RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

La configuración de las relaciones ente el poder central y la provincia ha constituido uno de los temas centrales de la discusión pública en la historia Colombiana, hecho que obedece sin duda a la pluralidad regional de nuestra nacionalidad, que concentra una diversidad notable para un país de nuestro tamaño y población. Son inherentes a dicho proceso las búsquedas y redifiniciones constantes de equilibrios variables, lo cual explica por qué esta temática perennemente reclama la atención del honorable Congreso de la República.

El último hito de las definiciones constitucionales lo constituido la Carta de 1991. Acorde con los procesos universales que doquiera muestran una valorización del espacio regional y local, concominante con la inserción de las economías nacionales en el marco e una economía globalizada, la constitución adoptó un modelo de descentralización política y administrativa, que a poco de cumplir la década de su implantación, amerita cuidados valoración tendiente a preservar, a un mismo tiempo la autonomía local y la integridad nacional.

El modelo de descentralización política y administrativa adoptado por la Constitución de 1991 hallaría también su expresión en materia fiscal, que deja ver su afinidad conceptual con el modelo de "federalismo fiscal". En lo político y administrativo, la descentralización se yergue como principio dominante, en aras de realizar el ideal democrático de cercanía de la autoridad al ciudadano. En lo fiscal, se espera que la descentralización haga posible una revelación transparente de las preferencias de las comunidades como demandantes de bienes públicos, que permita al Estado como oferente de los mismos optimizar el uso de recursos públicos escasos.

Transversalmente, cruzan a la descentralización política, administrativa y fiscal, la participación ciudadana y la necesidad consiguiente de la transparencia política, que preserva la legitimidad del sistema político y su representatividad. Una y otra constituyen condiciones necesarias, aunque no suficientes, para que la descentralización rinda los beneficios para los cuales ha sido concebida. La democracia hoy niega su esencia a no ser que asuma la democracia local. De no cumplirse las condiciones de participación y transparencia, la descentralización, especialmente la fiscal, puede terminar lastimosamente convertida en la descentralización de la corrupción y la ineficiencia, máxime cuando las limitaciones en la movilidad geográfica y social de las comunidades y los defectos de información de economías como la colombiana interfieren con el control que en el esquema descentralizador procura la competencia interjurisdiccional.

De ahí que las medidas tendientes al fortalecimiento de la descentralización se postulen desde una visión integral, que no se agota en lo fiscal y que implica atacar las dolencias que hoy presenta el proceso, también desde lo político.

El proyecto de ley que se somete a consideración de honorable Congreso de la República hace parte del conjunto de políticas en marcha para equilibrar la economía nacional. Esta segunda ola de reformas tiene carácter estructural, hace frente a los principales problemas financieros del Estado y sin su aprobación no será posible garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo, por consiguiente, no constituye una iniciativa aislada para modificar disposiciones en materia de organización y gastos en las entidades territoriales, sino que, conjuntamente con otros proyectos de carácter estructural como el Estatuto Tributario e las entidades Territoriales, la ley de régimen propio de los juegos de suerte y azar, la reforma a la Ley 100 de 1993 en materia pensional de las Entidades Territoriales y la ley orgánica de ordenamiento territorial, constituyen las reformas necesarias para hacer viables las entidades territoriales y garantizar a los colombianos la prestación de los servicios a su cargo.

Ahora más que nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales ya está en dicha situación.

La estabilidad financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales.

Pagar gastos de funcionamiento con recursos no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los gastos permanentes de los departamentos, distintos y municipios. Estas entidades recurrieron al crédito para cubrir esos gastos y poco a poco tapar un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los siguientes rubros; servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o pago de los gastos ordinario de la administración.

En el caso de las entidades territoriales las cifras puesta a consideración con la presente exposición de motivos, hablan por si solas, sin consideración de la fuente de recursos usadas, las deudas hoy en día son, en la mayoría de las entidades territoriales, superiores a la capacidad de pago. En estas condiciones es necesario reducir los gastos si se quiere tener viabilidad futura y cumplir con la prestación de los servicios a su cargo.

Algunos ejemplos pueden ilustrar esta situación en el caso de los departamento.

• El departamento de Santander en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $57.730 millones, en tanto que sus gastos de funcionamiento ascendieron a $127.559 millones, representando los gastos de funcionamiento más de el 209% de sus ingresos corrientes.
• El departamento de Magdalena en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $34.522 millones, pero sus gastos de funcionamiento ascendieron a $64.958 millones, representado los gastos de funcionamiento el 188.2% de sus ingresos corrientes.
• El departamento de Guainía en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $ 2.348 millones, pero sus gastos de funcionamiento ascendieron a $3.900 millones, representando los gastos de funcionamiento el 166.1% de sus ingresos corrientes.
• El departamento de Putumayo en 1998 tuvo ingreso corrientes de libre destinación por $7.419 millones, pero sus gastos de funcionamiento ascendieron a $10.800 millones, representando los gastos de funcionamiento el 145.6% de sus ingresos corrientes.
• El departamento de Nariño en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $25.822 millones, pero sus gastos de funcionamiento ascendieron a $37.217 millones, representando los gastos de funcionamiento el 143.8% de sus ingresos corrientes.

La situación de los municipios no es mejor, los siguientes casos permiten visualizar, por vía de ejemplo, lo que está ocurriendo en algunas entidades:

• El municipio de Uribia en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $258 millones, pero sus gastos de funcionamiento ascendieron a $2.215 millones, representando los gastos de funcionamiento el 858.5% de sus ingresos corrientes.
• El municipio de Buenaventura en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $ 6.739 millones, pero sus gastos de funcionamiento ascendieron a $18.222 millones, representando los gastos de funcionamiento el 270.4% de sus ingresos corrientes.
• El municipio de Tocaima en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $545 millones, pero sus gastos de funcionamiento ascendieron a $1.011 millones, representando los gastos de funcionamiento el 185.5% de sus ingresos corrientes.
• El municipio del Peñol en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $690 millones, pero sus gastos de funcionamiento ascendieron a $1.260 millones, representando los gastos de funcionamiento el 182.6% de sus ingresos corrientes.
• San Andrés en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $15.458 millones, pero su gastos de funcionamiento ascendieron a $22.590 millones, representando los gastos de funcionamiento el 146.1% de sus ingresos corrientes.
• Barranquilla en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre destinación por $84.637 millones, pero sus gastos se funcionamiento ascendieron %96.195 millones, representando los gastos de funcionamiento el 113.7% de sus ingresos corrientes.

Es entonces evidente que el proceso de descentralización en Colombia requiere ajustes importantes para profundizar en él y para lograr sus sostenibilidad en el mediano y largo plazo. En el plazo financiero es vital sanear las finanzas territoriales. Sin unas finanzas sólidas, soportadas en la autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales quedará reducida a un mero formalismo, y la sostenibilidad del proceso de descentralización no estará garantizada.

Por estas razones, el manejo de los problemas fiscales de las entidades territoriales es un frente de acción determinante en el propósito de mejorar la eficiencia del gasto público y evitar, como ha ocurrido en algunos países de la región que la descentralización se convierta en una fuente de desestabilización fiscal y macroeconómica.

En general, el marco legal existente tiende a separa las decisiones de gasto de las decisiones de ingresos, propiciando que los gastos de funcionamiento crezcan muy por encima de los ingresos corrientes de libre destinación, al punto de general situaciones deficitarias como las mencionadas anteriormente, que limitan notablemente la capacidad de los gobiernos locales para cubrir los gastos inaplazables, tales como las mesadas de sus pensionados y los intereses de la deuda.

La situación antes descrita representa un grave riesgo para la estabilidad de las finanzas públicas nacionales, al crear presiones deficitarias a través de un mayor gasto público, que es necesario controlar para evitar una hecatombe mayor de las finanzas territoriales.

La aceleración del proceso de descentralización no debía significar un crecimiento apreciable del tamaño del Estado. En teoría, cuando un país se enfrenta a un proceso de descentralización, uno de los principales retos o resolver consiste en adelantarlo sin que se alteren los equilibrios macroeconómicos. Para ello es necesario que se cumplan al menos tres condiciones: a) que el traslado de competencias el nivel central a los entes territoriales se produzca simultáneamente con el traslado de recursos, b) que se disponga de instrumentos de coordinación de la política fiscal entre los distintos niveles de Gobierno, especialmente en lo que se refiere, al endeudamiento, para evitar que un desbordamiento agregado, del gasto a nivel territorial financiado a través del crédito, ponga en peligro la estabilidad macroeconómica, y c) que se logren consolidar entidades territoriales fuertes, equilibradas y económicamente viables de modo que pueda garantizar una prestación eficiente de los servicios a su cargo.

La manera en que se diseñen los instrumentos para implementar el proceso es determinante en el logro de los objetivos económicos, políticos y administrativos que se persiguen con la descentralización efectuada. Así, por ejemplo, sin una definición clara de competencias se generan consecuente desperdicio de recursos.

De igual manera, en la medida en que el traslado de recursos sea entendido como un simple traslado en transferencias del nivel central a los niveles inferiores de gobierno sin que haya también una "descentralización tributaria", decir, una mayor autonomía para que los entes territoriales dispongan de fuentes de recursos propios, es probable que el logro de los objetivos señalados empiece a fallar. Finalmente, la posibilidad de que el nivel territorial se endeude por fuera de todo tipo de control, induce a los gobernantes a preferir esta fuente de financiación frente a la opción de realizar un esfuerzo fiscal, con los posibles efectos ya mencionados.

Las mayores transferencias del Gobierno Central han estado asociadas con mayores gastos de los gobiernos de las entidades territoriales, buena parte de los cuales se reflejan en crecimientos de las burocracias, inversiones no prioritarias, despilfarro y corrupción. Cada peso adicional de transferencias de ingresos corrientes ha significado gastos superiores a 1.72 pesos en los municipios (Lozano 1998) y de 1.63 pesos en los departamentos (Junguito, 1995). Así el gasto conjunto (pagos totales) de los departamentos y los municipios como porcentaje del PIB creció, de 4.3% en 1990 a 9.7% en 1997 (Cuadro No. 1)

Cabe destacar que en el crecimiento desordenado e ineficiente del gasto público de las entidades territoriales se encuentran las principales causas de su crisis financiera Así, por ejemplo, en el año de 1997 los departamentos dedicaron el 67% de los pagos totales a atender gasto corrientes y sólo 32% a inversión física (Cuadro 2) Del gasto corriente el 39% se dedicó al pago de docentes y personal de la salud, pero debe tenerse en cuenta que su financiación está cubierta básicamente con las transferencias del nivel nacional. También es de resaltar la importante participación del nivel de cargos denominado "Otros", cuya mayor proporción está conformada por los docentes a cargo de los departamentos y por las denominadas "plantas paralelas", como es el caso de los supernumerarios y los contratistas que abundan también en los municipios.

En relación con la estructura del empleo público territorial cabe señalar que son contados los casos en que las planta de personal no están sobre dimensionadas. Así, por ejemplo, el 1996 mientras que el Departamento del Atlántico tenía poco más de 2 empleados por cada 10.000 habitantes, San Andrés tenía 163, Sucre 26, Cundinamarca 24, Santander, Meta y Antioquía 18, y los nuevos departamentos tenían entre 40 y 60. Del lado de los municipios, en 1997 Pasto y Cúcuta tenían 13 empleados por cada diez mil habitante, Bucaramanga 19, Bogotá 24, Medellín 33, Cali 41 y Arauca 149.

De acuerdo con los estudios que se realizan actualmente para la preparación de Planes de Reforma Económica que viene coordinando la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda (DAF), se ha encontrado que la mayor parte de los departamento y muchos municipios podrán operar eficientemente con menos de una tercera parte de los funcionarios que tiene en la actualidad y otros incluso con una proporción menor.

Así mismo, el empleo se encuentra altamente concentrado en unas pocas dependencias que cumplen principalmente funciones administrativas o de control (despachos de gobernadores o alcaldes, asambleas y concejos, contralorías, secretarías generales) y, en general, guarda poca relación con las funciones que corresponde desempeñar a las entidades territoriales (en el caso de los departamentos el personal técnico y profesional apenas representó un 19% del total de la planta en 1997).

Existe además un conjunto de grupos de interés, como los docentes y los trabajadores de obras pública, que gozan en algunos casos de beneficios excepcionales carentes de toda justificación, como la posibilidad de pensionarse a temprana edad (con 20 años de trabajo y cualquier edad) y de toda suerte de primas y bonificaciones extralegales. Este problema que kalmanovitz (1998) llama "los derechos injustos adquiritos" desafortunadamente es un constante en los departamentos y municipios colombianos.

Los más costoso de la planta es la planilla de trabajadores oficiales. Los estudios adelantados por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (DAF), han permitido corroborar que en una elevada proporción estas personas no desempeñan las labores propias de su cargo, sino que las administraciones los sitúan en trabajos administrativos (ase de oficinas, vigilancia, labores secretariales y administrativas) lo cual constituye por si solo la mayor demostración de que no son necesarios, pero a cambio, gracia a su poder de negociación las prebendas salariales y prestacionales de que gozan estos trabajadores, concertadas mediante convención colectiva, suelen ser tan exageradas que casos escandalosos en relación con entidades nacionales podrían resultar modestos en comparación con las que se negocian a nivel territorial. El resultado financiero de estas negociaciones termina siendo en uno y otro caso la quiebra de la entidad.

En teoría, para profundizar el proceso de descentralización fiscal, manteniendo una tendencia estructural de equilibrio fiscal consolidado, los ingresos corrientes nacionales (tributario y no tributarios diferentes a recurso de capital) debían crecer a un ritmo superior al del gasto correspondiente al gobierno central para compensar las mayores transferencias territoriales; a su vez los ingresos tributarios territoriales debían crecer a un ritmo similar al de sus gastos; sin embargo, ello no sucedió: los ingresos corrientes del gobierno nacional crecieron por debajo de sus gastos corrientes y otro tanto ocurrió con los de los gobiernos territoriales.

Como porcentaje del PIB, los ingresos corrientes del Gobierno Central pasaron de 10.1% en 1990 a 13.2% en 1998, y sus pagos totales de 11.3% a 18.6%. Con el fin de atender las presiones crecientes de gasto, entre 1992 y 1998 se realizaron cinco reformas tributarias. A raíz de ellas crecieron tanto la base gravable como las tarifas de los impuestos directos y de los indirectos, y gracias a ello, el Gobierno Nacional logró aumentar el recaudo tributario.

Por el contrario, en las entidades territoriales no se presentó un aumento significativo del recaudo tributario. Los ingresos tributarios territoriales han crecido a un ritmo inferior al de los ingresos tributarios del Gobierno Nacional y al de las transferencias intergubernamentales. Entre 1990 y 1997 los ingresos tributarios del Gobierno Nacional pasaron de 9.3% del PIB a 12.1.% del PIB, mientras en los gobiernos territoriales los ingresos tributario sólo crecieron de 2.28% del PIB a 2.72% del PIB. Cabe destacar que el leve crecimiento registrado en los ingresos tributarios territoriales se explica fundamentalmente por el mayor recaudo de los gobiernos municipales, (Cuadro 3).

El crecimiento de recaudo tributario de las entidades territoriales, comparado con las transferencias de ingresos corrientes de la Nación, registró un pobre desempeño. Durante el período 1990-1997, las últimas crecieron 2,6 puntos del PIB, mientras los ingresos tributarios territoriales sólo crecieron 0,63 puntos del PIB. (Cuadro 4).

Aunque los diversos estudios estadísticos realizados sobre la materia han demostrado que, como consecuencia de la aceleración del proceso de descentralización, existe "pereza fiscal" en los gobiernos territoriales. Los resultados de tales estudios indican la ausencia de incentivos adecuados para promover una recaudación tributaria territorial de la magnitud requerida para evitar que los gobierno municipales y departamentales dependan en forma excesiva de las transferencias del Gobierno Central. El problema se concentra en los municipios menores a 50.000 habitantes, que son la mayoría del país, donde la participación en los ingresos corrientes de la Nación es la principal fuente de financiación.

La manera como se aceleró la descentralización en la última década ha debilitado la capacidad del Estado para controlar el déficit fiscal. Los gastos del Gobierno Central asociados al proceso deben crecer anualmente y en relación directa con su capacidad de recaudo tributario. Por mandato legal el monto las transferencias territoriales es una proporción creciente de los ingresos corrientes de la Nación hasta el año 2001. De esta manera, cada peso de aumento de los ingresos corrientes del Gobierno Central representa alrededor de 0.45 pesos de aumento en el gasto público territorial. Así, el sistema de transferencia automáticas complica el saneamiento fiscal del Gobierno Central por la vía del Fortalecimiento de los ingresos tributarios.

De igual modo, la aceleración del proceso de descentralización no está propiciando el equilibrio fiscal territorial. En medio de la rigidez que impone el sistema de transferencias intergubernamentales, y pese al aumento de los recaudos tributarios, el déficit fiscal del Gobierno Nacional creció en forma notable; pasó de 0.68% del PIB en 1990 a 3.98% del PIB en 1997. Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 a 3.98% del PIB en 1997. Entre tanto, el déficit fiscal de los gobiernos territoriales también creció, al pasar de 0.18% del PIB en 1990 a 1.13% del PIB en 1997. (Cuadro 4).

Aunque aún no se dispone de cifras consolidadas sobre el tamaño del déficit fiscal territorial en 1998, un análisis de los pasivos de funcionamiento de todas las entidades territoriales incluidas en la base de datos de la Contaduría General de la Nación, con corte a 31 de diciembre de 1998, reveló que las cuenta pendientes de pago causadas por gastos de funcionamiento ascienden a $1.8 billones, equivalentes a 1.52% del PIB.

En los municipios el atraso es de $1.2 billones (1% del PIB) y en los departamentos llegó a $663 mil millones (0.52% del PIB).

Por tipo de gasto, el rubro donde se presentan los mayores atrasos en pagos es salarios y prestaciones sociales, que están compuestas en su mayoría por cesantías. Los municipios deben por salarios y prestaciones sociales $783 mil millones y los departamentos $301 mil millones (Cuadro 5). En total las deudas por este rubro equivalen a 0.85% del PIB. Unicamente por cesantías causadas las entidades territoriales deben $638.213 millones, equivalentes a 0.5% del PIB de 1998, los departamentos adeudan $154.064 millones y los municipios $484.149 millones. (Ver Cuadro 5.1.).

Bajo las condiciones antes descritas, la autonomía fiscal de las entidades territoriales es más formal que real: sólo 3 departamentos, en forma autónoma no han solicitado ingresar al programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los gastos de funcionamiento, excluido el pago de intereses, son mayores que los ingresos corrientes de libre destinación en cerca del 80% de los municipios. La realidad financiera de los municipios entidades sobre las cuales recae la mayor responsabilidad de la inversión social, es que no cuentan con los ingresos corrientes suficientes para cubrir gastos corrientes y sus gastos de funcionamiento son superiores a los ingresos que generan.

Un análisis hecho en 18 departamento mostró que en la vigencia fiscal de 1998 los gastos de funcionamiento representaron en promedio, el 95% de los ingresos corrientes de libre destinación. Sólo en 6 departamentos los ingresos corrientes de libre destinación son mayores que los gastos de funcionamiento. En los demás, la relación gastos de funcionamiento/ingresos corrientes de libre destinación es superior al 100% (Ver Cuadro 6)

Una situación similar se presenta a nivel municipal. Un Análisis hecho con cifras reportadas al Departamento Nacional de Planeación por 775 municipios revela que, en promedio, los gobiernos locales dedican el 71.4% de sus ingresos corrientes de libre destinación al pago de gastos de funcionamiento. En los municipios de categoría 2,3,4,5,y,6, la relación gastos de funcionamiento /ingresos corrientes de libre destinaron es superior a 95% en promedio. (Ver Cuadro 7).

El déficit fiscal estructural y el elevado crecimiento de endeudamiento territorial ha comprometido la estabilidad financiera de varios gobiernos departamentales y municipales, que frente la incapacidad de cumplir adecuadamente con sus obligaciones se han vista forzados a cambiar la estructura de sus obligaciones se han visto forzados a cambiar la estructura de su deuda interna mediante convenios con sus acreedores y a acudir al Gobierno Nacional en busca de recursos frescos de crédito que les permitan sanear sus finanzas. El anterior hecho se presentó a pesar del fortalecimiento de los controles estatales al endeudamiento territorial, mediante decretos del Gobierno Central y normas reglamentarias de la Superintendencia Bancaria, que posteriormente fueron modificados y elevados a rango legal mediante la Ley 358 de 1997.

Pese a lo anterior, la deuda pública consolidada bajo significativamente hasta 1994, al pasar de 42.3% del PIB en 1990 a 24.8% del PIB en 1994. Ello, gracias a que en dicho periodo, el crédito externo neto fue negativo y que la deuda eterna de las entidades públicas privatizadas empezó a ser contabilizada como deuda privada; sin embargo, a partir de 1995, cambio la tendencia descendente de la deuda pública. Con el fin de atender sus crecientes necesidades de financiación los gobiernos territoriales continuaron utilizando el crédito interno par financiar su creciente déficit. Así, pese a la significativa disminución del saldo de la deuda de las entidades descentralizadas, la deuda pública consolidada creció de 24.8% del PIB en 1995 a 38.5% del PIB en 1998.

2.4.1. Particularidades de la problemática departamental

La crisis fiscal de los departamentos no es coyuntural. Desde 1995 las finanzas departamentales sufren un progresivo deterioro. El ahorro generado por unos pocos (1), es mayor que el desahorro de los demás. En 1997, aunque departamento como Cundinamarca, y Caldas experimentaron una recuperación importante, para la gran mayoría de los restantes la situación se tornó crítica. 15 departamentos de 23 estudios registraron déficit corriente y se endeudaron para atender gastos de funcionamiento.

A pesar de la existencia de ahorro corriente consolidado, los gastos de inversión, se han mantenido por encima de los ingresos de capital generando un déficit total consolidado, que en 1997 llegó a 0.155 del PIB. El déficit total no ha sido mayor gracias a la creciente utilización de las regalías para financiar déficit corriente. Así, por ejemplo, en 1998 el déficit corriente del departamento del Meta fue alrededor de $30.000 milllones, pero registró un balance total equilibrado gracia a que contó con recursos por regalías cercanos a los $29.000 millones.

Ante la imposibilidad de disminuir su déficit corriente, la gran mayoría de los departamentos viven hoy una situación de creciente vulnerabilidad en sus finanzas: con ingresos transitorios sostienen una pesada estructural de gasto permanentes de funcionamiento. Así es mínima su capacidad de ejecutar inversión pública y notable el deterioro de su solvencia financiera. En la actualidad son muy pocos los departamentos que están en capacidad de financiar programas de inversión, dentro de márgenes razonables de solvencia y sostenibilidad.

Uno de los factores que contribuye a agravar la situación financiera de los departamentos es el elevado nivel de los gastos de funcionamiento y, dentro de estos, la exagerada participación de los gastos de las asambleas y contraloría. Para una muestra de 18 departamentos se encontró que durante 1998, en promedio, las transferencia a las asambleas y las contralorías representaron el 11% de los ingresos tributarios y el 9% de los gastos de funcionamiento, (excluidos los financiados con transferencias nacionales).

En términos absolutos durante 1998, las asambleas y las contralorías le constaron a los departamentos de la muestra antes citada $111.773 millones (Cuadro 8).

Hoy según la muestra de 18 departamentos, en estos las asambleas le constaron a estos departamento cerca de $61.729 millones que cubren el salario y los gastos de funcionamiento de 502 diputados. Por su parte las contralorías departamentales costaron a estos departamentos más de $50.440 millones anuales.

En promedio el 11.2% de los ingresos tributarios de los departamentos se gastan en asambleas y contralorías.

Al igual que en los municipios, los análisis realizados muestran que las transferencias hechas por las gobernaciones a las contralorías departamentales, en la mayoría de los casos, superan los límites legales establecidos (artículo 11 de la Ley 330 de 1996). En 1997 sólo cuatro contralorías departamentales tuvieron apropiaciones inferiores a los límites establecidos, mientras que en las restantes lo superaron en porcentajes que van del 30% a 300%.

En relación con la estructura de gasto de los organismos de control político y fiscal se destaca el hecho de que la mayor parte ellos corresponde a pago de salarios y contribuciones a la nómina. Así, por ejemplo, en las asambleas los rubros antes citados representaron, el promedio , el 87% de sus gastos totales y en las contralorías el 89%.

Por otra parte, la ausencia de controles en las remuneran de las asambleas ha llevado a que se aprueben gastos exagerados, en favor de unos pocos en medio de duras restricciones para la gran mayoría de la población regional por ejemplo:

En 1998, sin considerar la precariedad de las finanzas departamentales, la Asamblea del Chocó aprobó un aumento de 50% en sus dietas;

En Guainia el funcionamiento de la Asamblea en 1998 costó el equivalente al 150% de los ingresos tributarios y en Casanare el 36%, donde cada diputado devenga mensualmente $11.5 millones de pesos, es decir una remuneración mayor a la del Presidente de la República;

En cundinamarca, cada diputado representa para el fisco un costo anual de $330 millones, sin considerar los viáticos, por $400 mil diarios en caso de desplazarse fuera de su sede pero dentro del departamento, en comisión fuera del departamento reciben $ 600 mil diarios;

En el Amazonas el costo de funcionamiento de la asamblea con base en la cifras del presupuesto de 1999, para los próximos tres, años equivale al saldo actual de su deuda financiera, en general los nuevos departamentos los recaudos por ingresos propios totales no cubren el costo de las asambleas.

Comparado con el nivel nacional, el costo de los órganos de control político y fiscal de l nivel departamental es exagerado. Para 1998 el gasto conjunto de asambleas y contralorías representó 11.7% de los ingresos tributarios y 8.7% de los gastos de funcionamiento, mientras que la suma de los gastos del Congreso y la Contraloría General de a República representó 1.8% de los ingresos tributarios y 2.7% de los gastos de funcionamiento del Gobierno Nacional.

Otra forma de entender la magnitud del gasto de las asambleas es comparado éstos con los costos de servicios sociales básicos en educación y salud. Un docente de escalafón docente implica en promedio un costo anual de $15.1 millones. Si se tiene en cuenta que los docentes de los municipios pequeños, donde se registra la mayor escasez de personal docente, no es exagerado afirmar que con un mes del salario promedio de un diputado, se lograría pagar un año de servicios a un docente en los municipios pequeños del país. Esto significaría la incorporación de 32 niños adicionales por cada maestro en el sistema educativo.

Si se destinara el costo total de las asambleas en 1998, que cubre el salario y el funcionamiento de 502 diputados, a la ampliación de la cobertura del régimen subsidiado de salud, resultarías beneficiadas 667.440 personas, pues la unidad de pago por capitación en 1999 tiene un valor de $128.530 pesos.

Por otra parte, los datos existentes indican que, al igual que en las asambleas, los gastos de las contralorías están totalmente alejados de la realidad de las arcas departamentales. Algunos ejemplos ilustrativos de departamentos donde en 1998 el sostenimiento anual de la Contraloría representó una proporción significativa de los ingresos tributarios son: Casanare 18.7%. Quindío 12.3%, Guajira 10.8%, Huila 10% y Santander 9.2%.

2.4.2. Particularidad de la problemática municipal.

Como resultado del aumento Generalizado del gasto, el déficit total de los municipios subió de 0,2% del PIB en 1996 a 0.7% del PIB en 1997.

La mayoría de los municipios presenta déficit corriente; sólo los municipios con población mayor a 500 mil habitantes (4.4% de la muestra).

La mayoría de los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6, registraron déficit corriente. Así las cosas, en alrededor del 86% de los municipios del país los ingresos corrientes son inferiores a los gastos corrientes.

Los municipios de mayor tamaño son responsables por el 70% del déficit total del nivel municipal, lo que indica que en la mayoría de ellos el ahorro corriente es ínfimo frente a su déficit de capital, el cual a su vez es alto por la magnitud de su inversión.

Lo anterior muestra la incapacidad estructural de la gran mayoría de los municipios del país para suministrar sus gestos de inversión sin genera déficit. Bajo estas condiciones, las crisis fiscal de los municipios atenta gravemente contra las posibilidades de desarrollo y bienestar de la población.

La principal causa el problema antes descrito reside en la asfixiantes cargo que para las finanzas municipales representan los gasto de funcionamiento, incluido el pago de las mesadas pensionales, que actualmente se realiza con ingresos corrientes.

Otras causa de la magnitud y rigidez que presetna la estructura d elos gastos de funoncamiento obedece en buena parte ala existencia de un voluminoso numero de leyes que impide ajustar este tipo de gastos a la capacidad real de generación de ingresos propios de los municipios. Con el agravante de que dificultan la existencia de plantas de personal con el agravante de que dificultan la existencia de plantas de personal con funcionarios de perfil profesional de diseñar y ejecutar los planes de desarrollo.

Los pagos correspondientes a servicios personales y transferencias representan en promedio el 80% de los gastos de funcionamiento. Dentro de los gasto de personal se destacan la nómina de la administración central, los pagos de educadores y los pagos de contratos por prestación de servicios. Dentro de las transferencias sobresalen las transferencias de nómina, los aportes para el funcionamiento de la Contraloría, la Personería, el concejo y las mesadas pensionales.

El nivel en gastos de los organismos de control político y fiscal es exagerado en estas entidades territoriales. Durante 1998 el gasto conjunto de Consejos, Personería y Contralorías representó 14.3%. de los ingresos atributarios y 11.73% de los gastos de funcionamiento de 21 municipios para los que se tiene información completa. En este nivel de gobierno se presentan casos donde las aludidas relaciones desbordan cualquier límite racional: por ejemplo, en Providencia el costo de los organismos de control político y fiscal es cuatro veces mayor que sus ingresos tributarios y en Ipiales representa el 34% de los gastos de funcionamiento, (Ver Cuadro 9) mientras que la suma de los gastos del Congreso, la Procuraduría y la contraloría General de la República representó 2.5% de los ingresos tributarios y 3.9% de los gastos de funcionamiento del Gobierno Nacional.

Por otra parte el marco legal vigente pone en cabezo de los municipios la obligación de crear diferentes dependencias para el ejercicio de sus competencias en diferentes sectores (Ver Cuadro 10) Este hecho desconoce la capacidad fiscal local y propicia desequilibrios fiscales de tipo estructural, asociados con la existencia de planta de personal sobredimensionadas y anacrónicas

Sin embargo, esas medidas no son suficientes para corregir el problema estructural de las entidades territoriales, razón por la cual es necesario introducir reformas a su sistema de administración, organización y funcionamiento, que repercutan en el mediano y largo plazo en su estabilidad financiera.

Se propone una categorización de los departamentos, de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre disposición, acogiendo el principio establecido en el artículo 302 de la constitución, señalando las reglas para determinar la Categoría a al cual pertenece un departamento durante una vigencia fiscal y los procedimientos para definir la categoría cuando la población o los ingresos lo colocan en dos posibles categorías.

Con relación a los municipios se propone una nueva categorización con el fin de permitir que el proceso de regionalización fiscal se adapte a sus condiciones financieras reales y sea viable.

Con estas disposiciones se busca que los gastos por concepto de nómina oficial, sean acordes a los ingresos corrientes de libre disposición que recauden los departamentos y municipios. Como quiera que el salario máximo de un gobernador o alcalde depende de la categoría en la cual se ubique el respectivo departamento o municipio y los salarios de los demás empleados de la administración están vinculados al salario del gobernador o alcalde, las disposiciones sobre categorización tiene un efecto directo en la racionalización de las finanzas territoriales.

Sin embargo, la estrategia para el salvamento de las entidades territoriales seria incompleta y no generaría el ahorro fiscal necesario par ala supervivencia de los departamentos y municipios, si en ella no se incluyen disposiciones relacionadas con el tamaño de las asambleas y concejos, los honorarios de los diputados y concejales que, tal como se ha indicado antes, son una de las mayores venas rotas de las entidades territoriales, por esta razón, se proponen normas mediante la cuales se racionalizan los periodos de cesiones y se propone que solo se paguen honorarios a los diputados y concejales durante un número limitado de sesiones, con el fin de hacer proporcional los gastos de estas corporaciones con sus actividades.

Para evitar la laxitud con la cual han manejado el tema las administraciones territoriales, se precisa que los honorarios por cada sesión plenaria a que asistan los diputados y concejales no puedan superar el equivalente al salario básico diario que corresponde al respectivo gobernador o alcalde, y se señala el número máximo de sesiones remuneradas de acuerdo con las categoría del departamento o municipio.

En igual dirección, como una medida inaplazable para equilibrar las finanzas territoriales es necesario limitar la necesidad de contar con contralorías y personerías en aquellos municipios en los cuales no existe capacidad financiera, por esta razón, se propone que solo en los municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera, puedan existir contralorías y personerías, cuando se establezca que no existen recursos para financiera estas entidades, podrá prescindirse de ellas inclusive en estas entidades territoriales, previa demostración de la incapacidad económica del municipio o distrito para financiera gastos de funcionamiento de esos organismos de control, cuyas funciones pueden desarrollarse a través de la contralorías de departamentales y la Contraloría General de la República.

Teniendo en cuenta que los contralores y personeros ejercen un poder real al interior de las entidades territoriales, el cual ha sido usado históricamente para negociar prebendas a cambio de un poco diligente ejercicio de sus funciones, es necesario que las bases para la determinación de sus asignaciones totales sea determinado en la ley, evitando la perniciosa negociación en la entidad territorial. Por esta razón se propone que el monto de los salarios asignados a los contralores y personeros de los municipios y distritos en ningún caso podrá superar el total del salario del alcalde y que estos funcionarios no tengan gastos de representación, los cuales no tienen ningún sentido si se tiene en cuenta la naturaleza de las funciones que estos deben desempeñar.

3.2. Límites a los gastos de funcionamiento.

Hoy más que nunca, cuando el sector público nacional, departamental y municipal se encuentra sumido en una gran crisis fiscal, se precisa de la adopción de correctivos urgentes dirigidos a su saneamiento inmediato y al fortalecimiento y modernización de su estructura administrativa e institucional de manera que puedan cumplir con sus funciones, en un marco de mayor autosuficiencia financiera.

Sin embargo este saneamiento de las entidades territoriales no será posible sin una importante racionalización de los gastos de funcionamiento, tanto de las administraciones centrales como de las entidades descentralizadas y de dependencias como las contralorías, las asambleas, los concejos y las personerías.

Se requiere con urgencia replantear la ida equivocada de que la administración pública debe ser la mayor dispensadora de puesto de trabajo, con independencia del cumplimiento de sus funciones y de los recursos disponibles para su financiación. Bajo esta concepción, con el presente proyecto de ley se impone un límite al crecimiento irracional de los gasto de funcionamiento que ha predominado en las entidades territoriales, atando el nivel de los mismos a la disponibilidad de recursos autogenerados y de libre destinación que tengan las entidades territoriales para financiarlos.

Como es conocido, una gran parte de los pagos de funcionamiento como son los salarios y prestaciones del personal docente y médico, pueden ser cubiertos con las transferencia nacionales. Sin embargo, las entidades territoriales deben estar en capacidad de autofinanciar la parte restante de sus gastos de funcionamiento y generar recursos adicionales para el pago de los intereses de la deuda, pues ninguno de esto dos conceptos debe ni puede financiarse con recursos del crédito transferencias nacionales con destinación específica y otras rentas que no sean permanentes.

El proyecto, traduce a norma ese objetivo, en él se establece que los gastos de funcionamiento de los departamentos de categoría primera, no podrán superar el cincuenta por ciento (50%) de sus ingresos corrientes de libre destinación, los gatos de funcionamiento de os departamentos de categoría 2 durante la vigencias fiscal, no podrán superar el sesenta por ciento (60%) de sus ingresos corrientes de libre destinación y los gastos de funcionamiento de los departamentos de categorías 3 y 4, durante la vigencia fiscal, no podrán superar el setenta por ciento (70%) de sus ingresos corrientes de libre destinación. Formulas similares se establecen para regular los gastos de funcionamiento de los municipios, de forma tal que estos se ajusten a la capacidad real de gasto de esta entidades.

Esta disposición permitirá que los gastos de funcionamiento de una entidad territorial se adecuen a su capacidad financiera y aumenten o disminuyan de acuerdo con ésta, liberando los recursos necesarios para poder pagar las deudas ya causadas y permitir que en un futuro cercano las entidades territoriales vuelvan a adquirir la capacidad económica necesaria para el cumplimiento de las funciones a ellas encomendadas.

El proyecto propone limitar los gastos de funcionamiento de asambleas concejos, contralorías y personerías a sumas que se ajusten a la capacidad financiera de la entidad territorial, ajustando estos gastos a fórmulas asociadas a los ingresos corrientes de libre destinación de las respectiva entidad territorial, taponando el hueco negro en que se han convertido estas instituciones para las finanzas territoriales, esa disposición es de amplio impacto fiscal e inaplazable, por cuanto sin ella se limitaría el campo de acción de Alcaldes y Gobernadores pero no se evitaría el descalabro fiscal de los departamentos, distritos y municipios.

Con el fin de evitar tergiversaciones del texto legal se definen los ingresos corrientes de libre destinación, conforme con la definición que de ellos hace la Ley Orgánica del Presupuesto y se precisa cuáles recursos no pueden amparar gastos corrientes de la administración por no ser permanentes o no haber sido generados por la entidad y en consecuencia no estar garantizada su continuidad. Igualmente y con el mismo propósito, se definen los gastos de funcionamiento y aquellos que por persistencia deben incluirse como financiables únicamente con ingresos corrientes de libre destinación.

Se establece igualmente la obligación de armonizar los presupuestos territoriales con las limitaciones a los gastos de funcionamiento, para ello el proyecto señala que cuando el presupuesto del departamento, distrito y municipio se deba ajustar como resultado de la disminución de los recaudos esperados de los ingresos corrientes de libre destinación en el transcurso de una vigencia, las apropiaciones para los gastos de funcionamiento y los demás gastos corriente se deben ajustar en las mismas proporciones de la disminución del recaudo, de tal manera que en la ejecución efectiva del gasto se respeten los límites establecidos en la Ley.

De esta forma se crea una relación directa y permanente entre el recaudo efectivo de la entidad territorial y el gasto corriente efectivo de la misma, lo cual contribuye a eliminar la posibilidad de sobrestimar los ingresos en los presupuestos territoriales y por esta vía genera déficit.

Como complemento a estas disposiciones, se propone prohibir al sector central departamental, distrital o municipal, efectuar transferencias a las empresas de licores, a las loterías departamentales, empresas Prestadoras de Servicios de Salud y a las empresas o sociedades de carácter financiero en que participe la entidad territorial, distintas a las ordenadas por la ley y efectuar aportes o conceder créditos directos o indirectos bajo cualquier modalidad. Se recuerda que en la Asamblea Nacional Constituyente se propuso la eliminación de estas entidades y que como formula transnacional se aprobó que subsistieran las empresas públicas para la explotación el monopolio de juegos de suerte y azar y las licoreras, condicionando su subsistencia a la eficiencia y financiera, por esta razón para poder estabilizar las finanzas públicas territoriales, es de especial importancia que sean suprimidas o enajenadas aquellas entidades creadas como fuente de ingreso y que en la práctica se han convertido en fuente de gasto por su ineficiencia, deteriorando aún más las precarias finanzas territoriales, de acuerdo con el mandato de artículo 336 de la Carta Política porque no es posible prolongar por más tiempo la ineficiencia de entidades descentralizadas que absorben recursos muy necesarios para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de las entidades territoriales.

En sus Capítulos III y IV, el proyecto propone disposiciones tendientes a racionalizar los fiscos municipales y departamentales. La propuesta considera una racionalización en el número de integrantes de los concejos municipales y asambleas departamentales, la reducción del número de sesiones y el establecimiento de los límites previstos en la constitución Nacional para la cuantía de los horarios de diputados y concejales, norma esta última que también se aplica a los ediles.

Es un principio básico de administración que los costos de la misma sean inferiores al impacto de la gestión. Así las cosas, los casos propuestos en este documento muestran a las claras que en no pocos departamentos y municipios los gastos de sus estructuras administrativa, junto con las de personerías, contralorías, asambleas y concejos, absorbe una proporción sustancial, cuando no la totalidad de los ingresos propios generados en las entidades territoriales, situación que resulta insostenible y que, por otro lado, no se compadece con la carga efectiva de trabajo de los mencionados organismos. El tema no se limita al problema del saneamiento fiscal sino que comporta un incremente en la eficacia de la gestión regional y local, con el fin de buscar un punto de equilibrio que garantice la satisfacción de las necesidades públicas y el cumplimiento de los fines territoriales.

El proyecto de ley que se somete a consideración del H. Congreso presenta en el Capitulo V, reglas para la trasparencia de la gestión departamental y municipal, a través del fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores alcaldes, diputados y concejales, la extensión en el tiempo de las incompatibilidades, la ampliaban de las causales de pérdida de investidura para concejales y diputados. Igualmente se reglamentan las prohibiciones a los diputados y concejales y se establecen sus excepciones.

Dado que el régimen de sesiones reconoce la circunstancia que la actividad de los diputados y concejales se limita en el tiempo, es necesario mantener la posibilidad de que dichos dignatarios ejerzan actividades comerciales, de servicios o profesionales, evitando desde luego que se beneficien indebidamente de su investidura en relación impropia con las entidades territoriales correspondientes, bien de índole laboral bien de índole contractual.

El artículo que se presenta en lo relativo a la transparencia de la gestión departamental y municipal recoge los consensos que sobre la materia se forjaron en el proceso de discusión de la reforma política, advirtiendo que en general esta temática fue pacífica para los honorables Senadores y Representantes durante los debates sobre la iniciativa de reforma constitucional, que en aquella oportunidad sometió el Gobierno Nacional a consideración del honorable Congreso de la República.

Con las disposiciones previstas, se amplían los espacios los espacios democráticos a nivel departamental y municipal, se eliminan incentivos hoy latentes para la corrupción y la ineficiencia, se minimiza la posibilidad de emplear los cargos públicos, la contratación administrativa, los servicios públicos domiciliarios y los de seguridad social con propósitos de beneficio electoral. Estas reglas, además de beneficiar la equidad en la competencia electoral que debe caracterizar a toda democracia, en la medida en que eliminan posibilidades de uso ineficiente o doloso de los recursos públicos, deben contribuir a mejorar la calidad de la gestión departamental y municipal, hacer más eficiente la atención de las necesidades de la población y reducir los graves desequilibrios financieros hoy existentes.

El texto concentra en cuatro artículos las inhabilidades en razón del parentesco, por contratación o gestión de asuntos públicos, por existir tachas sobre el candidato por condenas, interdicción de funciones, pérdida de investidura, etc. En el caso de los gobernadores, el proyecto señala de manera precisa un régimen de inhabilidades que al a fecha no había sido desarrollado, tomando como referente mínimo el régimen previsto por el constituyente para el Presidente de la República. Otro aporte importante es el desarrollo del régimen de inhabilidades para los miembros de las asambleas departamentales, prácticamente inexistentes hasta el momento.

Las decisiones que se adopten en esta materia contribuirán, con el concurso generoso e inteligente del honorable Congreso de la República, a rescatar la vocación de servicio público como razón primordial y sobresaliente de la vinculación de los mejores ciudadanos a ennoblecer la política.

Las modificaciones se presenta en los Cuadros 14 a 22, que permitirán preciar en detalle las propuesta en materia de inhabilidades e incompatibilidades de diputados, concejales, gobernadores y alcaldes, que constituyen el aspecto medular del proyecto en lo atinente a la transparencia y eficacia en la gestión departamental y local.

De ser aprobadas las medidas antes mencionadas, la reducción de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales sería equivalente al 0.96% del PIB ($1,22 billones de pesos constantes de 1998).

Por ser gradual, este ahorro se distribuirá durante las siguientes vigencias de la siguientes manera: 0.36% del PIB ($459.393 millones) en el 2000; 0.31 % del PIB ($ 394.487 millones) en el 2001; 0.26% del PIB ($ 336.671 millones) en el año 2002; 0.01% del PIB (15.987 millones) en el año 2003, y; 0.01% del PIB (15.987 millones) en el año 2004, Visto el efecto de otra manera, la nueva ley permitiría que a partir del año 2004 las entidades territoriales destinen para pagos de funcionamiento alrededor de 0.96% del PIB menos delos que destinan en la actualidad. (cuadro 11)

Por niveles de gobierno, la reducción de gatos de funcionamiento en los departamentos seria de $559.348 millones, equivalentes a 0.44% del PIB. Este ahorro se distribuirá de la siguiente manera: $358.624 millones en el año 2000, $93.989 millones en el año 2001, $106.736 millones en el año 2002. Los municipios dejarían de gastar cerca de $456.880 millones en el año 2000, $114.638 millones en el año 2001 y $114.638 millones en el año 2002, para un total de $686.156 millones en los tres años, equivalentes a 0.53% del PIB.

Una parte importante del ahorro antes señalado demanda gastos, que corresponde fundamentalmente al pago de indemnizaciones laborales. En consecuencia, el ahorro neto total del ajuste durante las próximas tres vigencias sería de 0.35% del PIB. Lo anterior, suponiendo que para ahorrar un peso en funcionamiento es necesario invertir en promedio otro peso en pago de indemnizaciones, durante el período comprendido por las vigencias 2000 . 2002.

Así, el ajuste tendría un costo equivalente a 0.625 del PIB. A primera vista el ahorro neto puede parecer pequeño frente al magnitud del ajuste que se propone, pero es necesario resaltar que los costos del ajuste se causan por una sola vez, mientras que sus beneficios serán permanentes.

Por tanto, desde una perspectiva de largo plazo los beneficios serían infinitamente superiores a los costos. Se invertiría una suma equivalente a 0.62% del PIB durante tres años para lograr que de manera indefinida a partir del año 2003, se reduzcan los gastos de funcionamiento en una suma anual equivalente al 0.97% del PIB. Además, el país quedaría, con un valiosos activo; entidades territoriales financieramente sólidas, capaces de liderar el desarrollo regional. (Cuadro 11)

Los recursos para financiar el costo del ajuste propuesto provendrían de ingresos propios y del crédito. Entre los recursos propios, las entidades territoriales podrán disponer de la sobretasa a la gasolina, parte de los recaudos obtenidos con la aplicación del estatuto único de impuestos territoriales y una parte de las regalías.

Fortalecer las entidades territoriales, tal como lo hace el presente proyecto, es el único camino para asegurar la sostenibilidad financiera y fiscal, la transparencia en la gestión de los recursos públicos y la legitimidad democrática local, que garantice un proceso real de descentralización.

Del honorable Congreso de la República,

El Ministro del Interior,