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SENTENCIA C-192 DE 2016 (Abril 20) DERECHOS ADQUIRIDOS EN
MATERIA DE USO DE SUELOS/PRINCIPIOS DE PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL SOBRE EL
PARTICULAR Y LAS FUNCIONES SOCIAL Y ECOLOGICA DE LA PROPIEDAD-Desde la perspectiva
constitucional, no puede hablarse de derechos en materia de usos del suelo
frente a las regulaciones que se hacen en el plan de ordenamiento territorial
de los municipios y distritos PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-POTD-Contenido/ORDENAMIENTO TERRITORIAL DISTRITAL-Definición
PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Corresponde
al alcalde adelantar los trámites para su formulación y adopción PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Respeto
de los derechos adquiridos con anterioridad a la adopción de la ley 1617 de
2013 en materia de uso del suelo, con excepción de dos supuestos NORMA SOBRE
ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES URBANISTICAS EN EL DISTRITO-Contenido DERECHO A LA PROPIEDAD
PRIVADA Y DEMAS DERECHOS ADQUIRIDOS CON ARREGLO A LAS LEYES CIVILES-Características DERECHOS ADQUIRIDOS EN
DERECHO PRIVADO-Aplicación/SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Aplicación La
institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se aplica
en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la
jurisprudencia consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas
consolidadas. (…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata de
disposiciones de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia
anterior, (…) que "en este campo no existe el amparo de derechos
adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar
la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general;
en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo
rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en
inmodificable. DERECHOS ADQUIRIDOS EN
DERECHO PRIVADO Y SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Distinción FUNCION SOCIAL DE LA
PROPIEDAD-Se
incorpora al contenido de ella para imponer al titular del dominio obligaciones
en beneficio de la sociedad/CONTENIDO
SOCIAL DE LAS OBLIGACIONES-Limita internamente el contenido individual de
facultades o poderes del propietario, según la concepción duguitiana
de la propiedad función DERECHOS ADQUIRIDOS Y
MERAS EXPECTATIVAS-Distinción
guarda relación con las competencias radicadas en las diferentes autoridades
para regular o intervenir en el ejercicio del derecho de propiedad/MERAS EXPECTATIVAS-Alcance DERECHOS DE LOS
PARTICULARES-No
se opone que por motivos de utilidad pública o interés social se establezcan
restricciones, cargas o modificaciones a su ejercicio o se disponga
expropiación de la propiedad DERECHO DE PROPIEDAD-Configuración
constitucional DERECHO DE PROPIEDAD-Restricciones/DERECHO DE PROPIEDAD-Modalidades de
intervención que justifican la intensidad de la restricción USO DEL SUELO EN
COLOMBIA-Contenido
constitucional y legislación interna/NORMAS
QUE REGULAN EL USO DEL SUELO EN COLOMBIA-Contenido USO DEL SUELO-Instrumentos
internacionales ORDENAMIENTO DEL
TERRITORIO MUNICIPAL Y DISTRITAL-Objeto USO DEL SUELO-Problemas y conflictos
socio-ambientales OTORGAMIENTO DE
LICENCIAS AMBIENTALES-Objeto/ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REGLAMENTACION DEL USO
DEL SUELO-Importancia constitucional/PLANIFICACION DE LAS ACTIVIDADES QUE
PUEDEN REALIZARSE EN LAS DISTINTAS AREAS DE LOS MUNICIPIOS-Incide en los ámbitos de protección del ambiente sano, en el desarrollo
industrial, económico, educativo y cultural de las entidades territoriales PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Importancia
Este
Tribunal ha reconocido la importancia del Plan de Ordenamiento Territorial al
indicar que se trata “del instrumento básico para desarrollar el proceso de
ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que
debe adoptar cada municipio para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo.” Afirmó también la Corte que dicho
Plan “define a largo y mediano plazo un modelo de organización y
racionalización del territorio municipal o distrital, según el caso, señalando
las actividades que debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a
distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada el área del municipio o
distrito. LEGISLACION URBANA-Fuente legítima de la
relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles DERECHOS ADQUIRIDOS
“ABSOLUTOS”-Inconstitucionalidad
en relación con el uso del suelo, desde el contexto de la no intangibilidad de
normas del Plan de Ordenamiento Territorial del orden distrital RELATIVIDAD DEL DERECHO
DE PROPIEDAD-Característica
armónica con la existencia de los derechos adquiridos respecto de los usos del
suelo y que el reconocimiento de estos, no implica la intangibilidad de las
normas sobre usos del suelo DERECHO DE PROPIEDAD-Importancia de las
reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance IUS UTENDI-Definición NORMAS URBANISTICAS
GENERALES-Hacen
posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y otorgan derechos e
imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus
constructores PLANES DE ORDENAMIENTO-Periodos mínimos de
vigencia USO DEL SUELO EN LOS
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL-No existe un derecho a
la intangibilidad de las reglas que lo definen DERECHOS ADQUIRIDOS EN
MATERIA DE USOS DEL SUELO-Jurisprudencia del Consejo de Estado/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL-Jurisprudencia
del Consejo de Estado en relación con la no intangibilidad y la relatividad del
derecho de propiedad DERECHO DE PROPIEDAD-No puede ser lesivo
del interés público y la función social de la propiedad
Expediente
D-10974. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24 (parciales)
de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos
Especiales.” Demandante: Daniela Guevara Algarra. Magistrado
Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO Bogotá D.C., veinte
(20) de abril de dos mil dieciséis (2016). La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial, las previstas en el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente
sentencia. Previamente,
debe advertirse que el estudio del expediente de la referencia correspondió por
reparto al magistrado Alejandro Linares Cantillo, pero el proyecto de sentencia
presentado ante la Sala Plena, no fue aprobado en sesión efectuada el 20 de
abril de 2016. La elaboración del texto de la providencia adoptada por la
mayoría correspondió, entonces, por orden alfabético, a un nuevo ponente. En
estos términos, el texto de la providencia que a continuación se adopta recoge
literalmente, en lo fundamental, los antecedentes del proyecto de fallo
originalmente presentado por el magistrado Linares Cantillo, así como reproduce la mayor parte del análisis de forma,
correspondiente al estudio sobre el (i)
contexto normativo y el alcance de las expresiones demandadas. (ii) trascendencia
de la protección constitucional de la propiedad y, de los derechos adquiridos.
(iii) regulación del ordenamiento territorial en la Carta Política de 1991 (iv)
el estudio sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las
disposiciones demandadas. Frente al estudio material respecto de la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, artículos 23 y 24
(parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los
Distritos Especiales.”, la Sala estuvo de acuerdo con la ponencia original en
lo referente a la mayoría de sus apartes, así como con las citas
jurisprudenciales invocadas como refuerzo de los fundamentos de la providencia,
por lo que en dicho aspecto esta se conservó en su integridad.
Consecuentemente, la parte adicionada sobre el juicio material que recoge la decisión
de mayoría se refiere a la reglamentación del uso del suelo en Colombia; el
alcance del reconocimiento y la relatividad de derechos adquiridos en materia
de los usos del suelo; la no
intangibilidad de las reglas sobre los usos del suelo y, en consecuencia, la
declaración de inexequibilidad de los apartes
acusados. SENTENCIA ANTECEDENTES En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, la ciudadana Daniela Guevara Algarra
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24 (parciales)
de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos
Especiales.” Mediante
providencia de fecha 18 de septiembre de 2015, el magistrado sustanciador
dispuso admitir la demanda tras verificar que reunía los requisitos exigidos
por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En
la misma providencia se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a
fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución, se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano
impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso para los fines
previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio del Interior,
al Ministerio de Cultura y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se
invitó a participar en el presente proceso a la Secretaria Distrital de
Planeación de Bogotá, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad
de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del
Rosario, a las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Universidad
Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la
Universidad de Caldas, de la Universidad del Cauca y de la Universidad del
Norte. Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos,
entra la Corte a decidir sobre los cargos de la demanda. LAS DISPOSICIONES
DEMANDADAS. El
texto de las disposiciones demandadas, que se resalta en negrillas, a
continuación, es el siguiente: ARTÍCULO 23. PLAN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DISTRITAL. El ordenamiento territorial comprende el
conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física
concertadas, emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pública que
le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley y en
orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el ordenamiento
territorial en su jurisdicción. Le
corresponde al alcalde distrital adelantar los trámites relacionados con la
formulación y proceso de adopción del Plan de Ordenamiento Territorial
Distrital, previo a su presentación al concejo distrital para su aprobación. El
contenido de los Planes de Ordenamiento Territorial, así como el procedimiento
para su formulación y adopción se regirá por lo dispuesto en la presente ley,
en las Leyes 388 de
1997 y 902 de
2004 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus decretos
reglamentarios. PARÁGRAFO. El
Plan de Ordenamiento Territorial Distrital respetará los derechos adquiridos
con anterioridad a esta ley, en materia de usos de suelos, salvo los terrenos
que puedan ser expropiados administrativamente, mediante enajenación forzosa. ARTÍCULO 24.
ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES URBANÍSTICAS. Las actuaciones
urbanísticas, el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas, y
el régimen de infracciones y sanciones urbanísticas en el distrito, se regirán
por las disposiciones contenidas en las Leyes 388 de
1997 y 810 de
2003 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus decretos
reglamentarios, y demás disposiciones vigentes. PARÁGRAFO. Todos aquellos
procesos de expedición de licencias urbanísticas y del régimen de infracciones
y sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a esta ley,
respetarán los derechos adquiridos en materia de uso del suelo, salvo, aquellos
que hubieren sido declarados como Unidades de Actuación Urbanística y hubiesen
sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital. LA DEMANDA 1.
En criterio de la demandante las disposiciones acusadas desconocen los
artículos 1, 13 y 58 de la Constitución y, en particular, vulneran la
prevalencia del interés general, así como la función social y ecológica de la
propiedad privada. La infracción de los referidos mandatos constitucionales se
produce en tanto la obligación de respeto de los derechos adquiridos que ha
previsto el legislador supone que “está considerando patrimonializados
los usos del suelo” a pesar de que no se trata de situaciones jurídicas
consolidadas. Se desconoce así la prevalencia del interés general “pues esto
implicaría que, independientemente de que con posterioridad surjan normas que
busquen modificar determinado uso de suelo sobre alguna propiedad, en aras de
promover su función social y ecológica (…) no podría modificarse ni imponerse
ninguna clase de restricción.” La
prevalencia del interés general implica que debe preferirse la realización de
objetivos comunes respecto de intereses particulares, a menos que se trate de
derechos fundamentales esenciales. Esta consideración se asocia al
reconocimiento constitucional del Estado Social de Derecho que demanda la
intervención del Estado a fin de “contrarrestar las desigualdades sociales
existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para
desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.” La
prevalencia del interés general se concreta de manera particular en el artículo
58 de la Carta y en materia de derecho urbanístico implica que “el legislador
puede regular los usos del suelo, intervenir sobre las actuaciones de los
particulares (limitando o fijando las condiciones en las cuales éstos pueden
utilizar el suelo y ejercer el derecho de propiedad) con el fin de satisfacer
el interés general (…).” En
consideración a la función social y ecológica de la propiedad resulta admisible
que el legislador fije a cargo del propietario restricciones al ejercicio del
derecho de propiedad sin afectar, en todo caso, su núcleo esencial. En atención
a ello, el artículo 2º de la Ley 388 de 1997 establece como uno de sus principios
la prevalencia del interés general sobre el particular. 2.
El legislador, según lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe
ponderar adecuadamente entre los intereses radicados en el propietario y los
intereses generales radicados en la comunidad. La regulación acusada, al
disponer el reconocimiento de derechos adquiridos sobre usos del suelo que no
se encuentran patrimonializados genera un
desequilibrio afectando por esa vía el interés general. Ello tiene como efecto,
además, la obstaculización de la actividad urbanística prevista en el numeral
2º del artículo 3º de la Ley 388 de 1997. 3.
De acuerdo con diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado, el
ordenamiento no reconoce derechos adquiridos en materia de usos del suelo. En
ese sentido ha establecido que las normas sobre uso del suelo son de orden
público y tienen un efecto general inmediato. Ha sostenido, por ejemplo, que
los particulares no pueden invocar derechos adquiridos a fin de conseguir la
inaplicación de las normas que proscriben determinados usos del suelo que,
antes de su entrada en vigencia, resultaban permitidos. Así
pues, las normas que se acusan “generan un obstáculo para que las decisiones de
planificación en el futuro que surjan, con motivo de cambios sociales,
económicos, urbanísticos o ambientales, modifiquen los usos del suelo, lo cual
no permitiría un integral cumplimiento de la función de ordenamiento
territorial.” Tal perspectiva implica sacrificar la consecución de intereses
colectivos privilegiando, en consecuencia, finalidades particulares o
individuales. INTERVENCIONES 1.
De entidades públicas Ministerio
del Interior El
Ministerio del Interior, actuando mediante apoderado, solicita declarar
exequibles las disposiciones acusadas. 1.
La Constitución Política protege en el artículo 58 el derecho a la propiedad
privada así como los derechos incorporados o que se deriven de la misma. Se
trata, según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, de un derecho que
puede limitarse con fundamento en la protección del bien común. La
irretroactividad de la ley impone el respeto de las situaciones jurídicas que
ya se encuentran definidas y, en caso de no ser así, resulta posible que las
leyes se apliquen inmediatamente. 2.
Las normas establecidas en la ley, que fijan parámetros o límites a los que se
someten las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo, no
desconocen la autonomía de dichas entidades. Los apartes acusados se ajustan a
la Constitución dado que el Estado puede intervenir a efectos de asegurar la prevalencia
del interés general prescribiendo, en todo caso, que la formulación de los
planes de desarrollo deben tener en cuenta los derechos adquiridos y la
propiedad privada. Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio Este
Ministerio actuando mediante apoderado, solicita a la Corte declarar exequibles
los apartes normativos acusados, señalando al efecto lo siguiente: 1.
El planteamiento del demandante constituye una apreciación subjetiva dado que
respecto de la disposición demandada no se configura vicio formal o material
que pueda afectar su validez. Las disposiciones cuestionadas constituyen una
expresión de la habilitación legislativa “para fijar medidas encaminadas a
estimular el acceso de los miembros que viven en los estratos más bajos de la
escala socioeconómica al derecho fundamental a la vivienda (…).” 2.
La demanda no satisface las exigencias de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia dado que la demandante no presenta las razones
concretas de la violación de la Carta Política. 3.
El derecho a la igualdad no se lesiona con la disposición acusada dado que este
“no se predica en relación con las leyes en sí mismas consideradas sino con las
personas”, de manera que “al imponer el legislador el pago de unas
compensaciones, obedece a la libertad que tiene para regular los distintos
temas que le son sometidos a su consideración, respetando siempre el imperio de
la ley, por encima de consideraciones y apreciaciones subjetivas.” En adición a ello, resulta claro que el
legislador tiene la competencia para delimitar el alcance del derecho a la
propiedad reconocido en el artículo 58 “lo que se demuestra cuando se regula lo
relativo al acceso a la vivienda digna para las personas más necesitadas
(artículo 51).” Secretaria
Distrital de la ciudad de Bogotá D.C. Gerardo
Ignacio Ardila Calderón, en su condición de Secretario Distrital de Planeación,
solicita a la Corte declarar inexequibles las disposiciones cuestionadas. 1.
Las normas que se acusan no son aplicables al Distrito Capital, dado que éste
cuenta con un régimen especial que se desprende de los artículos 322 y 356 de
la Constitución, 2º del Decreto 1421 de 1993 y 21 de la Ley 1617 de 2013. 2.
Las expresiones acusadas suscitan la dificultad de establecer el concepto de
derecho adquirido sobre usos del suelo. Esto además se acompaña de la
indefinición acerca de cuándo se trata de una expectativa legítima o de una mera
expectativa. No se puede desconocer que, tal y como lo ha advertido el Consejo
de Estado, las normas en materia urbanística son de orden público y cambiantes.
En esa dirección, es usual que existan normas que, en materia de licencias
urbanísticas, prevean reglas de transición que regulan las normas aplicables a
los actos de licenciamiento. 3.
Las licencias urbanísticas confieren un derecho a edificar durante un
determinado período de tiempo y, en consecuencia, adquieren la condición de
derecho adquirido. No ocurre lo mismo, sin embargo, con las reglas en materia
de usos del suelo en tanto en este caso se trata de “un acto autorización de
naturaleza provisional que podría estar sujeto a cambios normativos de acuerdo
con la función urbanística y el interés general.” Sobre las licencias
urbanísticas la doctrina ha señalado que (i) son autorizaciones previas de
verificación, (ii) se otorgan con sujeción al Plan de Ordenamiento, (iii) no
implican un pronunciamiento sobre derechos reales, (iv) son actos que verifican
el cumplimiento de las reglas y (v) suponen la adquisición de un derecho de
construcción y desarrollo. 4.
La comprensión constitucional del derecho a la propiedad implica su
sometimiento a diferentes restricciones que se desprenden de la función social
y ecológica que se le asigna, de la protección del medio ambiente, de la
garantía del patrimonio cultural, así como del ejercicio de la función de
urbanismo. 5.
El Plan de Ordenamiento Territorial al que se refiere el artículo 9 de la Ley
388 de 1997 se encuentra compuesto por normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El
artículo 15 de la referida ley, que fue modificada por el artículo 1º de la Ley
902 de 2004, establece que las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación
y el aprovechamiento del suelo, definiendo su naturaleza y las consecuencias de
las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de tales
procesos. Tales normas, dispone la misma ley, se clasifican en estructurales,
generales y complementarias, prevaleciendo las primeras sobre las restantes. Considerando
el contenido de las normas urbanísticas y su condición de disposiciones de
orden público, su aplicación es inmediata, tal y como lo reconoce la
jurisprudencia del Consejo de Estado. Con fundamento en ello, puede afirmarse
que “plantear derechos adquiridos frente a la existencia de la norma
urbanística conlleva un desconocimiento de las competencias asignadas por la
Constitución (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o Distritales y a las
autoridades territoriales para reglamentar los usos del suelo.” 6.
El concepto de derecho adquirido ha sido objeto de examen en la jurisprudencia
constitucional, tal y como se desprende de las sentencias C-529 de 1994, C-168
de 1995 y C-242 de 2009. Con fundamento en ello el derecho adquirido puede
definirse “como aquella situación que no puede cambiarse o modificarse por
constituir situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido
por haber cumplido con las condiciones contempladas en la ley para su
reconocimiento, y por lo mismo han reconocido a favor de sus titulares derechos
que deben ser respetados.” 7.
De acuerdo con el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo
180 del Decreto 019 de 2012, la licencia confiere derechos de construcción y
desarrollo. En ese sentido, sin perjuicio de las condiciones que ha fijado el
Consejo de Estado, deben ser respetados los derechos en ellas contenidos. En el
caso de modificación de las normas urbanísticas, el derecho adquirido
corresponde a las obras o actuaciones que se encuentren ya ejecutadas al amparo
de la licencia. Adicionalmente,
considerando lo prescrito en el artículo 265 de la Ley 1753 de 2015, la
existencia de un derecho adquirido en materia urbanística depende, de una
parte, de la existencia de una licencia de urbanización y, de otra, de que su
titular cumpla las obligaciones en ella fijadas. Antes de su expedición, el
solicitante tiene una simple expectativa. 8.
Las normas urbanísticas relativas a las Unidades de Actuación Urbanística solo
se hacen efectivas una vez se ha otorgado la licencia. El tratamiento que la
Ley 1617 de 2013 le otorga a esta materia desconoce el artículo 13 de la Constitución
dado que confiere un tratamiento diferente a los supuestos regulados en los
artículos 23 y 24, a pesar de que en ambos casos el fundamento es la norma urbanística
que podría ser objeto de modificación, cambio o sustitución. En consecuencia,
si no ha sido expedida la licencia urbanística o no ha sido ejecutada en el
tiempo previsto en la ley, será posible que las administraciones distrital o
municipal procedan a su actualización o modificación. 9.
En síntesis, a pesar del amplio margen de configuración del que dispone el
Congreso de la República, se opone a la Constitución que limite las
competencias de las entidades territoriales y, en particular, la relativa a la
reglamentación de los usos del suelo. Desconoce tal autonomía condicionar los
planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, las normas acusadas
restringen la función de planificación de los Distritos Especiales y las
finalidades que se adscriben a la propiedad y al urbanismo. 2.
De instituciones académicas y educativas 2.1.
Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca Kenny
Elizabeth Campos Sarzosa, profesora del Centro de
Atención a Problemas de Interés Público, señala que corresponde a la Corte declarar
la inconstitucionalidad de las normas demandadas. 1.
La propiedad privada es objeto de protección en el artículo 58 de la Carta y
supone el amparo de las facultades de usar, gozar y disponer de los bienes de
los que se predica. Además de esa dimensión, el surgimiento del Estado Social
de Derecho implica el reconocimiento de la función social y ecológica de la
propiedad que le permite al Estado limitar su ejercicio o, mediante los
procedimientos correspondientes, disponer la expropiación por razones de
utilidad pública. Bajo esta perspectiva la regulación del territorio se apoya
en principios que se adscriben al Estado Social tal y como ocurre con la
referida función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés
general sobre el particular y la equitativa distribución de las cargas y
beneficios. 2.
Las disposiciones impugnadas prefieren la realización del interés particular
sobre el general. Efectivamente, la materialización de la función social y
ecológica de la propiedad se limita únicamente a las Unidades de Actuación
Urbanística, violando entonces los artículos 58 y 1º de la Constitución. La
inconstitucionalidad de la disposición no desconoce que los derechos de los
propietarios se encuentran en todo caso protegidos “por el principio de reparto
equitativo de cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los
respectivos afectados.” Así “[l]as unidades de actuación, la compensación y la
transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son
mecanismos que garantizan este propósito al tenor de lo dispuesto en la
legislación vigente. (…)” 2.2.
Academia Colombiana de Jurisprudencia Rafael
Enrique Ostau de Lafont Pianeta, en representación de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, señala que el artículo 23 acusado debe ser declarado exequible
y, en relación con el artículo 24, la Corte debe declararse inhibida. 1.
Al efecto señala que la demandante no cumple las exigencias argumentativas
propias de un juicio de igualdad dado que no expone ninguno de los elementos
que lo conforman. 2.
El cargo en contra del artículo 13 de la Constitución fue erróneamente
formulado en tanto al hacerse una lectura del artículo acusado, suponiendo la inexequibilidad de los apartes que subraya el demandante,
se llega a la conclusión que la protección de los derechos adquiridos, en
contra de lo señalado en la acusación, sería mucho más amplia al referirse a todas
las materias. 3.
Al margen del anterior defecto y analizando la totalidad del parágrafo del
artículo 23 cuestionado, puede concluirse que resulta exequible por las
siguientes razones: a)
Los artículos 311 y 313 de la Constitución, 41 de la Ley 152 de 1994 y 1º y 6º
de la Ley 388 de 1997 se refieren específicamente a la ordenación del
territorio. De tales disposiciones se desprende que el Plan de Ordenamiento
Territorial constituye un instrumento fundamental para cumplir tal función.
Mediante este instrumento se pretende “salvaguardar los intereses generales que
confluyen en el ámbito de la propiedad privada mediante la definición de una
regulación que asegura un disfrute de este derecho individual que sea
socialmente útil o compatible con las necesidades colectivas (…).” b)
Las normas adoptadas por los municipios en materia de ordenación del territorio
tienen la condición de reglas de orden público que vinculan no solo a las
autoridades sino también a los particulares. En relación con ello, la doctrina
y la jurisprudencia se han ocupado ampliamente de analizar la protección de los
derechos adquiridos y de diferenciar tal categoría de las meras expectativas. De
tales fuentes se desprende el carácter intangible de los primeros y la
posibilidad de afectar o regular las segundas. Esta protección supone, entre
otras cosas, el carácter no retroactivo de la ley. c)
El Consejo de Estado ha examinado en varias oportunidades la aplicación de
tales conceptos a raíz del juzgamiento de actos administrativos relacionados
con el uso del suelo. De sus pronunciamientos se desprende (i) que los actos
administrativos que otorgan permisos, licencias o autorizaciones son actos
provisionales que se subordinan al interés público y, en consecuencia a los
cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico y (ii) que los derechos
que se desprenden de tales actos administrativos tienen un carácter provisional
o transitorio. d)
El planteamiento del demandante se sustenta en un punto de partida errado
consistente en considerar que una situación jurídica no consolidada puede
considerarse como un derecho adquirido. En adición a ello, de admitirse que la
acusación afirma que las normas acusadas hacen intangibles derechos adquiridos
que se relacionan con el uso del suelo, dicha posibilidad adoptada por las
autoridades distritales “tendrá que valorarse en el caso concreto y ponderarse
los intereses públicos que determinan la necesidad de cambio del uso del suelo,
pero también los intereses particulares en cuanto a su contexto, de tal manera
que se establezcan reglas que permitan en lo posible adaptar lo existente a las
nuevas exigencias, por supuesto sobre la base de la prelación del interés
general frente al particular.” 2.3.
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana Paola
Bohórquez Mejía, Alejandro Agudelo Navarra y Diego Franco Echeverry, en su
condición de miembros del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad
Javeriana, solicitan que se declare la exequibilidad
de la disposición acusada, señalando al efecto que: 1.
La Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del
cargo que afirma la violación del artículo 13 de la Constitución debido a que
la demandante no presentó razonamiento alguno en el que pueda fundamentarse tal
afirmación. 2.
La prevalencia del interés general sobre el particular no es un principio
absoluto y, en esa dirección, la Corte Constitucional ha sostenido la
importancia de examinar las particularidades de cada situación y, de ser
posible, conseguir su armonización. Desconoce entonces la demandante que el
operador jurídico, en cada caso, deberá examinar la manera en que debe
resolverse la tensión. La regulación relativa a los casos en los que se declara
un predio como Unidad de Actuación Urbanística supone en realidad la aplicación
ultractiva de la ley. En
todo caso, no obstante el reconocimiento de los derechos adquiridos, en el
evento de existir una razón que encuadre en el interés general, deberá éste
preferirse, procediendo a realizar la compra o expropiación a fin de alcanzar
la finalidad perseguida. 2.4.
Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la
Universidad del Rosario Rocío
del Pilar Peña Huertas, Ricardo Álvarez Morales y Luis Enrique Ruiz González en
su condición de coordinadora e investigadores del Observatorio de Restitución y
Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, intervienen en el proceso
indicando que las disposiciones acusadas no vulneran las disposiciones
constitucionales invocadas, por lo siguiente: 1.
Las normas cuestionadas, lejos de vulnerar los artículos 1º y 58 de la
Constitución, concretan otras disposiciones de la Carta, por cuanto, se trata
de regulaciones que protegen el ejercicio del derecho de propiedad de acuerdo
con las directrices preexistentes en materia de usos del suelo y garantizan que
la destinación de la propiedad no pueda ser modificada por leyes que se adopten
con posterioridad. De esta manera, se asegura el principio de legalidad y el
debido proceso. 2.
No es posible afirmar, a diferencia de lo indicado por la demandante, que las
disposiciones acusadas suponen una patrimonialización
de los usos del suelo dado que el Estado, bajo la condición de respetar la
destinación que hayan tenido las propiedades y que respeten los usos del suelo,
podrá adoptar normas para modificarlos. 3.
No se trata de medidas desproporcionadas y no implican que el derecho de
propiedad sea absoluto. De cualquier manera cabe advertir que los artículos
demandados prevén los supuestos en los cuales, por razones de conveniencia
pública, puede acudirse a la enajenación forzosa a efectos de restringir
legítimamente la propiedad. Ello se ajusta a la jurisprudencia constitucional
que en esta materia se encuentra contenida, entre otras, en las sentencias
C-428 de 1994, T-431 de 1994 y T-241 de 1997.
2.5.
Facultad de Derecho de la Universidad Externado Alberto
Montaña Plata, Director del Departamento Administrativo de la Universidad
Externado de Colombia, remite el concepto elaborado por el Grupo de
Investigación en esa materia en el que se exponen las razones que evidencian la
inconstitucionalidad de las disposiciones que se acusan, con base en lo
siguiente: 1.
No se plantea en la demanda argumento alguno que demuestre la infracción del
artículo 13 de la Constitución. 2.
El examen inicial permitiría concluir que las disposiciones acusadas resultan
conformes a la Carta dado que establecen la protección de los derechos
adquiridos y, en esa medida, resultarían compatibles con lo señalado por la
Constitución, la jurisprudencia nacional y la doctrina extranjera. Sin embargo,
tales normas desconocen que la jurisprudencia de este Tribunal y del Consejo de
Estado ha indicado que, en materia de usos del suelo no es posible afirmar la
existencia de derechos adquiridos. El Consejo de Estado ha advertido (i) que
ello ocurre en tanto se trata de normas de orden público que tienen efecto
jurídico inmediato y (ii) que los derechos o situaciones jurídicas particulares
que nacen en virtud de la aplicación de normas de derecho policivo no tienen un
carácter definitivo ni absoluto. A su vez, la Corte Constitucional ha indicado
que la propiedad, en atención a su función social urbanística, se encuentra
sometida a limitaciones legales que terminan afectando su uso. 2.6.
Programa de Derecho de la Universidad del Norte Luz
Elena Agudelo Sánchez, profesora del Programa de Derecho de la Universidad del
Norte, interviene en el presente proceso solicitando a la Corte declarar
exequibles las disposiciones demandadas, razonando, en síntesis, así: 1.
Con apoyo en las definiciones de ordenamiento territorial contenidas en la Ley
388 de 1997 y en la Ley 1454 de 2011, se concluye que dicho ordenamiento puede
enfocarse a partir de dos perspectivas. La primera, relacionada con la
planificación económica, social y ambiental, al paso que, la segunda, se
refiere a la planificación física del espacio mediante la fijación de los usos
del suelo. La primera dimensión es objeto de regulación en el nivel nacional
mientras que en la segunda, también concurren los municipios, los distritos y
las áreas metropolitanas. Considerando esta distribución de competencias, el
legislador no puede, bajo ninguna circunstancia, eliminar las atribuciones
territoriales en lo relativo a la reglamentación de los usos del suelo, tal y
como se desprende del artículo 313 de la Constitución. Esa facultad de
reglamentación, que se encuentra en todo caso sometida a la Ley, “le permite a
los municipios la expedición de normas o acuerdos municipales sobre manejo de
suelos y protección del patrimonio ecológico de los municipios, y la adecuación
de las normas legales de carácter general a sus necesidades, singularidades y
expectativas, sin desvirtuarlas, contradecirlas o desconocerlas.” No se trata,
en consecuencia, de una facultad exclusiva de las entidades territoriales. 2.
Cuando se otorga una licencia urbanística o inicia el funcionamiento de un
establecimiento de comercio, al amparo de los diferentes instrumentos de
ordenamiento territorial que se encuentran previstos en el artículo 9 de la Ley
388 de 1997, “se ha consolidado una situación jurídica, y por lo tanto, se
puede hablar de derechos adquiridos, cuya protección es de origen
constitucional.” La
protección de los derechos adquiridos ha sido reconocida ampliamente por la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional. A
partir de ello ha indicado que la legislación expedida, salvo en cuanto resulte
aplicable el principio de favorabilidad, no puede menoscabar situaciones
consolidadas bajo la vigencia de una ley. Conforme a ello, a menos que exista
un conflicto entre el interés general y el interés particular, deberán siempre
protegerse tales situaciones. 3.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que aunque los diferentes
atributos de la propiedad pueden ser objeto de restricción o limitación en
virtud de la función social y ecológica que se le atribuye, no resulta posible “lesionar
su núcleo esencial que se manifiesta en el nivel mínimo de ejercicio de los
atributos de goce y disposición, que produzcan utilidad económica en su
titular.” CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN 1.
El Procurador General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional
declarar inexequibles las expresiones “en materia de usos de suelos,” contenida
en el artículo 23, y “en materia de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren
sido declarados como unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido
incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital,” contenida en el
parágrafo del artículo 24, ambos de la Ley 1617 de 2013. 2.
La Corte debe establecer si calificar los usos del suelo aprobados en Planes de
ordenamiento territorial como derechos adquiridos, viola el interés general al
impedir a las autoridades distritales la modificación posterior de tales
usos. 3.
De conformidad con la Constitución le corresponde a los concejos municipales y
distritales reglamentar los usos del suelo apoyándose, para el efecto, en los
parámetros que fije la ley orgánica. La Ley 388 de 1997, que desarrolla la
autonomía de los municipios y distritos en materia de reglamentación de usos
del suelo, establece que el ordenamiento del territorio es una función pública
cuyo objeto consiste en atender los procesos de cambio de usos del suelo a
efectos de adecuarlo al interés común y al cumplimiento de la función social y
ecológica de la propiedad. 4.
Los llamados planes de ordenamiento territorial son aprobados mediante acuerdos
distritales o municipales. Al tratarse de actos de interés general son objeto
de revisión por los concejos municipales cada tres periodos constitucionales de
gobierno municipal, a fin de establecer si proceden modificaciones respecto del
uso del suelo. 5.
La protección constitucional de la propiedad privada y de los derechos
adquiridos no se opone a que sean objeto de restricciones en el caso de su
conflicto con el interés público o social, tal y como ocurre con los planes de
ordenamiento territorial. Conforme a ello, la propiedad privada debe “soportar
las variaciones del uso del suelo que se hagan mediante los planes de
ordenamiento territorial y sus modificaciones.” 6.
Es entonces necesario establecer en qué casos la garantía de la propiedad
privada se impone frente a la reglamentación de los usos del suelo y en qué
eventos ello no ocurre. Procederá lo primero cuando, con fundamento en la
reglamentación sobre los usos del suelo, se expiden las licencias y los
propietarios llevan a efecto las construcciones respectivas. Existe en esta
hipótesis buena fe calificada. Sin
embargo no podrá otorgarse tal protección cuando el propietario de la tierra la
destina de manera contraria a la licencia autorizada y luego de ello son
modificadas las normas relativas al uso del suelo. En este último evento,
deberá iniciarse el trámite para la expedición de una nueva licencia y no será
posible invocar la confianza legítima puesto que los planes no son modificados
de manera intempestiva sino cada doce años. Esta solución se aplica también
cuando el propietario no ha iniciado los proyectos y son modificadas las normas
sobre uso del suelo. 7.
El derecho de propiedad debe entonces someterse a lo que se apruebe o modifique
en los respectivos planes de ordenamiento. No resulta posible calificar como
derecho adquirido las decisiones que sobre el uso del suelo son incorporadas en
los planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, las expresiones deben
ser declaradas inexequibles por la infracción “del interés general que anima la
expedición de los planes de ordenamiento territorial y las modificaciones posteriores
a los mismos, porque tales planes y sus modificaciones, per se, son actos
administrativos de carácter general que no confieren derechos adquiridos y, por
el contrario, someten la propiedad a los usos del suelo que se reglamenten en
los planes de ordenamiento territorial y en sus modificaciones.” La
inconstitucionalidad se desprende, adicionalmente, del hecho consistente en que
el legislador desconoció totalmente las competencias de los concejos
distritales al imponerle la obligación de respetar los derechos adquiridos con
anterioridad a la promulgación de la Ley 1617 de 2013. FUNDAMENTOS 1.
Competencia de la Corte En
virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución,
la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia dado que se dirige en contra de disposiciones contenidas en la Ley 1617
de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.” 2.
Cuestión preliminar: ineptitud del cargo por violación del artículo 13
constitucional Examinado
el contenido de la demanda, encuentra esta Corporación que a pesar de alegarse
la vulneración del artículo 13 de la Constitución, no se presenta razón alguna
para fundamentar tal acusación. En consecuencia la Corte se abstendrá de emitir
un pronunciamiento al respecto. 3.
Problema jurídico y metodología de la decisión Considerando
las expresiones acusadas y los cargos planteados por la demandante, la Corte
debe resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Desconoce
la prevalencia del interés general sobre el particular, reconocido en los
artículos 1º y 58 de la Constitución, establecer la intangibilidad que los Planes de Ordenamiento
Territorial del Orden Distrital, fundamentado en el respeto de los derechos
adquiridos en materia de usos del suelo, con anterioridad a la expedición de la
Ley 1617 de 2013? ¿Calificar
los usos del suelo en los procesos sancionatorios y de licenciamiento
urbanístico aprobados en Planes de ordenamiento territorial como derechos
adquiridos, viola el interés general sobre el particular, reconocido en los
artículos 1º y 58 de la Constitución? Enunciado
los problemas jurídicos que surgen de los cargos de la demanda, procede la
Corte a considerar los aspectos de fondo que permitan dilucidarlos y emitir el
pronunciamiento requerido, para lo cual se desarrollaran cuatro acápites que
van enumerados desde el cuatro (4) hasta el ocho (8), según la secuencia
subsiguiente a los títulos y subtítulos expuestos en precedencia. Para ello,
inicialmente, se abordará, de manera general, el contexto normativo y el
alcance de las disposiciones acusadas, se estudiará el artículo 58 de la
Constitución, la protección de los derechos adquiridos y la relatividad del
derecho a la propiedad privada frente al Estado. Seguidamente, se revisará,
sucintamente, la reglamentación sobre el uso del suelo en Colombia, la
importancia constitucional de la ordenación del territorio y, en particular, de
la reglamentación de los usos del suelo y, finalmente, se considerará el caso
concreto haciendo el examen de las disposiciones acusadas y determinando desde
el contexto de la no intangibilidad de las norma del POTD, la
inconstitucionalidad del reconocimiento de derechos adquiridos en relación con
el uso del suelo. 4.
Contexto normativo y trascendencia de las disposiciones acusadas 4.1.
La Ley 1617 de 2013 adopta el régimen para los distritos especiales. Las
disposiciones que contienen las expresiones normativas acusadas hacen parte del
capítulo III “Del desarrollo y ordenamiento territorial” conformado por cuatro
disposiciones (arts. 21 al 24) que se integran, a su vez, al título I
denominado “Estructura, organización y funcionamiento distrital”. El artículo
21 prescribe que los distritos deberán contar durante el período de gobierno
correspondiente con un Plan de Desarrollo, a partir del cual serán formulados y
elaborados los demás planes sectoriales del distrito. Dicho plan deberá ser
concordante con el Plan Departamental y guardar armonía con el Plan Nacional de
Desarrollo de conformidad con la regulación orgánica. El artículo 22 señala la
normativa aplicable al ordenamiento territorial disponiendo que a los distritos
les serán aplicables, en adición a las normas constitucionales, las leyes orgánicas
del Plan Nacional de Desarrollo, de Ordenamiento Territorial, de Áreas
Metropolitanas, así como las leyes de Desarrollo Territorial y del Sistema
Nacional Ambiental. 4.2.
El artículo 23 denominado “Plan de Ordenamiento Territorial Distrital” –en
adelante POTD- incorpora diversos contenidos así: (i)
Define el Ordenamiento Territorial Distrital indicando que comprende el conjunto
de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas y
emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pública que le compete
dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, para contar con instrumentos
eficientes encaminados al ordenamiento territorial en su jurisdicción; (ii)
prescribe que antes de someter el POTD a la aprobación del Concejo Distrital, le
corresponde al alcalde adelantar los trámites para su formulación y adopción; (iii)
indica que el contenido del POTD como su
formulación y adopción se sujeta, además de lo dispuesto en esta Ley, a lo
establecido en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004, así como en aquellas que
las modifiquen, reemplacen, adicionen o reglamenten; (iv) señala que se
respetarán los derechos adquiridos en materia de usos del suelo, con excepción
de los terrenos que puedan ser expropiados administrativamente acudiendo al
procedimiento de enajenación forzosa; que es materia del presente
pronunciamiento. Específicamente,
el artículo 23 prevé que la expedición del POTD debe respetar los derechos
adquiridos con anterioridad a la adopción de la Ley 1617 de 2013 en materia de
usos del suelo, con excepción de dos supuestos específicos. El primero de ellos
(a) comprende los eventos en los que procede la expropiación administrativa,
figura regulada en el artículo 63 de la Ley 388 de 1997. Según este artículo
será posible acudir a tal procedimiento cuando, además de presentarse alguno de
los motivos especiales de utilidad pública allí referidos, existan especiales
condiciones de urgencia. El segundo evento en el que la obligación de respeto
de los derechos adquiridos se exceptúa, (b) abarca aquellos casos en los cuales
los inmuebles o terrenos –de propiedad pública o privada- no cumplen su función
social de conformidad con lo prescrito en el artículo 52 de la Ley 388 de
1997. 4.3.
El artículo 24 titulado por el legislador “Actuaciones, licencias y sanciones
urbanísticas” dispone, de una parte, (i) que las actuaciones urbanísticas, el
estudio, trámite y expedición de las licencias, así como el régimen de infracciones
y sanciones en el Distrito se encuentran sometidas a la Ley 388 de 1997, a la Ley
810 de 2003, así como a las normas que las modifiquen y reglamenten. Adicionalmente,
prescribe, (ii) que todos los procesos relativos a la expedición de licencias urbanísticas,[1] así como a la
determinación de infracciones e imposición de sanciones que tengan lugar con
posterioridad a esa Ley, deberán respetar los derechos adquiridos en materia de
usos del suelo. Complementariamente, establece (iii) que la obligación de
respetar tales derechos se exceptúa en el caso de las Unidades de Actuación
Urbanística y que hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento
Territorial Distrital. El
artículo 24 prevé entonces la obligación de respetar los derechos adquiridos en
materia de usos del suelo, a menos que hayan sido declarados –los inmuebles
respectivos- como parte de las Unidades de Actuación Urbanística y se
encuentren incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial. El artículo 39 de
la Ley 388 de 1997 define dichas unidades como las áreas conformadas por uno o
varios inmuebles, explícitamente delimitadas en las normas que desarrollan el POTD,
que deben ser urbanizadas o construidas como unidades de planeamiento, con el
objeto de: Promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de
las normas urbanísticas y facilitar la dotación de la infraestructura para el
transporte con cargo a sus propietarios, los servicios públicos domiciliarios y
los equipamientos colectivos mediante el reparto equitativo de las cargas y
beneficios. 4.4.
Los apartes normativos acusados tienen entonces en común la circunstancia de
reconocer la existencia de derechos adquiridos en materia de usos del suelo.
Dicho reconocimiento se encuentra acompañado de la consagración de una
excepción al deber de proteger tales derechos cuando ellos se prediquen (i) de terrenos
que puedan ser objeto de expropiación administrativa mediante enajenación
forzosa o (ii) de terrenos que hagan parte de las Unidades de Actuación Urbanística. Estas
disposiciones recorren dos planos de la ordenación territorial. El nivel general
de las acciones urbanísticas, que se concreta en la adopción de los planes de
ordenamiento y, en un nivel más específico, en el otorgamiento de licencias o en
la aplicación de los regímenes sancionatorios previstos por infracción de las
normas que disciplinan la materia (Art.
8 de la Ley 388 de 1997). Respecto de ambos niveles el legislador ha previsto
entonces una obligación de amparar los derechos adquiridos en materia de usos
del suelo con anterioridad a la expedición de la Ley 1617 de 2013. 5.
El artículo 58 de la Constitución, la protección de los derechos adquiridos y
la relatividad del derecho a la propiedad privada frente al Estado 5.1.
El artículo 58 de la Constitución en su actual redacción, según la modificación
que le introdujo el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 1999, establece lo
siguiente: “Se
garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social. La
propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es
inherente una función ecológica. El
Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por
motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador,
podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los
casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso
respecto del precio”. (Subraya para resaltar fuera del texto). A
tal disposición se adscriben diferentes contenidos. En primer lugar (i) garantiza
la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles. Con fundamento en ello (ii) fija una regla de irretroactividad de la
ley prescribiendo que tales derechos no podrán ser desconocidos ni vulnerados
por leyes posteriores. Adicionalmente (iii) establece un mandato de prevalencia
conforme al cual cuando exista un conflicto entre la utilidad pública y el
interés social y los derechos de los particulares, estos últimos deberán ceder.
También (iv) define a la propiedad como una función social que implica
obligaciones y, por ello, le adscribe una función ecológica. En estrecha
conexión con la regla de prevalencia, (v) autoriza la expropiación judicial y
administrativa, previa indemnización, cuando quiera que ella esté justificada
por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador. 5.2.
La jurisprudencia de la Corte se ha ocupado de analizar tales contenidos y, en
particular dado el interés que ello representa para el asunto que debe decidir
la Corte en esta oportunidad, ha caracterizado la categoría “derechos
adquiridos”. Ciertamente, desde sus primeras providencias este Tribunal indicó que
ellos corresponden a “las situaciones jurídicas individuales que han quedado
definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se
entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de
una persona.” [2] Existirá
entonces un derecho adquirido cuando durante la vigencia de la ley, el individuo logra cumplir con todos y cada
uno de los requisitos establecidos en
ella, lo cual configura la existencia de una determinada posición o relación jurídica.
Es
decir, si las condiciones fijadas en una ley para la protección de esa posición
o relación jurídica se satisfacen en su integridad, se entiende que toma forma
un derecho que hace parte del patrimonio de su titular. Dicho de otra manera, “cuando
respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas
tienen debido cumplimiento.”[3] Es
relevante resaltar lo establecido en el primer inciso del artículo 58 de la
Carta que alude, en realidad, a la forma en que los derechos de los
particulares se manifiestan a lo largo de su vigencia. Menciona primero situaciones
particulares y concretas que no tienen ni llegan a tener vínculo alguno con la
utilidad pública o el interés social, en este caso, luego de cumplidos los
requisitos establecidos en la ley y configurados los derechos estos no pueden
ser descocidos o vulnerados arbitrariamente, luego, cualquier modificación a
los mismos debe tener el consentimiento válido de su titular como garantía de
libertad y seguridad jurídica. En
segundo lugar y de notable relevancia para el análisis del asunto que ocupa la
atención de la Sala, se refiere a aquellas situaciones particulares y concretas
que nacen o se desarrollan en contextos asociados a la utilidad pública o al
interés social. En este supuesto, la segunda parte del artículo 58 de la
Constitución advierte que aunque existan derechos de los particulares ellos deberán
ceder en caso de conflicto con dicha utilidad o interés. Es
a partir de esta consideración que la Corte Constitucional ha señalado que en
derecho público no resulta posible hablar de derecho adquirido propiamente
dicho. Así, en la sentencia C-604 de 2000 indicó: “La
institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se aplica
en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la
jurisprudencia consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas
consolidadas. (…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata de
disposiciones de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia
anterior, (…) que "en este campo no existe el amparo de derechos
adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar
la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general;
en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo
rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en
inmodificable." En
esa misma dirección la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta
del Consejo de Estado, en la sentencia de 20 de marzo de 1970 expresó: "Surge
de allí una diferencia específica entre las situaciones jurídicas individuales
o derechos subjetivos que emanan del derecho privado y las que se derivan de
normas de derecho público. Mientras las primeras deben serle respetadas
íntegramente a su titular por todos los demás particulares, por la autoridad y
por la ley, que no puede vulnerarlos ni desconocerlos sino apenas regular su
ejercicio, aquellas que nacen del derecho público son susceptibles de
modificaciones en el futuro y aun de ser extinguidas por obra de la voluntad
legislativa en aras del interés supremo de la colectividad y de sus necesidades
inmanentes de progreso y equilibrio social".[4] Conforme
a lo anterior, sin perjuicio de la obligación de indemnizar a cargo del Estado,
a los derechos de los particulares será posible afectarlos, delimitarlos o
restringirlos. Es decir, se trata de derechos que no resultan intangibles y, en
esa medida, las autoridades públicas en ejercicio de sus competencias legales pueden
intervenir en ellos de diferentes maneras. Esta comprensión tiene relación con la
función social-ecológica de la propiedad y con la regla que prevé la
posibilidad de expropiación, siempre y cuando se indemnicen los perjuicios
causados. Al respecto ha sostenido este Tribunal: “Sin
embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque
ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos
derechos "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida", evento en el cual
"el interés privado deberá ceder al interés público o social". Ello
explica, que no obstante el respeto que merecen los referidos derechos sea
posible decretar su expropiación, utilizando las modalidades previstas en la
Constitución, o que se puedan imponer limitaciones, obligaciones o cargas
especiales, con el fin de asegurar la función social de la propiedad y de la
función ecológica que le es inherente.”[5] 5.3.
La distinción antes referida, reconocida explícitamente en el primer inciso del
artículo 58 constitucional permite entonces identificar el alcance de la
garantía de la propiedad y de los derechos adquiridos. En efecto, el
significado de la propiedad en los términos expuestos, es el resultado de un
extendido proceso histórico y constitucional que resalta su importancia no solo
como un instrumento de realización personal y familiar, sino también como un
medio para la satisfacción de intereses comunitarios. Su definición como una
función social, ya anticipada desde la reforma constitucional de 1936 y
confirmada en la Carta de 1991, se traduce entonces en una comprensión de ella
y de los derechos adquiridos no solo como derechos individuales sino como
mecanismos que, en virtud del principio de solidaridad (art. 95.2) y del deber
de no abusar en su ejercicio (art. 95.1), deben articularse con los propósitos
de la cláusula de Estado Social (art.1) que impone la obligación de asegurar la
efectividad de los principios, deberes y derechos reconocidos en la
Constitución (art. 2). De
esta manera “la función social de la propiedad se incorpora al contenido de
ella para imponer al titular del dominio obligaciones en beneficio de la
sociedad”[6] de manera que,
como lo ha advertido este Tribunal, “el contenido social de las obligaciones
limita internamente el contenido individual de facultades o poderes del
propietario, según la concepción duguitiana de la propiedad
función.”[7] En esa misma
dirección ha sostenido que “la propiedad, en tanto que función social, puede
ser limitada por el legislador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en
interés público o beneficio general de la comunidad, como, por ejemplo, por
razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental, seguridad etc.; el
interés individual del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés
social.”[8] El
Estado puede, a través de las autoridades competentes y bajo la condición de que
existan motivos altamente valiosos vinculados al cumplimiento de la función
social de la propiedad o a la realización de intereses comunes, configurar el
ejercicio de los derechos. Incluso, por virtud de lo establecido en el inciso
final del artículo 58 de la Constitución es posible privar de la propiedad a
las personas, previa indemnización, cuando el legislador haya definido motivos
de utilidad pública o interés social. 5.4.
La jurisprudencia de la Corte ha diferenciado los derechos adquiridos de las
meras expectativas, indicando que estas últimas “consisten en probabilidades de
adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser
reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de
equidad.”[9] Las meras expectativas
se predican, en consecuencia, de la situación en que se encuentran las personas
que no han cumplido las condiciones previstas en la ley para la consolidación
de una determinada posición o relación y por lo tanto no la han incorporado a
su patrimonio. 5.5.
La importancia de la distinción entre derechos adquiridos y meras expectativas
guarda además relación con las competencias radicadas en las diferentes
autoridades para regular o intervenir en el ejercicio del derecho de propiedad
y de los derechos adquiridos. Así,
en el caso de los derechos adquiridos, la Carta señala expresamente que ellos
no pueden ser desconocidos ni vulnerados por normas expedidas con posterioridad
al cumplimiento de las condiciones para su surgimiento, de manera que, se trata
de posiciones y relaciones jurídicas especialmente protegidas. Ello no se
opone, como quedo dicho, a que en los casos en los cuales los derechos de los
particulares colisionen con motivos de utilidad pública o interés social se
establezcan restricciones, cargas o modificaciones a su ejercicio o, incluso,
se disponga la expropiación de la propiedad. Sin
embargo, cuando se trata de meras expectativas las autoridades competentes disponen
de una competencia más amplia que les permite afectar las situaciones en curso.
Ello es así dado que las meras expectativas, si bien pueden ser objeto de
amparo en algunos eventos, no se encuentran comprendidas por el ámbito de
protección del artículo 58 de la Carta aunque, en eventos excepcionales y por
mandato del artículo 83 pueden imponer a las autoridades deberes de regulación
especial a fin de respetar las exigencias de justicia y equidad. 5.6.
La configuración constitucional del derecho de propiedad pone de presente que
se trata de un derecho que tiene variadas formas de manifestarse pero que, en
todo caso, es restringible. En síntesis, el ordenamiento jurídico puede prever
diferentes instrumentos para configurarlo: delimitando
las formas de su ejercicio y, por ello, las facultades que ampara, estableciendo
límites a dichas posiciones, imponiéndole
en algunos casos gravámenes y, en eventos extraordinarios privando
a su titular, del derecho de propiedad mediante la expropiación. Estas
intervenciones dan lugar, en cada caso, a la definición de las diferentes
posiciones jurídicas del propietario o titular del derecho.[10] Estas
modalidades de intervención en el derecho de propiedad pueden fundarse en
diferentes razones que, a su vez, justifican la intensidad de la restricción.
Así por ejemplo, en casos en los que colisionan el interés público o social y
el interés privado, debido a que el particular propietario de un bien inmueble impide
la realización de un proyecto de interés social, el Estado tiene la potestad -en
las condiciones previstas en la ley y bajo la condición de indemnizar al
particular afectado- de privarlo del derecho de dominio. En otros casos,
atendiendo la necesidad de preservar el medio ambiente o atender los diferentes
requerimientos de las ciudades, puede determinar el alcance de las facultades
de uso, goce y disposición del derecho de propiedad adquirido, acudiendo, por
ejemplo, a la expedición de normas que regulen los derechos a edificar o a usar
el suelo. En otros casos su ejercicio no entra en tensión con el interés
público ni la función social de la propiedad y, en consecuencia, resulta
intangible. 5.7.
La comprensión del artículo 58 en los términos antes referidos permite
vislumbrar la importancia cardinal del derecho de propiedad en la Constitución
de 1991 y, al mismo tiempo, identificar que dicha valoración se encuentra atada
al reconocimiento de que se trata de un derecho restringible mediante diferentes
instrumentos y con fundamento en diversos motivos. Igualmente hace factible
establecer que la categoría derecho adquirido como situación jurídica
consolidada no equivale a su intangibilidad, en tanto con fundamento en la
Carta dichos derechos no solo pueden ser delimitados, limitados o gravados sino
también expropiados. Conforme
a lo anterior, la Corte encuentra que es necesario diferenciar tres supuestos o
hipótesis relevantes para dimensionar el alcance de la protección de los
derechos adquiridos a partir del artículo 58 de la Constitución. En
primer lugar (i) respecto de aquellas situaciones particulares y concretas que
nacen y se desarrollan en el marco de relaciones que no tienen ni llegan a
tener vínculo alguno con la utilidad pública o el interés social, surge un
derecho que hace intangible la posición o relación jurídica que se consolidó por
virtud del cumplimiento de las condiciones contenidas en la ley. Esas
situaciones, por razones de seguridad jurídica y en virtud del principio
irretroactividad de la ley, no podrían ser afectadas en modo alguno. En
segundo lugar (ii) cuando se trata de situaciones particulares y concretas que
nacen y se desarrollan en el marco de relaciones que tienen o llegan a tener un
vínculo con la utilidad pública o el interés social, surge un derecho que, si
bien protege la posición o relación jurídica, no resulta intangible. Ello ocurre,
por ejemplo, cuando se otorgan autorizaciones ambientales para la explotación
de recursos naturales o, cuando el ejercicio del derecho de propiedad debe ser
condicionado para alcanzar propósitos de mayor interés asociados por ejemplo a
los procesos de urbanización y ordenación de las ciudades. En estos casos y en
virtud de lo dispuesto por la segunda parte del primer inciso del artículo 58
de la Constitución, a pesar de que existe un derecho no es este inexpugnable en
tanto la situación consolidada deberá ceder frente a intereses superiores
definidos en los artículos 1 (interés general), 58 (Interés público o social),
79 (protección del ambiente sano), 80 (manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales y 82 (interés común). El Estado entonces, por intermedio de las
autoridades competentes cuenta con la capacidad de limitar, gravar, restringir
o expropiar el derecho de propiedad. En
tercer lugar (iii) las meras expectativas aluden al eventual surgimiento de un
derecho en el evento de que, en el futuro, se cumplan las condiciones previstas
en la ley. Se trata solo de la posibilidad o probabilidad de adquirir un
derecho y, en esa medida, las autoridades en el marco de sus competencias podrían
introducir reformas no solo en las condiciones para su surgimiento sino también
para definir su alcance. No obstante lo anterior, en ocasiones, dichas
expectativas deben ser protegidas en virtud del artículo 83 mediante la
adopción de medidas provisionales o de transición. En
general, hoy por hoy, ya se rompió el paradigma proveniente de tiempo atrás
según el cual el ejercicio de derechos subjetivos era absoluto, sin
limitaciones de ningún orden. Es por ello que claramente se expone que los
derechos subjetivos tienen límites, su ejercicio no puede obedecer a acciones u
omisiones desproporcionadas: así, el derecho de propiedad no puede ser lesivo
de los derechos de los vecinos a un ambiente sano, como tampoco el derecho de
acción puede ser utilizado para promover demandas temerarias y afectar a otro.
Es de la naturaleza de la gran mayoría de derechos subjetivos el ser relativos
y de los sistemas jurídicos de los diferentes países el proscribir el abuso de
los mismos, (…) razón por la cual el tema de la relatividad de los derechos ha
trascendido de la órbita del derecho civil y ha imbuido las más diversas ramas
del orden jurídico.[11] 6.
Reglamentación sobre el uso del suelo en Colombia La
Constitución Política de 1991 establece el marco general para el uso del suelo,
relacionado con el derecho a gozar de un ambiente sano, igualmente la ley
garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan
afectarlo[12], por ello es un
deber del Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.[13] 6.1.
Normativa internacional relacionada con los usos del suelo 6.1.1.
No hay duda en cuanto que se encuentran justificadas las restricciones al uso
del suelo, en plena congruencia, por lo
dispuesto en los tratados, convenciones y declaraciones que sobre el uso del
suelo y la protección ambiental que ha ratificado el Estado Colombiano. 1)
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano.
El cual desarrolla lo referente al uso
de los recursos naturales en el territorio de cada Estado, condicionado al desarrollo
de instituciones nacionales competentes con la tarea de planificar, administrar
o controlar la utilización de los recursos, en procura de un ambiente sano y a
la participación. Se destaca la Recomendación Nº 19. “ORDENACIÓN
DE LOS RECURSOS NATURALES Y SUS RELACIONES CON EL MEDIO Recomendación 19. Se
recomienda que la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación, en cooperación con otras organizaciones internacionales
competentes, incluya en su programa las cuestiones referentes a la ordenación
del espacio rural en relación con la política del medio humano, dado que la
política del medio guarda una estrecha relación con la ordenación del
territorio y con la planificación económica y social a plazo medio y a largo
plazo. El espacio rural representa todavía, incluso en los países más
industrializados, más del 90% del territorio, por lo que no se lo debe
considerar un sector residual, de reserva de suelo y de mano de obra”. 2)
El Convenio internacional de lucha contra la desertificación en los países
afectados por sequía grave o desertificación y, la Cumbre mundial de
Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible y la obligación de los Estados de
proteger los bienes ambientales, entre estos el suelo. 3)
Conferencia de las Partes (COP) en el Convenio sobre la Diversidad Biológica
(CDB) Sobre la “iniciativa internacional para la conservación y el uso
sostenible de la biodiversidad del suelo como iniciativa fundamental
transversal en el programa del trabajo sobre la biodiversidad agrícola, e
invitó a la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación, y a otras organizaciones importantes, a que faciliten y coordinen
esta iniciativa". 4)
La Declaración de Río de Janeiro sobre Ambiente y Desarrollo, el Convenio sobre
Diversidad Biológica. Sobre la conservación, restauración y protección de
ecosistemas para la protección de la biodiversidad y el uso sostenible de la
misma en la industria biotecnológica. 5)
La Declaración de Nairobi (Kenia). Sobre los impactos ambientales negativos
futuros, por la no implementación de políticas de protección ambiental en el
presente. 6.2.
Legislación interna sobre los usos del suelo 6.2.1.
Se destaca la función de los Planes de ordenamiento territorial (POT), en
materia de los usos del suelo, por cuanto constituye el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas
adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo. El POT está clasificado en 3 clases, dependiendo del
número de habitantes de los municipios y distritos: (i) Planes de ordenamiento
territorial: para entidades territoriales con población superior a 100.000
habitantes. (ii) Planes básicos de ordenamiento territorial: para entidades
territoriales con población entre 30.000 y 100.000 habitantes. (iii) Esquemas
de ordenamiento territorial: para entidades territoriales con población
inferior a 30.000 habitantes. 6.2.2.
El Decreto Ley 2811 de 1974, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y
de Protección al Medio Ambiente. El cual establece que en materia del uso del
suelo se debe propender a mantener su integridad física y su capacidad
productora de conformidad con sus condiciones y factores constitutivos y que se
debe determinar el uso potencial y clasificación de los suelos según los
factores físicos, ecológicos, y socioeconómicos de la región, ello con el
cumplimiento del deber de todos los habitantes de colaborar con las autoridades
en la conservación y en el manejo adecuado de los suelos. 6.2.3.
La Ley 388 de 1997, establece que el ordenamiento del territorio se fundamenta
en los siguientes principios: la función social y ecológica de la propiedad, la
prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución
equitativa de las cargas y los beneficios. En el artículo 5 de la misma ley,
contiene el concepto de Ordenamiento del Territorio Municipal, en el siguiente
tenor: “Artículo 5º.- Concepto. El
ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de
acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio
de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución
y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización,
transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de
desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones
históricas y culturales”. Y, en su
artículo 6, indica cuál es el objeto del ordenamiento del territorio. “Artículo
6º.- Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital
tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la
dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y
orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: 1.
La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del
suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y
ambientales. 2.
El diseño y adopción de los instrumentos y
procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas
integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura
del territorio municipal o distrital. 3.
La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos. El
ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración
las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender
las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y
el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan regular las
dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la
utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de
vida dignas para la población actual y las generaciones futuras”
6.2.4.
La mayor parte de los problemas sobre los usos del suelo en Colombia,
generalmente, se causan por la falta de coordinación en la utilización del
mismo por parte de la población, quien, no tienen en cuenta los factores
ambientales, por lo que se observa, sobreutilización o subutilización. Dada
la relevancia del suelo para mantener las garantías de bienestar en el ambiente
humano, debe ser considerado junto a todos sus componentes, funciones y
servicios eco sistémicos; sus inter-relaciones de cooperación, coordinación y
apoyo con las dimensiones social, ambiental, económica, política y cultural. Todo
esto en su conjunto debe traducirse, entre otros propósitos, en políticas y
normas acordes al principio de integralidad y a la dinámica social; lo cual, da cuenta de
la complejidad en la cual confluyen objetivos y por tanto actores diversos. Es
así como se observa la enorme dificultad que se ha presentado en la práctica respecto
a la temática del manejo y usos del suelo, ante problemas y conflictos
socio-ambientales, como: La
minería ilegal. Los
cultivos ilícitos. La
inequidad. La
pobreza. Los
enfrentamientos armados. Debilidades
en la satisfacción de las necesidades mínimas de la población. Contaminación
originada por el uso inadecuado de agroquímicos y otras sustancias originadas
en la minería y la industria. Daños
por la erosión de las laderas. Desaparición
de la cobertura de la arbórea. Practicas
inadecuadas de labranza del suelo. Sellamiento
de suelos para actividad agropecuaria por la expansión urbana. Uso
y tenencia inequitativa de la tierra. Deslizamientos
en zonas urbanas. Respecto
a problemas y conflictos socio-ambientales señalados, el Estado Colombiano ha
desplegado, entre otras acciones, las siguientes: Participación
comunitaria para la adopción del POT. Normativa
para la protección de las comunidades indígena y afro descendientes. Reconocimiento
de la diversidad étnica del país. Ordenación
de las cuencas. Protección
de los páramos. Políticas
de prevención de construcción de vivienda en zonas de riesgos. Entre
otros. La
alta complejidad de las dificultades que se presentan en Colombia, respecto a
los usos del suelo, se muestra con claridad en el caso dilucidado por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 5 de noviembre
de 2013, radicación Nº 25000-23-25-000-2005-00662-03(AP). Consejera Ponente: María
Claudia Rojas Lasso. Es
dable acoger las súplicas de los recurrentes en cuanto al uso campesino en el
área de reserva forestal, pues es compatible con las finalidades de
preservación del área protegida, y desde luego, siempre y cuando tales
actividades no causen alteraciones significativas ni conlleven a su degradación,
para lo cual deberán contar con otorgamiento de licencia ambiental de parte de
la autoridades ambiental, actualmente ANLA, y sujetarse a la reglamentación que
a esos efectos expida el Ministerio de Medio Ambiente, según lo dispuesto en el
parágrafo 2° del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que dispone que el
Ministerio de Ambiente deberá señalar las actividades que ocasionan bajo
impacto ambiental y que además, generan beneficio social, de manera tal que se
pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal, sin necesidad de efectuar
la sustracción de las mismas. De ese modo, será del resorte de las autoridades
ambientales, en sus respectivos ámbitos de competencia, adoptar las
determinaciones sobre los usos permitidos en las áreas de reserva forestal
protectora que no causen alteraciones significativas, y que resulten armónicos
y compatibles con su preservación, para lo cual, en todo caso, deberán
sujetarlos al otorgamiento previo de licencia ambiental…el deber general de
actuación que obliga a todas las autoridades del Estado, sin importar el nivel,
y el cual se encuentra dirigido a impedir que se concreten amenazas o se
produzcan vulneraciones a los derechos de la población…En síntesis, la Sala
advierte que en el área de reserva forestal y en la franja de adecuación
existen asentamientos irregulares que amenazan ruina y pueden deslizarse en
época invernal, lo que representa evidente amenaza a los derechos colectivos a
la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes… En este orden de ideas,
en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al Distrito Capital
elaborar un Plan de reubicación de asentamientos humanos, cuyo objeto será la
reubicación de los asentamientos que amenacen ruina, se encuentren ubicados en
la franja de adecuación y en la reserva forestal protectora y comporten riesgo
no mitigable. Este Plan deberá definir (i) las áreas que comportan riesgo no
mitigable;(ii) los asentamientos
humanos que pueden verse afectados; (iii) las medidas que se pueden adoptar
para la reubicación; y (iv) el cronograma de actividades que se deberá seguir
para el efecto”. De
la providencia se destaca, la problemática que se generó, a causa de una serie
de asentamientos poblacionales que se ubicaron de forma irregular en una zona
de reserva forestal y en la franja de adecuación, lo cual, creó, serías
amenazas a los derechos colectivos por el alto riesgo de que ocurran deslizamientos
y ruinas en la época invernal, situación erigida precisamente por
sobreutilización del suelo, sin que se tuviera en cuenta previamente las
medidas de seguridad y prevención de desastres, las cuales se verifican,
mediante la expedición por la autoridad competente de las licencias de
construcción, de manera que, la comunidad tenga un desarrollo urbano ordenado y
con las garantías de protección a un ambiente sano que les proporcione a los
habitantes una buena calidad de vida. Palmariamente
los sentamiento poblacionales irregulares, generalmente se someten a vivir en
condiciones infrahumanas porque las construcciones causan alteraciones a la
naturaleza que generan condiciones insalubres para vivir. En
efecto, el Consejo de Estado, determinó que es necesario que los interesados
procedan a realizar el trámite correspondiente para el otorgamiento de las
licencias ambientales, para que con ello puedan proseguir con el uso campesino
que se le estaba dando al suelo ubicado en un área de reserva forestal,
siempre y cuando dichas actividades no causen alteraciones y/o la degradación
del suelo, es decir, que se deduzca que dichas actividades son compatible con
las finalidades de preservación. Dentro
de esta lógica, se precisa que el desarrollo de los sectores agropecuarios, industria y comercio,
transporte, salud, vivienda, minero, agua potable y desarrollo urbano depende
en gran parte de las políticas públicas relacionadas con el manejo sostenible
del suelo y su conservación, junto con los aportes sociales y económicos de
todos los actores que intervienen en el manejo del suelo, propendiendo hacia el
bienestar y el interés general de la población. 7.
La importancia constitucional de la ordenación del territorio y, en particular,
de la reglamentación de los usos del suelo. 7.1.
El territorio constituye el centro de la interacción humana. Allí se
desarrollan, conviven y cruzan relaciones de diverso tipo y confluyen personas
y entidades con objetivos o expectativas diferentes. Su ordenación constituye,
en realidad, la definición sobre la manera en que las personas, el medio
ambiente, el espacio y el Gobierno deben vincularse. En su regulación se
encuentra comprometida no solo la protección de derechos individuales que hacen
posible el desarrollo de los planes de vida de cada uno de los habitantes de la
ciudad, sino también la realización de derechos e intereses colectivos como la
protección de la cultura, el amparo del espacio público y la adecuada
prestación de los servicios públicos. A esa regulación subyace entonces un
inequívoco interés público que le confiere una importancia especial. 7.2.
La relevancia de la planeación territorial se refleja con claridad en la
Constitución, es así como el artículo 82 estrechamente relacionado con los propósitos
del Estado Social de Derecho, prescribe que es deber del Estado velar por la
protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
común, prevaleciendo dicha destinación sobre el interés particular. A su vez,
esa misma disposición establece que las entidades públicas participarán en la
plusvalía que genere su acción urbanística. También atribuye a las autoridades
públicas la competencia para regular la utilización del suelo y del espacio
aéreo urbano en defensa del interés común. El
artículo 334 establece que al Estado le corresponde la dirección general de la
economía, interviniendo por mandato de la ley, entre otras cosas, en el uso del
suelo para racionalizar la economía y asegurar el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Esta
habilitación al Estado se proyecta además (i) en la competencia del legislador
para regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación
de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las
comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art.
310), (ii) en la atribución de los municipios para ordenar el desarrollo de su
territorio (art. 311), (iii) en la función de los concejos municipales para reglamentar
los usos del suelo, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la
construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y dictar las
normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio (art. 313), (iv) en la atribución exclusiva
de los municipios para gravar la propiedad inmueble y en la autorización de
otras entidades para establecer la contribución de valorización y (v) en la
competencia de las autoridades indígenas para velar por la aplicación de las
normas legales sobre usos del suelo de sus territorios (art. 330).
Adicionalmente, la regulación orgánica contenida en la Ley 1454 de 2011 ha
previsto que le corresponde a los municipios la formulación y adopción de los
planes de ordenamiento del territorio y la reglamentación de los usos del
suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes
(art. 330). 7.3.
Los propósitos que persigue la ordenación de los territorios y el explícito
reconocimiento constitucional de la obligación de las autoridades de intervenir
en el uso del suelo a efectos de amparar el bien común, permite entonces concluir
que la planeación urbana constituye una actividad de interés público o social
que, en consecuencia, puede tener efectos en la titularidad y ejercicio de
determinados derechos como el de propiedad. Ha señalado la jurisprudencia de
este Tribunal que: “[l]a planificación de las actividades que pueden realizarse
en las distintas áreas de los municipios incide en todos los ámbitos: en la
protección del ambiente sano (…), en el desarrollo industrial, económico,
educativo y cultural de las entidades territoriales.”[36]
7.4.
Dada la significativa trascendencia de esta materia, el legislador ha adoptado estatutos
que disciplinan el ordenamiento del territorio y que, en consecuencia,
delimitan la competencia de los concejos municipales en su tarea de reglamentar
los usos del suelo (arts. 311 y 313). En esa dirección, la Ley 388 de 1997 ha
definido el ordenamiento del territorio como una función pública que tiene como
propósitos (i) posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas,
infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, su destinación al uso
común, hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los
servicios públicos domiciliarios, (ii) atender los procesos de cambio en los
usos del suelo y adecuarlos en aras del interés común, procurando su
utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual
le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible, (iii)
propender a el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo, la
preservación del patrimonio cultural y natural (iv) y, a mejorar la seguridad
de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. Al respecto, la Corte
ha tenido la oportunidad de señalar: “La
función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones,
decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa,
racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico
territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico,
urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se
trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de
la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias
como esta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los
miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta
misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su regulación
y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y equilibradamente.”
(Subrayas no hacen parte del texto original) En
particular, este Tribunal ha reconocido la importancia del Plan de Ordenamiento
Territorial al indicar que se trata “del instrumento básico para desarrollar el
proceso de ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que
debe adoptar cada municipio para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo.”[37]
Afirmó también la Corte que dicho Plan “define a largo y mediano plazo un
modelo de organización y racionalización del territorio municipal o distrital,
según el caso, señalando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad
territorial con miras a distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada
el área del municipio o distrito.”[38] 7.5.
Una de las dimensiones más importantes de la acción urbanística, calificada
como función pública, consiste en la intervención en los usos del suelo (art. 8,
Ley 388 de 1997). En esa dirección, la referida ley establece que son normas
urbanísticas estructurales aquellas que lo clasifican en suelo urbano, suelo de
expansión urbana, suelo rural, suelo suburbano y suelo de protección (art. 15
n. 1.1) y normas urbanísticas generales las que permiten establecer usos e
intensidad de usos del suelo (art. 15.2). Prevé la Ley que la modificación de
los planes de ordenamiento territorial deberá tener en cuenta la dinámica de
ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo (art. 28.4) y que toda
adquisición o expropiación de inmuebles en desarrollo de la Ley se efectuará de
conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de
ordenamiento territorial (art. 60). Prevé también que el reglamento para
definir los valores comerciales de los inmuebles deberá tomar en consideración,
entre otras cosas, los usos del inmueble (art. 61) y que uno de los hechos
generadores de la participación en la plusvalía es el establecimiento o
modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo (art. 74). Establece
además que para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación,
adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción,
cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación,
loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión
urbana y rurales, se requiere, de manera previa a su ejecución, la obtención de
la licencia urbanística correspondiente (art. 99.1, modificado por el artículo
182 del decreto 019 de 2012). Igualmente prescribe que constituye una
infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales,
industriales y de servicios en contravención a las normas de los usos del suelo
(art. 103). También la Ley 232 de 1995 ha previsto que es obligatorio para el
ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público cumplan con
todas las normas referentes a los usos del suelo. 7.6.
En la planeación urbana el régimen de los usos del suelo ocupa entonces una
posición central. Esa relevancia puesta de presente en varias disposiciones
constitucionales y legales, hace posible concluir que en su definición se
encuentra comprometido el interés público, social y comunitario. Esta
conclusión supone que las regulaciones que en esta materia adoptan el
legislador –con fundamento en el inciso primero del artículo 334 C.P.- y las
entidades territoriales –con apoyo en el numeral 7º del artículo 313 C.P.- inciden
en la comprensión del artículo 58 de la Constitución y en esa medida, como lo
ha destacado la Corte “la legislación urbana constituye una fuente legítima de
relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles.”[39] 8.
Examen de las disposiciones acusadas: Inconstitucionalidad del reconocimiento
de derechos adquiridos “absolutos” en relación con el uso del suelo, desde el
contexto de la no intangibilidad de las norma del POTD 8.1.
Para abordar el análisis de la presente controversia la Corte empieza por
señalar que diversos intervinientes se decantaron por señalar que la norma
acusada, desconoce el artículo 13 de la Constitución y, suscita dificultad para
establecer los conceptos de derecho adquirido, expectativa legítima y mera
expectativa e, inclusive, que llega a desconocer el sólido precedente
jurisprudencial del Consejo de Estado que en materia urbanística, establece que
esa normativa es de orden público, de aplicación inmediata y cambiante, por lo
cual, plantear “derechos adquiridos” frente a la existencia de la misma “conlleva
un desconocimiento de las competencias asignadas por la Constitución (…) y la
ley (…) a los Concejos Municipales o Distritales y a las autoridades
territoriales para reglamentar los usos del suelo”. Estiman, además, que “los
derechos o situaciones jurídicas particulares que nacen en virtud de la
aplicación de normas de derecho policivo no tienen un carácter definitivo ni
absoluto”. Igualmente, que las licencias no confieren derechos adquiridos,
porque, de hecho, estas se otorgan únicamente para poder construir durante
determinado periodo de tiempo, conforme a la función social y ecológica de la
propiedad privada, la cual propende hacia la protección del medio ambiente y al
ejercicio de la función pública del urbanismo, ocupación y aprovechamiento del
suelo, puesto que se encuentra reglada en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004,
entre otras normas y decretos reglamentarios, los cuales, igualmente,
establecen que los derechos adquiridos solo se predican de obras o actuaciones
ejecutadas al amparo de licencias legalmente otorgadas. Finalmente, advierten
que la disposición impugnada prefiere la realización del interés particular
sobre el general, violentando los artículos 58 y 1º de la Constitución, que
consagran la función social y ecológica de la propiedad lo que además le permite al Estado limitarla mediante
la expropiación por razones de utilidad pública.[40] 8.2.
A su turno el Procurador General de la Nación, con fundamento en las normas
constitucionales y legales que establecen y desarrollan lo referente a la
naturaleza jurídica de los planes de ordenamiento territorial, a la autonomía y
a la competencia de las entidades territoriales para reglamentar los usos del
suelo, como son los artículos 287, 288, 313 num.7 de la Carta y la Ley 388 de
1997, en su vista conceptuó: “se
tiene demostrado que, constitucionalmente, la reglamentación de los usos del
suelo es una competencia propia de la autonomía territorial que se ejerce por los
concejos municipales y distritales a través de la aprobación de planes de
ordenamiento territorial que deben ser modificados por dichos cabildos, no en
forma intempestiva, sino cada tres períodos de gobierno municipal o distrital
(cada 12 años), según las necesidades de interés general que requiera la
comunidad para su desarrollo. De otra parte, constitucionalmente se garantiza
la propiedad privada y demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores (at. 58). Sin embargo, dicho derecho no es absoluto sino que debe
ejercerse de acuerdo con la ley, caso en el cual el interés privado debe ceder
al interés público o social contemplado en las leyes que se expidan con dicha
finalidad (art. 58), como son las que regulan los planes de ordenamiento
territorial a partir de reconocer y
respetar la competencia de los distritos y municipios para la expedición y
modificación de los mismos. Desde ese punto de vista, debe entenderse que a la
propiedad privada le es inherente una función social y ecológica que implica
obligaciones, entre ellas las de soportar las variaciones del uso del suelo que
se hagan mediante los planes de ordenamiento territorial y sus modificaciones”. (…)
“hay que decir que cuando a partir del uso del suelo aprobado en los planes de
ordenamiento territorial se expiden las licencias de construcción y los
propietarios hacen las construcciones que les son autorizadas, su derecho de
propiedad debe ser garantizado constitucionalmente porque lo adquirió de buena
fe calificada, por haber seguido las normas de urbanismo vigente para ello.
Pero cuando el propietario de los terrenos no construye en los mismos de
acuerdo con lo aprobado en materia de usos del suelo en los planes de
ordenamiento territorial y los usos del suelo son modificados posteriormente
por los concejos municipales y distritales, aunque teniendo licencia de
construcción aprobada (decaimiento del acto administrativo), tales terrenos
tienen que someterse a las nuevas modificaciones del uso del suelo que se hayan
aprobado y los afecte, debiendo solicitar nueva licencia de construcción para
poder construir de acuerdo con las nuevas disposiciones de uso del suelo que
hayan decidido los cabildos”. “Lo
anteriormente expuesto permite concluir que los planes de ordenamiento
territorial son actos administrativos de carácter general que se expiden y
modifican por razones de interés general, y cuya competencia exclusiva de
aprobación y modificación radica en los concejos municipales y distritales.
Como consecuencia, el derecho de propiedad en materia de construcción debe
someterse a lo que se apruebe o modifique en los planes de ordenamiento
territorial. En ese sentido, solo se predica la condición de derecho adquirido
en relación con los terrenos que son afectados por los planes de ordenamiento
territorial, cuando durante la vigencia de tales planes los propietarios hacen
las construcciones de acuerdo con lo aprobado en ellos, lo que significa que no
pueden tenerse como derechos adquiridos las meras decisiones en materia de usos
del suelo aprobadas en los planes de ordenamiento territorial por el solo hecho
de ser propietario de terrenos. De igual manera, tampoco es admisible que la
ley le dé el alcance de derechos adquiridos a los usos del suelo aprobados en
planes de ordenamiento territorial frente a los cambios que los concejos
municipales o distritales tengan que hacer con posterioridad a tales planes,
porque estaría desconociendo o vaciando de competencia a los cabildos de su
función constitucional exclusiva para reglamentar los usos del suelo a través
de los planes de ordenamiento territorial y sus modificaciones”. En
efecto el Procurador General de la Nación claramente reconoce que el
legislador, al imponer a las autoridades distritales esa obligación de respetar
los derechos adquiridos en materia de usos del suelo ya aprobados con
anterioridad a la promulgación de la Ley 1617 de 2013, invadió y desconoció
totalmente las competencias de los cabildos distritales para decidir la
reglamentación de los usos del suelo a través de las modificaciones a los
planes de ordenamiento territorial. 8.3.
A continuación la Corte explica y fundamenta las condiciones bajo las cuales se
debe reconocer que la relatividad del derecho de propiedad, es una
característica que está en armonía con la existencia de derechos adquiridos
respecto de los usos del suelo, y que el reconocimiento de estos, no implica la
intangibilidad de las normas sobre usos del suelo. 8.4.
Tal y como ha quedado expuesto, el parágrafo del artículo 23, parcialmente acusado,
prevé el respeto de los derechos adquiridos que en materia de usos del suelo hubieren
sido obtenidos con anterioridad a la Ley 1617 de 2013, con excepción de
aquellos que se prediquen de terrenos que puedan ser objeto de expropiación
administrativa o de enajenación forzosa. El
artículo 24 establece igual obligación de respeto a los derechos adquiridos en
materia de usos del suelo -a menos que los inmuebles correspondientes hubieren sido
declarados como Unidades de Actuación Urbanística e incluidos en el POTD
Distrital-, en los procesos de expedición de licencias, aplicación del régimen
de infracciones y sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a
la Ley 1617 de 2013. 8.5.
La Ley 1617 de 2013 prescribe, en las disposiciones parcialmente cuestionadas,
que en relación con los usos del suelo las personas pueden ser titulares de
derechos adquiridos. Ello sugiere que una vez cumplidas determinadas
condiciones prefijadas en la ley queda radicada en los titulares de los inmuebles,
el derecho a destinarlos a determinados propósitos. 8.6.
El uso del suelo permitido por el ordenamiento territorial determina, en buena
medida, el alcance de uno de los elementos centrales del derecho de propiedad
conocido como ius utendi y
que consiste, según lo ha reconocido este Tribunal, en “la facultad que le
asiste al propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios
que pueda rendir.”[41] Cuando
las autoridades en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales de
ordenación del territorio clasifican el suelo –en las normas urbanísticas
generales, art. 15.1.1 de la Ley 388 de 1997 - y definen los usos del suelo, así
como su intensidad –normas urbanísticas generales, art. 15.2 de la Ley 388 de
1997- delimitan uno de los atributos esenciales del derecho de propiedad a fin
de hacerlo compatible con las necesidades de planeación y ordenamiento
territorial. 8.7.
Considerando el estrecho vínculo entre el derecho de propiedad y los usos del
suelo, resulta innegable la existencia de derechos jurídicamente protegidos –en
los términos del inciso primero del artículo 58 de la Constitución- respecto de
los usos del suelo definidos por las autoridades competentes cuando ha sido
conferida una licencia urbanística o se ha edificado al amparo de la misma. De
hecho, el artículo 15 de la Ley 388 de 1997 - modificado por el artículo 1º de
la Ley 902 de 2004- establece que las normas urbanísticas generales hacen
posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y “otorgan derechos e
imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus
constructores.” 8.8.
De acuerdo con las disposiciones vigentes (a) el otorgamiento de una licencia
de construcción confiere a su titular un derecho a realizar la misma en las
condiciones previstas en las normas aplicables (Decreto 019 de 2012 y 1077 de
2015) y (b) el dominio sobre un bien inmueble edificado en las condiciones
previstas por la respectiva licencia. Ello da lugar a que se radiquen en el
propietario intereses jurídicamente protegidos. En esa dirección las personas pueden destinar
el inmueble de su propiedad para el desarrollo de las actividades para las
cuales se encuentre autorizado. Esto, en modo alguno, según lo que esta Corte
interpreta, puede considerarse como un derecho a que las normas sobre usos del
suelo resulten intangibles. Ello es así por cuanto la ordenación adecuada del
territorio es de interés público. De modo que la mera existencia de una norma
jurídica sobre el uso de un inmueble no puede considerarse, per se, como un
derecho adquirido o una situación jurídica consolidada. 8.9.
La importancia de las reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance
del derecho de propiedad y, en particular, de la facultad de usar los bienes
inmuebles, por un lado, y la trascendencia de la planeación urbana mediante la
adopción y aplicación de instrumentos que permitan asegurar un desarrollo
armónico de las ciudades, por otro, impone concluir que a pesar de que no
existe un derecho a la intangibilidad o
permanencia indefinida de las normas que disciplinan los usos del suelo, en
tanto ello afectaría gravemente las competencias asignadas a los órganos del
Estado, sí existe un derecho a que las decisiones de las autoridades
territoriales sobre la variación de los usos del suelo, respeten estrictamente las
reglas que rigen dicha modificación y se encuentren debidamente motivadas en
razones vinculadas al interés público, social o común (arts. 1º, 58 y 82). El
referido derecho a que las decisiones emitidas por las autoridades nacionales o
territoriales, según el caso, que impliquen la modificación de los usos del
suelo y que puedan afectar a licenciatarios y propietarios, se ajusten a las
normas vigentes y sean debidamente motivadas, constituye un desarrollo directo
de la cláusula de Estado Social (art. 1º), del principio de legalidad (art. 6º)
y de los principios de transparencia y publicidad que rigen la actuación de las
autoridades públicas (art. 209). Esta
garantía impone que la aprobación y modificación de las normas relativas a los
usos del suelo en los POTD satisfagan las condiciones previstas para ello.
Luego, si esas decisiones tienen la capacidad de alterar las manifestaciones
centrales del derecho a la propiedad en tanto pueden llegar a afectar
contenidos fundamentales de las facultades bajo las cuales se ejercita, deberá
asegurarse su estricta sujeción a las normas superiores y, por ello,
considerando el régimen jurídico vigente, las autoridades competentes y, en
particular, los Concejos Municipales y Distritales, han de actuar teniendo en
cuenta (a) las normas de superior jerarquía (Ley 388 de 1997 arts. 10 y 15),
(b) los componentes del POTD y el contenido de cada uno de ellos (Ley 388 de
1997 arts. 11, 12, 13 y 14), (c) los procesos de participación y consulta en su
elaboración (Ley 388 de 1997 arts. 22, 23, 24, 25 y 26) y, resalta la Corte,
(d) las reglas relativas a la periodicidad de los cambios (art. 2 de la Ley 902
de 2004, modificatorio del artículo 28 de la Ley 388 de 1997). La
Ley ha previsto periodos mínimos de vigencia de los planes de ordenamiento -que
oscilan entre cuatro (4), ocho (8) y doce (12) años según el artículo 28 de la Ley
388 de 1997, modificada por el artículo 2 de Ley 902 de 2004- a fin de asegurar
un mínimo grado de estabilidad que haga posible a los particulares desarrollar,
en condiciones de certidumbre, los diferentes proyectos familiares, educativos o
comerciales. Por la misma razón, esto
es, por los efectos que puede tener la modificación de las reglas de uso del
suelo en el derecho de propiedad, dicha variación debe fundarse siempre en
razones vinculadas al interés público, social o común, es decir, no cualquier
razón, de conformidad con los artículos 1º, 58 y 82 de la Carta. En
el mismo sentido el numeral 4º del artículo 28 de la Ley 388 de 1997 indica, en
su redacción vigente, que “las revisiones estarán sometidas al mismo
procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e
indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las
previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad
de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de
impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de
servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macro
proyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos
sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la
evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan.” Así las cosas,
decisiones que se adoptan en esta materia si bien tienen componentes políticos vinculados
a la manera en que se comprende la organización del territorio y la relación de
cada uno de sus elementos, no pueden ser caprichosas, inmotivadas o apoyadas en
intereses particulares. 8.10.
La Corte reitera que no existe un derecho a la intangibilidad de las reglas que
definen el uso del suelo en los POTD, ni aun cuando ello afecte el alcance de
licencias otorgadas o la destinación de edificaciones efectuadas conforme a estas
licencias, en tanto, la modificación de las mismas se funda en el interés
social y, como lo ha destacado este Tribunal, “la legislación urbana constituye
una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad
sobre los inmuebles.”[42] Conforme a ello
“la correcta ordenación y el desarrollo equilibrado de las ciudades,
particularmente en lo que respecta a los usos del suelo, incesantemente
introduce exigencias de orden social que gravitan sobre las titularidades
privadas, lo que no puede considerarse excepcional y externo al derecho de
propiedad sino por el contrario connatural a éste e incorporado a su núcleo
esencial.”[43] 8.11.
El enfoque general, desde el punto de vista constitucional, con el cual esta
Corte ha abordado y definido, en los términos atrás reseñados, los alcances de
la cuestión dilucidada coincide con el que el Consejo de Estado, máximo
Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, ha esbozado, en
diversas oportunidades, frente a controversias análogas. En efecto si se hace
seguimiento a lo que reiteradamente ha expresado dicha Corporación sobre el
punto, fácilmente se evidencia tal convergencia de pareceres, aserto que se
comprueba a partir de lo siguiente: En sentencia de fecha 12 de agosto de 1999,
el Consejo de Estado[44] se ocupó de
establecer si era o no procedente la anulación parcial de un decreto expedido
por el Alcalde Mayor de Bogotá en el que se asignó a un inmueble el tratamiento
de conservación arquitectónica, no obstante que previamente esa declaración le
había sido concedida una licencia de construcción para la edificación de un
edificio y el inmueble preexistente había sido demolido. En la demanda se
solicitaba, a título de restablecimiento del derecho, declarar que el citado
inmueble carecía de las condiciones para ser considerado de tratamiento de
conservación arquitectónica y, en adición a ello, que se repararan los
perjuicios que se derivaban de la imposibilidad de iniciar las obras. Dicha
Corporación sostuvo al respecto lo siguiente: “La
Sala observa que las razones esgrimidas por el a quo en cuanto al derecho de
propiedad se refiere, reclamado como violado en el tercero de los cargos
consignados en la demanda, no son acertadas, puesto que la licencia de
construcción aludida, si bien hace viable el ejercicio del mismo, lo cierto es
que nada le agrega a sus elementos o atributos, y menos genera derecho
adquirido en favor de sus beneficiarios, habida consideración de que se trata
de un medio propio del poder de policía, como es el permiso o la autorización,
que tiene fundamento en el mantenimiento o guarda del orden público. Los
actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y
similares, son actos provisionales, subordinados al interés público y, por lo
tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico respectivo,
cuyas disposiciones, por ser de índole policiva, revisten el mismo carácter,
como ocurre con las normas pertinentes al caso, esto es, las relativas al uso
del suelo y desarrollo urbanístico. Quiere decir ello que los derechos o
situaciones jurídicas particulares nacidos de la aplicación del derecho
policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos, de allí que como lo ha
sostenido la Sala, no generen derechos adquiridos. Ello
tiene fundamento, entre otras disposiciones, en la segunda parte del primer
inciso del artículo 58 de la Constitución, al establecer que "Cuando de la
aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés
social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la
necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés
público o social". Y bien es sabido que las normas de contenido policivo,
como las del ordenamiento urbano y uso del suelo, se expiden consultando el interés
social. (…)
Lo
anterior no quiere decir que tales actos queden sujetos al arbitrio y capricho
de los funcionarios o autoridades pertinentes, ni que sus beneficiarios estén
privados de las garantías procesales y de la protección de los derechos patrimoniales
que eventualmente resulten lesionados cuando deban ceder ante el interés común,
sino que su vigencia o eficacia queda dependiendo de las circunstancias
fácticas y jurídicas propias de la materia de cada momento. (…)
Una
de tales formas de limitación es precisamente la de declarar determinados
inmuebles como patrimonio cultural, histórico, arquitectónico o artístico, por
autorización constitucional dada a los municipios en el artículo 313, numeral 9
de la Carta, en tanto faculta a sus concejos para dictar las normas necesarias
para el control, la preservación y defensa de su patrimonio cultural, por lo
cual ello por sí mismo no entraña violación del derecho de propiedad que sobre
ellos se tenga. El
ejercicio de esta atribución de las autoridades administrativas es ciertamente
reglada, pero no está previsto en forma alguna que el mero hecho de que se
hubiera otorgado una licencia de construcción las inhiba de ejercerla respecto
del inmueble correspondiente, claro está bajo el supuesto de que aún exista el
inmueble, supuesto fundamental de hecho para ejercerla, adicionado con la
existencia de las características que la ley prevea para que amerite ser
declarado como patrimonio arquitectónico, cultural, histórico o artístico.
Tampoco cabe asumir que los derechos derivados de una licencia de construcción
escapen a las limitaciones o efectos que puedan surgir de la aplicación de
normas policivas o de orden público. De
modo que el decreto demandado, en cuanto incluyó como bien de conservación
arquitectónica (lo cual es un componente del patrimonio cultural de los
municipios) el inmueble de propiedad del causahabiente de los actores, no ha
violado tal derecho por la circunstancia de que antes se le hubiera otorgado
una licencia de construcción y la consecuente autorización para demolerlo, toda
vez que dicha licencia no crea derecho adquirido, como tampoco implica que el
inmueble de que se trate no tenga los atributos o condiciones necesarias para
ser sometido a tratamiento especial por cualquiera de las razones previstas en
la ley. La
administración bien puede, con posterioridad al otorgamiento de la licencia,
detectar o establecer la existencias de dichas condiciones y proceder, en
consecuencia, con lo cual ha de entenderse que la situación jurídica del
inmueble se modifica, de manera que puede ocasionar incluso, que la licencia de
construcción decaiga por desaparición de sus fundamentos de derecho, sí esta
implica su demolición, como en el presente evento, por la sencilla razón de que
se estaría ante un inmueble que no es permitido demoler.” (Negrillas no hacen
parte del texto original) 8.12.
En sentencia de fecha 23 de marzo de 2000, la Sección Primera del Consejo de
Estado[45] se pronunció
sobre la validez de un acuerdo adoptado por el Consejo Municipal de Sibaté en el que se regulaban los usos del suelo y se
establecían algunas modificaciones a los usos del suelo en lo relativo a los
cultivos de bajo invernadero. Afirmaban los demandantes, entre otras cosas, que
dichas disposiciones se aplicaban incluso a cultivos anteriores y, en esa
medida, tenían efectos retroactivos y vulneraban derechos adquiridos. Dijo
entonces el Consejo de Estado al confirmar la sentencia de primera instancia
que había negado las pretensiones: “Si
en un área o zona específica no se permiten determinados usos del suelo, lo
consecuencial es que las actividades correspondientes pasen a desarrollarse
donde sí lo son. Es una carga que deben asumir quienes exploten tales
actividades, toda vez que así lo prescribe la propia normatividad
constitucional al señalar en el artículo 333 que la actividad económica y la
iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, que las
mismas suponen responsabilidades y que pueden ser delimitadas cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Dicho
de otra forma, tales libertades no son absolutas, sino que pueden estar sujetas
a limitaciones, como las que se desprenden de la regulación del uso del suelo
que hagan las autoridades municipales, de la cual forman parte, en efecto, las
disposiciones acusadas.” 8.13.
En sentencia de fecha 26 de noviembre de 2004, la Sección Primera del Consejo
de Estado[46] se ocupó de una
demanda interpuesta por una sociedad comercial que impugnaba la decisión de una
alcaldía de disponer el cierre del establecimiento de comercio debido a que no
se ajustaba a las normas sobre usos del suelo. Alegaba que ello desconocía el
artículo 58 de la Constitución. En esa oportunidad negó las pretensiones
planteadas y para el efecto sostuvo: “En
esencia, la actora considera que las licencias de funcionamiento que en alguna
oportunidad le otorgó la Alcaldía Local de Usaquén (para los años 1994 y 1995)
le confieren un derecho adquirido a continuar con la actividad
desarrollada hasta antes del cierre definitivo, esto es, serviteca y lavadero de autos. Sobre
el particular, esta Sección ha sostenido (…) que el
otorgamiento de una licencia de funcionamiento no constituye un derecho
adquirido a continuar con el establecimiento de comercio, pues las normas sobre
el uso del suelo son cambiantes, de modo que, por ejemplo, lo que hoy es una
zona exclusivamente residencial mañana puede no serlo, o viceversa. También
ha sostenido que dado que las normas sobre uso del suelo son de orden público y
de efecto general inmediato, no es posible a sus destinatarios aducir derechos
adquiridos para obviar su aplicación, y que cuando las autoridades de policía
exigen su observancia cumplen con el deber de vigilar que se dé aplicación a la
normativa sobre usos del suelo. Fluye
de lo anterior que para que procediera la nulidad de los actos acusados debió
la actora demostrar que de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 y sus Decretos
Reglamentarios 323 de 1992 y 735 de 1993 la actividad desarrollada por ella es
permitida en la zona donde se encontraba ubicado el establecimiento cuyo cierre
fue ordenado, cuestión que le era imposible hacer, pues lo cierto es que de
acuerdo con las normas en cita, la actividad comercial relativa al servicio de
automotores, estaciones de servicio completo, servitecas
y talleres de reparación automotriz se encuentra comprendida en la Clase II B
comercio zonal de mayor impacto, no contemplada para la Zona Residencial
Especial 02 en donde se encuentra ubicado el establecimiento de la actora.”[47] (Negrillas
fuera del texto original). 8.14.
En efecto, dicha Corporación se refirió al alcance de los derechos que
confieren algunas autorizaciones dadas por el Estado y precisó que de ellas no
se puede pretender derivar un derecho a la intangibilidad. Sostuvo la Sección
Primera, en sentencia de fecha 10 de mayo de 2007, Magistrado Ponente Rafael E.
Ostau De Lafont Pianeta: “En
el cargo 8 se ataca el artículo 18 del Decreto 600 de 2003 porque a juicio del
memorialista crea una revocatoria y modificación ilegal de actos
administrativos en firme que otorgaron licencias para prestar el servicio de
valor agregado y telemático, anteriores a su vigencia y que por lo mismo crean
derechos adquiridos a favor del titular, con lo cual la expresión “se
entenderán modificadas por lo aquí dispuesto" es ilegal e inconstitucional
por violar las normas que amparan los derechos adquiridos. // (…) // Si como
tales pretende hacer valer un posible derecho a la intangibilidad o inmodificabilidad de las licencias otorgadas y en firme, la
Sala debe poner de presente que esa intangibilidad no existe en relación con
los actos administrativos que confieren derechos con sujeción a una situación
legal y reglamentaria y a disposiciones de carácter público que protegen el
interés general y el bien común, toda vez que constituyen actos condición y
precarios por esa subordinación al interés general y constituir situaciones de
carácter legal y reglamentarios, lo cual implica que todo cambio en ese régimen
puede legítimamente modificar las situaciones preexistentes, que no
necesariamente han de ser restrictivo, pues es posible que sea en beneficio de
sus titulares; cambios que de todos modos deben darse sin perjuicio de los
principios que tienden a salvaguardar el equilibrio entre el interés particular
beneficiario del respectivo acto administrativo y el interés general, tales
como el de la confianza legítima. // Esa modificación, además, es consustancial
a los actos administrativos constitutivos de situaciones legales y
reglamentarias, como las licencias, permisos, etc., toda vez que en él se
entienden incorporadas a su contenido todas aquellas disposiciones o cláusulas
que sirven de sustento o configuran la respectiva situación legal y
reglamentaria, sea a manera de modo, condiciones, obligaciones, deberes,
derechos, garantías, etc.; de suerte que la disposición atacada no hace más que
recoger o explicitar esa circunstancia, de allí que realmente no está
disponiendo algo nuevo o ajeno a las características del régimen jurídico en el
que está enmarcada. // En esas circunstancias, cabe reiterar que los actos
condición que nacen al amparo de regímenes de derecho u orden público no
generan derechos adquiridos en el sentido como lo aduce la actora, esto es,
como situaciones jurídicas subjetivas inmodificables o inmutables, pues están
subordinados a las necesidades del interés general y del bien común". (Negrillas
no hacen parte del texto original) Sin
embargo, a juicio de esta Corte la postura reseñada no puede desconocer que en
casos en los cuales la modificación de los usos del suelo por parte de las
autoridades públicas, en ejercicio de sus competencias normativas, resulte
arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda significar un impacto
desproporcionado en los intereses de los titulares de licencias o de los
propietarios de inmuebles edificados al amparo de dichas licencias, el
particular, tiene la posibilidad de formular una pretensión de reparación por
el eventual daño antijurídico. Tal situación podría ocurrir, por ejemplo,
cuando una intervención en esta materia afecta en tal medida el valor de cambio
o de uso del inmueble, que para el titular de la licencia o el propietario de
un inmueble edificado al amparo de esa licencia, su derecho pierde todo
interés. Esta hipótesis, que en cada caso deberá evaluar la administración,
encuentra su fundamento en los artículos 58 y 90 de la Constitución. 8.15.
Al respecto, el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa ha
sostenido que: “el Estado debe responder patrimonialmente a pesar de la legalidad de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al particular un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los particulares la existencia del Estado.”[48] El régimen de responsabilidad en estos eventos ha sido denominado como “daño especial” y comprende “la responsabilidad por la expedición y aplicación de normas constitucionales, de preceptos legales, así como de actos administrativos, cuya “juridicidad” no es reprochada, y que no obstante su “licitud” o “legitimidad” pueden entrañar algún daño antijurídico que comprometa la responsabilidad del Estado(…)”.[49] 8.16.
En sentencia de fecha 26 de agosto de 2010 la Sección Primera del Consejo de
Estado[50] reitero su
posición: “Cabe
advertir que la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de
27 de junio de 2003 (Expediente 1999-00865 (7262), Consejero ponente doctor
Camilo Arciniegas Andrade), precisó, y ahora lo reitera, que, la orden de
cierre definitivo de un establecimiento comercial, como consecuencia de uso no
permitido, entraña un imposible
cumplimiento, dado que tales normas son de uso público y de efecto general
inmediato, por lo que no resulta aplicable el procedimiento secuencial y
gradual previsto en el artículo 4º de la Ley 232 de 1995, sino la orden de
cierre definitivo; y que los particulares no pueden alegar derechos adquiridos
para impedir que se les apliquen normas que prohíben usos del suelo que antes
de su entrada en vigencia eran permitidos.” (Negrillas no hacen parte del texto
original). 8.17.
Si bien en la ya citada sentencia de 5 de noviembre de 2013, Consejera Ponente:
María Claudia Rojas Lasso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al
pronunciarse, una vez más, sobre el tema de los usos del suelo y los derechos adquiridos, en el ámbito de una
acción popular, introdujo ciertos matices a su reiterada línea jurisprudencial
sobre el tema, atendiendo evidentes realidades del caso concreto, a su juicio
insalvables, en términos generales, el enfoque tradicional de su posición al
respecto se mantuvo, teniendo en cuenta lo que de dicho proveído, seguidamente,
se transcribe: “La Sala destaca que una decisión como la que debe tomarse en esta acción popular, debe equilibrar las cargas y los derechos involucrados, de modo que debe tenerse en cuenta no sólo el costo que representará para el erario público la eventual adquisición de predios sino el respeto por los derechos adquiridos y la articulación de la protección del medio ambiente con el urbanismo y el desarrollo. De hecho, algunas de las órdenes del a quo desconocen: i) que muchos propietarios tienen derechos adquiridos con justos títulos en la reserva forestal y en la franja de adecuación, tanto porque tienen licencias válidamente otorgadas y no han construido como porque construyeron cumpliendo todos los requisitos de ley, tal y como se analizará más adelante; ii) que existen cambios irreversibles en las condiciones del suelo en ciertas áreas de la reserva y de la franja de adecuación, lo cual llevó al Ministerio de Ambiente a sustraerlas de la reserva; y iii) que existe un principio de sostenibilidad fiscal en cuya virtud las autoridades judiciales están obligadas a ponderar el impacto económico de las ordenes que impartan, y que llevó a la creación del incidente de sostenibilidad fiscal…La Sala encuentra razonable el requerimiento de la CAR, en el sentido de que no se debe ordenar la demolición de todas construcciones hechas a partir del 29 de noviembre de 2005, pues no puede hacerse una distinción radical entre las viviendas construidas antes y después de la medida cautelar decretada en esa fecha, para que unas u otras sean demolidas, sin consideración de las anotaciones registrales que las afectaran con la reserva forestal protectora o de otras pruebas que permitan constatar de manera inequívoca que los propietarios, poseedores o tenedores de las mismas conocían de la afectación del inmueble al área protegida… Además, no puede desconocerse la realidad social que afecta la reserva, pues como lo consignó el informe de consultoría 2 305 BIRF realizado por la doctora Diana Wiesner Ceballos. La vivienda es el principal uso del suelo en la franja. Predominan
las viviendas de estratos 1 y 2 con 86% del total de viviendas… por lo que
desconocer esta realidad dejaría expuesta a una población vulnerable y
ocasionaría una grave situación social, económica y de salubridad que iría en
contravía de lo pretendido en esta acción… El concepto de derecho adquirido
para efectos de este fallo hace relación a las licencias de construcción
válidamente expedidas al amparo de la normatividad vigente, o a las
construcciones levantadas en virtud de esas licencias, cumpliendo todos los
requisitos de ley. Bajo el anterior contexto, la Sala encuentra que deben respetarse los derechos adquiridos de quienes
obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja
de adecuación y en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la
reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a
la reserva del predio respectivo. No obstante lo anterior, no se reconocerán
derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación
registral dentro de la historia traditicia del
inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se
deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor del inmueble
conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de
la reserva… En síntesis, se advierte que existen derechos adquiridos que la
Sala debe proteger en la parte resolutiva de esta sentencia…Lo anterior no
excluye la posibilidad de que puedan negociarse directamente o, en su lugar,
expropiarse predios ubicados dentro de la zona de reserva forestal protectora
–no en la franja de adecuación-, porque revistan especial importancia ecológica
que amerite que su propiedad sea Estatal”. (Las negrillas no son del texto
original). Tal
decisión, sin embargo, no obstante los derechos que allí se dice proteger, en
modo alguno, rectificó expresamente la línea jurisprudencial de dicha
Corporación respecto a la relativización del derecho de propiedad frente a la
no intangibilidad de la reglas del POTD. Tal pronunciamiento reviste
importancia por cuanto explica la necesidad de que las autoridades resuelvan de
una forma equilibrada los conflictos que se presentan por sobreutilización o
subutilización del suelo en la dinámica social, por lo cual en el quedo
establecido que: (i) La reglar general es que no es viable reconocer derechos
adquiridos respecto a las construcciones realizadas en la franja de adecuación
y en la zona de recuperación ambiental, sin las respectivas licencias o
permisos. (ii) Luego, tampoco es viable el reconocimiento de derechos
adquiridos a quienes por sus actuaciones denoten que conocía la afectación que
pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva. Esa
decisión particular, se insiste, no niega la no intangibilidad de las normas
del POTD, y la relatividad del derecho de propiedad en la medida en que se
ordenó a las autoridades realizar estrategias de ordenamiento territorial
transformando los asentamientos en modelos sostenibles, con garantía de
protección de las zonas ecológicas precisamente para el aprovechamiento de
todos, es decir, siempre primando el interés general y el cumplimiento de los
fines del Estado, considerando junto a todos sus componentes, funciones y
servicios eco sistémicos; sus inter-relaciones de cooperación, coordinación y
apoyo con las dimensiones social, ambiental, económica, política y cultural, y
todo esto en su conjunto debe traducirse en la práctica, entre otros, en
políticas y normas acordes al principio de integralidad de los usos del suelo.
Pero, en todo caso, en aras de zanjar cualquier tipo de duda sobre el sentido
que pueda atribuir a la ratio decidendi de dicho
pronunciamiento esta Corte reitera que el entendimiento constitucional sobre el
punto que debe proceder y primar, como regla general, sobre el asunto aquí
dilucidado, según quedó sentado en líneas precedentes, no es otro que el de la
no intangibilidad de las normas del POTD y la relatividad del derecho de
propiedad frente a las mismas. 8.18.
En esa misma dirección la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado en pronunciamiento de fecha 11 de diciembre de 2014 ha indicado lo siguiente: De
otra parte, es necesario tener presente que la Constitución Política garantiza
la reparación del daño antijurídico (artículo 90 C.P.), uno de cuyos supuestos
es, según la jurisprudencia, la aplicación de leyes expedidas por razones de
interés general que sacrifican situaciones particulares y concretas (sin
implicar una expropiación en estricto sentido) y para las cuales el legislador
no ha establecido un específico régimen de transición o de reparación. En tales
casos, si se rompe el equilibrio de las cargas públicas (responsabilidad sin
falla), puede haber lugar a responsabilidad del Estado-legislador: “Ahora,
para la Sala resulta claro que la responsabilidad del Estado comprende el daño
causado por el resultado negativo de su intervención en las actividades de que
se trata, cuando habiendo debido preverlo no se lo consideró; sin perjuicio de
los riesgos propios que el operador económico está obligado a asumir, de la
misma forma que son suyos los beneficios. Resulta necesario entonces que el
legislador, al tiempo que resuelve modificar su política, diseñe y regule
regímenes de transición normativa, en orden a proteger los intereses que pueden
resultar afectados con las nuevas medidas, corrigiendo así los desequilibrios
de manera que todos los sectores y actores económicos reciban un trato
equitativo. De
no ser ello así, es decir, si lo previsible no se consideró y el perjuicio se
causó, no queda sino, en aplicación de la cláusula general de responsabilidad
que, como quedó explicado, obliga a todas las ramas y órganos del poder,
corregir el desequilibrio ante las cargas públicas producto de la facultad
normativa (…) Como se observa, el daño especial y la vulneración de la
confianza legítima, aunque ambos fundados en el principio de la igualdad ante
las cargas públicas, difieren en cuanto a los intereses protegidos, empero se
complementan para impedir que, en nombre del interés general, mientras algunos
se benefician otros resultan sacrificados, sin que su situación hubiese sido
considerada.” (…)”[51] Esta
garantía tiene además apoyo en la propia Ley 388 de 1997, aplicable al régimen
de ordenamiento territorial distrital en virtud de lo dispuesto en el tercer
inciso del artículo 23 de la Ley 1617 de 2013-. El artículo 2 de la referida
ley prevé como uno de sus principios la distribución equitativa de las cargas y
los beneficios. Al paso que el artículo 38 dispone que como instrumento de
realización “del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los
planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los
desarrollen deberán establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo
de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los
respectivos afectados.” Además de estos enunciados generales, la exigencia de
reparto equitativo de las cargas se encuentra reconocido en otras disposiciones
de la misma Ley, así como ocurre, por ejemplo, en la regulación de las Unidades
de Actuación Urbanística (arts. 39, 41, 45 y 47), los fondos de compensación
(art. 49) y los macroproyectos urbanos (art. 114)[52]. 8.17.
Así las cosas, una modificación en materia de usos del suelo, aunque
inmediatamente exigible[53], puede tener un
impacto en el derecho de propiedad que, aunque no le permita al particular
afectado oponerse a su cumplimiento, sí lo habilita para exigir una reparación
cuando quiera que se cumplan las condiciones que den cuenta de la existencia de
un daño antijurídico. 8.18.
Debe insistir la Corte en que las garantías a las que se refieren los párrafos
precedentes, a pesar de quedar comprendidas por la expresión derechos
adquiridos del artículo demandado, no suponen que las autoridades competentes limiten
sus facultades constitucionales o que estén impedidas para introducir modificaciones
a las normas sobre uso del suelo a través de los diferentes instrumentos que el
ordenamiento prevé para ello y, en particular, mediante los planes de
ordenamiento distrital. Esa competencia de modificación que se adscribe a los
artículos 82, 313 y 334 de la Carta, implica, además, la potestad de las
autoridades públicas de disponer su aplicación inmediata, incluso cuando ello
afecte la situación de titulares de licencias vigentes o la de los propietarios
de terrenos edificados. En resumidas cuentas, el interés público que orienta el
ejercicio de la función de ordenamiento territorial y la función social de la
propiedad, implica no solo la capacidad de imponer restricciones tan serias
como aquellas derivadas de la expropiación, sino, también, la posibilidad de
delimitar su ejercicio mediante la adopción de normas de uso del suelo que -en
atención a la relevancia de armonizar los intereses que surgen en el proceso de
crecimiento de las ciudades y la modificación de las dinámicas del medio
ambiente que ello supone- podrían ser aplicadas inmediatamente si así lo
disponen los órganos competentes. Advierte una vez más este Tribunal que, dado
el interés público que subyace a la regulación del territorio y la función
social de la propiedad, no existe un derecho a la intangibilidad de las normas
sobre uso del suelo. 8.19.
En sentencia de fecha 29 de abril de 2015, el Consejo de Estado,[54] Sección
Primera, al pronunciarse sobre una acción popular que tenía por objeto impedir
que se desarrollaran actividades de suerte y azar en una zona de la ciudad en la
que ello no estaba permitido, al referirse a las licencias y su relación con
las normas de ordenamiento territorial indicó: “Como
se deriva de los anteriores razonamientos, haciendo abstracción de las
particularidades de los distintos reglamentos que se han ocupado de puntualizar
el régimen de esta figura en el Derecho colombiano, se puede afirmar que la
licencia de construcción es un acto administrativo (i) que encierra una
autorización de la autoridad competente, (ii) sujeto a un plazo establecido por
las normas aplicables y (iii) a unas condiciones determinadas para el caso
concreto, (iv) que habilita el desarrollo de esta particular actuación
urbanística (…), (v) que origina una situación jurídica de carácter individual,
(vi) cuya validez está supeditada al ordenamiento jurídico en conjunto. En esa
medida cuando una licencia carece de algunos de los elementos axiológicos de todo
acto administrativo o contraviene lo dispuesto en la ley o en el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) respectivo es susceptible de declararse nula por
el Juez de lo Contencioso Administrativo. Dada
la relevancia de esta última normativa, la Sala debe resaltar la importancia
del respeto del POT por las licencias expedidas por las autoridades
urbanísticas. En efecto, en tanto que instrumento básico para la ordenación del
territorio municipal, el POT prefigura un modelo de ciudad y establece las
reglas particulares para el aprovechamiento y transformación de las diferentes
porciones del suelo municipal, contribuyendo así a la definición del estatuto
jurídico de la propiedad urbana. Al ser expresión de la función social de la
propiedad y perseguir la realización de fines de interés general como la
protección del medio ambiente, el derecho a gozar del espacio público, la
protección del patrimonio histórico cultural, la prevención de desastres, la
salubridad pública, el derecho a la vivienda digna y, entre otros, al acceso a
una infraestructura de servicios públicos adecuada, las normas del POT fijan
con carácter de orden público las condiciones generales esenciales que deben
ser atendidas por los particulares al ejercer el ius aedificandi que les otorga su derecho de propiedad y
condiciona el contenido y la validez de las licencias de construcción. En
esa medida, una licencia urbanística puede ser revocada o anulada total o
parcialmente por ser contraria a las normas del respectivo POT o, en su caso, a
las disposiciones de la UPZ (…) (Unidad de Planeación Zonal) que desarrollan el
planeamiento general. O puede también suceder que una licencia se otorgue para
una obra específica y ello sea legítimo, pero que con posterioridad el uso que
se le da al inmueble no sea compatible con las normas urbanísticas que se
expidan con posterioridad; evento en el cual se tendrá que ajustar la actividad
o realizarla en otro sector. Y también podría suceder que un inmueble
legítimamente construido y aprovechado por un tiempo, por virtud de los cambios
en la dinámica de los usos de suelo y de los ajustes a las normas urbanísticas
que los regulan, termine contraviniendo dicha reglamentación de usos, supuesto
en el cual tendrá que ajustarse a ellos o desplazarse a un sector en el cual
dicha actividad sea admisible. En síntesis, las licencias son actos que se
encuentran subordinados al interés público en general y al cumplimiento del POT
y de las específicas condiciones indicadas en ellas en particular. Por lo
tanto, conforme se ha explicado de manera precedente, los derechos o
situaciones jurídicas particulares nacidas con ocasión de una licencia
urbanística no son absolutas ni inmodificables en el tiempo.”(Negrillas no
hacen parte del texto original). 8.20.
En conclusión, una lectura detenida de todas y cada una de las citadas
providencias y normas jurídicas en que se apoyan, permite apreciar que en ellas
se niega la existencia de un derecho a la intangibilidad de las reglas en
materia de usos del suelo frente al POTD –tal y como la Corte lo ha concluido en
esta oportunidad-, con fundamento en la exegesis argumentativa que en
precedencia ampliamente se reseñó, de manera que los particulares tienen
limitada la posibilidad de oponerse a los cambios que, siguiendo los procedimientos
previstos para el efecto, introduzcan las autoridades, en el mencionado
instrumento, en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, lo
cual obedece a la relatividad del derecho a la propiedad privada, y al hecho de
que, tales normas son de orden público y, en consecuencia, de aplicación
inmediata, considerando su importancia para el desarrollo de las ciudades y la
consecución del interés social. Los particulares no pueden pretender la
intangibilidad de las normas adoptadas en los procesos de planificación urbana
dado que, por razones asociadas al interés público, social o común, los
municipios y distritos pueden adoptarlas con fundamento en los artículos 1º, 58
y 82 de la Constitución. 8.21. Las normas sobre usos del suelo tienen además, por regla general, una eficacia inmediata, como se desprende del artículo 28 de la Ley 153 de 1887 al establecer que todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero en cuanto a su ejercicio y cargas, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las disposiciones de la nueva ley. Ello implica que se trata de normas que pueden proyectarse respecto del ejercicio del ius utendi propio del derecho de propiedad, sin que sea posible oponerse a la modificación o exigir la inaplicación de los cambios introducidos. Ello es así por cuanto los derechos subjetivos tienen límites al ser de naturaleza relativa, por ende su ejercicio no puede obedecer a acciones u omisiones desproporcionadas: así el derecho de propiedad no puede ser lesivo del interés público y la función social de la propiedad (arts. 1º, 58 y 82). SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 8.22.
El reconocimiento de derechos adquiridos en materia de usos del suelo es
armónico con la aplicación de los procedimientos administrativos legales a que
haya lugar, conforme con una interpretación sistemática de la normativa que
regula la materia, que tiene implícita
la realización del interés público, la función social de la propiedad (arts.
1º, 58 y 82), y el deber de proteger
adecuadamente el derecho de propiedad reconocido en la Constitución (arts. 58 y
333). 8.23.
Se resalta la importancia de las competencias constitucionales otorgadas a los
concejos municipales y distritales para reglamentar los usos del suelo y,
dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda[55] , la cual fue
desarrollada por la Ley 388 de 1997, en la que se reafirma la autonomía de los
municipios y distritos en el desarrollo de la función pública de ordenamiento
del territorio en su jurisdicción, por lo cual, el POT está constituido por
actos puramente de interés general aprobados por acuerdos distritales y
municipales y que son revisados luego de cumplido tres periodos
constitucionales, con el objeto de establecer si proceden modificaciones respecto
del uso del suelo, es por ello que las licencias urbanísticas se conceden para
que se realicen edificaciones durante un periodo de tiempo determinado, y con
fundamento en la función social y ecológica de la propiedad, estas deben estar
sujetas a la limitaciones o restricciones legales, igualmente acorde con la
función urbanística, la conveniencia pública y el interés general. 8.24.
Se asegura así la integridad y supremacía de la Constitución (arts. 4 y 241),
estando claro que por motivos de utilidad pública o interés social, el interés
privado deberá ceder al interés público o social, y en ejercicio del poder
estatal, se puede ordenar la expropiación con el correspondiente pago de la
indemnización previa como medida de resarcimiento y protección del derecho de
propiedad el cual se distingue por su característica de relatividad,
concordante con la no intangibilidad de las reglas de usos del suelo, dado que
por la relevancia del POT para la organización territorial de los distritos,
municipios y departamentos, este debe estar sujeto a las modificaciones que las
autoridades públicas gestionen como garantes de los derechos de los ciudadanos. 8.25.
Sin embargo, este Tribunal no puede desconocer que en casos en los cuales la
modificación de los usos del suelo por parte de las autoridades públicas en
ejercicio de sus competencias normativas resulte arbitraria, abusiva o
discriminatoria o pueda significar un impacto desproporcionado en los intereses
de los titulares de licencias o de los propietarios de inmuebles edificados al
amparo de tales licencias, tiene el particular la posibilidad de formular una
pretensión de reparación por el eventual daño antijurídico. 8.26.
Por consiguiente, no resulta contrario al mandato que impone la prevalencia del
interés general sobre el particular, que se desprende de los artículos 1º y 58
de la Constitución, la referencia a los derechos subjetivos, específicamente a
la propiedad privada como derecho adquirido, pero en el contexto de la cuestión
en análisis, ello no supone el reconocimiento de un derecho a la intangibilidad
de las reglas que definen el uso del suelo en los planes de ordenamiento
territorial, interpretación que se impone en cuanto privilegia el denominado interés
social, público o común, y posibilita la modificación legal que le compete a los
planes de ordenamiento en el orden distrital y a los procedimientos de
licenciamiento y de imposición de sanciones urbanísticas llegado el caso. 8.27.
En consecuencia, el legislador no podía consagrar la intangibilidad de derechos
adquiridos con anterioridad a la Ley 1617 de 2013, frente a los cambios que se
introduzcan respecto al uso del suelo por parte de los concejos municipales y
distritales, en ejercicio de la autonomía que le reconoce la Constitución y la
protección y defensa del interés general por encima de intereses particulares. Por
ende, se declarará la inexequibilidad de los apartes
normativos enjuiciados, que establecían el respeto a derechos adquiridos en
materia de usos de suelo, en contravía de lo consagrado en los artículos 1º y
58 de la Constitución Política. DECISION: La
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- Declarar INEXEQUIBLE, las expresiones “en materia de usos de suelos” y “en
materia de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido declarados como
Unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido incluidos en el Plan de
Ordenamiento Territorial Distrital” contenidas en los parágrafos de los artículos 23 y 24 de la Ley 1617 de 2013. Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente. Cúmplase. MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA Presidenta LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ Vicepresidente Con salvamento de voto ALEJANDRO LINARES
CANTILLO Magistrado Con salvamento de voto GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO Magistrado GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO Magistrada JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB Magistrado ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA Magistrado Con salvamento de voto MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ Secretaria General SALVAMENTO DE VOTO DE
LOS MAGISTRADOS LUIS GUILLERMO GUERRERO
PEREZ, ALEJANDRO LINARES
CANTILLO Y LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA A LA SENTENCIA C-192/16 PREVALENCIA
DEL INTERES GENERAL SOBRE EL PARTICULAR E INTANGIBILIDAD DE LOS PLANES DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL FRENTE A LOS DERECHOS ADQUIRIDOS
EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Sentencia da por probado lo que se debía probar
(Salvamento de voto)/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Sentencia alteró el orden
de la decisión al establecer la ecuación y equiparar derechos adquiridos e intangibilidad
de normas sobre uso del suelo (Salvamento de voto) NORMA
SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USO DE SUELOS-Se debió establecer el
alcance de la expresión "derechos adquiridos" (Salvamento de voto) NORMA
SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-No es incompatible con
la Constitución (Salvamento de voto)/NORMA SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA
DE USOS DEL SUELO-No ampara un derecho a la no intangibilidad de las normas de
los planes de ordenamiento territorial (Salvamento de voto) NORMA
SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS E INTANGIBILIDAD DE LAS NORMAS EN MATERIA DE USOS DEL
SUELO-Corte debió declarar la exequibilidad
preservando la decisión del legislador (Salvamento de voto) INTANGIBILIDAD
DE LAS NORMAS SOBRE USO DEL SUELO-No existe un derecho o permanencia indefinida
de las normas sobre la materia (Salvamento de voto)/NORMA SOBRE DERECHOS
ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Relevancia en la delimitación del
alcance del derecho de propiedad y la trascendencia de la planeación urbana
(Salvamento de voto) NORMA
SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Al amparo de la
expresión "derechos adquiridos" y de una interpretación sistemática
de la Carta, quedaban protegidas otras posiciones jurídicas (Salvamento de
voto) NORMA
SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Derecho a oponerse a
cualquier injerencia que impida destinar el inmueble a actividades compatibles
con las normas sobre usos del suelo (Salvamento de voto) NORMA
SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Derecho a que las
decisiones de las autoridades territoriales sobre variación de los usos del
suelo, respeten las reglas y estén debidamente motivadas en razón al interés
público, social o común (Salvamento de voto) NORMA
SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Posibilidad de pretender
la reparación por el eventual daño antijurídico cuando la modificación de los
usos del suelo por autoridades públicas resulte arbitraria, abusiva o
discriminatoria o sea desproporcionada para los intereses de los titulares de
licencias urbanísticas (Salvamento de voto) DERECHO
DE PROPIEDAD-Derechos en materia de usos del suelo distan de ser meras
expectativas (Salvamento de voto) COMPETENCIAS
PARA REGULAR LOS USOS DEL SUELO-Ejercicio debe reconocer la protección de la
propiedad en las condiciones establecidas en el artículo 58 de la Carta
(Salvamento de voto)/DERECHO DE PROPIEDAD-Núcleo esencial (Salvamento de voto) SUELO-Forma
en que se usa no es ajena al derecho de propiedad (Salvamento de voto)/DERECHO
DE PROPIEDAD-Regulación en los planes de ordenamiento territorial integra
directamente el uso del suelo (Salvamento de voto) DERECHO
DE PROPIEDAD-Declaración de inexequibilidad desconoce
que no es la expropiación la única posibilidad en que el ejercicio de
competencias públicas puede afectarla (Salvamento de voto) DERECHOS
ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Protección pese a que no implica un
derecho a impedir la modificación de las normas sobre usos del suelo, sí
salvaguarda un derecho a exigir la responsabilidad del Estado cuando la
regulación quiebra la igualdad de las cargas públicas (Salvamento de voto) DERECHOS
ADQUIRIDOS DEL PROPIETARIO DE UN INMUEBLE-No solo se adscribe a ser indemnizado
cuando por razones de interés público se dispone la expropiación, sino también
cuando se establecen restricciones excesivas a su ejercicio (Salvamento de
voto) Expediente
D-10974. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24
(parciales) de la ley 1617 de 2013 "Por la cual se expide el Régimen para
los Distritos Especiales." Con
el acostumbrado respeto los suscritos magistrados presentamos a continuación el
fundamento de nuestra discrepancia con la decisión adoptada por la Corte en la
sentencia C-192 de 2016. En ella, la Sala Plena dispuso declarar inexequibles
las expresiones "en materia de usos de suelos" y "en materia de
uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido declarados como Unidades de Actuación
Urbanística y hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial
Distrital" contenidas en los parágrafos de los artículos 23 y 24 de la Ley
1617 de 2013, respectivamente. El
desacuerdo obedece a dos grupos de razones. El primero se refiere a defectos
muy serios en la estructura argumentativa de la sentencia a tal punto que su
lectura -en contra de lo decidido por la mayoría y conforme a la propuesta de
la ponencia original- sugiere la exequibilidad de las
expresiones acusadas (fundamento 3). El segundo alude al contenido mismo de la
decisión y, en particular, a la visión que en ella subyace y que impide
cualquier armonización de los intereses constitucionales comprometidos en la
solución del presente asunto (fundamento 4). A continuación precisamos el
alcance de nuestra discrepancia. Un
examen detenido de la sentencia permite identificar dos tipos de defectos
argumentativos que la afectan profundamente. Ellos se relacionan, de una parte,
con la definición del problema jurídico y, de otra, con la relación entre las
consideraciones de la parte motiva y la decisión. 3.1.
La sentencia indica que a la Corte le correspondía definir si se desconocía la
prevalencia del interés general sobre el particular (CP arts. 1 y 58), al
establecerse la intangibilidad de los Planes de Ordenamiento Territorial del
Orden Distrital, fundamentado en el respeto de los derechos adquiridos en
materia de usos del suelo, con anterioridad a la expedición de la Ley 1617 de
2013. Este
punto de partida es incorrecto e incomprensible dado que, antes de cualquier
argumento, la sentencia da por probado, precisamente, lo que se debía probar,
incurriendo de esta forma en una petición de principio. En efecto, las
disposiciones acusadas establecían el deber de respetar los derechos adquiridos
sin referir, en ninguna de sus expresiones, a la intangibilidad de las normas
contenidas en los planes de ordenamiento territorial. Conforme a ello, la
sentencia alteró el orden de la decisión, al establecer la ecuación y equiparar
derechos adquiridos e intangibilidad de normas sobre uso del suelo. En
esa medida y considerando que no existe un derecho constitucional a la
intangibilidad de las normas sobre uso del suelo -lo que los magistrados que
suscriben este salvamento también comparten- la sentencia no tenía alternativa
diferente a declarar inexequible tales expresiones. Sin embargo el asunto
planteado exigía, precisamente, establecer el alcance de la expresión "derechos
adquiridos" en las normas demandadas y, luego de ello, juzgar su
compatibilidad con la Carta. Pese a tal circunstancia, el punto de partida de
la mayoría, fruto de la ecuación mencionada, parecía resolver o al menos
simplificar el problema que debía ser resuelto. 3.2.
La ecuación derechos adquiridos-intangibilidad se disuelve, sin embargo, a lo
largo de la sentencia. Ella contiene diversas consideraciones que, en lugar de
conducir a la inexequibilidad de las disposiciones
demandadas, permiten fundamentar la conclusión opuesta. Es el resultado de
quebrar la ecuación empleada al formular el problema jurídico. Basta revisar
algunos apartes de la sentencia: En
el fundamento jurídico 8.3 indica: "A
continuación la Corte explica y fundamenta las condiciones bajo las cuales se
debe reconocer que la relatividad del derecho de propiedad, es una
característica que está en armonía con la existencia de derechos adquiridos
respecto de los usos del suelo, y que el reconocimiento de estos, no implica la
intangibilidad de las normas sobre usos del suelo." (Subrayas no hacen
parte del texto original) Posteriormente,
en el fundamento 8.7 señala: "'Considerando
el estrecho vínculo entre el derecho de propiedad y los usos del suelo, resulta
innegable la existencia de derechos jurídicamente protegidos -en los términos
del inciso primero del artículo 58 de la Constitución- respecto de los usos del
suelo definidos por las autoridades competentes cuando ha sido conferida una
licencia urbanística o se ha edificado al amparo de la misma. De
hecho, el artículo 15 de la Ley 388 de 1997 -modificado por el artículo 1o de
la Ley 902 de 2004- establece que las normas urbanísticas generales hacen
posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y "otorgan derechos
e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus
constructores." (Subrayas no hacen parte del texto original) Luego
de ello, en los fundamentos jurídicos 8.8, 8.9 y 8.14 se admite la existencia
de tres derechos que se encontraban referidos en la ponencia original: (a) el
derecho a destinar el inmueble de su propiedad para el desarrollo de las actividades
para las cuales se encuentre autorizado; (b) el derecho a que las decisiones de
las autoridades territoriales sobre la variación de los usos del suelo,
respeten estrictamente las reglas que rigen dicha modificación y se encuentren debidamente
motivadas en razones vinculadas al interés público, social o común; y (c) el
derecho a formular una pretensión de reparación por el eventual daño
antijurídico en casos en los cuales la modificación de los usos del suelo por
parte de las autoridades públicas, en ejercicio de sus competencias normativas,
resulte arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda significar un impacto
desproporcionado en los intereses de los titulares de licencias o de los
propietarios de inmuebles edificados al amparo de dichas licencias. Más
adelante, en el fundamento jurídico 18.8, admitiendo explícitamente que las
garantías antes referidas quedan comprendidas por la expresión derechos
adquiridos, indica la sentencia: "Debe
insistir la Corte en que las garantías a las que se refieren los párrafos
precedentes, a pesar de quedar comprendidas por la expresión derechos
adquiridos del artículo demandado, no suponen que las autoridades competentes
limiten sus facultades constitucionales o que estén impedidas para introducir
modificaciones a las normas sobre uso del suelo a través de los diferentes
instrumentos que el ordenamiento prevé para ello y, en particular, mediante los
planes de ordenamiento distrital. Esa competencia de modificación que se
adscribe a los artículos 82, 313 y 334 de la Carta, implica, además, la
potestad de las autoridades públicas de disponer su aplicación inmediata,
incluso cuando ello afecte la situación de titulares de licencias vigentes o la
de los propietarios de terrenos edificados. (...)" (Subrayas no hacen
parte del texto original) En
la síntesis de la decisión (fundamento jurídico 8.22) la Corte afirma lo
siguiente: "El
reconocimiento de derechos adquiridos en materia de usos del suelo es armónico
con la aplicación de los procedimientos administrativos legales a que haya
lugar, conforme con una interpretación sistemática de la normativa que regula
la materia, que tiene implícita la realización del interés público, la función
social de la propiedad (arts. Io, 58 y 82), y el
deber de proteger adecuadamente el derecho de propiedad reconocido en la
Constitución (arts. 58 y 333)." (Subrayas no hacen parte del texto
original) En
ese mismo aparte de la providencia (fundamento jurídico 8.26) concluye: "Por
consiguiente, no resulta contrario al mandato que impone la prevalencia del
interés general sobre el particular, que se desprende de los artículos 1o y 58
de la Constitución, la referencia a los derechos subjetivos, específicamente a
la propiedad privada como derecho adquirido, pero en el contexto de la cuestión
en análisis, ello no supone el reconocimiento de un derecho a la intangibilidad
de las reglas que definen el uso del suelo en los planes de ordenamiento
territorial, interpretación que se impone en cuanto privilegia el denominado
interés social, público o común, y posibilita la modificación legal que le
compete a los planes de ordenamiento en el orden distrital y a los
procedimientos de licenciamiento y de imposición de sanciones urbanísticas
llegado el caso." (Subrayas no hacen parte del texto original) Las
consideraciones antes citadas, que no son accidentales sino que hacen parte de
los argumentos centrales del proyecto, muestran que debía arribarse a una decisión
totalmente opuesta a la acogida por la mayoría. En efecto, según se deduce de
las transcripciones efectuadas, la idea de derechos adquiridos en materia de
usos del suelo no es incompatible con la Constitución. Ahora bien, como lo
sostuvo la mayoría y lo compartimos, dicha categoría no ampara un derecho a la
no intangibilidad de las normas incluidas en los planes de ordenamiento
territorial. En síntesis, la lectura de la parte motiva de la sentencia no
permite comprender adecuadamente su parte resolutiva. 3.3.
Más allá de eso, llama entonces la atención que el razonamiento de la Corte
empiece al formular el problema jurídico en una premisa (la ecuación derechos
adquiridos-intangibilidad), que luego se disuelve en las consideraciones y,
finalmente, se retoma en la parte resolutiva. Esta conclusión no solo es
argumentativamente muy problemática, sino que se opone tanto al carácter autorrestringido de la decisión judicial como al principio
de conservación del derecho. Si, como se concluye fácilmente de los argumentos
expuestos, existían suficientes razones para considerar que la noción de
derechos adquiridos, adecuadamente comprendida era compatible con la
Constitución, pues debió haberse declarado su exequibilidad,
preservándose de esta manera la decisión del legislador. En contrario y a
partir de una presentación contradictoria de los argumentos, se llega
injustificadamente a una conclusión opuesta. 4.
Al margen de lo anterior y con independencia del hecho de que la sentencia de
cuya decisión nos apartamos, señaló casi con el mismo alcance de la ponencia
original, tres garantías comprendidas por la expresión derechos adquiridos, es
importante insistir en varios aspectos que, más allá de oponerse a las
consideraciones de la Corte, permiten precisar su alcance. 4.1.Este Tribunal debía establecer el alcance
de la expresión "derechos adquiridos " contenida en los artículos 23
y 24 de la ley 1617 de 2013, a la luz de las disposiciones de la Carta que
amparan la propiedad privada, establecen competencias para su limitación y
atribuyen facultades de ordenación territorial a los concejos municipales
(arts. 1, 58, 82 y 313). 4.2.Tal y como lo señala la sentencia y lo
indicaba la ponencia presentada para discusión de la Sala Plena, no existe un
derecho a la intangibilidad o permanencia indefinida de las normas que
disciplinan los usos del suelo. Ello se explica no solo por la relevancia que
tal regulación tiene en la delimitación del alcance del derecho de propiedad,
sino también por la trascendencia de la planeación urbana. De
esa conclusión, sin embargo, no se seguía la inexequibilidad
declarada. Por el contrario, al amparo de la expresión "derechos
adquiridos" y en una interpretación sistemática de la Carta, quedaban
protegidas otras posiciones jurídicas que incluso en la sentencia se reconocen.
Dichas posiciones son las siguientes: a)
El derecho a oponerse a cualquier injerencia que impida destinar el inmueble a
las actividades que resulten compatibles con las normas sobre usos del suelo.
Se trata de un derecho de libertad que protege a los particulares de cualquier
intervención de las autoridades públicas, tendientes a obstaculizar la
destinación de un inmueble a las actividades para las cuales está autorizado.
De esta forma, se hace efectiva la cláusula de Estado de Derecho (art. 1), el
principio de legalidad (arts. 4 y 5) y la libre iniciativa privada (art. 333).
Además, este derecho hace posible que los particulares exijan la protección de
las autoridades, en aquellos casos en los cuales otras personas afecten el
ejercicio del derecho a usar los inmuebles en la forma en que ello se encuentra
autorizado. Se
trata de una inmunidad o garantía frente a las intervenciones en el derecho de
propiedad cuando las facultades de uso, goce y disposición que lo dotan de
sentido se encuentran definidas y consolidadas, por virtud de la licencia urbanística
o la edificación realizada conforme a la licencia. Las autoridades no pueden,
por ejemplo, impedir que una persona destine el inmueble de su propiedad para
el desarrollo de actividades de actividades educativas (jardines infantiles,
colegios o centros deportivos), comerciales (tiendas de barrio y centros
comerciales) o residenciales cuando dicha destinación se encuentra autorizada. El
derecho a que las decisiones de las autoridades territoriales sobre la
variación de los usos del suelo, respeten estrictamente las reglas que rigen
dicha modificación y se encuentren debidamente motivadas en razones vinculadas
al interés público, social o común (arts. 1o, 58 y 82). Además de lo indicado
en el fundamento jurídico 8.9 de la sentencia, cabe advertir que la afectación
o restricción del derecho a destinar el inmueble a determinados propósitos
amparados por una licencia urbanística previa, como consecuencia de una
variación ilegal de los usos del suelo, puede considerarse como una violación
de dicho derecho. De esta manera, la noción de "derechos adquiridos "
se comprende como una fórmula de balance entre la eficacia del derecho de
propiedad y la competencia de las administraciones locales para definir el uso
del suelo, a partir de decisiones que, luego de ser expedidas, crean certeza y
seguridad jurídica para el propietario. En
tercer lugar, y de forma correlativa al argumento anteriormente expresado, en
aquellos casos en los cuales la modificación de los usos del suelo por parte de
las autoridades públicas resulte arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda
significar un impacto desproporcionado en los intereses de los titulares de
licencias o de los propietarios de inmuebles edificados al amparo de tales
licencias, tiene el particular la posibilidad de formular una pretensión de
reparación por el eventual daño antijurídico. Ello podría ocurrir,
eventualmente, por ejemplo, cuando una intervención en esta materia afecta en
tal medida el valor de cambio o de uso del inmueble, que para el titular de la
licencia o el propietario de un bien edificado al amparo de tal licencia, su derecho
pierde todo interés. Esta hipótesis, que en cada caso deberá examinar la
administración, encuentra sustento en los artículos 58 y 90 de la Constitución. 4.3.
Los derechos referidos distan de ser meras expectativas en tanto se integran al
derecho de propiedad. No se trata solo de la posibilidad futura de usar un bien
con determinado propósito, sino de una garantía actual exigible frente a las
autoridades. Afirmar lo contrario implicaría, en la práctica, aceptar que las
autoridades que tienen bajo su competencia adoptar los POT o disponer su
aplicación, no tendrían un límite preciso cuyo respeto sea exigible por los
particulares. 4.4.
El ejercicio de las competencias para regular los usos del suelo debe reconocer
la protección de la propiedad en las condiciones establecidas en el artículo 58
de la Carta. Esta potestad normativa no puede entenderse como una atribución
que exima a las autoridades de valorar los efectos que sus decisiones pueden
tener en las situaciones jurídicas definidas y consolidadas de licenciatarios y
propietarios. En efecto, tal y como lo ha sostenido este Tribunal, se encuentra
comprendido por el núcleo esencial del derecho de propiedad la garantía de las
facultades de goce y disposición del bien para permitir a su titular extraer su
utilidad económica, en términos de valor de uso o de valor de cambio, al menos
en el nivel mínimo en el que la propiedad pueda tener algún sentido[56]. La forma en que se usa el suelo no es entonces
ajena al derecho de propiedad. En buena medida, las actividades a las que
pueden destinarse determinan no solo su valor, sino también la facilidad para
ser comercializados o explotados. Es por ello que esa regulación en los POT se
integra directamente, configurándolo, al derecho de propiedad. Sostener que la
destinación que se le puede dar a un inmueble según las reglas de usos del
suelo adoptadas por las autoridades territoriales, constituye una materia ajena
al derecho de propiedad protegido por el artículo 58, desconoce que buena parte
de las decisiones de las personas acerca de la adquisición o tenencia de bienes
inmuebles se define por su utilidad para satisfacer necesidades de diferente
orden. La
declaración de inexequibilidad desconoce que no es la
expropiación la única posibilidad en que el ejercicio de competencias públicas
puede afectar el derecho de propiedad. Muy diferentes intervenciones del Estado
en esta materia comportan restricciones tan agudas en las facultades del
propietario que, sin extinguir formalmente el derecho de dominio, lo afectan con
tal intensidad que le hacen perder todo sentido. En esa dirección, la
protección de los derechos adquiridos, manifestación concreta de la salvaguarda
constitucional de la propiedad, pese a que no implica un derecho a impedir la
modificación de las normas sobre usos del suelo, sí salvaguarda un derecho a
exigir la responsabilidad del Estado cuando la regulación quiebra la igualdad
de las cargas públicas. Miradas
las cosas desde esta perspectiva puede concluirse que a la garantía de los
derechos adquiridos del propietario de un inmueble, no solo se adscribe el
derecho a ser indemnizado cuando por razones de interés público se dispone la
expropiación, sino también cuando por esos motivos u otros constitucionalmente
admisibles, se establecen restricciones excesivas a su ejercicio. En
síntesis, la interpretación de la mayoría, fundada en un equivocado
planteamiento del problema jurídico al establecer la equivalencia entre respeto
de derechos adquiridos e intangibilidad de la regulación, la condujo a declarar
la inexequibilidad de una norma que, en realidad,
expresa el intento de armonizar la protección de la propiedad y la prevalencia
del interés general. No se trata de expresiones constitucionales disonantes o
incompatibles sino de mandatos que, en virtud del modelo de Estado acogido en
la Constitución de 1991, deben realizarse en la mayor medida posible. LUIS GUILLERMO GUERRERO
PEREZ Magistrado ALEJANDRO LINARES
CANTILLO Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA Magistrado NOTAS DE PIE DE PÁGINA [1] La licencia urbanística es la autorización previa para
adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y
demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y
para realizar el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano
a la autoridad competente según las normas del POT. Las licencias se
clasifican así: Licencias de urbanización; licencias de parcelación; licencias
de subdivisión; licencias de construcción; licencias de intervención y
ocupación del espacio público. [2] Sentencia C-147/99
(M.P. Antonio Barrera Carbonell). Muchas otras providencias se han ocupado de
esta materia. Cabe destacar la sentencia C-168 de 1995 (M. P.
Carlos Gaviria Díaz) en la que la Corte adelantó un detenido análisis de este
concepto en la doctrina y la jurisprudencia.
[3] Sentencia C-242/09 (M.P. Mauricio
González Cuervo) [4] Coincide con el criterio expuesto en las sentencias C-544 de 1993, T-
001 de 1992 y C-822 de 2011. [5] Sobre los derechos adquiridos se
pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-147 de 1997. [6] Sentencia C-595/95 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz). [7] Sentencia C-595/95 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz). [8] Sentencia C-295/93 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz). Una descripción más detallada del régimen constitucional de protección
de la propiedad a lo largo del tiempo se encuentra contenida, entre otras, en
las sentencias T-427 de 1998, C-595 de 1999 y C-491 de 2002. [9] Sentencia C-242/09
(M.P. Mauricio González Cuervo). En la sentencia C-168 de 1995 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz) explicó la Corte: “Nuestro Estatuto
Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y
prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por
fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al
legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado
el propio Constituyente para el cumplimiento de su función.” [10] La consideración del derecho de
propiedad como un derecho sometido a diferentes tipos de restricciones puede
encontrarse, por ejemplo, en textos como Teoría General de la Propiedad de
Mauricio Rengifo Gardeazabal. Ed. U. de los
Andes-Temis. 2011. Págs. 339 -348 [11] Louis Josserand (. Pref David Deroussin), El Espíritu de los derechos y su teoría de la relatividad llamado el
abuso de los derechos. [12] Articulo 79
la Constitución Política. [13] Artículo 80 de la Constitución
Política. [14] La Ley 1020 de 2006 Ley General
Forestal reglamentaria de la Ley 2ª de 1959 fue declarada inexequible mediante
Sentencia C-030 de 2008. [15] Reglamenta la Ley 23
de 1973, el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 09 de 1979, sobre uso, comercialización
y aplicación del D.D.T. [16] Reglamenta la Ley 23
de 1973, el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 09 de 1979, sobre uso,
comercialización y aplicación de algunos productos organoclorados. [17] Reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003 sobre Sistema Nacional de Áreas
Protegidas y las categorías de manejo que lo conforman. [18] Modifica el Decreto 1974 de 1989 sobre procedimiento para la
sustracción de áreas de Distrito de Manejo Integrado de los recursos naturales
renovables (DMI). [19] Reglamenta el Código Nacional de los
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente y la Ley 23 de 1973
en materia de fauna silvestre. [20] Reglamenta parcialmente el Decreto Ley
2811 de 1974, la Ley 23 de 1973 y el Decreto- Ley 154 de 1976, sobre protección
del paisaje. [21] Por el cual se
reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974
sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del Artículo 5° de la
Ley 99 de 1993. [22]Reglamenta el Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente, la Ley 99 de 1993 y Ley 611 de 2000 en materia de caza comercial. [23]
Por el cual se reglamenta el
Decreto-ley 2811 de 1974,
la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003,
en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de
manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones. [24]
Por el cual se
reglamenta parcialmente la prevención y el manejo de los residuos o desechos
peligrosos generados en el marco de la gestión integral. [25] Reglamenta parcialmente las Leyes 9ª de 1979, y 73 de 1988, sobre obtención,
donación, preservación, almacenamiento, transporte, destino y disposición final
de componentes anatómicos y los procedimientos para trasplante de los mismos en
seres humanos, y se adoptan las condiciones mínimas para el funcionamiento de
las Unidades de Biomedicina Reproductiva, Centros o similares. [26] Ver Sentencia de la Corte
Constitucional C-295 de 1993. [27] Por el cual se reglamenta la prestación
del servicio de aseo. [28] Por el cual se reglamenta el
Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente, la Ley 99 de 1993 y Ley 611 de 2000 en materia de
caza comercial. [29] Reglamenta las Leyes 99 de 1993 y 388
de 1997 en lo relativo al ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de
actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo. [30]
Por el cual se reglamenta el
Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993,
la Ley 165 de 1994 y
el Decreto-ley 216 de 2003,
en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de
manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones. [31] Modificada por la Ley 507 de 1999. [32] por el cual se reglamentan las disposiciones de las
Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a
las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de
actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se
adoptan otras disposiciones. [33] Reglamenta disposiciones de la Ley 388 de 1997 sobre actuaciones y
procedimientos para la urbanización e incorporación al desarrollo de los
predios y zonas comprendidas en suelo urbano y de expansión, así como
estimación y liquidación de la participación en plusvalía en los procesos de
urbanización y edificación de inmuebles. [34] Reglamenta parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 sobre Subsidio Familiar de
Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas. [35] Por el cual se reglamenta la Ley 1454
de 2011. [36] Sentencia C-145/15 (M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez). [37] Sentencia C-051/01 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo). [38] Sentencia C-051/01 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo). [39] Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz). [40] Con fundamento en los motivos que se
sintetizan, los intervinientes: SECRETARIA DISTRITAL DE LA CIUDAD DE BOGOTA, LA
FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DEL CAUCA y LA FACULTAD DE DERECHO DE LA
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA,
solicitan a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad
de los artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por
la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”. [41] Sentencia C-189/06 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil). [42] Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). [43] Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). [44] C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. [45] C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. [46] C.P. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta. [47] Esta perspectiva fue reiterada en otras
providencias. Así por ejemplo en las sentencias de fecha 27 de junio de 2003
(C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 2 de octubre de 2003 (C.P. Camilo Arciniegas
Andrade), 13 de diciembre de 2005 (C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). [48] Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia de fecha 28 de enero de 2015. (C.P. Hernán Andrade Rincón) [49] Consejo de Estado, Sección Tercera,
Sentencia de fecha 8 de marzo de 2007. (C.P. Ruth Stella
Correa Palacio) [50] C.P. Marco Antonio Velilla Moreno [51] Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado. Concepto 2233 de fecha 11 de diciembre de 2014. C.P.
William Zambrano Cetina. [52] Nota la Corte que incluso en algunos
procesos de ordenamiento territorial las autoridades han advertido, ante
modificaciones relativas al uso del suelo, la importancia de proteger los
derechos adquiridos. Así se desprende, por ejemplo, del Decreto 079 de 2016 adoptado por el Alcalde Mayor de Bogotá
(considerando 5 del referido Decreto).
[53] La Corte reconoció, en una de sus
primeras decisiones, que no desconocía la prohibición de retroactividad que las
normas que aseguran las relaciones de coexistencia social, como en este caso
serían las relativas a la planificación urbana, fueran aplicadas de manera inmediata.
En la sentencia C-511/92 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) explicó este Tribunal:
“El
ordenamiento jurídico correría el riesgo de petrificarse, si al regular las
relaciones de coexistencia social y adaptarse a las realidades de cada momento,
debiera inhibirse de afectar de una u otra manera las relaciones jurídicas
preexistentes. La retroactividad por regla general, resulta censurable sólo
cuando la nueva norma incide sobre los efectos jurídicos ya producidos en
virtud de situaciones y actos anteriores, y no por la influencia que pueda
tener sobre los derechos en lo que hace a su proyección futura.” [54] C.P. Guillermo Vargas Ayala. [55] Constitución Política de Colombia.
Artículo 313, numeral 7. [56]Sobre el particular
puede consultarse, entre otras, la sentencia C-189 de 2006. |