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Exposición de Motivos 134 de 1994 Nivel Nacional

Fecha de Expedición:
31/05/1994
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:


 
 

EXPOSICION DE MOTIVOS

LEY 134 DE 1994

El proyecto de ley estatutaria que el Gobierno presenta a consideración del honorable Congreso de la República tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales de la democracia participativa. El nuevo esquema democrático diseñado por el Constituyente de 1991 no puede ser simplemente un valioso conjunto de valores e Ideales. Es necesario establecer unas reglas claras que aseguren la eficacia de esos mecanismos de participación.

La nueva Constitución diseñó una democracia diferente en la cual los colombianos tienen la posibilidad de ser los orientadores de su destino. El paso siguiente es construir las herramientas que hagan efectiva la participación ciudadana. El Presidente de la República ha resaltado en varias oportunidades la trascendencia del tema. Al Instalar las sesiones del Congreso señaló la participación como uno de los principios que deberán orientar la construcción del futuro. Dijo el Presidente: "Claro que la base de todo esto es la participación. La democracia se acomoda mejor a los espacios abiertos que a las prácticas excluyentes. Y es preferible reconocer que la repartición del ponqué, a la distribución de costos y beneficios no son asuntos técnicos sino decisiones que nos conciernen a todos. Y es por eso que la nueva Constitución prevé que la discusión del presupuesto y del plan sea liberal, trasparente y democrática.

"No podemos esperar que cese la apatía si no se destapan canales cercanos al ciudadano para que el hombre de las calles sienta que su vez cuenta, que su participación es eficaz para producir los resultados que a él le importan. Además, invitar a estimular la participación es rechazar esa tendencia al paternalismo que en últimas; nos quita de nuestras manos la posibilidad de construir el futuro que queremos"

La Constitución ofrece un amplio espacio para que la ley concrételos mecanismos de democracia directa que se tratan en el proyecto. En ese sentado, el Congreso de la República al ocuparse del tema está ejerciendo una función cual constituyente, de la cual depende que el pueblo pueda tomar directamente decisiones sobre los ternas que le interesan.

Estructura general del proyecto.

El proyecto establece principios comunes aplicables a los distintos mecanismos de participación regulados por la ley estatutaria y reglas específicas para cada una de estas figuras. Los principios orientadores del proyecto están dirigidos a garantizar la participación efectiva, de la, ciudadanía en el proceso de toma de decisiones y a evitar que sean usados de manera abusiva e irresponsable. Las virtudes de la democracia participativa podrían desaparecer si en la regulación de la Iniciativa popular, de la consulta popular, del referendo, de la revocatoria del mandato, del plebiscito o del cabildo abierto no se hubiera tenido en cuenta la experiencia de otras legislaciones para determinar que controles son necesarios y cuáles características no son deseables.

El proyecto tiene 95 artículos distribuidos en nueve títulos. En el Título 1 se definen los distintos mecanismos de participación regulados en la ley estatutaria. En el Título 11 (Proceso de recolección de firmas, se establecen los requisitos que deberán cumplir los ciudadanos que pretendan presentar una Iniciativa popular o una solicitada de referendo. Algunos de esos principios también serán aplicables a la revocatoria del mandato El Título III (De la iniciativa popular) regula este derecho político a nivel nacional, departamental, municipal, y, distrital, estableciendo controles que evitarán su empleo abusivo. En el Título IV (Del referendo) se regula tanto el referendo aprobatorio como el derogatorio. El Título V (De la consulta) señala las reglas que deben respetarse en las consultas nacionales, departamentales, municipales y distritales. En el Título VI (De la revocatoria del mandato) regula este mecanismo de participación procurando asegurar la seriedad de la utilización de la revocatoria. En el Título VII (Del plebiscito) se reguló esta figura como un mecanismo de participación diferente de la consulta popular y del referendo mediante el cual el Presidente de la República puede, para algunas de sus decisiones, solicitar un pronunciamiento popular. En el Título VIII (Del cabildo abierto) se reguló uno de los mecanismos de participación de más vieja data en nuestra historia democrática. El Título IX contiene las disposiciones finales, comunes a todas las instituciones.

Definiciones.

El Título 1 delimita el objeto del proyecto de la presente ley estatutaria, la regulación de la Iniciativa popular, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto. Aun cuando la participación prevista en la constitución no se circunscribe al espacio político, el proyecto regula principalmente los mencionados mecanismos. No obstante, ella no impedirá que en él futuro se puedan desarrollar otras formas de participación ciudadana en la vida económica, social, cultural, universitaria. sindical, o gremial del país, a través de disposiciones que no tienen la jerarquía de ley estatutaria.

Todos estos mecanismos, con excepción del cabildo abierto, suponen la utilización del derecho al sufragio y, por lo tanto, sólo los ciudadanos en ejercicio podrán participar en ellos. Este no significa que quienes no cumplan con este requisito no tendrán la posibilidad de participar en espacios distintos al electoral. Su participación será posible en otros espacios fundamentales de la vida del país.

El proceso de recolección de firmas.

Para la presentación de iniciativas o de solicitudes de referendo nuestra Constitución exige la demostración de un apoyo popular previo. Se requiere que una iniciativa popular sea presentada, por lo menos por el 5% del censo electoral (artículo 155, C.P.) o que el cuando menos 10% del censo electoral solicite la convocatoria de un referendo para derogar una norma (artículo 170, C.P.).

Para que los ciudadanos tengan calidad sobre la manera de cumplir este requisito numérico es necesario definir un procedimiento específico En nuestra legislación existían, antecedentes de recolección de firmas para la inscripción de candidaturas, pero dadas las características especiales de los mecanismos coparticipación, tales reglas resultan Insuficientes. Por ello, el proyecto establece con claridad los requisitos que deberán cumplir quienes promuevan una Iniciativa o una solicitud de referendo.

La regulación de este procedimiento se hizo teniendo en cuenta dos objetivos. Por un lado, garantizar la eficacia de la participación ciudadana y, por el otro, rodear el proceso de las garantías necesarias para evitar abusos y corregir los problemas que en el pasado ha representado la recolección de firmas para demostrar un determinado apoyo popular.

En el Título 11 del proyecto se define como promotores a los ciudadanos que impulsen. una Iniciativa popular o una solicitud de referendo. Se les exige ser ciudadanos en ejercicio y tener el apoyo de una organización cívica, sindical, gremial Indígena o comunal del orden nacional, o de por lo menos 1.000 firmas de ciudadanos en ejercicio. Los promotores deberán Inscribir tina lista de máximo nueve nombres aire conformarán el, comité de promotores y serán ellos los responsables del proceso de recolección de firmas y de tomar las decisiones correspondientes.

Con el fin de facilitar su Identificación, los. promotores de la Iniciativa o de la solicitud de referendo deberán Inscribirse ante la Registraduría del Estado Civil diligenciando un formularlo en el cual aparecerá su nombre y el del vocero, un resumen de las razones que la justifican, un título que indique la ,esencia del contenido del proyecto y el articulado. El proyecto no podrá Identificarse con. el nombre de una persona o de un producto comercial. Tampoco podrá referirse a materias que se hayan excluido de la iniciativa popular ni estar redactado en forma tal que. pueda inducir a confusión a quien firme. Al momento de la inscripción, la Registraduría deberá certificar, en el mismo formularlo que diligenciaron los promotores, el numero de firmas que éstos deberán recoger para cumplir con los requisitos constitucionales y legales para la presentación de una iniciativa a de una solicitud de referendo,

La Registraduría deberá llevar un registro consecutivo de todas las solicitudes de formularios para iniciativa o para referendo e informará a la corporación respectiva sobre el contenido de la solicitud. Este informe permitirá a la corporación respectiva tener en cuenta las solicitudes de Iniciativa o de dero gatoria para la elaboración de sus propios proyectos y, además, comunicar a la ciudadanía cuándo una ley, tina ordenanza o un acuerdo recoge o contradice el contenido de una Iniciativa ciudadana. El nombre y el texto de la Iniciativa serán publicados en los Anales del Congreso o en la gaceta oficial de la corporación respectiva.

Una vez Inscrita una Iniciativa o solicitud de reverendo, ésta será enviada por la Registraduría al Consejo de Estado, si se trata de la Iniciativa popular de acto legislativo o de ley, o al tribunal administrativo competente, si se trata de una Iniciativa de ordenanza o de acuerdo, para su revisión. En dicha revisión, se verificará que el nombre de la iniciativa o de la solicitud de referendo no haga alusión a un nombre personal a comercial, que haya sido redactada en forma clara que no induzca a error, que se refiera a una misma materia, que su contenido sea susceptible de iniciativa popular. Sí la iniciativa ha sido presentada como proyecto de acto legislativo y la materia es de carácter legal y no constitucional, el Consejo de Estado o el tribunal administrativo sugerirán a los promotores que sea presentada como una Iniciativa de ley.

Además, sólo si así lo solicitan los promotores, emitirá un concepto motivado sobre su constitucionalidad. No obstante, sólo cuándo la iniciativa o la solicitada de referendo resulte totalmente inconstitucional no podrán los promotores buscar el apoyo popular para su presentación. Durante esa revisión, también se verificará si el resumen de la pro puesta que presenten los promotores es una descripción neutral y adecuada del proyecto.

Esa revisión previa permitirá subsanar deficiencias en tina iniciativa popular o en tina solicitud de referendo. Por ello, el proyecto prevé una serie de audiencias con los pro motores durante las cuales tendrán la posibilidad de aclarar los objetivos de su propuesta, revisar la redacción del texto, estudiar las, subgerencias de corrección que haga el tribunal y adoptar las que consideren necesarias. Realizar esa revisión, o vencido el plazo de un mes, según lo establecido en el articulo 163 de la Constitución Política, los. promotores podrán Iniciar el proceso de re colección de firmas. Aun cuando en la Constitución no se establece un límite de tiempo para recoger las firmas, resaltaba conveniente fijar un plazo dentro del cual éstas han de ser recogidas. Al exigir el cumplimiento de un requisito numérico para la presentación de iniciativas o la solicitud de referendos, el constituyente de 1991 pretendía asegurar que una determinada iniciativa reflejará un verdadero interés ciudadano en Fina determinada coyuntura. Sin embargo, el apoyo popular a una Iniciativa o solicitud sería irreal si no se, limitare el tiempo dentro del cual pueden re cogerse esas firmas. Si no se estableciera un límite temporal a la validez de tina firma, se podría llegar al absurdo de presentar Iniciativas apoyadas por firmas recogidas 10 años atrás bajo circunstancias e Intereses que han variado por el transcurso del tiempo y que reflejarían un apoyo ficticio al momento de su presentación. La ausencia de un límite temporal obligaría a una persona a apoyar durante 10 años a más lo mismo, así las circunstancias y su opinión hubieran cambiado.

Todas las legislaciones en donde existe una regulación para la iniciativa y el referendo han establecido un plazo para la recolección de firmas. En Estados Unidos, por ejemplo, ese plazo puede ir de 3 a 4 meses. En Suiza el plazo es de 18 meses. El Gobierno colombiano considera que un plazo de un año y medio es un tiempo suficientemente largo para permitir la recolección de las firmas y suficientemente corto para evitar que el apoyo Popular a una iniciativa o a una solicitud de referendo se distorsione por el paso del tiempo. Las firmas recogidas cuya vigencia sea superior a un año y medio, no serán tenidas (en cuenta para el cumplimiento del requisito numérico.

El formularlo sobre el cual firmarán quienes apoyen una Iniciativa o una solicitud de referendo deberá, contener, cuando menos, el número de Identificación asignado por la Registraduría al proyecto, el título del mismo, el nombre de los promotores y del vocero, el resumen oficial de su contenido y un espacio para firmar. Además, el formulario debe llevar anexo el texto completo de la propuesta y de las razones que la justifican. Esta Información permitirá que cada ciudadano interesado tenga la posibilidad de conocer la totalidad del proyecto que firmará y, además, le dará la certeza de estar dando su apoyo a un proyecto específico que no podrá ser modificado arbitrariamente. Una participación seria y responsable de la ciudadanía sólo es posible si se garantiza su derecho a ser In formada.

Las firmas podrán ser recolectadas personalmente a través del sistema de correos. Además, cuando se trate de Iniciativas o solicitudes de carácter municipal o distrital, el proyecto exige que esas firmas sean recogidas sólo entre los residentes del territorio respectivo. Con ello se garantiza que el respaldo a una iniciativa o a una solicitud de referendo, provenga de aquellos a quienes realmente puede afectar.

Todo ciudadano que firme apoyando una solicitada deberá hacerlo de su puño y letra, Indicando la fecha en que lo hizo, su cédula y nombre completo. Como un ciudadano sólo puede firmar una vez una determinada Iniciativa o solicitud, si aparecen varias firmas de la misma persona, se tendrá por válida la firma más reciente y el resto serán anuladas. Para darle estabilidad al proceso y seriedad a la firma ésta no podrá ser retirada. Ni si quiera en el caso de desistimiento, los promotores podrán retirar su firma.

Para no obligar a los promotores a continuar con una iniciativa o una solicitud de referendo con la cual ya no se Identifican o que requiere un reto económico que no pueden asumir, en el proyecto se prevé la posibilidad de desistir de su objetivo hasta antes de su presentación ante la corporación respectiva. En ese evento, los promotores deberán entregar las firmas recogidas hasta el momento y desistir por escrito ante la Registraduría, quien certificará el número de firmas recogidas hasta ese momento y el plazo. que resta y deberá ser adoptada por la mitad más uno de los miembros del comité de promotores.

Durante el mes siguiente a la publicación de ese Informe por la Registraduría, cualquier ciudadano podrá constituirse en nuevo pro motor, conformar un nuevo comité de promotores y reasumir el proceso de recolección por el plazo que restaba al momento del desistimiento. Si durante ese mes de espera ningún ciudadano manifiesta su deseo de continuar con la propuesta, las firmas depositadas serán destruidas.

Recogido el número de firmas exigido, los promotores las entregarán a la Registraduría quien, certificará el cumplimiento del requisito numérico. Para este efecto, la Registraduría verificará si se trata de firmas manuscritas, con lo más de un año, medio de vigencia, la correspondencia censo el nombre y el número de cédula, la Inscripción del firman te en el censo electoral correspondiente y la realización de las firmas en formularlos que cumplan los requisitos exigidos en el proyecto. Si encuentra firmas que no cumplan con estos requisitos, la anulará. Cuando se trate de verificar la autenticidad podrá utilizar técnicas de muestreo sobre el porcentaje de firmas que le señale el Consejo Nacional electoral.

Si el número mínimo de firmas exigido no se ha alcanzado y el plazo aún no se ha agotado, los promotores podrán continuar con el proceso de recolección por el plazo que les reste. Si el plazo ya se ha vencido, o si ya se ha completado el número de firmas requerido, la Registraduría deberá expedir un certificado definitivo en el cual indicará el número total de firmas recogidas, el número de m firmas nulas y el de firmas válidas y conservará los formularios por 20 días. Durante ese término los promotores podrán Interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa a las acciones a que haya lugar cuando por la b anulación de firmas no se hubiere obtenido el apoyo requerido. En caso de que se interponga alguna acción contra la decisión de la de Registraduría, las firmas se conservarán en tanto ésta se resuelve.

Otro apoyo que recibirán los promotores de una Iniciativa o de una solicitud de referendo durante el proceso de recolección de firmas es el cubrimiento, a cargo del Estado, de los costos de envío de formularlos ya firmados.

Para asegurar que la Iniciativa refleje apoyo ciudadano y no sólo poderío económico de los promotores, el proyecto faculta al Consejo Nacional Electoral para fijar un limite máximo a las contribuciones que reciban los promotores. Estos, además, deberán llevar un balance detallado de estas contribuciones y de los fines para los cuales fueron Invertidas. El balance será público, excepto en lo relacionado con los nombres de los donantes, y cuando se trate de anuncios publicitarios para promover el apoyo ciudadano a una Iniciativa o a una solicitud, siempre deberá Informarse quién financia el anuncio publicitario.

El procedimiento de recolección de firmas definido en el proyecto será aplicable en lo pertinente, para la presentación de solicitudes de revocatoria del mandato.

La Iniciativa popular.

En el Título 111, el proyecto regula la Iniciativa Popular. La Constitución de 1991 señaló que cuando se tratase de proyectos, de ley o de acto legislativo, la Iniciativa debería ser presentada por lo menos por el 5% del censo electoral. Esta regla se ha extendido a las Iniciativas de ordenanza y de acuerdo. Este requisito garantizará la seriedad de la propuesta ciudadana y evitará que la labor del Congreso, las asambleas y los concejos se vea entorpecida por propuestas que carecen de respaldo popular y que no reflejan los anhelos de un sector Importante de la comunidad.

Dado que algunos asuntos que hacen parte de la agenda tradicional de las corporaciones públicas corresponden a decisiones políticas trascendentales o requieren de un manejo especial para las cuales la Constitución ha reconocido especial responsabilidad al Presidente y, en general, al Gobierno, existen materias que sería conveniente excluir de la Iniciativa popular. Ese es el caso de los asuntos de exclusiva Iniciativa gubernamental, de los asuntos presupuestases, fiscales y tributarlos, del manejo de las relaciones Internacionales, de la concesión de amnistías o Indultos y de la preservación y restablecimiento del orden público. Además, como la Iniciativa popular puede conducir a que se convoque a un referendo aprobatorio, es aconsejable armonizar las materias excluidas de referendo con las excluidas de la Iniciativa popular para cumplir el mandato constitucional del artículo 170, Inciso 3o.

Aun cuando en otras legislaciones se prevé la posibilidad de presentar Iniciativas populares en las que sólo se Indica el sentido general de la propuesta, el proceso de discusión, elaboración y aprobación de una Iniciativa de les características resultaba excesivamente dispendioso e Inconveniente. Por ello, en el proyecto se prefirió que las Iniciativas populares fueran redactadas bajo la forma de un proyecto de articulado.

El proyecto deberá ser presentado ante la Secretaría de la corporación respectiva y se tramitará como si fuera un Proyecto con mensaje de urgencia como lo ordena el artículo 155 de la Constitución. Durante el trámite ante la corporación, se podrán introducir modificaciones al proyecto, pero si tales modificaciones afectan la esencia del mismo, vocero podrá solicitar que éste sólo sea probado o negado tal como originalmente había sido presentado. El vocero tendrá de icho a participar en cada una de las etapas el trámite y podrá apelar ante la plenaria la decisión de la comisión cuando ésta niegue el proyecto.

Si el proyecto es negado, o si el plazo para tramitar el proyecto se ha vencido sin que exista una respuesta de la corporación, los Promotores podrán optar por acudir a un referendo aprobatorio. En ese evento, deberán completar un total de firmas equivalente al 15% del censo electoral respectivo para solicitar ante la organización electoral la convocatoria de un referendo. Para recoger este número adicional de firmas los promotores tendrán un plazo de un año.

Para este tipo de referendo el proyecto exige un porcentaje de firmas mayor en 5% que el que se exige para el referendo derogatorio. Esto para evitar que al convocarse el referendo derogatorio. Esto para evitar que al Convocarse el referendo la participación electoral sea muy baja y también para que exista in apoyo inicial suficiente que haga posible que la Iniciativa sea adoptada en referendo. Este requisito asegura, además, que todos los partidos y movimientos con representación en el Congreso, en las asambleas o en los concejos, tengan la oportunidad de estudiar y debatir un proyecto de Iniciativa popular que ya a ser sometido a referendo.

La presentación de Iniciativas populares no impide al Congreso, a las asambleas o a los concejos regular la materia en el mismo sentido o en sentido distinto al de la Iniciativa. La capacidad normativa de las corporaciones públicas no se afecta por la, presentación de Iniciativas populares o de solicitudes de referendo. La Iniciativa popular puede ser acogí da o no por la corporación. Si la acoge, se en tiende que la Iniciativa ha sido exitosa y allí culmina el proceso. Si una Iniciativa popular, cuyo contenido contrario al de la norma ex pedida por la corporación, es aprobada en referendo, se entenderá que la norma en cuestión ha sido derogada por decisión popular de conformidad con las reglas generales.

El referendo.

En el presente proyecto se regula tanto el referendo aprobatorio como el derogatorio. Las reglas para recolección de firmas, campaña, votación y financiación de uno u otro son básicamente las mismas, salvo algunos pocos requisitos.

El referendo derogatorio está expresamente consagrado en el artículo 170 de la Constitución para permitir que un grupo de ciudad nos solicite la derogatoria de una ley formal mente y luego todo el pueblo autónomamente decida si la ratifica o la deroga. Es la modalidad de referendo más clásica.

El referendo aprobatorio se deriva el principio de soberanía popular Y de la cláusula general de la Constitución que permite al legislador regular formas de participación diferentes a las desarrolladas en la misma Constitución. El referendo aprobatorio busca darle eficacia a la Iniciativa popular, que de no contar con esta salida se podría convertir en un esfuerzo Improductivo o, inclusive, frustrante lo cual desestimaría la presentación de iniciativas populares.

En el proyecto se exige para su solicitada un Porcentaje de firmas diferente para uno y otro. Para el referendo derogatorio de leyes, ordenanzas y acuerdos, la solicitud debe ser presentada por el 10% del censo electoral respectivo según se trate de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza o de un acuerdo. Para el referendo aprobatorio, tal como ya fue mencionado, ese porcentaje se incrementó al 15%.

El proyecto también regula el referendo consagrado era el artículo 377 de la Carta Política según el cual puede haber referendo derogatorio de actos legislativos que se refieran a reformas a los derechos fundamentales reconocidos en el Capítulo 1 del Título 11 de la Constitución y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular o al Congreso, para los cuales la Constitución estableció unas reglas especiales. Este podrá ser convocado cuando un número de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral así lo solicite dentro de los 6 meses siguientes a su Promulgación.

El proyecto define también las materias sobre las cuales no podrá haber referendo. Las materias que fueron excluidas de la iniciativa, popular tampoco podrán ser objeto de solicitud de referendo. Tal como se dijo anteriormente, la Constitución ha reconocido especial responsabilidad al Gobierno en el manejo desiertos asuntos y, por eso, los de exclusiva iniciativa gubernamental, los presupuéstales, fiscales y tributarlos, o los que se refieran al manejo de las relaciones, internacionales, la concesión de amnistías o Indultos y la preservación y restablecimiento del orden público, no podrán ser sometidos a referendo. Además, expresamente la Constitución en el artículo 170 prohibe algunos de estos referendos.

Para la recolección de firmas que apoyen una solicitud de referendo se deberá seguir las mismas reglas adscritas en el proyecto en su Título 11. Presentada la solicitud de referendo ante el registrador del estado civil correspondiente, la organización electoral In formará a la corporación respectiva sobre el contenido de la solicitud. Culminado el pro ceso de recolección %le firmas y cumplidos los requisitos legales y constitucionales, la organización electoral fijará la fecha de votación del referendo, la cual no podrá ser antes de 30 días ni pasados 6 meses a la fecha en que la Registraduría informó a la corporación que los promotores cumplieron los requisitos constitucionales y legales para convocar un referendo.

Para no desviar la atención del debate en torno a la aprobación o derogación de una ley o de un acto legislativo, el proyecto prevé que la votación del referendo de carácter nacional no pueda coincidir con otro acto electoral. Sin embargo, si el plazo dentro del cual debe realizarse la votación por el referendo coincide con la elección presidencial, el plazo para la celebración de la votación del referendo se amplía en seis meses. A nivel departamental, municipal y distrital, la elección del referendo sí podrá coincidir con otra, pero en todo caso no podrá acumularse la votación de más de tres referendos. Esta regla permitirá utilizar eficientemente la Infraestructura electoral y economizar recursos, sin sacrificar el debate pues al limitar el número de asuntos que pueden ser sometidos simultáneamente al pueblo, se evita que, el elector pueda ser con fundido con la votación de múltiples temas.

El proyecto prevé la suspensión transitoria, mediante decreto legislativo del Presidente de la República, de la celebración de referendos constitucionales o legislativos cuando la fecha de estos coincida con la vigencia de cualquiera de los estados de excepción y su realización pueda afectar el restablecimiento del orden público o deba efectuarse en un ambiente de intimidación para los votantes:

En esos eventos, la celebración del referendo se suspenderá hasta que se levante el estado de excepción. La nueva fecha de votación será fijada por el Consejo Nacional Electoral

Según el proyecto, se entenderá que una norma ha sido derogada o aprobada por referendo, cuando la decisión haya sido adoptada por la mayoría de los votantes, siempre y cuando hubiere participado por lo menos, la cuarta parte del censo electoral correspondiente. Dado el origen popular que tendría una norma aprobada mediante referendo, ésta recibirá una denominación o encabeza miento especial. A nivel departamental, municipal y distrito, se denominará ordenanza o acuerdo popular, si corresponde a materias de competencia de las asambleas o de los Concejos. En el caso de actos legislativos y leyes aprobados popularmente, estos deberán ser encabezados con la expresión "El pueblo de Colombia decreta".

Con fin de garantizar sin debate electoral equilibrado, el proyecto define quiénes pueden participar en la campaña por el "si" y por el "no" y la forma en que dicha campaña deberá adelantarse. Como regla general se establece un derecho a participar en la campaña para los promotores de la iniciativa o de la solicitud de referendo. Los opositores del referendo podrán participar recogiendo un invierno de firmas igual al que recogieron los promotores. Sí hay varios grupos, todos, podrán participar en la campaña, pero sólo el grupo con el mayor número le firmas recogidas gozará de los beneficios que establece el proyecto de ley estatutaria en el Capítulo 1 del Título IV. Así es posible apoyar a la fuerza con mayor respaldo y evitar el despilfarro de fondos públicos.

Cuando se trate de referendos de carácter nacional, el proyecto establece las reglas generales de la campaña que se adelante por televisión. Se limita el tiempo máximo para publicidad contratada en televisión a una hora para evitar que las Iniciativas apoyadas por intereses económicos fuertes reciban una difusión tan grande que desequilibre el flujo de información a los votantes. Se da acceso a un número de espacios de televisión financiados por el Estado para que en los promotores y el grupo que promueve la posición contraria den a conocer sus argumentos.

El proyecto también consagra otra garantía para equilibrar el debate antes de un referendo. Cuando un periódico, una emisora o una programadora de televisión acepte difundir publicidad en favor de una posición, deberá aceptar en Igualdad de condiciones la de quien promueve la posición contraria, Esta norma es también una garantía a la libertad de expresión que consagra nuestra Carta Política.

Con el fin de dar al elector la posibilidad de tomar una decisión tranquila sin que el día de la votación se vea bombardeado por la información de las distintas campañas, estas deberán suspenderse a las doce de la noche del día anterior a la votación.

Para garantizar la mayor objetividad posibilidad en la presentación de las posiciones, el proyecto establece una regla especial para la campaña del referendo. La Organización Electoral se hace responsable de informar a la opción pública, de manera imparcial, sobre la posición de uno y otro grupo. Para ello dependerá realizar audiencias ellas cuales oirá los argumentos de una y otra posición, lo resumirá y lo difundirá suficientemente, de tal manera que los electores conozcan claramente las alternativas para tomar una decisión. Cuando el tema de la reforma sea la organización electoral, estas funciones las ejercerá la Procuraduría General de la Nación.

El proyecto también prevé cuáles son los Posibles efectos de la votación del referendo. Si la norma es derogada, no podrá ser reproducida dentro de los dos años siguientes sino por la decisión de las dos terceras partes de los miembros de la corporación respectiva. Pasados esos dos años, la norma podrá ser reproducida por las mayorías ordinarias, Durante esos dos años tampoco podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto. Con ello se busca evitar que el pueblo pueda ser convocado para que decida una y otra vez sobre lo mismo con el consecuente desgaste de la institución del referendo.

El referendo constitucional.

A Iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menos al 6% del censo electoral, el Congreso podrá someter un proyecto de reforma constitucional a referendo. La ley que convoca el referendo deberá ser aprobada por la mayoría de los miembros de ambas Cámaras.

Dada la importancia de una reforma constitucional, las reglas generales del referendo sobre el acceso a espacios de televisión finan ciados por el Estado, tiene su excepción en el caso del referendo constitucional. El proyecto establece que en la campaña tendrán amplias oportunidades de participar los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso, el Gobierno y, en caso de iniciativa popular, los promotores. El Consejo de Televisión distribuirá los espacios, determinará la duración de los mismos que no podrá exceder los 30 minutos y señalará el tiempo de televisión que corresponde a cada uno de lo; partidos y movimientos políticos que participen en proporción a la representación obtenida en el Congreso. En el caso de, iniciativas populares, él tiempo asignado a los promotores de la misma será Igual al pro medio del tiempo asignado a los partidos y movimientos con representación, en el Congreso.

Además, a diferencia del referendo legislativo y de los referendos departamentales y municipales que deben ser votados en bloque, el proyecto establece que en la votación del referendo constitucional los ciudadanos podrán votar separadamente cada un de los artículos sometidos a su consideración o votar en bloque si así lo prefieren. La trascendencia de la decisión que puede adoptar el pueblo en el referendo constitucional hace necesario que se permita a los electores decidir libremente cuál parte del articulado aprueban y cuál rechazan.

La consulta popular.

Los ciudadanos también podrán participar en consultas populares para expresar su opinión sobre asuntos de trascendencia para la comunidad antes de que la decisión sea adoptada. Según el proyecto, la consulta podrá hacerse a nivel nacional, departamental, municipal o distrital. Deberá ser una pregunta de carácter general, redactada en forma clara que pueda ser respondida con un "si" o un "no". Tendrá que referirse a asuntos de trascendencia nacional, departamental, distrital o municipal, según sea el caso. Con el fin de evitar que la consulta pueda ser empleada como mecanismo alternativo para legislar o regular un determinado asunto, el proyecto señala que no puede ser objeto de consulta la convocatoria de una asamblea constituyente a menos que sea el Congreso quien decide la reformar la Constitución a través de este mecanismo.

Sin perjuicio de los requisaos adicionales que se señale las características en el Estatuto General de la Organización Territorial para las consultas a nivel departamental, distrito y municipal, el presente proyecto de ley señala las características generales de la consulta popular en las distintas entidades territoriales. De ser aprobadas estas reglas por el honorable Congreso, dejarían sin vigencia las normas de la Ley 42 de 1989.

El proyecto regula de manera detallada la consulta definida por el artículo 104 de la Constitución. Así, cuando se trate de una consulta de carácter nacional, el Presidente de la República deberá enviar al Senado el texto de la consulta junto con un informe de El proyecto regula de manera detallado la consulta definida por el artículo 104 de la Constitución. Así, cuando se trate de una consulta de carácter nacional, el Presidente de la República deberá enviar al Senado el texto de la consulta junto con un informe de las razones que la hacen necesaria. El Senado dispondrá de un plazo de 20 a 30. días para emitir un concepto sobre la consulta. Una vez emitido el concepto favorable del Senado, y consulta también debe ser objeto de control constitucional previo de la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 237 de la Carta Política. El texto de la consulta será enviado a la Corte Constitucional quien, dentro de los 15 días siguientes, se pronunciará sobre su constitucionalidad. Si el concepto de la Corte es favorable, el Presidente podrá realizar la consulta.

Estos requisitos buscan que la responsabilidad política del Presidente en la toma de decisiones sobre asuntos trascendentales no sea eludida y trasladada fácilmente al pueblo. También pretende evitar que el Congreso se vea sometido a presiones indebidas por parte del Gobierno frente a decisiones de difícil adopción y permite que cuestiones complejas, .sobre las cuales haya un enfrentamiento entre el Gobierno y el Congreso,scan dirimidas por el pueblo evitando así una parálisis en la adopción de tales decisiones. Además, el control de la Corte Constitucional Impedirá que asuntos inconstitucionales puedan ser sometidos a consulta popular.

El proyecto prevé que la consulta nacional se realice en una elección especial que no puede coincidir con ningún otro acto electoral que pueda distraer la atención del elector. Esa elección especial no sólo es un límite para evitar que el Presidente abuse de esta facultad al obligarlo a correr el riesgo de una baja participación, sino que además es una garantía para que la decisión que adopten los ciudadanos pueda ser enfocada con claridad y que la información que reciban los permita comprender todas las aplicaciones de la de terminación que deben considerar sin distorsiones fuertes de una campaña de candidaturas. Al igual que en el caso de los referendos de carácter nacional, el proyecto prevé la suspensión transitoria, mediante decreto legislativo del Presidente de la República, de la celebración de la consulta cuando la fecha de cita coincida con la vigencia de cualquiera de los estados de excepción y su realización pueda afectar el restablecimiento del orden público o deba efectuarse en un ambiente de intimidación para los votantes. En ese evento, se aplicarán las reglas en el artículo 44 del proyecto.

En las consultas departamentales, municipales y distritales, el gobernador o el alcalde, según el caso, enviará al tribunal administrativo competente el texto de la consulta para la revisión de ski legalidad y constitucional. Si el concepto del Tribunal es favorable, se podrá realizar la consulta

Para estas consultas no se exige un concepto previo favorable de la asamblea o el con cejo. El gobernador o el alcalde podrá decidir si lo solicita o no. Si decide solicitarlo, también tendrá la libertad de acatarlo o no. Esta facultad permitirá buscar una salida democrática para decisiones trascendentales que no hayan podido ser resueltas en el seno de la corporación. En ese evento, será el gobernador o el alcalde quien asuma los castos políticos del posible rechazo popular.

Cuando más de la mitad de los votos que conforman el respectivo censo electoral se pronuncien en un mismo sentido, se entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo. En ese evento, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas necesarias para hacer, efectiva esa decisión. Si para ello se requiere de una ley, de una ordenanza o de sin acuerdo. la corporación respectiva deberá adoptarla dentro del período de sesiones que coincida con la votación dé la consulta y, a más tardar, en el período siguiente. 81 la decisión del pueblo hace necesaria una retorna constitucional, el plazo será de un año. El plazo para el Presidente dé la República, para los gobernadores y alcaldes, según el caso, es de 3 meses. El incumplimiento de esta obligación por parte del servidor o servidores públicos acarreará la pérdida de los derecho políticos para la siguiente elección.

Existe una última modalidad de consulta definida por la Constitución: La consulta para convocar a una asamblea constituyente para reformar total o parcialmente la Constitución.

Las características de esta consulta fueron definidas por el constituyente de 1991. Quien efectúa la consulta es el Congreso. Para ello, requiere, de una ley aprobada por la mayoría de los miembros de tina y otra Cámara, en la que deberá definirse, además, el número de delegatarios, el período de la asamblea, la fecha de Iniciación de sus sesiones y otras características de la asamblea. También, sé señalará el temario en que se ocupará la asamblea frente al cual los ciudadanos que participe en la consulta podrán pronunciarse sobre cada uno de los óptimos que lo Integran y definir así la competencia de la asamblea. En esa ley de consulta, también se señalará el sistema de elección de los delegatarios que, en todo caso, deberá ser un sistema de representación proporcional. Las reglas de elección y las características de la asamblea no podrán ser, variadas con posterioridad al pronunciamiento popular.

Se entenderá que el pueblo desea la convocatoria de una asamblea constituyente citan do así lo decida la mayoría de los votantes, siempre y cuando haya participado en la votación, cuando menos la tercera parte del censo electoral. Si la consulta es favorable a la convocatoria de la asamblea, se fijará la fecha para la elección de los delegatarios dentro de los 6 meses siguientes a la consulta. Esa elección no podrá coincidir con otro acto electoral.

La revocatoria de mandato.

El Constituyente de 1991 delegó en el legislador la regulación de este mecanismo de participación. En la Constitución no se definen, ni aún de manera general, las características de esta Institución.

La revocatoria del mandato es un derecho de participación que otorga NI ciudadano común poder para remover de su cargo a un funcionario que no ha cumplido con sus responsabilidades sin necesidad de esperar hasta la siguiente elección. En el proyecto se establecen una serie de controles que evitarán su, uso Irresponsable e irracional. La revocatoria del mandato estimulará una mayor responsabilidad de quienes son elegidos, promover un mayor acercamiento de los colombianos a sus representantes y estimulará a los electores a mantener un Interés permanente en gestión que adelanten sus elegidos.

Existen tradicionalmente dos modalidades para realizar la revocatoria del mandato. En la primera de ellas, presentada la solicitud de revocatoria, se convoca a sana elección para que la ciudadanía decida si el mandato del funcionario debe o no ser revocado. 81 en dicha consulta se remueve al funcionario de su cargo, debe señalarse tina nueva fecha para elegir al sucesor. En esa elección puede participar cualquier persona que cumpla los requisitos legales y constitucionales para ella. Sin embarro, dado que en la actualidad el periodo de los gobernante y alcaldes es apenas de tres años, este procedimiento resultaba demasiado largo y dispendioso. También más costoso patata que Implica la realización de, dos elecciones.

En la segunda modalidad de revocatoria en una misma elección se decide si se revoca el mandato de un funcionario y simultáneamente se elige a su sucesor. En ese caso, al presentarse el candidato que participará en la contienda electoral. Esta ha sido la modalidad escogida en el proyecto de ley por ser la menos costosa, ofrecer más garantías de estabilidad y generar un Incentivo para que la propuesta de revocatoria sea seria.

Según el proyecto, en la contienda electoral para la revocatoria del mandato, sólo participarán, el funcionario cuyo mandato pretende revocar y el candidato señalado en la solicitud. Si hay varias solicitudes de revocatoria que cumplan los requisitos legales, participarán en la elección todos los candidatos así inscritos y quien reciba la mayor votación ejercerá el cargo por el resto del período

No todo servidor público de elección popular puede ser sujeto a revocatoria del mandato. Dentro del espíritu. constitucional sólo pueden serio los gobernadores y aleal4es por ser elegidos por circunscripción uninominal y por ser mandatarios con una, relación directa de cercanía con la comunidad

La revocatoria del mandato parte del supuesto de una relación directa entre electores y elegido según la cual sólo quien han participado en la elección de un funcionario tiene el poder para removerlo de su careo. Esta relación es muy. clara citando el funcionario ha sido elegido, en circunscripción uninominal. No ocurre lo mismo cuando se utiliza el sistema de listas en el cual el ciudadano vota por una de las personas que aparece en la lista sin que necesariamente desee hacerlo por otras de la misma lista. Por, esta razón, el proyecto prevé que la figura dé la revocatoria no se aplique al mandato de los miembros son elegidos por este sistema.

Dado que en municipios pequeños con muy poca población la revocatoria del mandato podría ser arbitrariamente usada por la guerrilla o por organizaciones criminales para remover de su carta a sin alcalde honesto y responsable con el no están de acuerdo, el proyecto establece aire la revocatoria del mandato de alcaldes de capitales de departamento o de municipios cuyo censo electoral comprenda menos de 30.006. cédulas aptas para votar.

En el proyecto no se establecen causales para que, el mandato de un funcionario pueda ser revocado. El juicio que realizan los electores es, sobre todo juicio político no de carácter jurídico. El establecimiento de causales de tipo administrativo o penal obliga rían al elector a tener un conocimiento especializado sobre cuestiones técnica. Además, la experiencia de otros países ha demostrado que esta clase de causales provoca que los enemigos del elegido tengan que "inventar" un pretexto jurídico y, ha llevado a que se acuse al funcionario Inocente de un delito cuando sólo razones eminentemente políticas motivan en verdad la revocatoria. Las causales, además, judicializan una controversia que debe efectuarse en el plano político.

La revocatoria del mandato sólo podrá, lntentarse transcurrido un año en el ejercicio del careo. El funcionario debe tener tiempo para demostrar, eficacia responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Cuando por el resaltado de la votación no se revoque el mandato de un gobernador o alcalde, no podrá sostenerse de nuevo una revocatoria sino hasta pasados 6 meses. Este requisito busca evitar que mediante continuas solicitudes de revocatoria, los enemigos políticos de un gobernador o alcalde le Impidan cumplir con su programa de gobierno.

La solicitud de revocatoria del mandato deberá hacerla un número de ciudadanos no menor, al 50% de quienes participaron en la respectiva elección. Es esta la principal barrera contra el abuso ese la revocatoria. De esta manera se garantiza que el procedimiento obedezca a razones de fondo y no al simple capricho de unos cuantos o de un grupo de enemigos. Además, asegura que exista una base fuerte para convocar una nueva elección. También, evita que coaliciones de grupos pequeños lleven a que toda una comunidad tenga que ocuparse de un asunto que Interesa a unos pocos.

De acuerdo con lo previsto en el proyecto, presentada la solicitud de revocatoria, se le Informará, al funcionario para que éste decida si se somete a la elección o renuncia a su cargo. En el caso de renuncia, se convocará inmediatamente a elecciones, en las cuales podrán participar todos aquellos que cumplan con los requisitos legales y constitucionales, para elegir nuevo funcionario.

Para desestimular la proliferación de solicitudes de revocatoria, en el proyecto no se establece financiación ni facilidades de acceso a los medios de comunicación para los promotores. En el procedimiento de recolección de firmas para la solicitud de revocatoria del mandato se aplicarán en lo pertinente, las normas generales del procedimiento regulado en el Titulo II de este proyecto de ley sobre los mecanismos de participación.

El Plebiscito.

El Constituyente de 1991 también consagró la "usa del plebiscito como un mecanismo de participación. En el proyecto de ley. que se presenta a consideración del honorable Congreso, se establecen una serie de controles estrictos para garantizar que el plebiscito sea empleado como un mecanismo de participación democrática libre de los vicios que históricamente lo han asociado a un instrumento empleado en regímenes autoritarios. Los controles previstos en el proyecto, sin embargo, sólo tienen ese alcance y no impedirán que el Presidente pueda utilizarlo corno una herramienta democrática que le permita provocar un pronunciamiento popular.

Como primer control, el proyecto establece las materias para las cuales podrá haber plebiscito. El Presidente podrá convocar al pueblo a plebiscito, con la firma de todos los ministros, para someter a su consideración dos tipos de asuntos: a) las decisiones previstas en el articulo 150, numeral 16 de la Constitución o b) las políticas del Ejecutivo que no requieran la aprobación del Congreso, excepto las relacionadas con la declaratoria dé los estados de excepción y el ejercicio de las, poderes correspondientes.

Como segundo control, el proyecto establece un poder devoto de, cualquiera de las dos cámaras contra un plebiscito. Así la decisión de convocar al pueblo a plebiscito y un Informe sobre las razones que justifican su convocatoria deberán ser enviadas al Congreso, para, que dentro del mes siguiente a la fecha, en que haya sido informado, cualquiera de las dos Cámaras, por la mayoría de los asistentes, Queda expresar su rechazo a la convocatoria. Si el concepto no es desfavorable, el Presidente podrá convocar el plebiscito, La fecha, de la votación no podrá ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses contados a partir de la fecha en que el Congreso recibió el Informe del Presidente.

También se limita la duración de la campaña de cada plebiscito y de las Intervenciones nos en televisión para promover una u otra posición. Según el proyecto, la campaña por el plebiscito se hará dentro de los 20 días anteriores a la fecha señalada para la votación. En Dicha campa ha podrán participar los partidos movimientos con representación en el Congreso. El Consejo Nacional de Televisión distribuirá los espacios institucionales en proporción al número de curules en el Congreso que tenga cada partido o movimiento.

El tiempo total asignado no podrá exceder de Ios 30 minutos. El Gobierno dispondrá del mismo tiempo en televisión para, expresar su opinión sobre el plebiscito. Se entenderá que el texto sometido a plebiscito ha sido adoptado cuando sea aprobado por la mayoría del censo electoral. Con estas reglas se busca facilitar que en la campaña se exprese toda la representación política en proporción a su poder en el Congreso y también se pretende limitar el eventual abuso de la televisión por parte del Presidente que desee personalizar la contienda.

El cabildo abierto.

Otro mecanismo de participación regulado por el proyecto de ley estatutaria es el cabildo abierto. Mediante este mecanismo, durante cada período de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, se celebrarán, por lo menos dos sesiones públicas en las que se considerarán los asuntos que los residentes del municipio o distrito hayan solicitado. Un número no inferior al 1% de los ciudadanos que componen el censo electoral deben hacer la solicitud para que se pueda convocar el cabildo. A tales sesiones pedían asistir todas las personas que tengan Interés en el estudio de los asuntos. Terminado el cabildo, dentro de la semana siguiente a su celebración, en audiencia pública a la cual estarán invitados los voceros, se dará respuesta escrita y razonada de los asuntos presentados por la ciudadanía.

En los cabildos abiertos, a solicitud de los promotores, podrán ser citados funcionarios municipales o distritales para que respondan, oralmente o por escrito, sobre hechos relacionados con el tema del cabildo.

Podrá ser materia de cabildo abierto cualquier asunto de Interés para la comunidad que sea de competencia del concejo. Sin embargo, no podrán someterse a cabildo proyecto de acto administrativo ni solicitudes de Investigación o renuncia de funcionarios públicos.

Disposiciones finales.

El proyecto de ley estatutaria consagra Fina serie de disposiciones finales aplicables a todos los mecanismos de participación regulados en ella. Se exige, por ejemplo, que todo asunto que vaya a ser sometido a decisión popular sea revisado por la Rama Judicial. Este control evitará que la Rama Judicial arriesgue Innecesariamente su legitimidad, respeto a credibilidad por declarar la inconstitucionalidad o ilegalidad de una decisión adoptada popularmente, convirtiéndose a los ojos del ciudadano común en un obstáculo para la democracia así jurídicamente tenga razón.

En materia de campañas publicitarias que se cumplen para la recolección de firmas o para la promoción de, la participación ciudadana en referendos, consultas populares o revocatorias del mandato, el proyecto establece el deber de revelar el nombre de quien financie dichas campañas. Además establece sanciones pecuniarias cuando en las compañías se difundan afirmaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa popular o de un referendo.

Las normas electorales generales y de publicidad de las contribuciones y balances del Estatuto Básico de los Partidos Políticos y de la, Oposición también serán aplicables a los distintos mecanismos de participación, siempre y cuando no sean Incompatibles con las reglas especiales consagradas en el proyecto. Será el Consejo Nacional Electoral el Registrador del Estado Civil correspondiente quien declare los resultados de la votación de cual quiera de los mecanismos de participación que suponen el ejercicio ciudadano del derecho de. Sufragio.

Para evitar que sólo aquéllas Iniciativas apoyadas por intereses económicamente fuertes tengan la, posibilidad de resultar exitosas y establecer equilibrio en el poder, real de diversos sectores más acorde con el principio cardinal de la igualdad política, el proyecto faculta al Consejo Nacional Electoral para fijar el monto máximo de dinero de origen privado que puede ser Invertido en cada tina de las campanas relacionadas con los derechos e Instituciones regaladas en el proyecto.

Para el Gobierno nacional este proyecto re viste la mayor trascendencia y sin duda para los ciudadanos es quizás el prioritaria puesto que tiene que ver con la apertura de caminos para que se exprese la: soberanía popular y se construya una democracia participativa. Estamos seguros que la experiencia que ha tenido el Congreso debatiendo estos asuntos presentados a su consideración por miembros de la Corporación desde hace varias décadas, así como los apartes de los honorables Sena dores y Representantes enriquecerán el sentido y los alcances de este proyecto de ley estatutaria.

Presentado por el señor Ministro de Gobierno,

Humberto de la Calle Lombana

SENADO DE LA REPUBLICA

Secretaría General Tramitación de Leyes.

Santafé de Bogotá, D. C julio 28 de 1992.

Con el fin de que se proceda a repartir el Proyecto de ley 92 de 1992. "por la cual se dictan normas sobre instituciones mecanismos de participación ciudadana", me permito pasar a su Despacho el expediente de la mencionada Iniciativa que fue presentada en la fecha ante sesión plenaria, La materia de que trata el mencionado proyecto es de competencia de la Comisión Primera Constitucional Permanente.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Pedro Pumarejo Vega.

PRESIDENCIA DEL SENADO DE LA REPUBLICA

28 de julio de 1992.

De conformidad con el Informe de la Secretaría General, se por repartido el proyecto de la referencia a la comisión Primera Constitución Permanente, para lo cual se harán las anotaciones de rigor y se enviará coplas del mismo a la imprenta Nacional con el fin de que sea publicado en la Gacela Legislativa de Congreso.

Cúmplase.

El Presidente del honorable Senado de la República,

Pedro Pumarejo Vega.