Fallo 1615464 de 2014 Procuraduría General de la Nación

ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL - No ejecutó las apropiaciones presupuestales correspondientes a los rubros de atención a comunidades indígenas y otras.

LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO - Marco legal.

Respecto al marco legal vigente en materia de presupuesto público en los departamentos, la Constitución Política en su artículo 352, consagra que además de lo señalado en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación modificación y ejecución, entre otros, de los presupuestos de la Nación y de la entidades territoriales. A su vez, el artículo 353, ibídem señala, que los principios contenidos en el título XII Del Régimen Económico y de La Hacienda Pública de la Constitución Política, le serán aplicables a las entidades territoriales en lo que fuere pertinente.

ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO - Las entidades territoriales deberán expedir sus propias normas presupuestales.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto, en sus artículos 104 y 109, ha determinado que las entidades territoriales deberán expedir sus propias normas presupuestales, con fundamento en la Ley Orgánica del Presupuesto General de la Nación, y mientras estas sean expedidas, se les aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto General de la Nación.

En conclusión, a las entidades territoriales le son aplicables el título XII del régimen económico y de la hacienda pública de la Constitución Política, los principios de la Ley Orgánica de Presupuesto y sus propias normas presupuestales, expedidas conforme a la Ley Orgánica del Presupuesto.

PRESUPUESTO - Objeto y utilidad según la Corte Constitucional / PRESUPUESTO-Momento en que se entienden legalmente ejecutadas las apropiaciones incluidas en éste.

Respecto al objeto y utilidad del Presupuesto, la Corte Constitucional precisa que el presupuesto «…se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, a través del cual se cumplen las funciones redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas macroeconómicas, la planificación del desarrollo, y se hace una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de efectuarse dentro del período fiscal respectivo».

Las apropiaciones incluidas en el presupuesto se entienden legalmente ejecutadas con la recepción de los bienes y servicios que se han acordado en los compromisos adquiridos con todas las formalidades legales y, en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.

REPRESENTANTE LEGAL - La ejecución del presupuesto del departamento de Putumayo estaba a cargo del gobernador.

La ejecución del presupuesto del departamento del Putumayo estaba a cargo de su representante legal, es decir el gobernador elegido, a quien se le reconocía autonomía presupuestal, la cual supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en el presupuesto correspondiente, sin que la independencia en la disposición de los recursos signifique que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal, sino que, por el contrario, la autonomía se cumple dentro de los límites que imponen las normas y teniendo en cuenta las necesidades de la población.

ORDENADOR DEL GASTO - Concepto

Es importante tener claro que el concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado, limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto.

DISCIPLINADO-Tenía el deber legal de realizar la ejecución del presupuesto asignado en las vigencias fiscales

En este orden de ideas, el disciplinado estaba en el deber legal de ejercer sus facultades de ordenación del gasto y realizar la ejecución del presupuesto asignado en las vigencias fiscales 2008 y 2009, para la atención de la población desplazada, tal como se había previsto en las ordenanzas departamentales y en los decretos de liquidación del presupuesto, con el fin de atender la necesidades de los ciudadanos que se encontraban en esta condición, no obstante se omitió ejecutar los recursos asignados debido a que durante el año 2009, tan solo se ejecutaron diez millones de pesos ($10´000.000,oo) de setecientos cuarenta y tres millones ochocientos setenta y dos mil trescientos veinticuatro pesos ($743´872.324.00) y durante el año 2008 no se ejecutó ningún valor de los seiscientos noventa y tres millones doscientos treinta y seis mil novecientos treinta y nueve pesos ($693´236.939.64), apropiados para estos efectos, tal como se acreditó con el informe de ejecución presupuestal que obra en el plenario.

CAUSAL DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD-No son de recibo los argumentos expuestos por la defensa.

Para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos por la defensa, toda vez que el hecho que el investigado no haya ejercido directamente su derecho a la defensa y no se haya presentado a rendir versión libre para que explicara las razones de su actuación, a pesar de las numerosas citaciones y emplazamientos realizados, no es suficiente para afirmar de manera especulativa que por esta razón se presenta una causal de exclusión de responsabilidad o de atenuación de responsabilidad, toda vez que los mismos funcionarios que atendieron las visitas realizadas para acopiar el material probatorio, expresamente indicaron que no se había realizado la ejecución presupuestal, lo cual fue corroborado documentalmente con los informes de ejecución presupuestal aportados al proceso y que no fueron objeto de reproche o tacha alguna por parte de la defensa.

DISCIPLINADO-Omitió el cumplimiento del deber funcional que el cargo le imponía/DISCIPLINADO-No ejecutó las partidas presupuestales en beneficio de la población más vulnerable del departamento del Putumayo.

Adicionalmente, no es admisible el argumento del apoderado según el cual el cambio de gobernante sea una excusa para no cumplir con los deberes que las normas imponen, por cuanto en el año 2008 el disciplinado se desempeñó toda la vigencia fiscal del 1º de enero hasta el 31 de diciembre como gobernador, no obstante no se ejecutó un solo peso del presupuesto asignado para la población desplazada; a su vez, durante el año 2009, ejerció como gobernador del 1º de enero hasta el 14 de octubre de 2009, es decir, por aproximadamente diez (10) meses de los doce (12) del año, ejecutándose tan solo la suma de diez millones de pesos ($10´000.000,oo) del total del presupuesto asignado para estos efectos, concluyéndose que el investigado contó con el tiempo suficiente para atender las necesidades de mujeres, niños y niñas en difíciles condiciones de vida, omitiéndose con ello el cumplimiento del deber funcional que el cargo le imponía como era ejecutar las partidas presupuestales en beneficio de la población mas vulnerable del departamento del Putumayo.

DEBIDO PROCESO-Aplicable a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas/DERECHO DE DEFENSA-Consiste en el poder de controvertir las pretensiones, pruebas y argumentos de la contraparte o del Estado.

Igualmente debe señalársele a la defensa que el hecho que el defensor de oficio no se hubiese podido comunicar con su defendido no es argumento válido que le hubiese impedido ejercer en debida forma una defensa técnica, pues precisamente el artículo 29 de la Constitución Política reconoce el derecho fundamental al debido proceso, aplicable a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas, uno de cuyos componentes esenciales es el derecho de defensa, que en líneas generales consiste en el poder de controvertir las pretensiones, pruebas y argumentos de la contraparte o del Estado, según sea el caso, solicitar y allegar pruebas, formular e interponer recursos, entre otras actuaciones, las cuales fueron ejercidas por el defensor de oficio.

DERECHO DE DEFENSA-Como manifestación de la garantía de un debido proceso.

El derecho a la defensa, como manifestación de la garantía de un debido proceso, fue observado en debida forma en el caso bajo examen, como quiera que ante la no comparecencia a notificarse personalmente del auto de apertura de investigación disciplinaria y del auto de cargos, no obstante las reiteradas citaciones y emplazamientos que se le hicieron al investigado, le fue designado un defensor de oficio que ha presentado escrito de descargos en los que solicitó el decreto y práctica de pruebas, solicitó nulidad de la actuación disciplinaria, presentó memorial de alegatos de conclusión previos al fallo e interpuso y sustentó recurso de apelación contra el fallo sancionatorio de instancia, aspectos que sin lugar a dudas materializan el derecho de contradicción y defensa del cual es titular el procesado.

DERECHO A LA DEFENSA TÉCNICA-En el caso que nos ocupa no fue vulnerada.

De otra parte, el hecho que el disciplinado no haya comparecido a notificarse de las distintas diligencias adelantadas dentro del presente proceso y que los testimonios solicitados por la defensa no se hubiesen podido recepcionar ante la no asistencia de los deponentes, no son argumentos válidos para que la defensa manifieste que no se haya podido hacer una defensa técnica y que ello es violatorio del derecho de defensa y del debido proceso, pues se reitera que en ausencia del disciplinado en el proceso el defensor de oficio materializó a plenitud esta facultad Constitucional a través de la presentación de los distintos memoriales, solicitando la nulidad de la actuación disciplinaria y pruebas dentro de la actuación, mecanismos e instrumentos a través de los cuales el apoderado de oficio debía argumentar la existencia o no del hecho constitutivo de falta disciplinaria, así como la responsabilidad del investigado, pero no sustentar como argumento de falta de defensa técnica la no comparecencia del disciplinado al proceso para que explicara las razones de la no ejecución de las partidas presupuestales en favor de la población más vulnerable del departamento de Putumayo durante las vigencias 2008 y 2009.

DISCIPLINADO-En su condición de gobernador omitió el deber funcional de ejecutar las apropiaciones presupuestales/DISCIPLINADO-Infringió sus atribuciones como gobernador del departamento/FALTA DISCIPLINARIA-Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, las leyes, ordenanzas departamentales.

En efecto, se encuentra objetivamente demostrado que el disciplinado, en su condición de gobernador del departamento del Putumayo, omitió el deber funcional de ejecutar las apropiaciones presupuestales destinadas a la atención a comunidades indígenas, comunidades negras, mujeres, niñas, niños y adolescentes y personas con discapacidad, contenidos en los presupuestos de gastos de los años 2008 y 2009 en el referido ente territorial.

Con el comportamiento omisivo así descrito, el señor disciplinado, vulneró los artículos 305 numerales 1 y 2 de la Constitución Política de Colombia que establece como atribuciones del Gobernador: 1) Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del gobierno y las ordenanzas de las asambleas departamentales y 2) Dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y las leyes.

Lo anterior, por cuanto en la Ordenanza 532 de 2007, por medio de la cual se estableció el presupuesto del departamento del Putumayo para la vigencia fiscal 2008, se consagró el programa población desplazada que fue incluido en el Decreto No. 0296 del 13 de diciembre de 2007, por el cual se realizó la liquidación del presupuesto 2008, sin que se hayan ejecutado estos recursos.

Adicionalmente se incumplió la Ordenanza 564 de 2008 que determinó el presupuesto del departamento del Putumayo para la vigencia fiscal 2009, que estableció en el sector población en situación de desplazamiento, una partida de $168´872.342,00, cifra que fue incluida en el Decreto 0335 del 23 de diciembre de 2008, por medio del cual se realizó la liquidación del presupuesto 2009, ejecutándose solamente la suma de diez millones de pesos ($10´000.000,oo) del total de la apropiación para este sector.

La inobservancia e incumplimiento de las ordenanzas y decretos de liquidación antes mencionados, constituye el incumplimiento de un deber funcional atribuible al disciplinado como ordenador del gasto y representante legal del departamento de Putumayo, a quien le correspondía dirigir y coordinar la acción presupuestal y administrativa del mencionado ente territorial, con lo cual el disciplinado quedó incurso en una conducta omisiva constitutiva de falta disciplinaria, conforme al numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, que establece como deberes de todo servidor público cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, las leyes, las ordenanzas departamentales, los decretos, los acuerdos municipales, etc.

ILICITUD SUSTANCIAL DISCIPLINARIA-Definición/DERECHO DISCIPLINARIO-Encauza la conducta del servidor público/ILICITUD SUSTANCIAL-En materia disciplinaria según la corte constitucional.

La ilicitud sustancial disciplinaria debe entenderse como la afectación sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública, lo cual debe armonizarse con el artículo 22 de la Ley 734 de 2002, el cual establece que la garantía de la función pública descansa en la salvaguarda, por parte del sujeto disciplinable, de los principios que la gobiernan, a los cuales se suscribe el cumplimiento de sus deberes y demás exigencias constitucionales y legales, siendo en consecuencia el objeto, fin o interés jurídico protegidos por el derecho disciplinario, norma que es concordante con el artículo 209 de la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto lo que pretende el derecho disciplinario es encauzar la conducta del servidor público, reprochando comportamientos que vulneren la garantía de la función pública en aras de que se cumplan los fines del Estado Social de Derecho, por ello la substancialidad de la ilicitud debe comprobarse cuando el deber exigible al disciplinado implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública, entendiéndose por tal la antijuridicidad sustancial del comportamiento.

Sobre la ilicitud sustancial en materia disciplinaria, la Corte Constitucional en sentencia C-092 de 2004 expresó:

«Al respecto la Corte constata que la norma traduce - ART. 5 CDU - la adopción por el Legislador de una postura clara a favor de la autonomía del derecho disciplinario en materia de determinación de la antijuridicidad de las conductas que dicho derecho sanciona frente a las categorías propias del derecho penal.

DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto o definición/DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad/DERECHO DISCIPLINARIO-Su objeto de protección es el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.

Para la Corte, como se desprende de las consideraciones preliminares que se hicieron en relación con la especificidad del derecho disciplinario, resulta claro que dicho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones. En este sentido y dado que, como lo señala acertadamente la vista fiscal, las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.

NCUMPLIMIENTO DEL DEBER FUNCIONAL-Es el que orienta la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria.

El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta» (cursivas de la Sala).

DISCIPLINADO-Incumplió el principio de eficacia de la función administrativa/DISCIPLINADO-Se apartó de la función pública al no ejecutar el presupuesto asignado para la población vulnerable.

En el caso en exámen, el señor disciplinado quebrantó los deberes funcionales que en ejercicio de sus facultades como ordenador de gastos y por ende ejecutor del presupuesto del Departamento del Putumayo, debía observar y cumplir rigurosamente, entre ellos, el principio de eficacia de la función administrativa, señalado en el artículo 209 Constitucional.

En este orden, no cabe duda para la Sala que el disciplinado, al no ejecutar el presupuesto asignado para la población vulnerable, se apartó de la función pública, en cuanto no desempeñó sus funciones actuando positivamente dentro del marco de las competencias legales atribuidas como representante legal y director de la actividad presupuestal al interior del departamento del Putumayo, protegiendo o tutelando el bien jurídico de la función pública, dado que se trata del desconocimiento sustancial del deber funcional en relación con las funciones propias de su cargo.

Por lo anterior, el disciplinado inobservó, en la modalidad omisión el principio de eficacia de la función administrativa contenido en el artículo 209 Constitucional, derivándose con ello la ilicitud sustancial de su proceder.

FALTA GRAVE-Cometida a título de culpa grave.

Ahora bien, tratándose de una falta grave cometida a título de culpa grave, el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 señala en su numeral 3 que para este tipo de faltas la sanción a imponer es suspensión, que de conformidad al artículo 46 inciso segundo ibídem, el término de la misma no puede ser inferior a un (1) mes ni superior a doce (12) meses, sanción que implica conforme al numeral 2 del artículo 45 ibídem, la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria.

DOSIFICACIÓN DE LA SANCIÓN-Suspensión en el ejercicio del cargo.

Para efectos de dosificar el término de duración de la suspensión, es imperioso acudir a los criterios contenidos en el artículo 47 ibídem, para lo cual debe mencionarse como criterios en contra que el señor disciplinado, pertenecía al nivel directivo de la entidad, como quiera que se desempeñó en el cargo de gobernador (literal j); no actuó con diligencia y eficiencia en el desempeño de su cargo o función (lit. b); registra antecedentes disciplinarios, según lo constató el Jefe de la División Centro de Atención al Público de la Procuraduría General de la Nación (lit. a) y con la comisión de la falta se afectaron derechos fundamentales de la población desplazada (lit. h).

La Sala, al ponderar los criterios para graduar la sanción de suspensión y partiendo del mínimo a imponer, teniendo en cuenta las circunstancias que rodearon la imputación, procederá a confirmar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la providencia de 20 de abril de 2012, proferida por el procurador delegado para la Economía y la Hacienda Pública Estatal, en el sentido de imponer al disciplinado, identificado con la cédula de ciudadanía No. 2.571.934, sanción disciplinaria consistente en SUSPENSION del cargo de Gobernador del Departamento del Putumayo, por el término de DOCE (12) MESES.

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de Julio de dos mil catorce (2014)

Aprobado en Acta de Sala N°. 28

Radicación No.:

161-5464 (IUS-2010-46409 IUC-D-98-232306)

Disciplinados:

FELIPE ALFONSO GUZMAN MENDOZA

Cargos y Entidad:

Gobernador del Departamento de Putumayo

Quejoso:

De oficio

Fecha de Queja:

Febrero 2 de 2010

Fecha Hechos:

Vigencias 2008 y 2009

Asunto:

Fallo de Segunda Instancia

P.D. Ponente: Doctora MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ

Con fundamento en la atribución conferida en el numeral 1° del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000 y el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Felipe Alfonso Guzmán Mendoza, investigado dentro de las presentes diligencias en calidad de gobernador del departamento del Putumayo, la Sala Disciplinaria revisa la providencia de 20 de abril de 2012, por medio de la cual la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública lo declaró disciplinariamente responsable del cargo formulado, imponiéndole como consecuencia de ello sanción consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de doce (12) meses.

I. ANTECEDENTES PROCESALES

A). Queja

Mediante visita administrativa practicada el 2 de febrero de 2010 a las instalaciones de la gobernación del departamento de Putumayo, previamente ordenada por la Procuraduría Delegada para la Protección en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, los funcionarios de la Procuraduría Regional del Putumayo advirtieron en dicha diligencia la comisión de presuntas conductas irregulares atribuibles al gobernador del mencionado ente territorial durante las vigencias 2008 y 2009, relacionadas con el hecho de no haber apoyado a los municipios receptores debido a que la administración departamental, a pesar de haber hecho las respectivas apropiaciones presupuestales, no realizó ejecución alguna en cuanto a atención a comunidades indígenas, atención a comunidades negras, atención a mujeres, niños, adolescentes y a personas con discapacidad (fols. 1 a 6 cuad. ppal. 2).

Previamente a dicha diligencia, el Juzgado Civil del Circuito de Mocoa (Putumayo) mediante providencia del 2 de octubre de 2009, decidió la acción de tutela instaurada por la señora Leidy Rocío Mojomboy Becerra contra la gobernación del departamento del Putumayo y otra, decisión en la que la referida autoridad judicial ordenó compulsar copias para que la Procuraduría Regional del Putumayo investigara el destino o aplicación que el gobernador le hubiese dado a los recursos apropiados en el presupuesto para la atención integral a la población desplazada por la violencia y se determinara si se había cumplido o no con el deber que la ley le impone respecto a esta población en el año 2008 (fols. 116 a 128 cuad. ppal. 1).

B). Actuación procesal previa

Con el fin de verificar la ocurrencia de los hechos, determinar si son constitutivos de falta disciplinaria, identificar e individualizar al o los servidores públicos presuntamente comprometidos, o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, la Procuraduría Regional de Putumayo, mediante auto del 15 de febrero de 2010 proferido dentro del radicado No. IUC-D-2010-232306, ordenó iniciar indagación preliminar en averiguación de responsables de la gobernación del Putumayo y decretó la práctica de pruebas (fols. 7 y 8 cuad. ppal. 2).

Con auto de 21 de septiembre de 2010, la Procuraduría Regional del Putumayo resolvió remitir las presentes diligencias, por competencia, a la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública (fols. 110 a 112 cuad. ppal. 2), dependencia que a su vez, mediante auto de 29 de octubre de 2010, ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra de Felipe Alfonso Guzmán Mendoza, en condición de gobernador del departamento del Putumayo y decretó en el mismo auto la práctica de pruebas, para lo cual comisionó con amplias facultades al Procurador 286 Judicial I Penal de Mocoa (fols. 115 a 123. cuad. ppal. 2).

Con auto de 18 de mayo de 2011, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública formuló cargos contra el funcionario investigado (fols. 153 a 165 cuad. ppal. 2), decisión que fue notificada por edicto fijado el 9 de junio de 2011, ante la imposibilidad de hacer comparecer al disciplinado para su notificación personal (fols. 168 a 176 cuad. ppal. 2).

Como consecuencia de lo anterior, la Coordinadora del Centro de Notificaciones y Recursos de la Procuraduría General de la Nación dispuso, mediante auto del 29 de julio de 2011, designar como apoderado de oficio al estudiante de derecho de la Universidad Militar Nueva Granada, Rosembert Sierra Ávila, quien una vez se posesionó y notificó del pliego de cargos el 29 de julio de 2011 (fol. 186 y 187 cuad. ppal. 2), presentó el 12 de agosto de 2011 escrito de descargos dentro del término legal en el cual solicitó el decreto y práctica de pruebas (fols. 188 a 191 cuad. ppal. 2), petición a la que el a quo accedió en forma favorable decretándolas y ordenando la práctica de las mismas mediante auto de 16 de septiembre de 2011 (fols. 192 a 196 cuad. ppal. 2), providencia que fue notificada por estado fijado el 7 de octubre de 2011 (fol. 199 cuad. ppal. 2),

Mediante auto del 22 de febrero de 2012, el a quo ordenó correr traslado a las partes para que alegaran de conclusión previo al fallo por el término de diez (10) días (fols. 217 cuad. ppal. 2), decisión que fue notificada a los sujetos procesales por estado fijado el 28 de marzo de 2012 (fols. 220 a 222 cuad. ppal. 2), con fundamento en el cual fueron presentados escritos de alegatos radicados el 9 de abril de 2012 (fols. 223 a 226 cuad. ppal 2).

El 20 de abril de 2012, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública profirió fallo de primera instancia declarando probado y no desvirtuado el cargo disciplinario formulado a Felipe Alfonso Guzmán Mendoza, en condición de gobernador del departamento del Putumayo, a quien le fue impuesta sanción consistente en suspensión en ejercicio del cargo por el termino de doce (12) meses (fols. 227 a 240 cuad. ppal 2).

El fallo de instancia fue notificado en forma personal al apoderado del disciplinado el 26 de junio de 2012 (fol. 244 cuad. ppal. 2), en virtud de lo cual presentó el respectivo recurso de apelación dentro del término legal mediante escrito presentado el 29 de junio de 2012 (fols. 245 a 248 cuad. ppal 2), el cual fue concedido por el quo en el efecto suspensivo para ante la Sala Disciplinaria mediante auto de 12 de julio de 2012 (fol. 249. cuad. ppal. 2).

II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

Los argumentos del fallo de instancia se sustentan en los siguientes términos (fols. 229 a 240 cuad. ppal. 2):

Luego de hacer un recuento de los antecedentes y la actuación procesal, el a quo realiza la enumeración del material probatorio y efectúa su análisis, seguidamente resuelve la solicitud de nulidad incoada por la defensa, para concluir sobre la improcedencia de esta solicitud.

Refiriéndose a los aspectos propios del cargo imputado al disciplinado Guzmán Mendoza, el a quo sostiene que la imputación no fue desvirtuada, por considerar que de las pruebas documentales acopiadas se desprende que los recursos destinados para población desplazada, prevención y atención del desplazamiento, seguridad alimentaria y asistencia humanitaria a población desplazada, no fueron ejecutados.

Agrega que no fueron atendidos los argumentos expuestos por la defensa en relación con la inestabilidad gubernamental, debido a que el disciplinado se desempeñó como gobernador del departamento del Putumayo entre el 1º de enero de 2008 hasta el 14 de octubre de 2009, y además porque no se profirió ningún acto administrativo de delegación en los secretarios de despacho durante las vigencias 2008 y 2009.

Dice que dentro del expediente existe copia de la ejecución presupuestal que demuestra que durante las vigencias 2008 y 2009 no se ejecutaron los recursos por parte del ordenador del gasto, con lo cual se perjudicó a uno de los sectores de la población más vulnerables del departamento.

Por lo anterior, el a quo encontró objetivamente responsable de los hechos atribuidos al disciplinado, Felipe Alfonso Guzmán Mendoza, sosteniendo que la imputación subjetiva de la conducta es a título de culpa grave, por haber actuado con negligencia en el ejercicio de sus funciones, al omitir la ejecución de las partidas en los programas de generación de ingresos, ayuda inmediata, atención a comunidades indígenas, negras, mujeres, niños y niñas adolecentes, personas con discapacidad, a pesar de existir las respectivas apropiaciones presupuestales en los años 2008 y 2009, desconociendo el cumplimiento de sus funciones como ordenador del gasto y máxima autoridad administrativa del departamento.

En lo que tiene que ver con la calificación de la conducta, dice el a quo que el disciplinado, Felipe Alfonso Guzmán Mendoza, se encuentra incurso en falta disciplinaria grave, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 734 de 2002, el cual establece que constituye falta disciplinaria y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en el código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin encontrarse amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002.

El a quo advierte que con la conducta omisiva aquí reprochada, el disciplinado vulneró el deber consagrado en el numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 que obliga a los servidores públicos a cumplir y hacer que se cumpla la Constitución Política, las leyes, los reglamentos, los actos administrativos, las decisiones judiciales, pues señala que en el presente caso hubo desconocimiento de los numerales 1 y 2 del artículo 305 de la Constitución Política, las Ordenanzas 532 del 30 de noviembre de 2007 y 564 del 29 de noviembre de 2008, así como los Decretos 0296 del 13 de diciembre de 2007 y 335 del 23 de diciembre de 2008.

En aplicación a los criterios establecidos en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 y en atención a la jerarquía y mando del investigado como máxima autoridad del departamento del Putumayo, era el primer responsable de su gestión y, como tal, debía propender por la buena marcha de la administración departamental, generando con la omisión en la ejecución de los recursos la desprotección de los derechos de la población vulnerable del departamento.

El a quo impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de doce (12) meses de acuerdo al artículo 44 de la Ley 734 de 2002, por tratarse de una falta grave cometida con culpa grave, dosificando la sanción de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 47 ibídem, considerando que el disciplinado se desempeñaba como gobernador, el hecho de tener antecedentes disciplinarios, el haber desconocido la atención de la población más vulnerable del departamento.

III. RECURSO DE APELACIÓN

El defensor de oficio del señor Felipe Alfonso Guzmán Mendoza presentó unos específicos argumentos de oposición contra el fallo de instancia recurrido, los cuales se sintetizan así (fols. 245 a 248 cuad. ppal. 2):

Un primer argumento refiere a lo que la defensa denomina una «inusitada drasticidad del fallo», debido a la falta de soportes probatorios que permitan establecer una hipótesis concreta y clara de la actuación del implicado y las razones que lo obligaron a tomar la decisión de no ejecutar los recursos, debido a que puede existir una causal de justificación de la conducta o estar en una causal de exclusión de responsabilidad.

Menciona la necesidad de practicar las pruebas solicitadas en el memorial de descargos, por cuanto considera que sin ellas no es posible ejercer una defensa técnica apropiada, al no ser posible controvertir en igualdad de condiciones que el organismo de control, con lo cual se desconocen garantías y derechos fundamentales establecidos por la Corte Constitucional en Sentencia C-536 de 2008.

Insiste en la aplicación del debido proceso de acuerdo al artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto los sujetos investigados tienen derecho a conocer previamente y sin dilaciones de las actuaciones que se adelantan en su contra, a recibir un tratamiento igualitario y riguroso, a pedir, objetar y controvertir pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar o recurrir decisiones y, en general, a gozar de todas las garantías judiciales, principio que se complementa con el artículo 17 de la Ley 734 de 2002 que establece el derecho de defensa, cuyos elementos describe ampliamente.

Reitera que la dificultad en contactar al investigado se debió a sus escasos recursos de estudiante que le impidieron suministrar la información de los testigos. Solicita se revoque o modifique el fallo de instancia.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA

1. Competencia.

La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, es competente para revisar, por vía de apelación, la providencia de 20 de abril de 2012, toda vez que de acuerdo con la naturaleza del asunto y la calidad del servidor público investigado, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública conoció de las presuntas irregularidades de carácter presupuestal al parecer cometidas por el gobernador del departamento del Putumayo, razón por la que corresponde a esta colegiatura proferir la decisión de segunda instancia, con fundamento en los numerales 1 del artículo 22 y 19 inciso tercero del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000.

2. CARGO FORMULADO

A Felipe Alfonso Guzmán Mendoza, identificado con la cédula de ciudadanía No. 2.571.934, en su condición de gobernador del departamento del Putumayo, cargo para el cual fue elegido por voto popular para el periodo del 2008-2011 y que desempeñó entre el 1° de enero de 2008 al 14 de octubre de 2009, según consta en certificación expedida por la Oficina de Gestión Humana de la gobernación del departamento del Putumayo (fol. 12 cuad. ppal. 2), fue hallado responsable disciplinariamente en fallo de instancia por el siguiente cargo único formulado en auto de 18 de mayo de 2011 (fols. 153 a 165. cuad. ppal. 1):

«7.1. FELIPE ALFONSO GUZMAN MENDOZA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 2.571.934, en su condición de Gobernador del Departamento del Putumayo, en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2008 y el 14 de octubre de 2009, con funciones de ordenador del gasto, por no ejecutar las partidas o apropiaciones correspondientes a los rubros, “Atención a comunidades indígenas”; “Atención a comunidades negras”; “Atención a mujeres”; “Atención a niñas, niños y adolescentes”; y “Atención a personas con discapacidad”, contenidos en los presupuestos de los años 2008 y 2009”

Con la anterior conducta, el a quo consideró vulnerados los artículos 305 numerales 1 y 2 de la Constitución Política de Colombia, Ordenanza 532 del 30 de noviembre de 2007; Decreto No. 296 del 13 de diciembre de 2007; Ordenanza 564 del 29 de noviembre de 2008, Decreto No. 335 del 23 de diciembre de 2008, considerándose incurso en falta disciplinaria conforme al numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, que establece como deberes de todo servidor público cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución y las leyes.

La conducta fue imputada tanto en el auto de cargos como en el fallo de instancia como una culpa grave y la falta fue calificada como grave.

3. PROBLEMA JURIDICO CENTRAL DE LA IMPUTACION FACTICA

Antes de efectuar el análisis jurídico y probatorio de la imputación efectuada al investigado en el pliego de cargos y respecto del cual el a quo dedujo responsabilidad disciplinaria en fallo de instancia, la Sala abordará a manera de introducción el estudio de la ejecución presupuestal, la cual se produce en virtud de la autonomía presupuestal y en desarrollo de la capacidad de ordenación del gasto que posee el representante legal de la entidad, o el funcionario del nivel directivo a quien éste delegue, observando las disposiciones legales vigentes.

Al respecto el artículo 11 de la Ordenanza 168 de 1996, que contiene el estatuto de presupuesto del departamento del Putumayo, establece que el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiaciones no afectados por compromisos caducarán sin excepción, y en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.

Además, los compromisos presupuestales legalmente adquiridos se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.

Al respecto el artículo 86° de la Ordenanza 168 de 1996 establece los requisitos para ejecutar el presupuesto, indicando que «…todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa de la Asamblea Departamental para comprometer vigencias futuras.

Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos incluidos en el Presupuesto General del Departamento, si incrementan los costos actuales, se requiere la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Secretaría Financiera, en el cuál se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones. Cualquier compromiso que se adquiere sin el lleno de estos requisitos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones».

Es claro entonces, que las normas determinan que los compromisos son los actos y contratos expedidos o celebrados por los órganos públicos, en desarrollo de la capacidad de contratar y de comprometer el presupuesto, realizados en cumplimiento de las funciones públicas asignadas por la ley. Dichos actos deben desarrollar el objeto de la apropiación presupuestal. Previamente a la adquisición del compromiso (bien sea a través de la expedición de actos administrativos o de la celebración de contratos), la entidad ejecutora debe contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal.

Una vez establecido el deber de los representantes legales de las entidades en su calidad de servidores públicos de ejecutar el presupuesto asignado y el procedimiento previsto para estos efectos, la Sala procederá a efectuar el análisis y valoración jurídica de la prueba y de los alegatos presentados por la defensa.

1. ANÁLISIS Y VALORACIÓN JURÍDICA DE LA PRUEBA Y LOS ALEGATOS PRESENTADOS POR EL APODERADO DEL INVESTIGADO

Analizadas las pruebas acopiadas al proceso, la Sala acredita la existencia de los siguientes hechos:

En la visita administrativa realizada el 2 de febrero de 2010 a las dependencias de la Gobernación del Departamento del Putumayo, para verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004 y Auto 007 de 2009, respecto a la atención integral a la población desplazada, los funcionarios comisionados de este ente de control establecieron que a pesar de haberse incrementado el presupuesto para estos efectos, en especial para programas de comunidades indígenas, comunidades negras, atención a mujeres, atención a niños, niñas y adolescentes y atención a personas con discapacidad, no había sido posible su ejecución, debido a los cambios de gobernadores y secretarios que no pudieron dar continuidad con los proyectos (fols. 1 a 6 cuad. ppal. 1).

En acta de visita especial practicada el 14 de julio de 2010, se estableció lo siguiente (fols. 21 a 27 cuad. ppal 1):

En la Ordenanza 532 de 2007, mediante la cual se expidió el presupuesto de rentas y gastos del Departamento del Putumayo para la vigencia fiscal 2008, se consagró el programa población desplazada; subprograma prevención del desplazamiento, protección y atención a desplazados por la violencia, con una partida de cien millones de pesos ($100´000.000,oo), recursos regalías petrolíferas; una partida de veinte millones de pesos ($20´000.000,oo) para el proyecto fortalecimiento de organizaciones de desplazados; una partida de treinta millones de pesos ($30´000.000,oo), para el proyecto seguridad alimentaria y restablecimiento socioeconómico de desplazados y una partida de cincuenta millones de pesos ($50´000.000,oo), para el proyecto asistencia integral a la población desplazada, cifras que fueron incluidas en el Decreto No. 0296 del 13 de diciembre de 2007, por medio del cual se realizó la liquidación del presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 2008.

En la Ordenanza 564 de 2008, mediante la cual se determinó el presupuesto de rentas y apropiaciones del departamento del Putumayo para la vigencia fiscal 2009, se consagró en el sector población en situación de desplazamiento, una partida de $168´872.342,00; programa prevención y atención del desplazamiento; subprograma prevención del desplazamiento, con una partida de treinta millones de pesos ($30´000.000,oo), recursos regalías petrolíferas; una partida de quince millones de pesos ($15´000.000,oo) para el subprograma atención humanitaria de emergencia, recursos regalías petrolíferas; una partida de cuarenta y cinco millones de pesos ($45´000.000,oo) para el subprograma fortalecimiento al sistema departamental y organizaciones sociales de atención a la población desplazada, recursos regalías petrolíferas y una partida de setenta y ocho millones ochocientos setenta y dos mil trescientos veinticuatro pesos ($78.872.324,oo) para el subprograma estabilización socioeconómica para la población desplazada, cifras que fueron incluidas en el Decreto No. 0335 del 23 de diciembre de 2008, por medio del cual se liquidó el presupuesto para la vigencia 2009.

Revisada la ejecución presupuestal correspondiente a las vigencias fiscales 2008 y 2009, se determinó que únicamente se ejecutó la suma de diez millones de pesos ($10´000.000,oo), correspondientes al artículo 02210103 fortalecimiento al sistema departamental y organizaciones sociales de atención a la población desplazada, en tanto que las demás partidas no fueron objeto de ejecución alguna.

La funcionaria que atendió la visita informó que la no ejecución de las partidas presupuestales asignadas se debió a que las secretarías son las dependencias ejecutoras responsables, una vez sean priorizadas por el Consejo de Gobierno y, además, por la inestabilidad gubernamental generada por los cambios de gobernantes que no permitieron dar continuidad a los programas.

En los Decretos 0335 del 23 de diciembre de 2008 y 0296 del 13 de diciembre de 2007, así como en las Ordenanzas 564 del 29 de noviembre de 2008 y 532 del 30 de noviembre de 2007, se advierte la inclusión de las partidas presupuestales para la atención de la población desplazada, así (fols. 28 a 40 Cuad. ppal 1):

Ordenanza 532 de 2007
PROGRAMA	Población desplazada.	$100.000.000
SUBPROGRAMA	Prevención del desplazamiento protección y atención a desplazados por la violencia.	$100.000.000
Proyecto	Fortalecimiento de organizaciones de desplazados.	$20.000.000
Proyecto	Seguridad alimentaria y restablecimiento socioeconómico de desplazados.	$30.000.000
Proyecto	Asistencia Integral a población desplazada del Departamento del Putumayo.	$50.000.000

Decreto 0296 de 2007
PROGRAMA	Población desplazada	$100.000.000
SUBPROGRAMA	Prevención del desplazamiento, protección y atención a desplazados por la violencia.	$100.000.000
Proyecto	Fortalecimiento de organizaciones de desplazados desplazadas.	$20.000.000
Proyecto	Seguridad alimentaria y restablecimiento socioeconómico de desplazados.	$30.000.000
Proyecto	Asistencia Integral a población desplazada del Departamento del Putumayo.	$50.000.000

Ordenanza 564 de 2008
SECTOR	Población en situación de desplazamiento.	$168.872.324
PROGRAMA	Prevención y atención al desplazamiento.	$168.872.324
Subprograma	Prevención del desplazamiento.	$30.000.000
Subprograma	Atención Humanitaria de Urgencia.	$15.000.000
Subprograma	Fortalecimiento al sistema departamental y organizaciones sociales de atención a la población desplazada.	$45.000.000
Subprograma	Estabilización socioeconómica de la población desplazada.	$78.872.234

Decreto 335 de 2008
SECTOR	Población en situación de desplazamiento.	$168.872.324
PROGRAMA	Prevención y atención al desplazamiento.	$168.872.324
Subprograma	Prevención desplazamiento	$30.000.000
Proyecto	Seguridad alimentaria para comunidades en riesgo de desplazamiento.	$15.000.000
Proyecto	Asistencia alimentaria para comunidades en riesgo de desplazamiento.	$15.000.000
Subprograma	Atención Humanitaria en Urgencia	$15.000.000
Proyecto	Asistencia alimentaria y no alimentaria de urgencia en los municipios receptores.	$15.000.000
Subprograma	Fortalecimiento al sistema departamental y organizaciones sociales de atención a la población desplazada.	$45.000.000
Proyecto	Proyecto para la actualización y ajuste del plan integral único del departamento del Putumayo.	$20.000.000
Proyecto	Proyecto para la implementación de unidades de atención y orientación (UAO) en los municipios.	$15.000.000
Proyecto	Proyecto para el fortalecimiento de la mesa departamental de población desplazada por la violencia.	$10.000.000
Subprograma	Estabilización socioeconómica de la población desplazada	$78.872.234
Proyecto	Proyecto de generación de ingresos para el desarrollo económico de la población desplazada.	$50.000.000
Proyecto	Proyecto para apoyar la adquisición de predios para la construcción de vivienda de interés social.	$28.872.324

En el cuadro de ejecución del presupuesto de gastos vigencia fiscal 2009, se observa que el artículo 0221 población en situación de desplazamiento, cuenta con un presupuesto definitivo, incluidas adiciones y reducciones, de $753´872.324.00 y un saldo por ejecutar de $743´872.324.00, lo que quiere decir que durante toda la vigencia fiscal únicamente se ejecutaron diez millones de pesos ($10´000.000,oo) (fol. 42 Cuad. ppal 2).

En el cuadro de ejecución del presupuesto de gastos vigencia fiscal 2008, se observa que el artículo 0315 población en situación de desplazamiento, cuenta con un presupuesto definitivo incluidas adiciones y reducciones de $693.236.939.64 y un saldo por ejecutar de $693´236.939.64, lo que quiere decir que durante toda la vigencia no se ejecutaron los recursos presupuestados (fol. 47 cuad. 2).

Mediante comunicación SGD-175 del 9 de marzo de 2011, el secretario de gobierno del departamento del Putumayo informó que una vez revisados los archivos que reposan en esa dependencia no se encontró documento alguno suscrito por Felipe Alfonso Guzmán Mendoza, en calidad de gobernador del departamento del Putumayo durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el 30 de octubre de 2009, en el cual conste que se hubiese delegado la ordenación del gasto en los secretarios del despacho en lo concerniente a la ejecución presupuestal de los programas de generación de ingresos, atención a comunidades indígenas y atención a comunidades negras (fol. 146 cuad. ppal 2).

TIPICIDAD DE LA CONDUCTA

Procede la Sala a establecer si la conducta omisiva aquí investigada se subsume o adecua en un tipo disciplinario que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, incursión en el régimen de prohibiciones o violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, como para predicar la existencia de una falta disciplinaria, conforme al artículo 23 de la Ley 734 de 2002.

En efecto, se encuentra objetivamente demostrado que el señor Felipe Alfonso Guzmán Mendoza, en su condición de gobernador del departamento del Putumayo, omitió el deber funcional de ejecutar las apropiaciones presupuestales destinadas a la atención a comunidades indígenas, comunidades negras, mujeres, niñas, niños y adolescentes y personas con discapacidad, contenidos en los presupuestos de gastos de los años 2008 y 2009 en el referido ente territorial.

Con el comportamiento omisivo así descrito, el señor Guzmán Mendoza, vulneró los artículos 305 numerales 1 y 2 de la Constitución Política de Colombia que establece como atribuciones del Gobernador: 1) Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del gobierno y las ordenanzas de las asambleas departamentales y 2) Dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y las leyes.

La inobservancia e incumplimiento de las ordenanzas y decretos de liquidación antes mencionados, constituye el incumplimiento de un deber funcional atribuible a Felipe Alfonso Guzmán Mendoza como ordenador del gasto y representante legal del departamento de Putumayo, a quien le correspondía dirigir y coordinar la acción presupuestal y administrativa del mencionado ente territorial, con lo cual el disciplinado quedó incurso en una conducta omisiva constitutiva de falta disciplinaria, conforme al numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, que establece como deberes de todo servidor público cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, las leyes, las ordenanzas departamentales, los decretos, los acuerdos municipales, etc.

ILICITUD SUSTANCIAL

El artículo 5 de la Ley 734 de 2002 dispuso que «La falta (conducta o comportamiento) será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna».

La ilicitud sustancial disciplinaria debe entenderse como la afectación sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública, lo cual debe armonizarse con el artículo 22 de la Ley 734 de 2002, el cual establece que la garantía de la función publica descansa en la salvaguarda, por parte del sujeto disciplinable, de los principios que la gobiernan,³ a los cuales se suscribe el cumplimiento de sus deberes y demás exigencias constitucionales y legales, siendo en consecuencia el objeto, fin o interés jurídico protegidos por el derecho disciplinario, norma que es concordante con el artículo 209 de la Constitución Política.

Sobre la ilicitud sustancial en materia disciplinaria, la Corte Constitucional en sentencia C-092 de 2004 expresó:

En el caso en exámen, el señor Felipe Alfonso Guzmán Mendoza quebrantó los deberes funcionales que en ejercicio de sus facultades como ordenador de gastos y por ende ejecutor del presupuesto del Departamento del Putumayo, debía observar y cumplir rigurosamente, entre ellos, el principio de eficacia de la función administrativa, señalado en el artículo 209 Constitucional.

En este orden, no cabe duda para la Sala que el disciplinado Guzmán Mendoza, al no ejecutar el presupuesto asignado para la población vulnerable, se apartó de la función pública, en cuanto no desempeñó sus funciones actuando positivamente dentro del marco de las competencias legales atribuidas como representante legal y director de la actividad presupuestal al interior del departamento del Putumayo, protegiendo o tutelando el bien jurídico de la función publica, dado que se trata del desconocimiento sustancial del deber funcional en relación con las funciones propias de su cargo.

En consideración a lo anterior, la Sala comparte los argumentos del a-quo en el sentido de la existencia objetiva de la conducta reprochada como falta disciplinaria en el cargo formulado al disciplinado.

ANALISIS DE CULPABILIDAD

Conforme al artículo 13 de la Ley 734 de 2002, «En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa».

Para que una conducta sea imputada a título de dolo, el servidor público tuvo que haber tenido conocimiento de que su acción u omisión generaba una infracción al deber funcional (elemento cognoscitivo), pese a que le correspondía actuar conforme a este y orientar su voluntad a la realización del hecho (elemento volitivo).

Ahora bien, una conducta se despliega a título de culpa cuando los supuestos fácticos de esta se realizan sin el conocimiento actual del deber infringido por parte del sujeto, es decir, que desconoció cuando estaba en situación de conocerlos.

El artículo 44 de la Ley 734 de 2002, establece que se incurre en un comportamiento a título de culpa cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento (culpa gravísima) o por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime en sus actuaciones (culpa grave).

La Sala comparte la calificación de la conducta efectuada por el a-quo a título de Culpa Grave, pues de conformidad con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, «(…) La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones», norma aplicable en el presente caso por cuanto lo que se evidencia en el proceso es que el disciplinado faltó al deber objetivo de cuidado de actuar con la diligencia y el cuidado necesario en el ejercicio de sus funciones, pues por negligencia grave incurrió en la falta disciplinaria anteriormente descrita al no haber ejecutado el presupuesto asignado para la población vulnerable.

NATURALEZA DE LA FALTA Y DOSIFICACIÓN DE LA SANCIÓN

Para efectos de determinar la sanción a imponer, la Sala considera imperioso acudir a los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta contenidos en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, para lo cual debe tenerse en cuenta que la falta fue imputada a título de culpa grave (num. 1); el disciplinado se desempeñó como gobernador del departamento del Putumayo, cargo que otorgaba connotación de jerarquía dentro de la entidad mencionada y la capacidad y las herramientas necesarias para garantizar el cumplimiento del deber contenido en las normas de presupuesto (num. 4); ); la falta trascendió al ámbito social y con ello se causó un perjuicio a la población desplazada, en el entendido que ante la falta de gestión del mandatario seccional no se ejecutaron los programas y proyectos que beneficiaban a la población indígena, desplazados, discapacitados, etc., (num. 5), son aspectos que al ser ponderados y evaluados conllevan a determinar que la falta cometida debe calificarse como grave.

Para efectos de dosificar el término de duración de la suspensión, es imperioso acudir a los criterios contenidos en el artículo 47 ibídem, para lo cual debe mencionarse como criterios en contra que el señor Felipe Alfonso Guzmán Mendoza, pertenecía al nivel directivo de la entidad, como quiera que se desempeñó en el cargo de gobernador(literal j); no actuó con diligencia y eficiencia en el desempeño de su cargo o función (lit. b); registra antecedentes disciplinarios, según lo constató el Jefe de la División Centro de Atención al Público de la Procuraduría General de la Nación (fols. 124 Cuad. ppal 1) (lit. a) y con la comisión de la falta se afectaron derechos fundamentales de la población desplazada (lit. h).

La Sala, al ponderar los criterios para graduar la sanción de suspensión y partiendo del mínimo a imponer, teniendo en cuenta las circunstancias que rodearon la imputación, procederá a confirmar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la providencia de 20 de abril de 2012, proferida por el procurador delegado para la Economía y la Hacienda Pública Estatal, en el sentido de imponer a FELIPE ALFONSO GUZMAN MENDOZA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 2.571.934, sanción disciplinaria consistente en SUSPENSION del cargo de Gobernador del Departamento del Putumayo, por el término de DOCE (12) MESES.

No obstante lo anterior y teniendo en cuenta que el disciplinado laboró como Gobernador del Departamento del Putumayo hasta el 14 de octubre de 2009 (fol. 12 cuad. ppal. 2), imposibilita hacer efectiva la sanción de suspensión, razón por la que debe procederse a dar aplicación al artículo 46 inciso tercero de la Ley 734 de 2002 el cual establece que «…cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta…».

Conforme a lo anterior y teniendo en cuenta la constancia expedida por la Oficina de Gestión Humana de la Gobernación del Departamento del Putumayo (fol. 12 cuad. ppal. 2), el término de la suspensión se convertirá en doce (12) meses de salario devengado para el año 2008, para lo cual debe tenerse en cuenta que el salario mensual devengado para esta anualidad corresponde a la suma de seis millones setecientos ochenta y cuatro mil doscientos setenta y seis pesos ($6´784.276,oo), el cual se encuentra conformado por el salario mensual devengado más gastos de representación.

Lo anterior quiere decir que al realizar la conversión del término de doce (12) meses de suspensión en doce (12) meses de salarios, conforme lo señala el inciso tercero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, la suma que deberá pagar el disciplinado en la Tesorería y/o Pagaduría de la Gobernación del Departamento del Putumayo o quien haga sus veces, equivale a la suma de ochenta y un millones cuatrocientos once mil trescientos doce pesos ($81´411.312,oo), dineros que el mencionado ente territorial deberá destinar a financiar programas de bienestar social de sus funcionarios y empleados, conforme lo señala el Decreto No. 2170 de 1992 (Art. 173 de la Ley 734 de 2002).

En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus facultades legales,

V. RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la providencia de 20 de abril de 2012, proferida por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, en el sentido de imponer a FELIPE ALFONSO GUZMAN MENDOZA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 2.571.934 de Guacarí (Valle), sanción disciplinaria consistente en SUSPENSION del cargo de Gobernador del Departamento del Putumayo por el término de doce (12) meses, convertido a doce (12) meses de salarios equivalentes a la suma de ochenta y un millones cuatrocientos once mil trescientos doce pesos ($81´411.312,oo), al hallarlo responsable del cargo formulado, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

PARAGRAFO. La suma mencionada en precedencia deberá pagarla el disciplinado en la Tesorería y/o Pagaduría de la Gobernación del Departamento del Putumayo o quien haga sus veces, la cual deberá destinarse a financiar programas de bienestar social de los funcionarios y empleados de la mencionada entidad territorial, conforme lo señala el Decreto No. 2170 de 1992 (Art. 173 de la Ley 734 de 2002).

SEGUNDO. NOTIFICAR el contenido de la presente decisión a los sujetos procesales, de conformidad con lo establecido en los artículos 101 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndoseles que contra la misma no procede recurso alguno.

Para efectos de la notificación de esta providencia, el señor FELIPE ALFONSO GUZMAN MENDOZA registra como ultima dirección para envío de comunicaciones la Calle XXXX. Su apoderada SANDRA YANETH ROMO BENAVIDES, a quien el disciplinado confirió poder mediante escrito presentado el 22 de marzo de la presente anualidad en la Notaría 73 de Bogotá D.C., no registra dirección alguna dentro de proceso para efectos de realizar la notificación de esta decisión, ante lo cual la Secretaría de la Sala deberá emplear los mecanismos procesales pertinentes para cumplir con la notificación de esta decisión.

TERCERO. REMITIR, por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, copia del presente fallo a la Presidencia de la República, con el objeto que ejecute la sanción impuesta en el ordinal primero de la parte resolutiva de esta providencia a FELIPE ALFONSO GUZMÁN MENDOZA, advirtiéndole sobre el cumplimiento de lo previsto en el artículo 172 respecto a la ejecución de la sanción impuesta y la anotación en la hojas de vida del disciplinado.

CUARTO. INFORMAR, por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, la decisión de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación.

QUINTO. DEVOLVER el proceso a la citada dependencia, previos los registros y las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CARLOS NOVOA BUENDÍA

Procurador Primero Delegado

Presidente

MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ

Procuradora Segunda Delegada

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

¹. Corte Constitucional Sentencia C–1065 de 2001

2.Corte Constitucional Sentencia C-101 de 1996

3.Moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia, eficiencia, disciplina, entre otros.

RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Secretaría
Jurídica Distrital