PROYECTO DE ACUERDO No. 323 DE 2017
“POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA ESTRATEGIA DE PAGO
POR SERVICIOS AMBIENTALES EN BOGOTÁ D.C Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. OBJETO DEL PROYECTO
El presente proyecto
de acuerdo tiene por objeto definir el esquema de pago por servicios
ambientales en el Distrito Capital, con la finalidad de establecer una
estrategia institucional orientada a sustituir practicas negativas para el
medio ambiente mediante un mecanismo de compensación por el cuidado que puedan
ejercer los ciudadanos poseedores o dueños legítimos de predios priorizados que
ofrezcan servicios ambientales o eco sistémicos.
2. ANTECEDENTES
El presente proyecto
de acuerdo ha sido presentado en tres oportunidades que se relacionan a
continuación:
PRESENTACIÓN
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PONENCIAS
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TRÁMITE
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Radicado en la Comisión de Hacienda el 4 de febrero de 2016, para las
sesiones ordinarias del mismo mes, bajo el número 046 de 2016.
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Ponencias positivas: H.C. Diego Fernando Devia
y H.C. Ricardo Correa.
Ponencia negativa: H.C. Edward Anibal Arias.
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Archivado por incumplimiento de términos.
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Radicado en la Comisión de Plan el 2 de mayo de 2016, para las
sesiones ordinarias del mismo mes, bajo el número 199 de 2016.
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Ponencias positivas: H.C. José David
Castellanos.
Ponencia negativa: H.C. Emel Rojas Castillo.
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Archivado por incumplimiento de términos.
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Radicado en la Comisión de Plan el 1 de Agosto de 2016 bajo el número
355 de 2016.
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Ponencias negativas: H.C Armando Gutiérrez, H.C
Jairo Cardozo Salazar
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Archivado por incumplimiento de términos.
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Radicado en la Comisión de Plan en el mes de febrero de 2017 bajo el
número 142 de 2017.
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Archivado por incumplimiento de términos.
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3. MARCO JURÍDICO
La
estrategia de Pago por Servicios Ambientales PSA a nivel distrital, se faculta
a través de un marco normativo que regula su aplicación, las cuales se
relacionan a continuación:
3.1. CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE COLOMBIA
· ARTICULO 8. Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación."
Los habitantes del
territorio se hacen responsables por lo que ha sido denominado como riqueza,
haciendo énfasis en el carácter público de la misma. Es necesario aclarar que
la responsabilidad del cuidado de los tesoros nacionales descansa también en el
Estado, como ente máximo ente político administrativo. De esta manera el Estado
se encuentra en la obligación de desarrollar mecanismos por medio de los cuales
la sociedad sea partícipe y facilite el cuidado de los mismos.
ARTICULO 58. "Se garantizan la propiedad privada y
los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación
de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social,
resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por
ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es
inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas
asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de
interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante
sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los
intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el
legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta
a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del
precio."
El
Estado debe garantizar la protección del interés general, promoviendo y
conciliando con los particulares cuando en ello se presenten conflictos,
cediendo los particulares ante el interés general; la primacía del interés
general ampara también la protección de la propiedad cumpliendo esta una
función social entre ella la protección ecológica y ambiental, por lo tanto el
Estado regulara y propenderá por garantizar la propiedad privada, sin
desproteger el interés general, mediante mecanismos en los cuales se fortalezca
la función pública de la propiedad, manteniendo en equidad y justicia los
derechos particulares y generales.
ARTÍCULO
79. "Todas las
personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica
y fomentar la educación para el logro de estos fines."
Los
asociados del Estado colombiano, amparados en el marco de un Estado social de
derecho tienen derecho a un ambiente sano, escenario que garantizara el mismo
Estado y la comunidad fortaleciendo y fomentando la conservación de un ambiente
sano.
ARTÍCULO
80. "El Estado planificará el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados. Así mismo, cooperará
con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas."
La
actividad del Estado por propender por un desarrollo no debe olvidar la
sostenibilidad entre los organismos y la comunidad, mediante la planificación
manejo y aprovechamiento razonable de los recursos naturales para evitar daños
ambientales y deterioro de entorno de los nacionales.
ARTICULO 95. “La calidad de colombiano enaltece a todos los
miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y
dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta
Constitución implica responsabilidades.
Toda persona está obligada a cumplir la
Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano:” Numeral: “8. Proteger los
recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un
ambiente sano”
El hecho de pertenecer a una comunidad, genera
también una serie de obligaciones que se deben cumplir con el fin de preservar
el territorio y todo lo que conlleva el esquema cultural que se adquiere al
nacer colombiano. Dentro de los múltiples deberes, se encuentra la protección
de los recursos naturales y culturales, los cuales son de obligatorio cuidado
para preservar la vida, las costumbres, la tradición y la identidad ya
involucrada en la vida de los ciudadanos.
“Numeral 9°. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad.”
La
contribución mediante el principio de colaboración es una de las herramientas
del Estado democrático para contemplar la participación ciudadana, en los
beneficios y fortalecimiento de prioridades de la comunidad atendiendo a los
principios de la democracia como la justicia y la equidad.
Artículo
313. “Corresponde a los concejos: … numeral 9º.
Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del
patrimonio ecológico y cultural del municipio.”
Artículo
317. “Solo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que
otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley
destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de
las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación
del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes
de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.”
3.2. LEYES
· Ley 99 de 1993. Artículo 65º: "Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se le deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: 1. Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales."
La ley que impuso el carácter ambiental en Colombia formalmente, dispuso una serie de funciones que tienen los municipios y los distritos en la materia. Entre ellas la promoción de programas relacionados con el medio ambiente: se convierte en obligación facilitar la relación entre los ciudadanos y el Estado representado en aquellas entidades en las que recae la responsabilidad.
· Ley 1450 de 2011 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 - Prosperidad para Todos" modificó el contenido del artículo 111 de la ley 99 de 1993, el cual dispone: "Decláranse de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales. Los departamentos y municipios dedicarán durante quince años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido tal período, haya adquirido dichas zonas. La administración de estas zonas corresponderá al respectivo distrito o municipio en forma conjunta con la respectiva Corporación Autónoma Regional y con la opcional participación de la sociedad civil."
La aclaración que realiza el nuevo grupo de
gobierno, implementa la necesidad de utilizar un porcentaje no menos al 1% con
la única destinación de apropiar terrenos que sean de gran utilidad en cuanto a
calidad hídrica. Lo anterior se adhiere a la estrategia de Pago por Servicios
Ambientales, pues el mismo Estado protege las zonas que son consideradas como
vulnerables. Es interesante resaltar, que la administración de estas adquisiciones
queda a cargo del municipio o del distrito dependiendo del caso, haciendo
énfasis en la mayor responsabilidad que deben asumir los mismos en el
mantenimiento y tratamiento de este tipo de propiedades.
· Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’.” en su artículo
174, modifica el artículo 108 de la ley 99 de 1993, el cual quedó: “Las
autoridades ambientales en coordinación y con el apoyo de las entidades territoriales
adelantarán los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas o
ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación y recuperación de
los recursos naturales o implementarán en ellas esquemas de pago por servicios
ambientales u otros incentivos económicos para la conservación, con base en la
reglamentación expedida por el Gobierno Nacional. La definición de estas áreas
y los procesos de adquisición, conservación y administración deberán hacerse
con la activa participación de la sociedad civil.”
La función de la
modificación realizada por el último Plan de Desarrollo radica en la
apropiación de los sistemas de Pago por Servicios Ambientales, su
estructuración y puesta en marcha. Además de eso se establece el papel del
Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales el cual será creado por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
3.3. DECRETOS
· Decreto 953 de 2013 "Por el cual se reglamenta el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011".
En desarrollo de lo dispuesto por el cambio en el 2010 del artículo en la ley ambiental colombiana hecha por el gobierno encabezado por Juan Manuel Santos, se establece como objetivo imponer una política que ampare y adquiera los terrenos vitales para abastecer de agua o con otro tipo de cualidades ambientales fortuitas. Lo anterior se condensa en el decreto 953, que desarrolla sus objetivos en forma de metas, que se pueden comprender a partir de los siguientes cinco lineamientos básicos.
OBJETIVOS Y ALCANCE DEL
DECRETO 953 DE 2013
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Garantizar las
áreas de importancia para el abastecimiento de acueductos y su conservación.
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Establecer
lineamientos técnicos y metodológicos para la adquisición y mantenimiento de predios
y la implementación de PSA en áreas estratégicas.
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Reglamentación de
áreas a ser requeridas dónde se implementarán PSA por parte de las
autoridades ambientales.
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Articular la
gestión de las entidades territoriales con las autoridades ambientales en el
marco de planificación de cuencas e inversión de recursos.
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Fomentar la
cooperación técnica y financiera entre entidades territoriales, autoridades
ambientales y otros actores para la
conservación de estas áreas estratégicas.
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· Decreto 2811 de 1978 “Por el cual se dicta el Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.” Artículo 1. “El ambiente es patrimonio común.
El Estado y
los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de
utilidad pública e interés social. La preservación y manejo de los recursos
naturales renovables también son de utilidad pública e interés social.”
Se resalta de nuevo la
necesidad que encuentra el Estado en los habitantes del territorio. Es importante hacer énfasis en este tipo de líneas
normativas, pues el cuidado del medio ambiente representa la prolongación tanto
de la cultura como de la misma especie.
· Decreto 109 de 2009 "Por el
cual se modifica la estructura de la Secretaría Distrital de Ambiente y se dictan
otras disposiciones" f. Formular y orientar las políticas, planes y programas tendientes a la
investigación, conservación, mejoramiento, promoción, valoración y uso
sostenible de los recursos naturales y servicios ambientales del Distrito
Capital y sus territorios socio ambientales reconocidos. g. Promover planes,
programas y proyectos tendientes a la conservación, consolidación,
enriquecimiento y mantenimiento de la Estructura Ecológica Principal y del
recurso hídrico, superficial y subterráneo del Distrito Capital. q. Fortalecer
los procesos territoriales y las organizaciones ambientales urbanas y rurales.
Si bien el Estado
impone deberes para los ciudadanos, también se autoimpone una serie de
lineamientos que desarrollen las estrategias a las cuales la sociedad podrá
acudir y se facilitará el proceso de cuidado del medio ambiente. Este decreto
establece una serie de funciones que adquiere la nueva Secretaría Distrital de
Ambiente, dentro de las cuales es menester resaltar algunas: la formulación de
estrategias, en general, para desarrollar uso sostenible de los recursos
naturales; en donde encaja la estrategia propuesta mediante este proyecto de
acuerdo oportunamente. La protección del recurso hídrico; esta función
articulada también con el decreto 953 de 2013, anteriormente ilustrado. Por
último el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias que respeten el
tema y que tengan por objeto general la preservación del medio ambiente.
3.4. RESOLUCIONES
· Resolución 6680 de 2011
"Por
la cual se adopta el Programa de Promoción de la Oferta y Financiación de
Servicios Ecosistémicos y Ambientales para el Distrito Capital de Bogotá"
El objeto de esta
resolución es básicamente el mismo objetivo que se impone con la presentación
de este proyecto de acuerdo; es el desarrollo de la estrategia de Pago por
Servicios Ambientales a nivel Distrital. Esto se logra planteando los
mecanismos de compra de terrenos y demás, para lo cual la Secretaría de
Ambiente dispuso sus idóneos recursos humanos. Ahora bien, en la respuesta al
derecho de petición enviado en el cual se indaga sobre los avances de dicha
resolución, la Secretaría Distrital de Ambiente indica que la resolución no procede; no porque haya sido derogada,
sino porque quedó invalidada cuando el gobierno nacional, en cabeza del
Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, desarrolló y argumentó la
estrategia mediante el decreto 953 de 2013 dándole cuerpo a una política
pública desde el nivel nacional. Por lo tanto, la estrategia no ha tenido
avance alguno, pues se están esperando aun los lineamientos para que el decreto
sea aplicado en el Distrito Capital.
4. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
Los efectos
negativos del cambio climático y el deterioro acelerado del medio ambiente, han
incentivado a las administraciones públicas a generar estrategias orientadas a
la protección del medio ambiente y a definir políticas de carácter preventivo y
adaptativo en contraposición a la cultura de respuesta posterior y de atención
de desastres ambientales.
Sin embargo, la
integración del ciudadano en la concientización de la problemática se ha
consolidado como un reto de enormes
dimensiones para las administraciones a la hora de complementar los programas
de gobierno y de generar impactos significativos derivados de las estrategias
definidas. En otras palabras, la política ambiental, la cual ha sido integrada
con éxito a los programas de gobierno de las administraciones, no ha logrado
ser trasladada a la cultura ciudadana de manera efectiva. La indiferencia de
los ciudadanos a la gravedad de la problemática ambiental, genera que los
esfuerzos de las administraciones se vean altamente limitados al no existir una
cultura que integre a la ciudadanía en las dinámicas benévolas para el medio
ambiente.
Frente a este
contexto, una de las estrategias que ha resultado más eficiente la hora de
integrar al ciudadano en la protección, conservación y recuperación del medio
ambiente, ha sido la definición de esquemas de pagos por servicios ambientales
(PSA). Estos esquemas, consisten en otorgar beneficios en dinero o especie, a
los ciudadanos que se comprometan voluntariamente a la protección, conservación
y recuperación de ecosistemas naturales. Evidentemente, los esquemas de PSA,
contemplan una estructura mínima con unos componentes definidos que se
explicarán más adelante.
Colombia ha tardado
en establecer las condiciones de operación para los esquemas de pago por
servicios ambientales mediante una normatividad precisa que regule la materia,
por lo cual, las entidades territoriales no han contado con herramientas para
la definición de esquemas de pago por servicios ambientales en sus
correspondientes jurisdicciones. La participación el sector privado en la
financiación de los esquemas y la definición de las condiciones de los acuerdos
de voluntad, han sido solo algunas de las dificultades que ha experimentado la
estrategia que ha resultado exitosa en el panorama internacional.
Hace aproximadamente
tres años, el Gobierno Nacional expidió el decreto 953 de 2013, el cual
desarrolla el artículo 111 de la ley 99 de 1993, en lo que corresponde a los
recursos para la financiación de esquemas de pagos por servicios ambientales y
a la priorización de áreas de importancia estratégica. Ante esta normatividad,
la ciudad de Bogotá no ha tomado acciones concretas para la financiación de los
esquemas de pago por servicios ambientales y no existe una norma procedente en
el nivel distrital sobre este particular, ante lo cual, se hace necesario que
se expida alguna disposición normativa que permita a la administración: 1)
destinar los recursos- dentro de su rango de discrecionalidad y respetando los
límites dispuestos por la ley y las normas- para la financiación de los
esquemas de pago por servicios ambientales; 2) priorizar las áreas y predios de
importancia estratégica que podrían eventualmente someterse a los acuerdos
voluntarios dentro de los esquemas de pago por servicios ambientales; y 3)
establecer la mayor cantidad de acuerdos voluntarios posible, que generen, por
una parte, la protección, conservación y recuperación de ecosistemas naturales,
y por otra, la divulgación generalizada de una cultura ciudadana activa y
participativa en la política ambiental de la capital.
La presente
iniciativa, tiene por objeto entonces, definir la estrategia de Pago por
Servicios Ambientales en la ciudad de Bogotá. Para justificar la necesidad del
establecimiento de dicha estrategia, se plantean a continuación algunas
categorías temáticas que evidencien la efectividad de los esquemas de pagos por
servicios ambientales en la protección, conservación y recuperación de
ecosistemas naturales.
1.
2.
3.
4.
4.1. INTRODUCCIÓN AL TÉRMINO “SERVICIOS AMBIENTALES” Y
POSIBLE CARACTERIZACIÓN.
Los servicios
ambientales son un término ambiguo y generalmente subestimado. Éstos, se
refieren fundamentalmente a la acción propia de la naturaleza que brinda a la
sociedad algunas herramientas básicas de supervivencia, dentro de las cuales se
encuentran: la garantía de los flujos, suministro y purificación del agua en
cantidades confiables, suelos productivos, comportamientos climáticos
previsibles y estabilización climática, conservación de la biodiversidad, entre
otros. La acepción más práctica del término servicios
ambientales es aquella que los define como “los beneficios que las
sociedades obtienen de los ecosistemas” ( Red de Fondos Ambientales de Latinoamérica y el
Caribe - RedLAC, 2010)
Ahora
bien, existe una amplia gama de servicios ambientales definidos por la
Millennium Ecosystem Assessment, la cual los categoriza en: servicios de
suministro (alimentos, productos bioquímicos, agua potable, etc.); de
reglamentación (intervención estatal para contrarrestar las practicas negativas
para el medio ambiente); culturales (generación de ecoturismo, o de valores
ambientales); y de apoyo (ciclos de nutrientes y fotosíntesis).
Sin
embargo, la Millennium Ecosystem Assessment, lejos de la lógica mercantil y de la oferta de
servicios en los esquemas de pagos por servicios ambientales, los ha
categorizado en las dimensiones más amplias posibles. Para efectos de entender
cuáles serás los servicios ambientales potencialmente transables en la
estrategia que pretende regular el presente proyecto de acuerdo, se han
definido cuatro grandes bloques de servicios ambientales que podrían ajustarse
a la voluntad de los propietarios o tenedores legítimos de predios que presten
servicios ambientales.
El principal
servicio ambiental que suele asociarse con los esquemas de PSA, es el de
protección del recurso hídrico, el cual tiene unos efectos muy puntuales en
materia de beneficios para las sociedades. Todos los ecosistemas de la tierra
funcionan dentro de una cuenca, y la protección de ellas garantiza el flujo de
beneficios desde los proveedores hasta los beneficiarios de los servicios
ambientales hídricos que pueden traducirse- entre otros- en los siguientes:
suministro de pescado y agua potable, producción de cultivos y frutas,
generación de energía hidroeléctrica, prevención de inundaciones, control de la
erosión y la sedimentación, etc. (UICN, 2010)
En
segundo lugar, los servicios asociados a la protección de la biodiversidad,
hacen referencia a la protección de las especies y ecosistemas estratégicos que
puedan contribuir a la generación de un medio ambiente sostenible. La demanda
de este tipo de servicios no suele generar una contraprestación tangible para
los beneficiarios, por lo cual el establecimiento de mercados ligados a este
tipo de servicio ambiental, suele encontrarse limitado y su expansión no se da
en mayor medida. (Gobbi, 2010)
Un tercer servicio ambiental que es susceptible de incorporación
en los esquemas de PSA es la captura de carbono. El dióxido de carbono es
posiblemente uno de los gases efecto invernadero que mayor incidencia tiene en
el cambio climático y el calentamiento global, y las conservación de los
bosques o la plantación de nuevos árboles contribuye a la llamada “captura de
carbono” mediante el proceso de fotosíntesis. El manejo forestal, y la
silvicultura, son entonces alternativas de reducción de la presencia de dióxido
de carbono en la atmósfera, que se constituyen en los mecanismos por medio de
los cuales se presta el servicio ambiental de captura de carbono. (Ordoñez Díaz, 2008)
Por último, el servicio ambiental de belleza escénica
o de paisaje, se asocia principalmente al valor estético o cultural asignado a
sitios de importancia estratégica definidos. Este tipo de servicio ambiental ha
venido tomando un lugar estratégico en el ecoturismo, y se inclina mucho más a
la protección estética del paisaje ecológico, que a su relevancia ambiental (Unisféra
International Centre , 2004)
Una vez descritos los principales servicios
ambientales, se procederá a definir los esquemas de pago por servicios
ambientales, sus principales componentes, y los criterios generales de
operación.
4.2.
ESQUEMAS DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES.
Los servicios ambientales que fueron mencionados en el
apartado anterior, se concretan mediante acuerdos de voluntades en donde
proveedores de servicios ambientales, reciben una contraprestación económica o
en especie por parte de los beneficiarios. En esencia, aunque se trate de la
protección, conservación o recuperación de ecosistemas naturales, la lógica de
los esquemas de PSA es comercial, y responde a transacciones propias del
mercado.
Por lo tanto, la definición de un esquema de PSA, debe
ir necesariamente acompañada de una valoración económica que favorezca a las
partes vinculadas en el acuerdo de voluntades. Se trata de establecer un
equilibrio, en donde la provisión de servicios ambientales “…genere
al menos, tantos beneficios (revelados o expresados a través de las
preferencias de las personas) como costos en los que se incurre para
proveerlos” (León Rodriguez &
Castiblanco, 2012)
Existe un proceso definido
para evaluar la viabilidad económica de un esquema de Pago por Servicios
ambientales, el cual se recomienda tener en cuenta una vez se definan los
pormenores técnicos para la procedencia de la estrategia propuesta en el
presente proyecto de acuerdo.
Es
necesario aclarar que las etapas descritas no constituyen por sí mismas el
esquema de Pago por Servicios Ambientales, únicamente están destinadas a determinar
la viabilidad económica del mismo. Una vez se establezca que el esquema de PSA
es económicamente viable agotando las etapas descritas, puede pensarse en la
consolidación de los componentes mínimos del esquema.
De
esta manera, los esquemas de pago por servicios ambientales, aunque varían de
acuerdo al contexto aplicado, suelen compartir algunos componentes
estructurales comunes.
Dichos
componentes son: 1) un mecanismo de financiación; 2) un mecanismo de pago; y 3)
un mecanismo de administración. (Gobbi, 2010)
El
componente de financiación se asocia al recaudo y manejo de los recursos que
aseguren la sostenibilidad financiera del esquema de pago por servicios
ambientales, es decir, este componente determina las fuentes de ingresos para
estar en la capacidad de adquirir los beneficios de los servicios ambientales.
Para el caso Bogotano y de todo el territorio Nacional, los recursos se han
asegurado mediante la ley 99 de 1993, la ley 1450 de 2011 y el Decreto 953 de
2013, en donde se establece la obligación de destinar un porcentaje no inferior
al 1% de sus ingresos corrientes “para la adquisición y
mantenimiento de las áreas de importancia estratégica para la conservación de
recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales, distritales
y regionales, o para financiar
esquemas de pago por servicios ambientales en dichas áreas.” (Negrilla
y subrayado fuera de texto)
El
segundo componente de los esquemas de pagos por servicios ambientales, es el
mecanismo de pago, que es el que se encarga de asegurar el flujo los recursos
apropiados mediante el mecanismo anterior, hacia los proveedores del servicio
ambiental en cuestión. En este caso, la Administración Distrital definirá el
mecanismo para la contraprestación por el servicio ambiental más conveniente.
Lo anterior puede materializarse en los acuerdos de voluntades plasmados en una
relación contractual.
Por
último, el mecanismo de Administración corresponde a la estructura
organizacional que define las reglas de juego y supervisa el cumplimiento de
las obligaciones pactadas. Este mecanismo, define responsables y establece
lineamientos de operación. Para el caso particular de Bogotá, se propone que
este mecanismo, sea el resultado de un trabajo coordinado interinstitucional,
en donde participe la Secretaría Distrital de Ambiente, para los temas
específicos de priorización y determinación de la valoración de las condiciones
biofísicas de los predios; con el apoyo técnico de la Secretaría Distrital de
Desarrollo Económico, quien establecerá la metodología de determinación de los
valores a pagar y el desarrollo comercial y mercantil adecuado de la estrategia
de Pago por Servicios Ambientales.
Una
vez planteada la estructura genérica de los esquemas de PSA, resulta conveniente
plantear algunas experiencias a nivel internacional y nacional sobre esquemas
de pagos pos servicios ambientales, que han evidenciado resultados positivos
para el medio ambiente. El siguiente cuadro relaciona las características
básicas de cada uno de los casos y señala un análisis de eficiencia que brinda
algunos elementos de juicio para evaluar los beneficios del esquema:
NOMBRE
DEL SERVICIO AMBIENTAL
|
DESCRIPCIÓN
|
PAÍSES
INVOLUCRADOS
|
NOMBRE
DEL ESQUEMA
|
ANÁLISIS
DE EFICIENCIA
|
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PROTECCIÓN
DE CUENCAS HIDROLÓGICAS
|
Son las
funciones que algunos usos de la tierra de conservación de sueles y aguas
desempeñan para mantener la calidad y cantidad del agua dentro de los
parámetros requeridos por los usuarios de un sitio en particular. Entre
ellos: la prevención de desastres, la regulación hídrica, la oferta de agua,
la retención de sedimentos, las actividades de producción y el control de la
erosión.
|
República
Dominicana
|
"Manejo
y conservación de los recursos naturales de la cuenca alta del Río
Yaque"
|
Se buscó la
conservación de recursos hídricos, fomentando sistemas forestales,
agroforestales y agrícolas, además de participación comunitaria.
|
|
Perú
|
No
está formalmente establecido
|
Actualmente en la
región amazónica del país, la municipalidad paga a la comunidad por el
servicios de control y vigilancia de una zona de conservación para la
provisión de servicios hídricos.
|
|
Costa
Rica
|
"Comercialización
y generación de valor agregado del aire y agua" Cuenca del Río San
Fernando y dos Cuencas del Río Sarapiquí
|
La explotación
de fuentes de agua en pro de energía eléctrica y consumo humano, han sido
permeadas por esta dinámica. Se han firmado acuerdos voluntarios con empresas
privadas y estatales que aportan recursos económicos para proyectos
ambientales. En su legislación, Costa Rica define puntualmente que el
Estado debe compensar a los propietarios de los bosques por los servicios
ambientales que éstos dan, para retribuir los valores que la sociedad les
otorga tanto en el ámbito local como en el internacional.
|
|
El
Salvador
|
"Parque
Nacional El Imposible"
|
Las familias
que se benefician del sistema de agua potable pagan una tarifa mensual para
financiar la administración, la operación, el mantenimiento del sistema y el
trabajo de dos guardias promotores del medio ambiente en el parque.
|
|
Ecuador
|
"PSA
hídrico en la Provincia de Tunguragua"
|
El propósito
fue mejorar la disponibilidad y el servicio del agua, optimizando un mejor
manejo de la misma, por medio del desarrollo de estrategias integrales de
manejo de cuencas para mantener la oferta y la demanda, conservar el recurso.
|
|
Colombia
|
"Laguna
Fúquene"
|
Estudio de
caso. Analizó detalladamente las externalidades relacionadas con la dinámica hidrológica,
con el fin de apoyar una nueva forma de desarrollo rural a partir de
transferencias del sector urbano.
|
|
Nicaragua
|
Río
Chiquito
|
Se compensa al
propietario para que no corte el bosque. El valor de la oferta hídrica se
estimó a través del valor de la protección y mantenimiento del bosque y el
valor del agua según su uso directo.
|
|
Guatemala
|
Valoración
económica del servicio ambiental de regulación hídrica del bosque en la
Sierra de las Minas
|
El principal
propósito era estimar una tarifa exacta del agua. Destacó dos postulados: en
primer lugar, establecer un precio mínimo para el agua, que compensa
principalmente a los propietarios de las partes altas de la cuenca. Ahora
bien, el segundo escenario plantea que el costo marginal del agua reflejó los
costos de reforestación y sus implicaciones en las áreas de recarga hídrica.
|
|
México
|
PSA
manejado por campesinos
|
Iniciativa en
la creación de un Parque Nacional, en pro de cuidar el bosque y proveer
sistemas de riego, suministro de agua para los mismos y obtener una presa
hidroeléctrica de la misma.
|
|
CONSERVACIÓN
DE LA BIODIVERSIDAD
|
El mercado se
halla en un punto intermedio entre el ser local o global, haciendo
extremadamente difícil la identificación de beneficiarios dispuestos a pagar
por los servicios. Existe una gran variedad de mercados de biodiversidad que
genera una multiplicidad de demandas que aumentan la complejidad de la
creación de un esquema de pagos y la fijación de valores para los servicios
por la biodiversidad.
|
Colombia
|
"Valoración
y diseño de políticas económicas para la gestión de biodiversidad a nivel
local"
|
Desarrollada
por el Departamento Nacional de Planeación DNP y el Instituto de
Investigaciones Alexander von Humboldt. Se evaluaron los límites y alcances de
cada una de las técnicas disponibles de valoración económica, los aspectos
ligados a la descentralización y sus implicaciones en materia de gestión
local de los recursos naturales.
|
|
CAPTURA
DE CARBONO
|
En vista del
actual cambio climático, se han definido estrategias que buscan amortiguar
sus efectos, entre ellas la adaptación, que se refiere al mejoramiento de la
capacidad de ajuste de un sistema para acomodarse a las nuvas condiciones
climáticas con el fin de disminuir daños potenciales, y la mitigación. El
mercado para la fijación de carbono y los servicios de adaptación y
mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero es global, con
demandas impulsadas por el Protocolo de Kioto, políticas nacionales de
reducción de emisiones y oportunidades para compras individuales de
compensación.
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Costa
Rica
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"Servicios
de limpieza del aire"
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Las
experiencias exitosas no se han hecho esperar. El esfuerzo científico
utilizado para poder realizar ventas de este tipo, implica una gran calidad
de talento humano en cuanto a ingeniería y demás carreras afines, lo cual
implica la formulación de proyectos amplios a escala nacional; lo anterior
genera buenos precios y rentabilidades por la venta, por ejemplo, de la
tonelada métrica de aire.
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Colombia
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"Modelo
de financiación alternativo para el manejo sostenible de los bosques de San
Nicolás"
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Se ejecuta en
el oriente de Antioquia. Tenía el principal objetivo de reducir la
degradación de los recursos naturales a través del diseño de un modelo de
financiamiento que combinara el manejo sostenible de los bosques con fuentes
de financiación alternativas tales como la inversión privada, entre otras.
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BELLEZA
ESCÉNICA
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Se asocian
principalmente con el valor estético o cultural que se otorga a sitios
específicos; lo anterior puede incluir, por ejemplo, protección de lugares de
patrimonio natural.
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El
Salvador
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Iniciativas
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Donación mínima
que se cancela por parte de los visitantes nacionales y extranjeros, que
disfrutan por ejemplo, de la belleza del Parque Nacional El Imposible.
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Fuente: Elaboración propia
a partir de González y Riascos (2007)
Se
han descrito hasta el momento, las aproximaciones genéricas de los servicios ambientales,
los beneficios que estos pueden generar en la coyuntura ambiental de permanente
riesgo actual, y las condiciones básicas de operación de los esquemas de pagos
por servicios ambientales.
De
tal forma, se propone un último apartado de la justificación del proyecto de
acuerdo, en donde se indique: la necesidad de expedir una disposición normativa
sobre la materia, ante la ausencia de la misma a nivel distrital y la
importancia del derecho y la definición de políticas sobre esta temática; y la importancia
de la transparencia y el acceso a la información pública asociada a los
esquemas de PSA. (UICN, 2010)
4.3. EL ROL DE LAS INSTITUCIONES Y LA NECESIDAD DE
DEFINIR UNA DISPOSICIÓN NORMATIVA DE PSA EN EL DISTRITO CAPITAL
Por último, para
cerrar la justificación del proyecto de acuerdo, es necesario realizar un
análisis sobre el rol de las instituciones que implementarán la estrategia de
pago por servicios ambientales en el Distrito Capital.
La ciudad, aun
carente de una consolidada cultura ambiental en sus ciudadanos, ha sufrido de
hecho una tragedia a finales de 2015 con el incendio en los cerros orientales.
Estimaciones tempranas indican que los cerros podrían tardar de 20 a 30 años en
recuperase debido a las hectáreas consumidas por el incendio. Lo anterior
adicional a las altas temperaturas que han azotado desde diciembre la capital,
ha incrementado el afán por desarrollar tácticas que coadyuven en las
consecuencias que trae consigo el calentamiento global.
Este tipo de
episodios no son atribuibles a una falta de cultura ambiental ciudadana, pero
sí al riesgo permanente de emergencias ambientales debido a las condiciones
climáticas cambiantes y a los fenómenos difícilmente previsibles. La
integración del ciudadano en las buenas prácticas ambientales, a cambio de
algún incentivo, genera un desarrollo socioeconómico sostenible, que además
contribuye a proteger el medio ambiente.
Como se ha señalado
anteriormente, es preciso que las principales entidades responsables de la
definición de la estrategia de Pago por Servicios Ambientales, sean la
Secretaría Distrital de Ambiente y la Secretaría Distrital de Desarrollo
Económico, pero al extenderse su alcance y consolidación, deberán hacerse
participes algunas entidades del Distrito que aporten elementos valiosos al
desarrollo de la iniciativa.
Por otra parte,
existen algunos elementos complementarios a la estrategia relacionados con la
gobernanza para su éxito. En primer lugar, es posible identificar que los
esquemas de pagos por servicios ambientales deben, necesariamente, apoyarse en
el derecho para la definición de sus condiciones de operación. Si bien podría
prestarse este tipo de servicios por medio de acuerdos de voluntad, la
normatividad ofrece la certeza de operación adecuada y la armonización de las
prácticas que se lleven a cabo, con los estándares internacionales para la
recuperación, protección y conservación de ecosistemas naturales. En este
contexto, la Unión Internacional para la
Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales indica que el derecho
y las políticas relacionadas con PSA, pueden:
·
Identificar actores
estatales clave involucrados en transacciones de PSA;
·
Aclarar sus funciones y competencias
relacionadas con el desarrollo y la gestión de esquemas de PSA;
·
Definir las reglas para el
establecimiento y operación de instituciones que
·
Establecer directrices
administrativas generales (UICN, 2010)
Para finalizar, una
vez establecida la importancia de generar una norma a nivel distrital para la
estrategia de Pago por Servicios Ambientales, es necesario señalar la
importancia de la transparencia y el acceso a la información pública en los
esquemas de PSA. Sobre este particular, la UICN indica que la transparencia en
el proceso genera confianza entre los proveedores del servicio y los
beneficiarios, y específicamente, señala lo siguiente: “La transparencia y el
acceso a la información son esenciales tanto durante la etapa de planificación
de un programa de PSA como una vez que el programa avanza hacia la
implementación. En proyectos ejecutados a escalas más reducidas y más
manejables, será más fácil lograr transparencia y acceso a la información”.
Es por este motivo,
que en el articulado se propone la creación de una base de datos de acceso
público que permita hacer un seguimiento adecuado a los compromisos pactados
entre proveedores y beneficiarios.
Concluido el
apartado de justificación de la necesidad de la expedición de una norma para
definir la estrategia, se analizarán a continuación las atribuciones del
Concejo de Bogotá para la expedición del presente acuerdo.
5. COMPETENCIA DEL CONCEJO
De conformidad con
lo establecido por el Decreto 1421 de 1993, el Concejo de Bogotá es competente
para la implementación de la estrategia Pago por Servicios Ambientales, debido
a que se entiende como su atribución las siguientes:
“1. Dictar las
normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y
la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. (…)”
“7. Dictar las
normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio
ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente.”
Por lo anterior, se
concluye que el Concejo de Bogotá cuenta con plena competencia para expedir el
acuerdo que se propone, al darle cumplimiento a dos de las atribuciones
señaladas en el Estatuto Orgánico de Bogotá.
6. IMPACTO FISCAL
De acuerdo a lo
establecido en el artículo 7 de la ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia
fiscal y se dictan otras disposiciones.”, en todo proyecto de acuerdo que
ordene gasto, “…deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en
las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la
fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.”
Aunque el presente
proyecto de acuerdo busca generar un mecanismo de incentivos para los propietarios
o poseedores legítimos de predios que puedan prestar servicios ambientales, no
genera gastos adicionales a los apropiados por esta, o cualquier Administración
Distrital. Lo anterior, debido a la regulación previa de las disposiciones
legales y reglamentarias de la ley 99 de 1993, de la ley 1450 de 2011 y del
Decreto 953 de 2013, ordenan lo siguiente: “los departamentos y municipios
dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para
la adquisición y mantenimiento de las áreas de importancia estratégica para la
conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos
municipales, distritales y regionales, o para
financiar esquemas de pago por servicios ambientales en dichas áreas” (
Subrayado y Negrilla fuera de texto)
Se aclara, que los ingresos
corrientes con los que cuenta la ciudad, con corte a 31 de septiembre de 2015,
de acuerdo a datos extraídos del Consolidador de Hacienda e Información
Públicas-CHIP, teniendo en cuenta el Formato Único Territorial-FUT de ingresos,
son los siguientes: 8.463.820.570.031, por lo cual la ciudad deberá destinar
una suma no inferior a 84.638.205.700
para los efectos descritos anteriormente.
7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Red de Fondos Ambientales de Latinoamérica y el Caribe - RedLAC.
(2010). Fondos Ambientales y Pagos por Servicios Ambientales. Rio de Janeiro: The
Katoomba Group.
Gobbi, J. A. (2010). PAGO POR SERVICIOS
AMBIENTALES: ¿QUÉ SON Y CÓMO FUNCIONAN? Chaco: Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA).
González, Á., & Riascos, E. (2007). Panorama Latinoamericano
del pago por Servicios Ambientales. Gestión y Ambiente.
León Rodriguez, N., & Castiblanco, C. (2012). Intrumentos
Económicos y Pago por servicios Ambientales. Bogotá: Universidad
Nacional de Colombia.
Ordoñez Díaz, J. A. (2008). Cómo entender el manejo forestal, la
captura de carbono y el pago de servicios ambientales. Redalyc.
UICN, U. I. (2010). Pagos por Servicios Ambientales: Marcos Jurídicos e Institucionales. Rheinbreitbach:
Thomas Greiber .
Unisféra International Centre . (2004). Pago por servicios
ambientales: Estudio y evaluación de esquemas vigentes. Montreal: Comisión
para la Cooperación Ambiental (CCA).
Cordialmente,
RUBEN DARIO TORRADO
PACHECO
Concejal de Bogotá D.C
|
DAVID BALLÉN HERNÁNDEZ
Concejal de Bogotá D.C
|
NELLY PATRICIA MOSQUERA
MURCIA
Concejal de Bogotá D.C
|
RICARDO ANDRÉS CORREA
MOJICA
Concejal de Bogotá D.C
|
PROYECTO DE ACUERDO No. 323 DE 2017
“POR MEDIO DEL CUAL SE
ESTABLECE LA ESTRATEGIA DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES EN BOGOTÁ D.C Y SE
DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
EL CONCEJO DE BOGOTA, DISTRITO CAPITAL,
En ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales, en especial por las conferidas en el
Numeral 1 del Artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993 y por los artículos 4 y
9 del Decreto 953 de 2013
ACUERDA:
Artículo 1. Creación: Establézcase
en el Distrito Capital la estrategia de pago por servicios ambientales.
Artículo 2. Definición: Entiéndase
por estrategia de pago por servicios ambientales como el mecanismo por medio
del cual el Distrito Capital otorgará incentivos, en dinero o especie, a los
propietarios o tenedores legítimos de los predios de importancia estratégica,
que adquieran un compromiso voluntario para garantizar la conservación,
protección o recuperación de los ecosistemas naturales.
Artículo3. Priorización de áreas y predios de importancia estratégica: La Secretaría Distrital de Ambiente, como
autoridad ambiental del Distrito Capital, adelantará la priorización de las
áreas y predios de importancia estratégica para la conservación, protección o
recuperación de los ecosistemas naturales, de conformidad con lo establecido en
los artículos 4 y 5 del Decreto 953 de 2013.
Artículo 4. Responsables: La determinación de los predios objeto de los incentivos, del valor del
incentivo a reconocer y de la formalización de los acuerdos de voluntad, estará
a cargo de la Secretaría Distrital de Ambiente, con el apoyo técnico de la Secretaría
Distrital de Desarrollo Económico o la entidad que haga sus veces.
Artículo 5. Seguimiento: La Secretaría Distrital de Ambiente diseñará una base de datos de acceso
público, en donde se divulguen periódicamente los predios que han sido
sometidos mediante acuerdos de voluntad al esquema de pago por servicios
ambientales y las condiciones de los acuerdos para la verificación del
cumplimiento de las obligaciones pactadas.
Vigencia: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D.C., a los ____ días del mes de
____ dos mil diecisiete (2017).
Proyectó y elaboró: David
Garzón Fandiño