RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

2214200

Bogotá, D.C.,

Doctor

DAGOBERTO GARCÍA BAQUERO

Secretario General

Concejo de Bogotá, D.C.

Calle 36 No. 28 A -41

Ciudad

ASUNTO: Su oficio 2015EE6363. Objeciones Jurídicas al Proyecto de Acuerdo No. 174 de 2015, “Por el cual se garantiza en el D.C. la aplicación de los beneficios tributarios de que trata el articulo 35 de la Ley 1493 de 2011, el Decreto 1258 de 2012 y se dictan otras disposiciones”. Radicados Nos. 1-2015-30889, 1-2015-32735

Respetado doctor García:

He recibido para sanción el proyecto de Acuerdo del asunto, frente al cual se considera necesario formular objeciones de carácter jurídico por razones de ilegalidad de conformidad con lo establecido en el artículo 25 del Decreto Ley 1421 de 1993- Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., teniendo en cuenta que la iniciativa no es de competencia del Concejo de Bogotá D.C., sino que corresponde al ejercicio de atribuciones del Alcalde Mayor.

1. OBJETO GENERAL DEL PROYECTO DE ACUERDO.

El proyecto tiene como objeto, la expedición de un Acuerdo que le exija a la Administración Distrital el cumplimiento de sus obligaciones señaladas en el artículo 35 de la Ley 1493 de 2011 y en el decreto nacional 1258 de 2012, no solo ordenando la prescripción de las deudas tributarias morosas anteriores a la vigencia de la Ley.

De la misma manera, se pretende la suspensión de los procesos relacionados con las normas que fueron derogadas en el artículo 37 de la Ley 1493 de 2011 que ordena:

“ARTÍCULO 37. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga en lo que respecta a los espectáculos públicos de las artes escénicas en ella definidos, el impuesto a los espectáculos públicos, de que trata el numeral 1 del artículo 7o de la Ley 12 de 1932, el literal a) del artículo 3o de la Ley 33 de 1968 y las normas que los desarrollan, igualmente deroga en lo que respecta a dichos espectáculos públicos de las artes escénicas, el impuesto al deporte de que trata el artículo 77 de la Ley 181 de 1995 y las demás disposiciones relacionadas con este impuesto, así como el artículo 2o de la Ley 30 de 1971. Y deroga en lo que respecta dichos espectáculos públicos de las artes escénicas el impuesto del fondo de pobres autorizado por Acuerdo 399 de 2009 <sic, es 2008>.”

2. OBJECIONES JURÍDICAS POR RAZONES DE ILEGALIDAD.

2.1. Las disposiciones legales invocadas por el Concejo Distrital para la expedición de la iniciativa, no le asignan competencias sobre la materia.

El Concejo Distrital invoca puntualmente como facultad que le otorga atribuciones  para la expedición de la iniciativa, el numeral 1 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual señala lo siguiente:

“ARTÍCULO.- 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

1.  Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. (…).

Esta disposición atribuye al Cabildo Distrital la facultad de “Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

No obstante hay que tener en cuenta que esta norma se refiere al tema señalado en el numeral 3 del mismo artículo que indica:

“3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.

En este sentido,  el artículo 13 de la misma norma estipula:

ART 13.- Iniciativa. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y el alcalde mayor por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas. El personero, el contralor y las juntas administradoras los pueden presentar en materias relacionadas con sus atribuciones. De conformidad con la respectiva ley estatutaria, los ciudadanos y las organizaciones sociales podrán presentar proyectos de acuerdo sobre temas de interés comunitario.

Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2o., 3o., 4o., 5o., 8o., 9o., 14, 16, 17 y 21 del artículo anterior. Igualmente, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas. El Concejo podrá introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Alcalde”. (Subrayas fuera de texto)

En este sentido, el Proyecto de Acuerdo Nº 174 de 2015, no fue presentado por iniciativa del Gobierno Distrital, como tampoco cuentan con su aval para su aprobación. Situación que se ha manifestado de forma tanto de forma verbal  por parte de la Directora Distrital de Impuestos de la Secretaría Distrital de Hacienda en los diferentes debates realizados en el Concejo de Bogotá, como de forma escrita por parte de la Dirección Jurídica Dsitrital (sic) de la Secretaría General en los comentarios remitidos al cabildo en el trasncurso (sic) de los debates

Por ello, se considera pertinente acudir a lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C – 932 del 11 de Diciembre del 2009, con ponencia de la H. Magistrada María Victoria Calle Correal, quien expuso lo siguiente:

“Para la Corte, el problema que plantea la objeción gubernamental en relación con el artículo 154 de la Carta es la siguiente:

¿Puede el Congreso de la República, sin contar con la iniciativa del Gobierno, o su aval, prorrogar la vigencia y modificar el alcance de la Ley 608 de 2000, mediante la cual se establecieron exenciones tributarias a favor de las empresas que se constituyeran en la zona afectada por el sismo del 25 de enero de 1999, sin que se contraríe la previsión del artículo 154, inciso segundo de la Constitución?

Concluye la Corte:

1. De conformidad con el artículo 154 CP., si bien las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución, cuando se trata de las materias previstas en el inciso segundo de dicho artículo, esto es, las relativas a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, tales normas sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno.

2. En relación con esta regla, y dado que el asunto bajo estudio se circunscribe al problema de la iniciativa legislativa en materia de exenciones tributarias, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado de manera consistente que dicha iniciativa corresponde de manera exclusiva al gobierno nacional, entendiendo por iniciativa no sólo la presentación misma del proyecto de ley respectivo, sino también al avalar o impulsar proyectos inicialmente presentados por el Congreso en instancias posteriores del debate parlamentario.

3. De acuerdo con ello, según lo establecen los artículos 154, 155 y 156 de la Carta Política, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras a iniciativa o propuesta: (i) de los propios miembros del Congreso, (ii) del Gobierno Nacional, (iii) de un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva o del 30% de los concejales o diputados del país y (iv) de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, siempre que se trate de asuntos que guarden concordancia directa con las materias propias del ejercicio de sus funciones.

“No obstante lo anterior, y en lo que toca con los sujetos que pueden concurrir al proceso inicial de formación de las leyes, debe afirmarse que la Constitución le otorga un alcance diferente a la iniciativa legislativa del Gobierno y a la de los congresistas, en cuanto le restringe a estos últimos la capacidad para presentar proyectos de ley en ciertas áreas que, como las relacionadas con el manejo de las finanzas públicas y la estructura y reforma de la administración nacional, son de iniciativa reservada y privativa de la Rama Ejecutiva del Poder Público.

Conclusión:

“En esta medida, ha de concluirse que cuando la iniciativa legislativa radique en el Gobierno Nacional y éste no la ejerza ni la convalide -en los casos en que haya tenido lugar a instancia de otros actores políticos-, los proyectos de ley que tramite el Congreso de la República resultan contrarios a la Constitución Política, pues contravienen la exigencia contenida en su artículo 154 inciso 2° que le restringe al Parlamento la competencia para comenzar a su arbitrio, el proceso formativo de leyes que desarrollen las materias previstas en el dispositivo citado, entre otras, “las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”. (Resaltado agregado al texto)

En igual sentido, la Corte Constitucional se manifestó a través de la Sentencia C-932 de 2009, que dijo:

“(…) Si bien las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución, cuando se trata de las materias previstas en el inciso segundo de dicho artículo, esto es, las relativas a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, tales normas sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno. Así, la Corte ha señalado de manera consistente que la iniciativa legislativa en materia de exenciones tributarias corresponde de manera exclusiva al gobierno nacional, entendiendo por iniciativa no sólo la presentación misma del proyecto de ley respectivo, sino también al avalar o impulsar proyectos inicialmente presentados por el Congreso en instancias posteriores del debate parlamentario. En esa medida, cuando la iniciativa legislativa radique en el Gobierno Nacional y éste no la ejerza ni la convalide -en los casos en que haya tenido lugar a instancia de otros actores políticos-, los proyectos de ley que tramite el Congreso de la República resultan contrarios a la Constitución Política, pues contravienen la exigencia contenida en su artículo 154 inciso 2° que le restringe al Parlamento la competencia para comenzar a su arbitrio, el proceso formativo de leyes que desarrollen las materias previstas en el dispositivo citado, entre otras, “las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”. (Subraya fuera de texto).

En este orden de ideas, el proyecto de Acuerdo 174 del 9 de junio de 2015 aprobado por el Concejo es contrario a la Ley, toda vez que transgrede lo establecido en el Decreto Ley 1421 de 1993, en su articulo 13, al haber sido aprobado por el Concejo de Bogotá, sin la aquiescencia por parte del Gobierno Distrital, en tanto que la Administración en los debates manifestó la falta de iniciativa del Concejo Distrital para este proyecto.

En conclusión procede señalar que es diáfano a la luz de la normatividad y jurisprudencia citada que el cabildo distrital carece de competencia por radicar la iniciativa de este tipo de actos en el gobierno distrital, para aprobar el proyecto 174 de 2015.

2.1.2 El Distrito Capital dio aplicación a lo establecido en el Artículo 35 de la Ley 1493

Ahora bien, es menester precisar que la Administración Tributaria Distrital dio cumplimiento al Artículo 35 de la Ley 1493 de 2011 la cual estipuló:

“ARTÍCULO 35. BENEFICIO PARA LOS CONTRIBUYENTES CUMPLIDOS. Los productores de los espectáculos públicos que durante el año 2011 hubieren pagado los impuestos que se derogan en esta ley para tal sector y respecto de la cual se declaran no sujetos, como beneficio por su cumplimiento quedarán al día por todas las obligaciones de  los años anteriores y no serán objeto de acción alguna por parte de las administraciones tributarias.

Aquellos contribuyentes que no hubieren declarado o pagado dichos impuestos en el año 2011, podrán ponerse al día declarando y pagando los impuestos de dicho año, sin sanciones ni intereses, a más tardar dentro de los tres meses siguientes a la promulgación de esta ley y gozarán del mismo beneficio de cumplimiento establecido en el inciso anterior”.

Posteriormente, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Reglamentario 1258 de 2012 en su artículo 20 consagra:

“Artículo 20. Beneficios. Modificado por el art. 17, Decreto Nacional 1240 de 2013. Las administraciones tributarias no iniciarán o suspenderán los procesos iniciados respecto de la determinación oficial de los impuestos derogados por la Ley 1493 de 2011 para los espectáculos públicos de las artes escénicas sobre los años 2011 y anteriores, siempre y cuando los contribuyentes hayan declarado y pagado los impuestos correspondientes al año 2011.

Los contribuyentes que no hubieren estado al día en el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el inciso anterior y que hubiesen declarado y pagado los impuestos de los periodos gravables del año 2011 a más tardar dentro de los tres meses siguientes a la promulgación de la Ley 1493 del 26 de diciembre de 2011, tendrán el mismo tratamiento de los contribuyentes cumplidos.

Parágrafo. La constancia de la declaración y pago servirá como soporte para que se suspendan o revoquen las actuaciones de determinación del impuesto generadas con anterioridad a la expedición de la Ley 1493 de 2011”.

Es de resaltar que la Administración Tributaria Distrital dio aplicación al beneficio establecido en el artículo 35 y a las derogatorias señaladas en el artículo 37 de la Ley 1493 de 2011, reglamentada por el Decreto 1258 de 2012, teniendo en cuenta las condiciones y los términos señalados en la norma; es decir, los contribuyentes de los impuestos derogados por la Ley 1493 de 2011, que durante el año 2011 declararon y pagaron los impuestos por los espectáculos públicos de las artes escénicas de los periodos gravables del año 2011, quedaron al día por todas las obligaciones de los años anteriores y no serán objeto de acción alguna por parte de la Administración Tributaria Distrital.

Así mismo, a los contribuyentes que no habían declarado y/o pagado los impuestos de los espectáculos públicos de las artes escénicas, correspondientes a los periodos gravables del año 2011 y que se pusieron al día dentro del término señalado en la norma, se les aplicó el mismo beneficio.

Ahora bien, es importante indicar que algunos contribuyentes en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho acudieron ante la jurisdicción contencioso administrativa con el objeto de que se anularan los actos administrativos proferidos por la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá de la Secretaría Distrital de Hacienda, argumentando entre otras razones la observancia de los requisitos establecidos en el artículo 35 de la Ley 1493 de 2011. Sin embargo, en algunas sentencias el juez administrativo  negó las pretensiones del demandante al no haberse demostrado en el expediente el cumplimiento de las condiciones establecidas en la Ley.

Así los hechos, en relación con los contribuyentes que no se acogieron al beneficio para contribuyentes incumplidos en los términos establecidos en el artículo 35 de la Ley 1493 de 2011, reglamentado por el Decreto 1258 de 2012, la Administración Tributaria Distrital continuó con el cobro de las respectivas obligaciones tributarias.

En este orden de ideas, no es necesario que el Concejo de Bogotá D.C., dicte un Acuerdo para garantizar la aplicación en el Distrito Capital del beneficio tributario establecido en el artículo 35 de la Ley 1493 de 2011, reglamentada por el Decreto 1258 de 2012, máxime cuando la citada Ley estableció un plazo límite de tres meses siguientes a partir de su promulgación para que los contribuyentes se pusieran al día y que la Dirección Distrital de Impuestos de la Secretaria Distrital de Hacienda ya aplicó beneficio descrito anteriormente.

2.1.3 Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018

La Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país” en su Artículo 225 reguló:

“Artículo 225°. Promoción de artes escénicas. Los contribuyentes que paguen o suscriban acuerdos de pago en relación con los impuestos derogados por la Ley 1493 de 2011 no podrán ser objeto del cobro o ejecución de intereses o sanciones. Los acuerdos de pago podrán contemplar la posibilidad de cumplir con la obligación mediante la asignación de entradas gratuitas a la población objetivo que determine la entidad territorial interesada. Igualmente, los montos que no se pacten a través de la compensación antes descrita podrán ser descontados de la contribución parafiscal cultural a la boletería de los espectáculos públicos de las artes escénicas que a partir de la expedición de la presente ley se genere a cargo del contribuyente que suscriba el acuerdo de pago respectivo. En ambos casos, el plazo máximo de los acuerdos de pago será de veinte (20) años”.

En atención a la norma transcrita, actualmente el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 estableció que los contribuyentes que paguen o suscriban acuerdos de pago en relación con los impuestos derogados por la Ley 1493 de 2011 no podrán ser objeto del cobro o ejecución de intereses o sanciones, en este sentido el proyecto de acuerdo no se adecua a la Ley vigente.

De lo anterior se desprende que, quien legalmente tiene la competencia para determinar las funciones que cumplirá cada una de las Secretarías de Sector es el Alcalde Distrital, no siendo dable al Concejo Distrital determinar la forma o los instrumentos a través de los cuales se dará cumplimiento a las normas nacionales y Acuerdos del Concejo, tal y como lo ha reiterado el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, al indicar que las facultades de esa Corporación en materia administrativa son de carácter normativo¹.

En consecuencia, no es procedente sancionar el Proyecto de Acuerdo 174 de 2015 por motivos de ilegalidad, razón por la cual, el mismo se devuelve para los efectos previstos en el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993, en concordancia con el artículo 81 del Acuerdo Distrital 348 de 2008.

Finalmente, se ordenará su publicación en el Registro Distrital, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el artículo 81 del Acuerdo Distrital 348 de 2008, por cuanta a la fecha el cabildo no se encuentra reunido. Igualmente para efectos administrativos esta comunicación será remitida al Concejo.

Atentamente,

GUSTAVO PETRO U.

Alcalde Mayor

NOTA DE PIE DE PÁGINA

^1. Ver fallo 208 del trece de agosto de 2009, Expediente No. 2009-00208-01, el Tribunal  Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B providencia del 7 de septiembre de 2006, la Sección Primera – Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOTA: Publicada en el Registro Distrital 5630 de julio 10 de 2015