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  Fallo 11688 de 2001 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 04/05/2001  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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FCE116882001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente:

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá, D.C., mayo cuatro (4) de dos mil uno (2001)

Radicación: 25000-23-27-000-1999-0387-01(11688)

Actor: MALIBU S.A.

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

Resuelve la Sección el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada contra la sentencia del 28 de septiembre de 2000, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones números 712 del 30 de octubre de 1998, 246 del 18 de diciembre de 1998 y 0050 del 19 de febrero de 1999, expedidas por la Dirección Distrital de Impuestos.

ANTECEDENTES

Mediante la Resolución N 0712 del 30 de octubre de 1998 y con base en la Certificación de Deuda expedida por el Grupo de Cuentas Corrientes y Contabilidad Tributaria, de la Jefatura de Recaudo - Subdirección de Impuestos a la Propiedad, el Abogado Ejecutor libró orden de pago contra la sociedad MALIBU S.A., en relación con el inmueble ubicado en "El Prado El Carmen Pte. Batán" de esta ciudad, por concepto de impuesto predial correspondiente a las vigencias fiscales de 1975 a 1993, por la suma de $8.665.751, como capital, más los intereses moratorios correspondientes.

Frente al citado mandamiento de pago, la apoderada de la sociedad propuso la excepción de prescripción de la acción de cobro y adicionalmente solicitó declarar el predio exento del pago del impuesto predial por corresponder a zonas de cesión de uso público de la Urbanización Malibú.

Para decidir, fue expedida la Resolución N 0246 del 18 de diciembre de 1998, que declaró no probada la excepción por cuanto la excepcionante omitió señalar la norma a la cual se acogía para la declaratoria de la prescripción (art. 41 de la Ley 153 de 1887). Igualmente dispuso seguir adelante la ejecución, hasta que la Oficina Jurídico Tributaria decida sobre la solicitud de exención.

La sociedad interpuso recurso de reposición, el que fue decidido mediante la Resolución N 0050 del 19 de febrero de 1999, que modificó la Resolución N 0712 en el sentido de ajustar el monto del capital adeudado, a la suma de $7.533.674 y declarar prescritas (art. 2536 del C.C.) las obligaciones correspondientes a los años de 1974 y 1983. Respecto de las correspondientes a 1984 a 1993, precisó que éstas por no haberse cumplido 10 años de exigibilidad cuando empezó a regir el Decreto 807 de 1993, la prescripción en atención a lo previsto en el artículo 41 de la Ley 153, se rige por dicho Decreto que la estipula en cinco años, los que deben contarse a partir del 20 de diciembre de 1993, fecha de su publicación.

En relación con las alegadas cesión de zonas y exención del impuesto, se refirió en extenso a la normatividad que rige las zonas de cesión, al proceso de formación, afectación y trámite ante las diferentes autoridades, con miras a obtener el reconocimiento de la exención hacia el futuro. Indicó a la sociedad iniciar los diferentes trámites requeridos ante las oficinas correspondientes, dado que la Oficina de Cobranzas es el último eslabón de la cadena de actuaciones.

DEMANDA

Ante la jurisdicción, la apoderada de la parte actora citó como violados los artículos 153, 176, 162 y 18 del Decreto Ley 1421 de 1993, 137, 163 y 169 del Decreto Distrital 807 de 1993; 817 del Estatuto Tributario Nacional; 40 y 41 de la Ley 153 de 1887; 72 del Acuerdo 6 de 1990 y 5 de la Ley 9 de 1989, básicamente por las siguientes razones:

Señaló que el Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, es aplicable a partir de su publicación ocurrida el 22 de julio de 1993, y no como lo pretende la Administración a partir de la vigencia del Decreto Distrital 807 de 1993, puesto que de conformidad con el primero, el procedimiento para el cobro de los impuestos distritales es el contemplado en el Estatuto Tributario Nacional, según la remisión hecha por el artículo 162 del Decreto 1421 y lo previsto en los artículos 180 y 163 ib.

Refutó la posición administrativa en el sentido de que el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional sólo hace parte del ordenamiento jurídico distrital a partir de la publicación del Decreto 807 de 1993, por cuanto ello implicaría desconocer la existencia y alcances del Decreto Ley. Consideró errónea la afirmación de la Administración de que lo pretendido es la aplicación de la prescripción de los cinco años, antes de la expedición de la norma que la consagra, puesto que el término se cuenta a partir de la vigencia del Decreto Ley 1421 de 1993, quedando las obligaciones prescritas el 22 de julio de 1998, al elegir la sociedad el término de cinco años y notificarse el mandamiento de pago el 18 de noviembre de 1998.

De otra parte, acusó infringido el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional, que consagra el término de cinco años de prescripción de la acción de cobro. Precisó que el artículo 176 del Decreto 1421, preceptuó el "Régimen de transición" y en el numeral 2, indicó la expedición de las normas necesarias para "armonizar" las disposiciones vigentes en el Distrito, y fue así como el Decreto 807 de 1993 "armonizó" el procedimiento y la administración de los tributos con el Estatuto Tributario Nacional y el artículo 137 del Decreto "remite" para efectos de la prescripción a los artículos 817, 818, 819 del E.T; por tanto, se debe dar aplicación al Decreto 1421 y no al Decreto 807 de 1993, como lo asumió la Administración.

Finalmente, bajo el título "bienes de uso público", transcribió los artículos 5 de la Ley 9 de 1989, 72 y 73 del Acuerdo 6 de 1990 e indicó que el predio objeto de cobro corresponde a zonas de cesión de uso público de la Urbanización Malibú y objeto de disfrute de esa comunidad desde hace 28 años, tal y como consta en los planos aprobados y en el Acta de recibo de la Urbanización. Igualmente que el Acuerdo 6 de 1990 establece que el Distrito puede "incorporar" las zonas de uso público conforme a las normas contenidas en los actos administrativos por medio de los cuales se adopten sus reglamentaciones.

OPOSICION

El apoderado de la Administración Distrital se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Negó que el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993, pudiera aplicarse en forma inmediata desde su publicación, remitiéndose al artículo 817 del E.T., sin que fuera necesario el Decreto 807 de 1993, puesto que conforme al artículo 176 del Decreto 1421, el legislador previó que el Gobierno Distrital debía expedir normas de carácter distrital con el fin de dar aplicación a las modificaciones introducidas a través de dicho Estatuto Orgánico. No es viable admitir que el artículo 162 ib., pudiera remitirse directamente al artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional, para efectos de contabilizar el término de prescripción, sino que se requería la expedición de un acto administrativo de carácter distrital, como lo fue el Decreto 807 de 1993, que entró en vigencia el 20 de diciembre de 1993.

En relación con el argumento de que al predio debe dársele el tratamiento de bien de uso público, con cita de los artículos 63 de la Constitución, 674 del Código Civil, 166 del Decreto 2324 de 1984, y de la sentencia del 21 de abril de 1953 de la Corte Suprema de Justicia, señaló las características de dichos bienes y concluyó que carece de asidero sostener que con la simple afectación gratuita o negociable que recaiga sobre el bien, éste sea catalogado como "de uso público". Más aún, para los efectos indicados era aplicable el Acuerdo 6 de 1990. Se refirió a los trámites regulados por el artículo 379 del Acuerdo 6 de 1985, a la celebración de la promesa de compraventa, el plazo o condición para someterla a escritura pública y al trámite preferencial de afectación de inmuebles, para concluir que la simple afectación no otorga derecho a los particulares para obtener la exención, la que se predica de los bienes de uso público y como se evidencia en el proceso, con la sola "acta de entrega" no se perfecciona la afectación, sino que simplemente se inicia su trámite.

SENTENCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia apelada, accedió a las súplicas de la demanda, declaró la nulidad de los actos acusados y consecuencialmente que la sociedad no se halla obligada a pagar las cantidades exigidas por cuanto operó el fenómeno de la prescripción, ordenó cesar el procedimiento de cobro y levantar las medidas que se hubieren decretado.

Decisión que tuvo como fundamento el apreciar que la actora invocó el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993, que transcribió para concluir que no hay duda acerca de que a partir de la vigencia del Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, eran de imperativa aplicación "las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, . cobro y en general la administración de los tributos", en el Distrito.

Prosiguió, que entre tales normas se encuentran las atinentes a la prescripción, sin necesidad de remitirse al artículo 137 del Decreto 807 de 1993, que alude al 817 del E.T. Nacional. En consecuencia, las obligaciones fiscales materia de ejecución alcanzarían a ser cobijadas por la prescripción quinquenal alegada.

APELACION

El apoderado de la Administración Distrital interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el que centró en lo relativo a la disposición normativa que debe aplicarse para contabilizar el término de prescripción materia de debate.

Discrepó de la conclusión del Tribunal en el sentido de que para establecer el término de prescripción es procedente aplicar desde su vigencia el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993, dado que en criterio del recurrente se requería dar cumplida aplicación al artículo 176 ib., en lo concerniente a la "armonización" de las disposiciones incorporadas, la que se surtió con la expedición del Decreto 807 de 1993, publicado el 20 de diciembre.

Por consiguiente, el término de prescripción aludido no puede contabilizarse sino conforme a las previsiones del artículo 137 del Decreto 807 de 1993 y a partir de su vigencia, ésto es el 20 de diciembre, por cuanto mediante este ordenamiento se armonizó la remisión expresa que mediante el citado artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 se hizo al Estatuto Tributario Nacional.

Solicitó revocar la sentencia apelada y confirmar la legalidad de los actos acusados.

ALEGATOS DE CONCLUSION

En esta oportunidad procesal no se registró actuación alguna.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Conforme al recurso interpuesto por la parte demandada, la controversia en la instancia se centra en establecer cuál es la norma reguladora de la prescripción de las deudas a cargo de la sociedad actora, concretamente, si el término se cuenta desde la vigencia del Decreto Ley 1421 de 1993, o desde la del Decreto 807 de 1993.

El Tribunal con fundamento en el artículo 162 del Decreto Ley 1421 de 1993, consideró que con la publicación de dicho Estatuto Orgánico de Bogotá se inició el conteo del término de prescripción, sin necesidad de remitirse al Decreto 807 de 1993.

Por su parte, el recurrente aduce que la prescripción tendría que contarse a partir de la vigencia del Decreto 807 de 1993, dado que se requería dar cumplida aplicación al artículo 176 del Decreto 1421 de 1993, ib., en lo concerniente a la "armonización" de las disposiciones incorporadas, la que se surtió con la expedición del Decreto 807 de 1993, y por ello no puede contabilizarse sino conforme a las previsiones del artículo 137 citado Decreto y a partir de su vigencia, ésto es el 20 de diciembre, por cuanto mediante este ordenamiento se armonizó la remisión expresa que el citado artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 hizo al Estatuto Tributario Nacional.

Observa la Sala, que en virtud de la norma de transición contenida en el artículo 41 de la Carta, fue expedido el Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico del Distrito, cuerpo que entre otros, en los artículos 162 y 176 previó:

"Artículo 162. Remisión al Estatuto Tributario. Las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y en general la administración de los tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de éste".

"Artículo 176. Régimen de transición. Con el fin de asegurar la vigencia efectiva de las disposiciones del presente Estatuto y de evitar las dificultades y litigios que puedan surgir de posibles vacíos normativos, adóptanse las siguientes disposiciones transitorias:

1 ..

2 El gobierno distrital definirá por una sola vez la composición de las juntas directivas de las entidades descentralizadas y la forma de designación de aquellos miembros cuyo nombramiento no corresponda al Alcalde Mayor: adoptará la nomenclatura de los cargos de la Veeduría y su escala de remuneración: expedirá las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos de este Estatuto sobre las siguientes materias: carrera administrativa, régimen presupuestal y fiscal y trámite de los asuntos que en virtud de este Decreto deban ser decididos por autoridades distintas de las que los venían conociendo o respecto de los cuales hayan cambiado su procedimiento, recursos e instancias.

Los decretos que para cada caso dicte el gobierno distrital, serán presentados como proyecto de acuerdo al Concejo dentro de los tres (3) días siguientes a su promulgación. El concejo podrá modificarlos con sujeción a las disposiciones de este Decreto.

En el evento de que dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este Estatuto, el Alcalde Mayor no expida las normas a que se refiere el numeral 2 del presente artículo, el Concejo, dentro de los seis meses subsiguientes, podrá dictar acuerdos sobre dichas materias, aún cuando los mismos requieran iniciativa del Alcalde distrital". (subrayas de la Sala).

De las normas transcritas surge, que entre las modificaciones a las normas vigentes adoptadas por el Decreto 1421, en el artículo 162, dispuso la remisión a las normas del Estatuto Tributario Nacional acerca de "procedimiento, . cobro y en general la administración de los tributos..", ordenándose su aplicación en el Distrito, "conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de éste".

Así mismo, como se desprende del artículo 176 y con la expresa finalidad "de asegurar la efectiva vigencia" de las nuevas disposiciones y prever dificultades o litigios que pudieran surgir de "posibles vacíos normativos", justamente por estimarse que la remisión sin adecuación al esquema local, por insuficiencia normativa, no permitía la aplicación directa de las previsiones de dicho Estatuto, y que por ende se requería de la intervención de las autoridades distritales para implantar sus disposiciones y armonizarlas con las normas vigentes, en virtud del mecanismo de transición creado por el artículo 176, numeral 2, se autorizó al "gobierno distrital" para expedir "las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos de este Estatuto", entre otras, en lo atinente al REGIMEN FISCAL.

Así mismo, los decretos que fuera necesario expedir, debían a los tres días ser sometidos a la consideración del Concejo Distrital, como Proyectos de Acuerdo.

Se observa entonces, que se precisaba de la intervención posterior, dentro del sistema implantado por el artículo 176, del órgano competente, ésto es el Concejo Distrital, la que no se hizo y por ello, el Alcalde Mayor de la ciudad invocando en especial las facultades conferidas por los artículos 38 numeral 14, 161, 162 y 176 numeral 2 del Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, expidió el Decreto 807 de 1993, "por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones".

Considera la Sala entonces, que no era dable ignorar lo dispuesto en el artículo 176 del Decreto 1421 de 1993, y en una interpretación aislada, dar aplicación directa al artículo 162 del mismo Estatuto. Tal sentido lo corrobora el Decreto 807 de 1993, que en su artículo 163 expresamente prevé:

"Artículo 163. APLICABILIDAD DEL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL A LAS ACTUACIONES TRIBUTARIAS DISTRITALES. La remisión al Estatuto Tributario Nacional señalada en el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993, se entenderá aplicable sólo a partir de la vigencia del presente decreto.

En consecuencia las disposiciones relativas a los procedimientos tributarios que por este Decreto se armonizan con el Estatuto Tributario Nacional en cumplimiento del artículo 176 del Decreto 1421 de 1993, se aplicarán a las actuaciones que se inicien a partir de su vigencia, sin perjuicio de la aplicación especial en el tiempo que en forma expresa se contempla para algunas disposiciones"..

Además dicho cuerpo normativo contenido en el Decreto 807 de 1993, en el artículo 140 regula el "cobro de las obligaciones tributarias distritales" y al efecto establece que debe seguirse el procedimiento administrativo de cobro establecido en el Título VIII del Libro Quinto del Estatuto Tributario. De manera que de conformidad con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, si se elige la norma posterior, la prescripción no empezaría a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiera empezado a regir, para el caso el Decreto 807 de 1993, como lo entendió la Administración, resultando oportuna la actuación.

Dilucidado lo anterior y en relación con las afirmaciones de la parte actora respecto a la calidad de bien de uso público del predio objeto de gravamen, de las que deriva la conclusión de que "no cabe cobrar el pago del impuesto predial sobre los señalados bienes", como única alusión a una posible exención o exclusión del impuesto, sin indicarse la norma consagratoria de un tratamiento preferencial tributario al que pretenda acogerse la sociedad, precisa la Sala que además de resultar jurídicamente insuficiente y carente de pruebas lo aducido, el ámbito de la controversia dentro del proceso de cobro coactivo se circunscribe exclusivamente a las excepciones que podrían proponerse contra la orden de pago, puesto que en dicho procedimiento de cobro no pueden debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa.

En efecto, como es sabido el proceso administrativo de cobro coactivo tiene por objeto la ejecución compulsiva de obligaciones claras, expresas y exigibles. Por tal razón se parte del presupuesto que en relación con el origen, la causa, liquidación y vigencia de la obligación que se pretende cobrar a través de tal procedimiento, han sido agotadas previamente todas las etapas de discusión administrativa y/o jurisdiccional, no siendo dable controvertir aspectos diferentes a aquéllos dirigidos a enervar la eficacia del título ejecutivo.

En conclusión, la excepción de prescripción planteada por la contribuyente no estaba llamada a prosperar, de donde se colige que la sentencia del Tribunal que la declaró probada y decidió anular los actos acusados, deberá ser revocada, para en su lugar, desestimar las pretensiones de la demanda.

De otro lado, la Magistrada María Inés Ortiz Barbosa manifiesta estar impedida para conocer del presente proceso por hallarse incursa en la causal 2 del artículo 150 del C.P.C. Se le acepta dicho impedimento pero no se procede a sortear conjuez por no desintegrarse la mayoría exigida para la aprobación de la providencia.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1. REVOCASE la sentencia apelada.

2. NIEGANSE las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Presidente

GERMAN AYALA MANTILLA

LIGIA LOPEZ DIAZ

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario

DECRETO ARMONIZADOR DE NORMAS TRIBUTARIAS NACIONALES - Su expedición por parte del Alcalde tiene fundamento en el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 / PRESCRIPCION DE ACCION DE COBRO TRIBUTARIA - En el caso de Bogotá comienza a contarse desde la vigencia del Decreto 807 de 1993

Como se desprende del artículo 176 y con la expresa finalidad "de asegurar la efectiva vigencia" de las nuevas disposiciones y prever dificultades o litigios que pudieran surgir de "posibles vacíos normativos", justamente por estimarse que la remisión sin adecuación al esquema local, por insuficiencia normativa, no permitía la aplicación directa de las previsiones de dicho Estatuto, y que por ende se requería de la intervención de las autoridades distritales para implantar sus disposiciones y armonizarlas con las normas vigentes, en virtud del mecanismo de transición creado por el artículo 176, numeral 2, se autorizó al "gobierno distrital" para expedir "las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos de este Estatuto", entre otras, en lo atinente al REGIMEN FISCAL. Considera la Sala entonces, que no era dable ignorar lo dispuesto en el artículo 176 del Decreto 1421 de 1993, y en una interpretación aislada, dar aplicación directa al artículo 162 del mismo Estatuto. De manera que de conformidad con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, si se elige la norma posterior, la prescripción no empezaría a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiera empezado a regir, para el caso el Decreto 807 de 1993, como lo entendió la Administración, resultando oportuna la actuación.

EXENCION A INMUEBLE - Debe indicarse la norma que fundamenta la exención / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Ante la jurisdicción contenciosa administrativa sólo son aceptables las excepciones contra el mandamiento de pago / MANDAMIENTO DE PAGO - Sólo se pueden proponer excepciones para enervar la eficacia del título ejecutivo / IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO - Bogotá D.C.

En relación con las afirmaciones de la parte actora respecto a la calidad de bien de uso público del predio objeto de gravamen, de las que deriva la conclusión de que "no cabe cobrar el pago del impuesto predial sobre los señalados bienes", como única alusión a una posible exención o exclusión del impuesto, sin indicarse la norma consagratoria de un tratamiento preferencial tributario al que pretenda acogerse la sociedad, precisa la Sala que además de resultar jurídicamente insuficiente y carente de pruebas lo aducido, el ámbito de la controversia dentro del proceso de cobro coactivo se circunscribe exclusivamente a las excepciones que podrían proponerse contra la orden de pago, puesto que en dicho procedimiento de cobro no pueden debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. En efecto, como es sabido el proceso administrativo de cobro coactivo tiene por objeto la ejecución compulsiva de obligaciones claras, expresas y exigibles. Por tal razón se parte del presupuesto que en relación con el origen, la causa, liquidación y vigencia de la obligación que se pretende cobrar a través de tal procedimiento, han sido agotadas previamente todas las etapas de discusión administrativa y/o jurisdiccional, no siendo dable controvertir aspectos diferentes a aquéllos dirigidos a enervar la eficacia del título ejecutivo.

 
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