de la Nación el 20 de octubre de 2008. 47 Ver: Informes 2, 6, 7 y 11 de la Comisión de Seguimiento,
entre otros. 48 Entre otros mecanismos
sugeridos, la Corte mencionó los siguientes: “el diseño de un mecanismo excepcional y expedito para resolver las
reclamaciones sobre restitución de predios; la definición de presunciones de
ilegalidad de las transacciones realizadas sobre los predios e inversión de la
carga de la prueba en relación con (i) los predios abandonados durante periodos
de despojo expresamente reconocidos en procesos de justicia y paz; (ii) predios
ubicados en zonas en donde se haya expedido informe de riesgo; (iii)
territorios colectivos de indígenas y afrocolombianos respecto de los cuales se
haya solicitado la titulación colectiva de un territorio ancestral; la
identificación de los asuntos que requieren reformas urgentes para facilitar
restitución a población desplazada, en especial, en relación con (i) el sistema
de información sobre la titularidad de las tierras del país; y (ii) los
obstáculos de acceso a los mecanismos de reconocimiento y protección de los
derechos ostentados sobre las tierras, que impiden que las personas que han
sufrido abandonos y despojos puedan
probar y hacer valer sus derechos; la identificación de medidas transitorias
para que en los procesos administrativos, civiles, agrarios y penales en curso
adelantados para la reclamación de tierras por parte de población desplazada,
se garanticen los derechos a la verdad, la justicia y a la reparación, y se
autorice el cambio de jurisdicción cuando persistan presiones y amenazas en las
zonas donde se han iniciado tales procesos que impidan el esclarecimiento de la
verdad y un acceso real a la justicia; la identificación de zonas piloto para
aplicación de los mecanismos de protección y restitución de tierras que diseñe
la comisión; el diseño de un mecanismo para la presentación de informes
periódicos sobre la verdad de los abandonos y despojos de tierras en el marco
del conflicto armado colombiano; el cumplimiento a los requisitos mínimos de
racionalidad de las políticas públicas señalados por la Corte Constitucional entre
otras en la sentencia T-025 de 2004 y en los Autos 185 de 2004, 178 de 2005,
218 de 2006, 092 de 2007 y 251 de 2008; el enfoque de derechos como criterio
orientador de las políticas públicas y el respeto del enfoque diferencial; la
protección de territorios colectivos de comunidades indígenas y
afrocolombianas; la realización de un “censo”
de tierras en riesgo o abandonados, tituladas y en proceso de titulación y su
registro, dada la diferencia en cifras que existe entre los informes entregados
a la Corte Constitucional por el gobierno, la Comisión de Seguimiento, la
Contraloría General de la República, el Movimiento Nacional de Victimas y
algunos centros académicos.” 49 La Comisión considera que es complejo indagar sobre "el
conocimiento" de la Ley de Justicia y Paz, pues sólo la población que
comprenda a cabalidad la ley puede dar respuestas asertivas a las preguntas
formuladas. La II ENV08 no indagó sobre este tema 50 Informes de Encuesta Nacional de Verificación de Derechos de la
Comisión de Seguimiento a la política pública de desplazamiento forzado,
presentados a la Corte en Enero de 2008, Octubre de 2008 y Noviembre de 2010. 51 El mismo Gobierno reconoce que el universo de casos tomados de los
43.115 derechos abandonados (968 en ruta colectiva y 30.417 en ruta individual
colectiva) identificados en el RUPD, a 31 de julio de 2009, pueden estar
subestimados, teniendo en cuenta la falta de diligenciamiento de la solicitud
de protección por parte de la población desplazada, y que existen otros registros
con un número mucho mayor de bienes despojados como los que reportan diferentes
organizaciones civiles. Además, la Comisión de Seguimiento resaltó que “las declaratorias de riesgo de
desplazamiento y las de desplazamiento que hace alusión el Decreto 2007 de
2001, y que con su respectiva inscripción en el registro llevan a la
prohibición e enajenación de los predios, sólo empezaron a producirse a partir
del año 2004,” lo que quiere decir que se dejan por fuera los bienes
anteriores a este año. 52 Comisión de Seguimiento. Comentarios a los lineamientos de política
pública de tierras y territorio para la población víctima de desplazamiento
forzado, presentado por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional el 5 de
Octubre de 2009. Noviembre de 2009, pag.18. Ver también los informes
presentados por algunas de las organizaciones sociales que han acompañado el
cumplimiento los autos de enfoque diferencial Autos 092 y 251 de 2008, 004,
005, y 006 de 2009, como Plan Internacional, Sisma Mujer, Casa de la Mujer,
PAIIS, Afrodes, PCS, ONIC, AINCO, OREWA, y por las
distintas Mesas Departamentales y Municipales de Organizaciones de Población
Desplazada, entre otros. 53 Comisión de Seguimiento. Comentarios al informe del 1 de julio de 2010 del
Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del estado de
cosas inconstitucionalidad declarado mediante la sentencia T-025 de 2004 Julio
2010, Pág.98 54 Por ejemplo, la Superintendencia de Notariado y Registro mencionó los
avances en la sistematización de 192 oficinas de registro, señalando que para
estos cambios institucionales se dio prioridad a las zonas de desplazamiento,
pero sólo reportó 5 casos de las 192 oficinas en donde se realizaron dichos
cambios (Carmen de Bolívar, Dabeiba, Samaniego, Sonsón y Barbacoas) con lo que no se puede concluir que
este asunto recibió la prioridad alegada. En el mismo sentido, esta
Superintendencia considera como un logro en el Plan de Implementación de la
nueva Política de tierras para la población desplazada, la creación de
mecanismos como el botón de pago, que permite a estas personas sacar sus
certificados de libertad y tradición de forma “en línea”, sin tener en cuenta
que dicho avanece tecnológico se ofreció para toda la ciudadanía, y que la gran
mayoría de la población desplazada no tiene acceso a Internet y que sus
derechos frente a la propiedad inmueble se caracterizan por la falta de
registros y diferentes formas de tenencia de la tierra. Ver: Informe del
Gobierno Nacional presentado a la Corte en Julio de 2010, Pág. 524-525. 55 El gobierno nacional reconoció en su informe de octubre de 2009, que la
nueva política de tierras debía reconocer la necesidad de un marco normativo
transicional que responda adecuadamente al fenómeno del despojo y del abandono
de las tierras y territorios, la necesidad de contar con sistemas de
información actualizados y articulados y una institucionalidad especializada y
ajustada que tenga la capacidad de atender la gestión integral de la
restitución. Las dificultades encontradas en cuanto a la capacidad
institucional, se revelan en el proceso de certificación sobre la contribución
de las entidades del nivel nacional del SNAIPD a la superación de estado de
cosas inconstitucional, ordenado por la Corte, donde INCODER figura como la entidad
con más bajo puntaje, con apenas 390 puntos le otorgan una certificación de
“estancamiento.” Informe del Gobierno Nacional, Julio 2010, Pág. 265, 514, 710;
Informe del gobierno nacional, Octubre 2009, Pág. 68; Documento de Lineamientos
de la de la Política de Tierras, Octubre 2009, Pág. 11. 56 Comisión de Seguimiento. Comentarios a los lineamientos de política
pública de tierras y territorio para la población víctima de desplazamiento
forzado, presentado por el Gobierno Nacional a la Corte Constitucional el 5 de
Octubre de 2009. Noviembre de 2009, p.13. 57 Propuestas recogidas
de: Consejería en Proyectos (PCS), Relatoría
del Noveno conversatorio “La
cuestión Agraria en Colombia: Tierra, desarrollo y paz” (Balance social e institucional del Plan de Choque),
Bogotá, 12 de mayo de 2011. La relatoría hace referencia a la exposición de los
líderes de la población involucrada en los casos Chibolo (Magdalena), Curvaradó (Chocó) y Las Pavas (Bolívar). Citado por informe
de la Comisión de Seguimiento en Comentarios al Informe de julio 1 de
2010. 58 A partir del informe de
avance presentado por el gobierno en el auto 266 de 2009, la Corte
Constitucional formuló algunas
preguntas sobre el desarrollo de las tareas establecidas en el auto 008 de
2009, encaminadas a evaluar aspectos como efectividad, racionalidad,
especialidad, coordinación con otros programas de la política de generación de
ingresos. En respuesta a lo anterior, el gobierno nacional el 9 de noviembre de
2009 entregó un informe a la Corte y posteriormente un informe que dio cuenta
del avance para julio de 2010. 59 Se incluyen las siguientes: 1. Definición de una política de intervención psicosocial articulada con
entidades del nivel nacional y territorial que busca mejorar los procesos de
inserción laboral de la población desplazada, dada su condición especial y su
experiencia. 2. Evaluación de la viabilidad jurídica, financiera y restituir su
situación laboral previa al desplazamiento a las personas que contaban con un
empleo formal. 3. Diseño e implementación de un Sistema de Asistencia Técnica y
Acompañamiento específico para la población desplazada que retorna o es
reubicada en el campo con un enfoque diferencial. Este se encuentra relacionado
con la política de tierras diseñado para la PD. 4. Estará articulado con la
política de tierras y territorios para la población desplazada, en riesgo de
desplazamiento forzado y del despojo. 5. Desarrollo de mecanismos que faciliten
la formalización y la seguridad de los derechos sobre la tierra, priorizando las
zonas donde ha ocurrido el desplazamiento. (…) a PD que derivaba sus ingresos
del uso de la tierra, pero no era propietaria, a través de esta política se
diseñarán mecanismos compensatorios, mediante los cuales se puede realizar la
reparación a la población desplazada tenedora y aquella que no ha logrado la
restitución de sus derechos sobre bienes inmuebles. Este elemento se encuentra
relacionado con las políticas de tierra que se desarrollan paralelamente. 6.
Evaluación de la viabilidad de la creación de un régimen especial de
saneamiento financiero para la población desplazada reportada en las centrales
de información crediticia, que le permita volver a tener acceso al sector
financiero formal. 60 Ibídem. P. 89 61 Defensoría del Pueblo. Informe Sobre Avances En La Coordinación Y
Corresponsabilidad Entre La Nación Y Las Entidades Territoriales En Materia De
Atención Integral A La Población Desplazada Y Garantía Del Goce Efectivo De Los
Derechos De Esta Población. auto 314 de 2009. Putumayo. Acción Social estuvo implementando un programa de
Emprendimiento y fortalecimiento a iniciativas de negocios a través de los operadores CARITAS
DIOSESENA, Cámara de Comercio, INESUP FENIX, entre otras. Págs. 65 62 Ibídem Págs. 65. El
mismo proyecto relacionado en el pie de página anterior, más el diagnostico realizado por la Defensoría del Pueblo para el
departamento de Arauca. Págs. 117 63 Ibídem. Págs. 88
Reportado para el departamento de Amazonas por la Defensoría del Pueblo al
desarrollar el tema de generación de ingresos. 64 Ibídem Págs.117.
Reportado para el departamento de Arauca por la Defensoría del Pueblo al
desarrollar el tema de generación de ingresos e igualmente para los
departamentos de Tolima, Huila, Cundinamarca, Boyacá y Casanare. Págs. 135 65 Ibídem. Págs. 122.
Reportado para el departamento de Norte de Santander por la Defensoría del
Pueblo al desarrollar el tema de generación de ingresos. 66 SNAIPD. Informe GED 31
de octubre de 2008. P. 44 67 Ibídem. P. 44 68 Comisión de
Seguimiento. Comisión de Seguimiento de las Políticas Públicas sobre
Desplazamiento Forzado. Proceso Nacional de Verificación. Octavo Informe
Nacional de Verificación. Diciembre 2 de 2008. P. 25 Ibídem. P. 28 69 Comisión de Seguimiento
de las Políticas Públicas sobre Desplazamiento Forzado. Informe Preliminar.
Resumen Tercera Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la
Población Desplazada, 2010 (ENV-2010). Noviembre 8 de 2010.P. 16 70 Ibídem. P. 17 71 Ib. ídem P. 18 72 Ibídem, p. 130. 73 SNAIPD, Pronunciamiento del Gobierno nacional… cit.,
p. 132. 74 DNP, Lineamientos… cit., p. 103 y siguientes. 75 SNAIPD, Pronunciamiento del Gobierno nacional… cit.,
p. 135. 76 Ibídem, p. 148. 77 Auto 008 de 2009,
considerando 86 78 A través del cual se declaró la persistencia del estado de cosas
inconstitucional declarado mediante sentencia T-025 de 2004. 79 La jurisprudencia constitucional ha delimitado tales derechos de la
siguiente manera: (i) El derecho a saber o a la verdad, que
implica el derecho a conocer las circunstancias y actores de los actos
violatorios de derechos humanos, que es un derecho imprescriptible y tiene una
doble connotación tanto individual como colectiva, esta última referida a la
necesidad de memoria colectiva e histórica y de prevenir nuevos hechos
generadores de violaciones. (ii) El derecho a la justicia que implica la
posibilidad para las víctimas de acceder a un recurso judicial justo y eficaz,
a que los hechos sean investigados y los agresores perseguidos, juzgados y
sancionados y a obtener reparación dentro del proceso penal. El derecho a la
justicia también implica que figuras jurídicas como la prescripción penal no
deben operar para delitos de graves violaciones de derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, ni aplicarse para casos de falta de recursos
efectivos, y la amnistía no debe tener efectos jurídicos frente a la
reivindicación de reparación por parte de las víctimas. (iii) El derecho a la
reparación que tiene igualmente una dimensión tanto individual como
colectiva. La dimensión individual se concreta en medidas de restitución,
indemnización y readaptación, mientras que la dimensión colectiva del derecho a
la reparación se materializa a través de medidas de carácter simbólico, de
reconocimiento público, que se proyecten a la comunidad. Y (iv) La garantía de no
repetición, que incluye diversos tipos de medidas encaminadas a incidir en
los factores o causas estructurales de las graves violaciones de derechos para
evitar su repetición. 80 Entre los instrumentos
internacionales más relevantes que reconocen los derechos de las víctimas a la
reparación, a la verdad y a la justicia, se encuentran la Declaración Universal
de Derechos Humanos –art.8-, la Declaración Americana de Derechos del Hombre
–art. 23-, la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para
las víctimas de delitos y del abuso del poder –arts.8 y 11-, el Informe Final sobre la impunidad de los
autores de violaciones de los derechos humanos, el Protocolo II adicional a los
Convenios de Ginebra –art. 17-, el Conjunto
de Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos
mediante la lucha contra la impunidad o “principios Joinet”
–arts. 2,3,4, 37-, la Convención Americana de Derechos Humanos, la
Declaración de Cartagena sobre Refugiados, adoptada en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA), que extendió
las normas de los refugiados a las situaciones de violencia generalizada y a
los desplazados internos - parte III, párrafo 5-, la Declaración de San José
sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y la Convención Sobre el
Estatuto de los Refugiados de Naciones Unidas (Aprobada en Colombia mediante la
Ley 35 de 1961) y su Protocolo Adicional (Aprobado en Colombia mediante la Ley
65 de 1979) , tal y como fue expuesto en la aparte 3.1 de esta sentencia.
Especial relevancia reviste la Resolución 60/147 de Naciones Unidas (Aprobada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas y adoptada el 16 de diciembre de
2007), que consagró una serie de principios y directrices básicos sobre el
derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, y el
numeral 1° del artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
que han reconocido que las víctimas de delitos en general, de graves
violaciones de los derechos humanos y del desplazamiento forzado en especial,
tienen el derecho fundamental a obtener una reparación
adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido, comoquiera que no estaban
obligadas a sobrellevarlo y que desencadenó una vulneración masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales, situación que dio lugar a una
situación de vulnerabilidad, debilidad manifiesta, a unas condiciones de
desigualdad, a una situación de vulneración de sus derechos fundamentales y a
la ausencia de condiciones mínimas de
existencia, de donde se deriva la procedencia de la reparación del daño
sufrido. 81 En cuanto a la
Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, esta Corporación ha
evidenciado que el reconocimiento de los derechos de las víctimas de
desplazamiento forzado a la verdad, justicia y a la reparación se fundamenta en
varios principios y preceptos constitucionales: (i) En el mandato según el cual los derechos y deberes se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP); (ii) en el hecho de que el Constituyente hubiese otorgado
rango constitucional, a los derechos de
las víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii) en el deber de las autoridades
en general, y las judiciales en particular, de propender por el goce efectivo
de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los
bienes jurídicos (Art. 2° CP); (iv) en el principio de dignidad humana que
promueve los derechos a saber qué ocurrió, y a que se haga justicia (Art.1°
CP); (v) en el principio del
Estado Social de Derecho que promueve la
participación, de donde se fundamenta la intervención de las víctimas en
las vías judiciales de reparación y en la vía administrativa; (vi) en el derecho de acceso a la
administración de justicia, del cual se derivan garantías como la de contar con
procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de los derechos
y las obligaciones, la
resolución de las controversias planteadas ante los jueces dentro de un término
prudencial y sin dilaciones injustificadas, la adopción de decisiones con el
pleno respeto del debido proceso, así como la existencia de un conjunto amplio
y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias; (vi) en el artículo
90 de la Constitución Nacional, que consagra una claúsula
general de responsabilidad del Estado; (vii) en el derecho de acceso a la
administración de justicia (art. 29 y 229 C.N.); (viii) en el derecho a no ser
objeto de tratos crueles inhumanos o degradantes (art. 12), así como en la
obligación estatal de respeto y garantía plena de los derechos, el debido
proceso y el derecho a un recurso judicial efectivo, consagrados en los
artículos 1, 8 y 25 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, los
cuales no pueden ser suspendidos en estados de excepción y, en consecuencia,
integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto. 82 T-025 de enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-328 de
mayo 4 de 2007, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 83 T-1094 de 2004, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; T-328 de 2007. 84 T-025 de 2004; T-328 de 2007. 85 C-228 de 2002, MP. Manuel
José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett 86 Informe del 15 de julio de 2010. 87 Informe denominado: “Lineamientos de política sobre verdad, justicia,
reparación y garantías de no repetición para la población en situación de
desplazamiento,” presentados en junio de 2010. 88 En marzo de 2011, la Comisión de
Seguimiento presentó un documento con comentarios a la ponencia radicada del
proyecto de ley 213 de 2010 (senado) / 107 de 2010 (cámara) “por la cual se
dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas de
violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional
humanitario y se dictan otras disposiciones.” En ese orden, la Comisión consideró oportuno insistir en
que en el Proyecto de Ley de Víctimas persisten falencias y vacíos de especial
envergadura que sólo es posible superar mediante la incorporación de las
siguientes modificaciones: “(i) Adecuar la ley a la estricta diferenciación
conceptual entre medidas de atención, de ayuda humanitaria y prestación de
servicios sociales, y medidas de reparación; (ii) Desarrollar el principio de
integralidad de las medidas de reparación, conforme a los estándares
internacionales; (iii) Hacer explícito el fundamento de las medidas
de reparación: En el proyecto de ley no es claro el fundamento
jurídico de las medidas de reparación; (iv) Respetar la prohibición constitucional de
descontar de la indemnización aquellos montos recibidos por las víctimas por
concepto de ayuda humanitaria; (v) Respetar el concepto de justa indemnización,
el principio de igualdad de trato y garantizar que los montos indemnizatorios
en sede judicial sean mayores a los topes administrativos, mediante la
formulación de criterios de equidad y distribución que delimiten las decisiones
de los jueces en materia de responsabilidad subsidiaria del Estado y que no los
obliguen a remitirse como tope máximo a
los montos establecidos por el Ejecutivo en un decreto administrativo de
indemnizaciones; (vi) Incluir dentro del objeto de la restitución, las viviendas y el
patrimonio: Conforme a los principios internacionales sobre restitución
para población desplazada; (vii) Ofrecer claridad respecto a la indemnización
por vía administrativa. Es preciso insistir en criterios tales
como: 1) Respeto por los componentes de la indemnización conforme al bloque de
constitucionalidad; 2) Aplicación rigurosa del principio de reparación integral
distributiva en equidad, 3)
Utilización de estadísticas disponibles debidamente representativas, como las
derivadas de la III Encuesta de Verificación de la Comisión de Seguimiento,
para llegar a una tarificación coherente, proporcional y razonable, tanto para
las víctimas como en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto
nacional por concepto de búsqueda de estabilidad fiscal de mediano plazo; (viii) Adecuar la definición
de víctimas a los estándares internacionales sobre no discriminación en la
aplicación de las normas de derechos humanos: Inclusión de
los familiares de las víctimas indirectas, sin limitar su relación únicamente
al primer grado de consanguinidad o de afinidad, y sin reducir su condición de
víctima a los casos de muerte y desaparición forzada; combatientes que
adquieren estatus de persona protegida por el DIH y víctimas de hechos
acaecidos en la década de 1980, fecha que debe compaginarse con la fecha de
acaecimiento de los despojos y abandonos forzados objeto de restitución, así
como con la fecha de ocurrencia de los hechos a partir de la cual se recibirían
declaratorias de desplazamiento forzado. Lo anterior, a su vez, debe verse
complementado con la supresión del parágrafo que afirma que no serán
consideradas víctimas aquellas personas que han visto afectados sus derechos
por actos de delincuencia común, toda vez que la ambigüedad de la
expresión daría lugar a interpretaciones restrictivas, principalmente en lo
atinente a las víctimas de las llamadas oficialmente “Bandas Criminales” las
cuales, conforme al proyecto de ley de seguridad ciudadana, serían entendidas
como “grupos de delincuencia organizada.” (ix) Reforzar las medidas para atender al alivio
de pasivos que afectan el patrimonio de las víctimas; (x) Establecer un
mecanismo imparcial, independiente y participativo de esclarecimiento histórico
con el fin de ofrecer a las víctimas una instancia extrajudicial para
contribuir a la realización del derecho a la verdad; (xi) Incluir figuras
adicionales en materia de restitución de tierras que permitan mejorar el
procedimiento en aras a hacer efectivo el derecho de las víctimas, entre otros: 1) Establecimiento de
un proceso administrativo de restitución directa de tierras, 2) Corresponsabilidad
territorial en materia de reubicación, 3) Identificación y destinación de bienes rurales
para atender la compensación en especie; (xii) Prescindir del capítulo
sobre población en situación de desplazamiento forzado, conforme a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Si bien se reconoce que el traslado
de todo el capítulo al título correspondiente al de atención y asistencia es un
cambio positivo y a su vez el capítulo ha sido objeto de algunas
modificaciones, en criterio de la Comisión se persiste en mantener figuras que,
conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial aquella
producida en torno a la Sentencia T-025 de 2004, pueden contradecir estándares
constitucionales que amparan a la población víctima del desplazamiento forzado.” 89 Respecto a la medición de los indicadores de goce efectivo de derechos
aprobados por la Corte Constitucional, según informe del SNAIPD del 1 de julio
de 2010, a diciembre del año 2009 se conocía de cinco casos de procesos
judiciales por el delito de desplazamiento forzado interno; pero sólo hasta el
pasado 29 de junio se profirió la primera sentencia en donde se condenó a Uber Bánquez Martínez alias
“Juancho Dique” a 8 años de prisión en el marco de la Ley de Justicia y Paz,
por delitos entre los que se encuentra el desplazamiento forzado. Hay, hasta
ahora, al menos tres casos en los que la jurisprudencia colombiana ha marcado
un precedente en materia de verdad, justicia, y reparación: a saber, los casos
de Trujillo en el Valle del Cauca, Jiguamiandó en el
Chocó y Mampuján en el departamento de Bolívar. 90 Derecho a la verdad, justicia, reparación y no repetición: Indicador
de goce efectivo: (i) Todas las víctimas individuales del delito de
desplazamiento forzado interno han sido reparadas integralmente por vía
administrativa. (ii) Todas las víctimas individuales del delito de
desplazamiento forzado interno han sido reparadas integralmente. (iii)Todas las
víctimas colectivas del delito de desplazamiento forzado interno han sido
reparadas integralmente. (iv) Todos los desplazados que hayan sido víctimas de
otros delitos han sido reparadas integralmente por tales delitos. (v) Todos los
desplazamientos masivos registrados han sido objeto de denuncia penal. (vi) Los autores materiales e intelectuales de
desplazamientos forzados masivos registrados han sido condenados penalmente.
(vii) Todas las víctimas de desplazamiento forzado interno conocen la verdad
completa de lo ocurrido a través de un programa gubernamental de difusión de la
verdad. (viii) Todas las víctimas de desplazamiento forzado interno conocen la
verdad completa de lo ocurrido a través del proceso judicial. (ix) Ninguna
víctima de desplazamiento forzado interno es objeto de un nuevo desplazamiento
forzado. Derecho a la restitución: Indicador de goce efectivo: (i) Todos
los hogares víctimas de desplazamiento forzado, que solicitan la restitución de
las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas y que ostentaban a
título de propiedad, posesión, ocupación o tenencia obtienen la restitución de
esos bienes. (ii) Todos los colectivos que sufrieron daños de carácter
colectivo con motivo de un desplazamiento forzado reciben medidas adecuadas de
reparación colectiva, tendientes a devolverlo a la situación en la que se
encontraba don anterioridad del crimen de desplazamiento. Indicador
complementario:(i) Todas las hectáreas y unidades de vivienda despojadas a la
población desplazada han sido restituidas. (ii) Número de hogares desplazados
que han obtenido la restitución de las tierras y/o viviendas de las que fueron
despojadas/ número total de hogares desplazados que han sido despojados de sus
tierras y/o viviendas. (iii) Número de colectivos que han recibido medidas
adecuadas de reparación colectiva / total de colectivos que se identifican como
víctimas colectivas del crimen de desplazamiento forzado. (iv) Total de
hectáreas entregadas voluntariamente por los actores armados destinatarios de a Ley 975 de 2005 /total de hectáreas despojadas. (v) Total
de unidades de vivienda entregadas voluntariamente por los actores armados
destinatarios de la Ley 975 de 2005 / total de unidades de vivienda despojadas.
(vi) Número de hectáreas despojadas que han sido
recuperadas a través de procesos judiciales / total de hectáreas despojadas que
han sido recuperadas. (vii) Número de unidades de vivienda despojadas que han
sido recuperadas a través de procesos judiciales / total de unidades de
vivienda despojadas que han sido recuperadas. Indicadores sectoriales
asociados:(i) Número de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han
obtenido y recibido a titulo propio la restitución de
las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas ellas o sus familias /
total de personas desplazadas beneficiarias de medidas de restitución. 91 Por la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que
garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de
grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se
dictan otras disposiciones. 92 Entre ellas, el proyecto de ley 258 de 2011 - Senado “por la cual se
establece un proceso especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor
material de bienes inmuebles y se dictan otras disposiciones”, iniciativa del
senador nariñense Carlos Eduardo Enríquez Maya, autor de la Ley 1182 de 2008
“por medio de la cual se establece un proceso especial para el saneamiento de
la titulación de la propiedad inmueble” 93 Informe presentado el 5 de mayo de 2009. El gobierno en informe de 16
de marzo de 2011, comunicó la creación de la Unidad Nacional de Desplazamiento
Forzado. Auto 008 de 2009,
considerando 93 94 Informe remitido a la Corte Constitucional por la Oficina del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados el día 15 de julio de 2011.
Con posterioridad a dicho informe, la Corte Constitucional ha recibido informes
sobre la ocurrencia de desplazamientos masivos que afectan al pueblo hitnu (Resguardo La Colorada) en Arauca, al pueblo Awa en Nariño y comunidades indígenas de la vereda Saltillo al casco
urbano de Tierralta (Córdoba), entre otros. 95 A pocos meses de
haberse expedido el auto 093 de 2008, el grado de desnutrición crónica de la
población era inaceptable, tal como lo informa la Procuraduría General de la
Nación (40% en el Decio). 96 Se mencionaron
expresamente los Programas de Prevención del Impacto de Género Desproporcionado
del Desplazamiento, mediante la Prevención de los Riesgos Extraordinarios de
Género en el marco del Conflicto Armado, de Prevención de la Violencia Sexual
contra la Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus Víctimas, de Prevención
de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria contra la Mujer Desplazada y de
Atención Integral a sus Víctimas, para la protección diferencial de las personas con discapacidad y sus
familias frente al desplazamiento forzado y los planes de salvaguardia étnica. 97 El peso según el informe ese peso se distribuye
así: (a) jefatura de hogar (mujer 20 %, hombre 5%); (b) discapacidad (del
solicitante 20%, de miembros del grupo familiar (10%); (c) adulto mayor (el
jefe 15%, en el hogar 5%), (d) etnia (5%); (e) menores de edad (10%), y (f)
ayuda entregada (10 o 15%). 98 Los niveles de vulnerabilidad son Nivel Vulnerabilidad Alta: de 76% hasta 100%. Nivel
Vulnerabilidad Media-Alta: de 51% hasta 75%. Nivel Vulnerabilidad Media-Baja:
de 26% hasta 50%. Nivel Vulnerabilidad Baja: de 0% hasta 25% 99 Resolución 3069 de 2010 Articulo 1: (…) Principio de Atención Especial y Prioritaria. La Atención Humanitaria se entregará de manera
prioritaria y en un periodo mayor al límite temporal establecido en la presente
Resolución, en los casos en que objetivamente se pueda establecer que el hogar
solicitante requiere una atención especial, preferente y diferenciada de
acuerdo a su mayor grado de vulnerabilidad, atendiendo criterios como: (i)
Madres cabeza de familia que están desempleadas y no perciben ningún ingreso
para garantizar su subsistencia mínima, (ii) menores de edad desamparados o
abandonados, (iii) adultos mayores que no tengan ningún ingreso, o que no
reciban alimentos o una manutención idónea de sus familiares o terceros, (iv)
personas con incapacidad de autosostenimiento[3],
como los discapacitados que no pueden trabajar o no reciben una manutención
idónea de su familia o terceros, (v) cualquier otra situación similar a las
anteriores. En estos casos las entidades del Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada (SNAIPD) deberán cooperar y colaborar en la inclusión de
estas personas de especial protección de Estado en los programas regulares o
especiales para la población en situación de desplazamiento. Artículo 8o. La
Atención Humanitaria Emergencia se entregará de manera prioritaria, o se
iniciará el proceso de entrega de la Ayuda Humanitaria de Transición, cuando al
menos uno de los miembros del hogar pertenezca a un Grupo de Especial
Protección Constitucional o se encuentre en los siguientes casos: 1.1. Mujer
Cabeza de Hogar (que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños
menores, discapacitados o adultos mayores bajo su responsabilidad). 1.2. Niños,
Niñas y Adolescentes (Niños que no tengan acudientes).1.3. Discapacitados.1.4.
Adultos Mayores (quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de
salud no están en capacidad de generar ingresos). 1.5. Población Indígena. 1.6.
Población Afrocolombiana. 1.7. Cuando el Jefe de Hogar no cuente con capacidad
de autosostenimiento. PARÁGRAFO. La ruta de entrega
prioritaria se reglamentará de acuerdo con los lineamientos técnicos contenidos
en la Circular que para tal efecto formule la Subdirección Técnica de Atención
a la Población Desplazada. 100 Según el gobierno a través de esta estrategia se
recibieron 604.984 solicitudes de Atención Humanitaria SNAIPD. Informe del Gobierno Nacional a la
Corte Constitucional sobre la superación del estado de cosas Constitucional
declarado mediante la sentencia T-025 de 2004. 1 de julio de 2010. P. 398 101 En materia presupuestal
el informe anuncia que se asignaron $189.000.000.000, el cual resultó
insuficiente por lo que a la fecha del informe se gestionaba la consecución de
$294.000.000.000 para el período junio-diciembre de 2010 102 Consejo Noruego para los
Refugiados. Informes finales de las consultarías sobre Registro y Atención
Humanitaria de Emergencia realizados en el departamento de Nariño, Norte de
Santander y Magdalena durante el año 2010 y remitidos a la Corte Constitucional
el 29 de julio de 2011. 103 Informe XXXII de
Seguimiento de la Procuraduría General de la Nación a las órdenes proferidas
por la Corte Constitucional en el marco de los autos 007 y 314 de 2009, 10 de
julio de 2010, página 62 104 Procuraduría General de la Nación. Informe 32 Informe Final Consolidado sobre la Coordinación y Corresponsabilidad entre
la Nación y las Entidades Territoriales en Materia de Atención Integral a la
Población Desplazada P. 64 105 Procuraduría General de la Nación. Decimoquinto
informe de Seguimiento de la Procuraduría General de la Nación de la Sentencia
T-025 de 2004 de la Corte Constitucional en relación con el auto 093 de 2008
sobre la situación de comunidades desplazadas y confinadas en el municipio de
Samaniego- Nariño. P.12. 106 Procuraduría General de la Nación. Informe Vigésimo Segundo de Seguimiento de la
Procuraduría General de la Nación a las órdenes contenidas en la sentencia
T-025 de 2004 en relación con la información amplia que fue suministrada en la
audiencia del 10 de julio de 2009. Pág. 74.32 107 Por ejemplo, el Departamento
Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres
- DAPARD
informó que en el proceso de aplicación censal de los indicadores de goce
efectivo de derechos en Antioquia realizado durante el año 2010, encontró que
con frecuencia para desplazamientos masivos la identificación del nombre y
documento de identidad de las personas desplazadas, se recogió exclusivamente
para la cabeza del grupo, pero no para las demás personas desplazadas en el
mismo evento y en por ello aparecen núcleos familiares de hasta 1000 personas
bajo una única cabeza de familia, y posteriormente, dado que sólo coincide el
documento de identidad con el nombre de la cabeza de familia, solo queda
incluido en el registro la cabeza y son excluidos los demás miembros del “grupo
familiar.” La Personería de Medellín también informó que cuando aparecen
inconsistencias en algunos de los datos de quienes se desplazaron masivamente,
ese hecho frena la inclusión de todo el grupo, a pesar de que para los demás
miembros del grupo desplazado en un mismo evento, la información esté completa,
corroborada y validada. 108 Contiene información recogida desde 2009. 109 Defensoría del Pueblo. “Informe sobre la
superación del estado de cosas inconstitucional en materia de atención al
desplazamiento forzado.” 15 de julio de 2010. P.68 110 Mesa Departamental de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población en situación de desplazamiento de
Putumayo, Mesa de Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada,
Barrancabermeja, Mesa Municipal de Fortalecimiento- Organizaciones de población
desplazada Santiago de Cali, Organización de Población Desplazada del
Departamento del Caquetá, Mesa de Fortalecimiento a OPD Floridablanca, Mesa
Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada del
Cesar, Representantes de la Población Desplazada de Tuluá, Mesa Departamental
de Población Desplazada de Nariño, Asociación de Juntas de Desplazados de la
Guajira, Mesa Departamental de Fortalecimiento a OPD del Cauca, Asociación de
Desplazados ASODESC, Consejo Comunitario Mayor de la Asociación Campesina
Integral del Atrato- Cocomacia, Mesa de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de Santander,
Organizaciones de Población Desplazada del departamento del Cauca, Mesa
Departamental de Población Desplazada del Departamento del Meta, Mesa
Departamental de Población Desplazada del Departamento del Meta, OPD de Arauca,
Mesa de Fortalecimiento por la defensa de nuestros derechos del Tolima, entre
otra. 111 Sobre este punto, la Sala
Especial de Seguimiento al hacer un seguimiento a las tutelas sobre
desplazamiento que fueron remitidas a la Corte Constitucional por todos los
jueces de tutela del país durante el primer semestre del año 2011, ha detectado
el aumento considerable de tutelas interpuestas por la población desplazada
para solicitar la entrega de ayuda humanitaria de emergencia o su prórroga,
solicitudes que son respondidas por Acción Social con un turno numérico, sin
que el solicitante tenga claridad sobre un tiempo aproximado de espera, lo que
ha generado órdenes de los jueces para tutelar el derecho de petición que deben
ser respondidos por Acción Social en un término perentorio, que a su vez
desborda la capacidad de respuesta de la entidad, por lo que posteriormente son
objeto de incidentes de desacato, sin que dicha intervención judicial se
traduzca en una respuesta de atención efectiva a la población desplazada. 112 SNAIPD. Informe GED 21 de julio de 2010. P. 39 113 Ibídem. P. 45 114 Comisión de Seguimiento de las Políticas Públicas
sobre Desplazamiento Forzado. Informe Preliminar. Resumen Tercera Encuesta
Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada, 2010
(ENV-2010). Noviembre 8 de 2010. P. 3 115 Ibídem. P. 4 116 En los informes presentados por el SNAIPD en
octubre de 2009 y julio de 2009 la Atención Integral se desarrollaba a través
de cinco subcomponentes: Atención Humanitaria, Atención Integral Básica,
Generación de Ingresos, Vivienda y Tierras. 117 Las herramientas que se tendrán en cuenta son:
el protocolo de seguridad e índice de seguridad emitido por el MDN, la
información relativa al CIAT (informes de riesgo, notas de seguimiento, alertas
tempranas), informes de organizaciones de la sociedad civil, cifras emitidas
por el observatorios de DD.HH de Vicepresidencia de la república, observatorios
departamentales DD.HH, diagnósticos de riesgo de los planes departamentales de
prevención y protección. 118 Sobre el particular, en
el informe presentado por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional el 16
de marzo de 2011, se refieren las siguientes cifras según el actor que originó
el desplazamiento y el número de personas desplazadas inscritas en el RUPD:
autodefensa/paramilitares: 564.333; bacrim:
17.357; Fuerza Publica: 18.008; grupos guerrilleros: 1.222.634;
más de un autor de desplazamiento: 86.205; no disponible: 356.632; no
identifica 806.801; otros: 484.980; total general: 3.625.672. (Pág. 331) 119 Consiste en “la
consulta de alrededor de 17 bases de datos a nivel nacional y local, que
brindan información relacionada en cuanto al tipo de afiliación de las personas
al régimen salud, educación y vinculación a programas sociales, entre otros
temas. Dicha verificación se realiza con el propósito de contrastar la
información de tiempo y lugar de los miembros del hogar y el declarante con
respecto a lo mencionado en la declaración (…).” (Página 316) 120 Pág.
328. Sobre este punto, en el Informe presentado por la Procuraduría General de
la Nación a la Corte Constitucional el 8 de mayo de 2009, se indicó que según las cifras entregadas por Acción
Social, el 39% de las declaraciones extemporáneas aun
no han sido valoradas (Cifra correspondiente al tiempo transcurrido
entre los dos últimos meses de 2009 y los dos primeros meses de 2010). Además, que de los 17.649 hogares a los
que se negó la inclusión en el RUPD entre 2000 y 2008, como consecuencia de la
extemporaneidad de la declaración, solamente 1.485 se encuentran inscritos en
la actualidad. Por último, destacó que persisten las inconsistencias entre las
cifras reportadas por Acción Social y los resultados de la Encuesta Nacional de
Verificación, sobre el número de personas desplazadas por los paramilitares o
autodefensas. 121 Al respecto, se sostiene que “a mayor antigüedad en el año de expulsión
mayor es el porcentaje de inclusión; este fenómeno se presenta por que los
registros históricos con los que se valora un hecho antiguo son más escasos y
no permiten contrastar la información con cierto nivel de detalle, ante lo cual
es preciso aplicar la presunción de buena fe, (…).” (Pág. 328). 122 Según el informe
presentado por el Gobierno nacional el 16 de marzo de 2011, a la fecha de
remisión del mismo, se habían inscrito en el RUPD 201.420 menores que no se
encontraban presentes en la declaración original. Pág. 329. 123 Pág. 328. 124 Esta información se obtiene mediante el
intercambio de datos con el Registro de Localización y Caracterización de la
población con Discapacidad (RLCPD) del Ministerio de la Protección social, la
información suministrada en la Red JUNTOS, y la encuesta SISBEN. 125 Este procedimiento se sigue mediante dos rutas
de remisión de la información inconsistente al Área de Registro de Acción
Social, para las correcciones correspondientes: Ruta de Acciones
Constitucionales (Desacatos, Fallos, Incidentes y Tutelas) y Ruta Normal (PQR,
Atención Primaria, cruces de datos, Juntos y Nuevos valorados). De este modo, a
diciembre de 2010 fueron enviados un total de 39.847 solicitudes de
modificación de información en el RUPD. 126 Cfr. Informe presentado la
Defensoría del Pueblo a la Corte Constitucional el 30 de julio de 2010. 127 Informe Vigésimo
Primero, con ocasión del documento “Proyecto para lograr la articulación de
sistemas de información de víctimas,” presentado el 24 de abril de 2009 por
Acción Social. Lo desarrollado en este informe es reiterado en el Vigésimo
Segundo informe presentado por la PGN. 128 Ibídem
Pág. 54. 129 Ibídem.
130 Esta situación ha sido
informada de manera reiterada por las autoridades locales responsables de la
atención a la población desplazada en Medellín. 131 La mayor parte de las no
inclusiones se da porque el lugar de donde la persona afirma haberse desplazado
no coincide con el sitio donde se encuentra sisbenizado,
el último lugar de votación, los sitios donde ha registrado bienes, o tiene
cuentas de ahorro o bancarias, entre otros factores, a pesar de que dichas
diferencias no necesariamente surgen por una intención de faltar a la verdad,
sino que pueden obedecer a la débil presencia institucional de estos servicios
en la jurisdicción donde habita la persona desplazada, a la cercanía geográfica
de dichas instituciones en municipios distintos a aquellos a los que pertenece
la entidad territorial y que podrían ser aclaradas por el mismo declarante de tener
la oportunidad de precisarlas. Informes de visita a terreno, Agosto-Septiembre
2011 132 Pág. 720, informe
presentado por el Gobierno nacional el 1° de julio de 2010. 133 Al respecto, se
sostiene que del 01 de Noviembre de 2009 al 30 de Abril de 2010 se han expedido
3.071 libretas militares definitivas y transitorias. En igual sentido, en el
informe gubernamental presentado el 16 de marzo de 2011, se precisó que entre
el 1° de julio de 2010 y el 9 de marzo de 2011 se han expedido 10.046 acreditaciones de personas en
situación de desplazamiento con destino a los distritos Militares para
adelantar el tramite de obtención de la liberta
militar. 134 A 1° de julio de 2010,
el sistema referido está siendo utilizado en seis zonas del país. 135 De conformidad con el
informe en mención, este módulo permite “eliminar
los trámites administrativos como la expedición de certificados que acreditaran
su condición, a los que antes se enfrentaba la población al momento de
solicitar atención a los servicios de salud principalmente.” Sin embargo, “[d]ebido a la
renovación de acuerdos de confidencialidad que se realiza anualmente como
medida de seguridad y confidencialidad de la información, este año el número de
usuarios activos bajó, contando con 624 usuarios activos a Febrero de 2011 y
crece cada día a medida que los usuarios cumplen con el requisito de renovar su
acuerdo.” (Pág. 333). 136 Informes de visita a
terreno, Agosto-Septiembre 2011. 137 Esta situación generó el
Informe de Riesgo N° 007-11, de Inminencia, para el municipio de Ituango en el departamento Antioquia, de la Defensoría del
Pueblo el 28 de junio de 2011. 138 Medellín, Julio 29 de 2011 139 Ver
entre otros los autos 177 y 178 de 2005, 218 de 2006, 116 de 2008, 007 y 008 de
2009” Corte
Constitucional, auto 008 de 2009. M.P Manuel José Cepeda
Espinosa. 140 Mesa Departamental de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población en situación de desplazamiento de
Putumayo, Mesa de Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada,
Barrancabermeja, Mesa Municipal de Fortalecimiento- Organizaciones de población
desplazada Santiago de Cali, Organización de Población Desplazada del
Departamento del Caquetá, Mesa de Fortalecimiento a OPD Floridablanca, Mesa
Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada del
Cesar, Representantes de la Población Desplazada de Tuluá, Mesa Departamental
de Población Desplazada de Nariño, Asociación de Juntas de Desplazados de la
Guajira, Mesa Departamental de Fortalecimiento a OPD del Cauca, Asociación de
Desplazados ASODESC, Consejo Comunitario Mayor de la Asociación Campesina
Integral del Atrato- Cocomacia, Mesa de
Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de Santander,
Organizaciones de Población Desplazada del departamento del Cauca, Mesa
Departamental de Población Desplazada del Departamento del Meta, Mesa
Departamental de Población Desplazada del Departamento del Meta, OPD de Arauca,
Mesa de Fortalecimiento por la defensa de nuestros derechos del Tolima, entre
otra.. 141 Esto también fue afirmado por la Procuraduría
General de la Nación en su Informe de Seguimiento Número 32. 142 Mesa Departamental del Magdalena. Documento sin
título y sin fecha. Pág. 1 143 Mesa Departamental de Nariño. Tercer Informe.
Fecha 12 de febrero de 2010. Pág. 5 144 Organizaciones de Población Desplazada de
Arauca. Informe de la sesión Técnica Regional sobre Coordinación y
Corresponsabilidad entre la Nación y Entidades Territoriales. 145 Los incentivos positivos para entidades territoriales son: (i) Influencia de este aspecto
(participación de la Población Desplazada) en los proceso de certificación en
cuanto a atención a Población Desplazada. (ii)Asignación adicional al interior
de la distribución del SGP de propósito general para aquellos municipios que
cumplieron con su obligación de atender de manera efectiva y con resultado a la
población desplazada. (iii) Capacitaciones formales. (iv) Sistematización,
presentación y publicación de proyectos exitosos. (v) Postular las experiencias
exitosas o buenas prácticas para que sean incluidas en la oferta institucional
y de cooperación internacional. Los incentivos negativos para entidades territoriales son: (i)
Reportar a entidades de control el incumplimiento de ley relacionado con el
goce efectivo del derecho a la participación, y (ii) publicación de
evaluaciones que muestren ineficiencia. 146 Los incentivos positivos para organizaciones de población desplazada son: (i) capacitación
en veeduría ciudadana, (ii) presentación de proyectos exitosos ante entidades
territoriales, nacionales y de cooperación internacional, (iii) apoyo de
proyectos de carácter social, (iv) donaciones, (v) asistencia a eventos
nacionales, (vi) actividades recreativas, (vii) bonos. Los incentivos negativos
para organizaciones de población
desplazada son: “(i) Los Comités Territoriales de atención integral a
la Población Desplazada y demás escenarios de participación del SNAIPD no
tendrán en cuenta a la Mesa de Fortalecimiento u OPD sancionada como
interlocutor válido entre las instituciones y la población desplazada por un
tiempo determinado. (ii) Los Comités Territoriales de atención integral a la
Población Desplazada y demás escenarios de participación solicitarán a la Mesa
de Fortalecimiento el retiro de los representantes que no cumplan funciones
establecidas y compromisos adquiridos. (iii) Hacer pública la deficiente
gestión y/o incumplimiento de las Mesas de Fortalecimiento a OPD.” Pág. 155. 147 SNAIPD. Informe Gobierno Nacional auto 385 de
2011. P. 367 148 Sentencia C-180 de 1994 y
C-292 de 2003, así como la sentencia T-025 de 2004 que señaló “(…) en la
evaluación de la coordinación y del cumplimiento de las órdenes de las
sentencia T-025/05 debe considerarse también la participación de las
organizaciones de población desplazada OPD-en el diseño de las acciones que
deben cumplir las entidades que integran el SNAIPD, por medio de la
organización de instancias de comunicación e interlocución entre los
beneficiarios y las entidades ejecutoras de la política” 149 Sostuvo que la
población desplazada tiene en promedio, una mayor tasa de desempleo y menores
tasas de ocupación y participación que el total de la población colombiana 150 Comisión de
Seguimiento. “INFORME PRELIMINAR. Resumen Tercera Encuesta Nacional de
Verificación de los Derechos de la Población desplazada, 2010 (ENV-2010)”P. 20 151 Página 164 informe
julio 2010 152 Dato similar se reportó III Informe de
Verificación de la Comisión de Seguimiento, al sostener que solo 85% de los
inscritos en el RUPD está afiliado al sistema, reconociendo un aumento del año
2008 al 2010. 153 Informe de Gobierno
Nacional. Anexo. Resultados Indicadores de GED 21 Julio 2010. Página 10 154 Tercer Informe de
verificación sobre el cumplimiento de Derechos de la Población en situación de
Desplazamiento. Comisión de Seguimiento, Diciembre de 2010. Pág. 119. 155 SNAIPD. Informe GED 21
de julio de 2010. P. 39 156 Ibídem.
P. 4-5 157 Ibídem.
P. 4 158 Comisión de Seguimiento de
las Políticas Públicas sobre Desplazamiento Forzado. Informe Preliminar.
Resumen Tercera Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la
Población Desplazada, 2010 (ENV-2010). Noviembre 8 de 2010. P. 3 159 Contraloría General de
la República, “Observaciones solicitud honorable Corte Constitucional providencia
del 22 de febrero de 2011” de 31 de marzo de 2011. (Pág. 5) 160 Este aparte se ratifica en la Sentencia T 419 de
2004. En relación a la evaluación de la satisfacción del derecho a la salud por
la población desplazada, la Corte en el auto 185 de 2004 evaluando información
allegada por organismos de control y organizaciones de la Sociedad civil
encontró que en el informe conjunto del 17 de septiembre, la Procuraduría
General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, hicieron observaciones sobre
algunos de los componentes de atención a la población desplazada, dentro de los
cuales se destaca lo siguiente: En relación con el derecho a la salud, la
atención psicosocial y saneamiento básico (…) aunque el cronograma
presupuestal entregado por el Ministerio de Protección Social, anuncia que
dicha asignación será definida en febrero de 2005, no precisa los mecanismos
mediante los cuales se realizará, ni reporta información sobre la participación
presupuestal de las entidades territoriales en la atención en salud de la
población desplazada(…) [la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría
del Pueblo consideran que es indispensable que la Ruta de Atención en Salud]
contemple medidas encaminadas a corregir las irregularidades que ocasionan
demora en la atención tales como los trámites para la verificación de la
inscripción en el Sistema Único de Registro y los requisitos adicionales que
exigen algunos centros hospitalarios.” 161 Auto 185 de 2004, MP.
Manuel José Cepeda Espinosa, en el que se califica como “cumplimiento alto” —la conclusión de acciones encaminadas a que todos los desplazados gocen
efectivamente del mínimo de protección de sus derechos, se exprese a través de
la ejecución de planes específicos cuyo impacto beneficie a más de las dos
terceras partes de la población y, si bien no incide sobre la totalidad de la
población desplazada desprotegida, tenga el potencial de cubrir efectiva y
oportunamente a todos los desplazados, en todo el territorio nacional. 162 Dato similar se reportó III Informe de Verificación
de la Comisión de Seguimiento, al sostener que solo 85% de los inscritos en el
RUPD está afiliado al sistema, reconociendo un aumento del año 2008 al 2010. 163 Ejemplo de este tipo de
situaciones enfrenta, por ejemplo, la población desplazada ubicada en Arauca,
donde la mala calidad de los servicios de salud que afecta a la población en
general, han tenido un impacto desproporcionado para la población desplazada,
como lo demuestran hechos ocurridos en los últimos 8 meses, en los que la falta
de diligencia de las EPS que atienden a la población (Caprecom
y Comparta) y de la Unidad de Salud UAESP, así como la utilización de la acción
de tutela como mecanismo para dilatar la atención en salud que requieren con
urgencia, han ocasionado la muerte de un menor indígena, la pérdida de la
visión de un joven, y la amputación de un miembro inferior de una lidereza de población desplazada. Informe de visita Arauca,
Corte Constitucional, Agosto 22 y 23 de 2011. 164 Frente al Conflicto y el Desplazamiento: El auto
251 una herramienta de protección de NNA. II informe se seguimiento de acciones
psicosociales. Fundación Dos Mundos. Página 7. Noviembre 12 de 2009. 165 Comisión de Seguimiento a la política pública sobre
desplazamiento forzado. Comentarios al informe del 1 de julio de 2010 del
gobierno nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del estado de
cosas inconstitucionalidad declarado mediante la sentencia T-025 de 2004. 166 Para confirmar lo antes dicho se mencionan los
siguientes ejemplos: En el indicador “personas incluidas en el RUPD que
solicitan apoyo psicosocial,” no se da ninguna cifra y la respuesta dada es ND.
Para el indicador “personas que reciben atención en salud mental según
diagnóstico y tipo de afiliación al SGSSS” solo se dan cifras en el año 2008 y
2009, no se dan cifras para los años 2007. Para el informe del 30 de octubre de
2009 se presenta los siguientes datos “a partir de los indicadores sectoriales
adoptados por la Corte Constitucional, a 30 de septiembre de 2009 se tienen
2.407 personas desplazadas en período de gestación que asisten a control
prenatal; a 31 de agosto de 2008 se contaba con 2.058
personas desplazadas en período de gestación que asisten a control
prenatal; a 31 de octubre de 2007 se tenían 61.426 personas
desplazadas en período de gestación que asisten a control prenatal,” para el
informe del 1 de julio de 2010 la información presentada es “a partir de los
indicadores sectoriales presentados en el último informe, a 30 de abril de 2010
se tienen 74 personas desplazadas beneficiarias del control prenatal; a 31 de
diciembre de 2009 se contaba con 2,426 personas
desplazadas beneficiarias del control prenatal; a 31 de diciembre de 2008 se
tenían 4,591 personas desplazadas
beneficiarias del control prenatal; por último, a 31 de diciembre de 2007 se
tenían 4,510 personas desplazadas
beneficiarias del control prenatal.” 167 Varios ejemplos de ello se describen a
continuación: “convenio suscrito entre el MPS y el Fondo de Población de las
Naciones Unidas-UNFPA para el desarrollo de acciones de promoción de los
derechos y la salud sexual y reproductiva, en
grupos de mayor vulnerabilidad, para la prevención del embarazo en
adolescentes y el fortalecimiento de las acciones de información, educación y
movilización social en salud sexual y reproductiva”; “contribuir a la atención
humanitaria de emergencia de las familias desplazadas, mediante apoyo
alimentario que complementen otras ayudas y la atención psicosocial y
nutricional especialmente a los grupos más
vulnerables de la población por parte de las Unidades Móviles”; los
alimentos proporcionados por la OPSR son distribuidos gratuitamente y tienen
como fin promover y mejorar la salud y la nutrición de los grupos más vulnerables de la población, por ello se proporcionan alimentos
enriquecidos con vitaminas y minerales.” Informe de gobierno nacional de julio
1° de 2010, pág. 451, 461, 462, 466. 168 En el caso del pueblo hitnu se identificó que el 71% (105) de los niños, niñas y
adolescentes valorados sufren desnutrición, y de ellos el 61% (90) padecen
desnutrición crónica. “Diagnóstico Nutricional de los Niños, Niñas y
adolescentes de las comunidades indígenas: El Romano, La Ilusión, El trapiche,
Providencia, Las Vegas y Monogarra de la etnia Hitnu del municipio de Arauca Septiembre de 2009.” Algo
similar se reportó en relación con los Chimila el
Consejo Noruego para los Refugiados en su informe de julio de 2011, y para los Jiw, la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas
para los Refugiados, en el informe de julio 7 de 2011, y el informe “La situación actual del Pueblo Jiw” - Documento construido a partir de la reflexión
comunitaria. Con el acompañamiento solidario de CODHES, Defensoría del Pueblo,
Pastoral Social Guaviare, ACNUR y Secretariado Regional de Pastoral Social Sur
Oriente. NAXAEN. 2010. 169 Informe de Gobierno
Nacional. Anexo. Resultados Indicadores de GED 21 Julio 2010. Página 10 170 Sobre este punto cabe señalar: i) es importante
que el MEN haya tenido en cuenta la ubicación de la población desplazada en
edad escolar para la construcción de las infraestructuras. ii) es necesario que
dado que el modelo elegido es el de la concesión, se tengan en cuenta, en el
momento de otorgarla, las especificidades de la población desplazada, de manera
que en el propio PEI se contemplen acciones especiales de integración y
restablecimiento de derechos. Así mismo, vigilar para evitar que se presenten
prácticas de discriminación hacia la población desplazada, posibles cuando el
concesionario busca llegar muy prontamente a estándares establecidos de
desempeño. La labor de regulación del MEN o las Secretarías de Educación de los
municipios donde se instalen estas infraestructuras resulta crucial en este
sentido.” Comisión de Seguimiento “Cometarios al informe del 1 de de julio de 2010 presentado por el gobierno nacional a la
Corte Constitucional sobre la superación del Estado de Cosas inconstitucionales
declarado mediante la sentencia T- 025 de 2004” Página 73. 171 Comisión de Seguimiento a la política pública sobre
desplazamiento forzado. Comentarios al informe del 1 de julio de 2010 del
gobierno nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del estado de
cosas inconstitucionalidad declarado mediante la sentencia T-025 de 2004.
Página 75. Julio 2010. 172 Para el informe del 30 de octubre de 2009 se
presenta los siguientes datos “a través de los indicadores sectoriales
asociados adoptados por la CC, a 30 de septiembre de 2009 se tienen 398.869
niños beneficiados con acompañamiento de permanencia en el sector educativo,
teniendo en cuenta que hay 647.667 niños incluidos en el RUPD; a 31 de agosto
de 2008, se tenían 152.769 niños beneficiados con acompañamiento de permanencia
en el sector educativo, teniendo como base 324.266 niños, es decir, incluidos
en el RUPD; para el 31 de octubre de 2007 se tenían 183.463 niños beneficiados
con acompañamiento de permanencia en el sector educativo, sobre 213.726 niños
incluidos en el RUPD. En términos porcentuales, se diría que para el 2007 se
beneficiaba el 86% de los niños, para el 2008 se contaba con un 47.11%, y para
el 2009 se tiene un 61.5%,” para el informe del 1 de julio de 2010 la
información presentada es “a través de los indicadores sectoriales asociados
adoptados por la Corte Constitucional mediante auto 116 de 2008 de la Corte
Constitucional , a 30 de abril de 2010 se tienen 416.968
niños beneficiados con acompañamiento de permanencia en el sector educativo,
teniendo en cuenta que hay 651.257 niños incluidos en
el RUPD; a 31 de diciembre de 2009 se tenían 416.968
niños beneficiados con acompañamiento de permanencia en el sector
educativo, teniendo en cuenta que hay 647.667 niños incluidos en el RUPD; a 31
de diciembre de 2008, se tenían 336.342 niños
beneficiados con acompañamiento de permanencia en el sector educativo, teniendo
como base 527.520 niños, es decir, incluidos
en el RUPD; para el 31 de diciembre de 2007 se tenían 201.368
niños beneficiados con acompañamiento de permanencia en el sector
educativo, sobre 437.911 niños incluidos en el
RUPD. Hablando en términos porcentuales, se diría que para el 2007 se
beneficiaba el 45.9%, para el 2008 se contaba con un 63.7%, para el 2009 un
64.3%, y por último, en el 2010 se cuenta con un 64% de beneficiarios.” 173 Manifiesta la Comisión que “En el Informe del
Gobierno nacional de 31 de Octubre de 2008, el porcentaje de cumplimiento era
de 83%. La diferencia tal vez pueda deberse al cambio metodológico, no
justificado en ninguna parte del informe del 1º de Julio de 2010, de tomar la
información sobre hogares y no sobre personas, como en 2008.Hubiera sido
conveniente que el informe del Gobierno explicara la necesidad y la bondad de
un cambio de esta naturaleza y si esta es la causa de la no coincidencia de las
cifras del propio Gobierno entre un informe y otro.” Comisión de Seguimiento a la
política pública sobre desplazamiento forzado. Comentarios al informe del 1 de
julio de 2010 del gobierno nacional a la Corte Constitucional sobre la
superación del estado de cosas inconstitucionalidad declarado mediante la
sentencia T-025 de 2004. Página39. 174 Op. Cit.
Página 73. Julio 2010. 175 Op. Cit.
Página 75. Julio 2010. |