RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

MEMORANDO

DE:                     JENNY ADRIANA BRETÓN VARGAS

                            Jefe Oficina Asesora Jurídica

PARA:                JORGE ENRIQUE CELIS GIRALDO

                            Subsecretario de Integración Interinstitucional  

ASUNTO:     Concepto sobre realización de procedimientos policivos de registro dentro de establecimientos educativos

REFERENCIA: I-2018-46479 del 26/07/2018

De conformidad con su consulta del asunto, elevada mediante el radicado de la referencia, esta Oficina Asesora Jurídica procederá a emitir concepto, de acuerdo a sus funciones establecidas los literales A y B[1] del artículo 8 del Decreto Distrital 330 de 2008, y en los términos del artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, según el cual, por regla general, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

1.            Consultas jurídicas.

Previamente, le precisamos que esta Oficina Asesora Jurídica (OAJ) no resuelve casos concretos, por ende, no define derechos, no asigna obligaciones y tampoco establece responsabilidades; sino que emite conceptos jurídicos, entendidos como respuestas a consultas claras, concretas y precisas en forma de pregunta sobre un punto materia de cuestionamiento, duda o desacuerdo que ofrezca la interpretación, alcance y/o aplicación de una norma jurídica o la resolución de una situación fáctica genérica relacionada con el sector educativo.

Bajo ese entendido, su consulta ha sido sintetizada así:

1.1.        ¿Es posible realizar actividades de control, como el ingreso a los establecimientos educativos por parte de las autoridades competentes y realizar los registros en su interior y a los bienes de los miembros de la comunidad educativa, como medida preventiva frente a problemáticas como hurtos, venta y distribución de sustancias psicoactivas, y porte de armas o elementos que constituyan riesgo?

1.2.        ¿El espacio físico que constituye el establecimiento educativo se considera espacio privado? Si es así, ¿qué alcance tiene esto frente a las decisiones que puedan tomar sus directivas sobre las actividades de control que contempla el procedimiento?

1.3.        ¿Cómo puede afectar la clasificación del espacio del establecimiento educativo frente a las actuaciones que deben seguir las entidades como la Policía Metropolitana de Bogotá, para frenar las problemáticas que expuestas y que son propias de los entornos sociales, familiares y culturales de la comunidad educativa?

A continuación, daremos unas orientaciones jurídicas generales respecto a las normas que regulan los asuntos consultados, las cuales usted como interesado podrá aplicar, de acuerdo a las circunstancias de modo, tiempo y lugar de su caso concreto.

2.            Marco jurídico.

2.1.        Constitución Política de Colombia.

2.2.        Ley 1098 de 2006: “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.”

2.3.        Ley 1801 de 2016: “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.”

3.            Análisis jurídico.

3.1.        Clasificación constitucional de los espacios en privados, semiprivados, semipúblicos y públicos.

La Corte Constitucional en su jurisprudencia[2] ha clasificado los espacios en los que se despliega la actividad humana en: i) privados, ii) semiprivados, iii) semipúblicos y iv) públicos, en los siguientes términos:

“E. LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA INTIMIDAD.

(...)

“Unida a esta clasificación, esta Corporación también ha señalado que el grado de realización del derecho a la intimidad –y por ello la intensidad con la que se controlan sus restricciones- puede depender del espacio físico en el que actúen las personas. En ese sentido ha intentado una clasificación de los espacios en privados, semiprivados, semipúblicos y públicos. El espacio privado se asocia con el concepto de domicilio que, según la Corte, va más allá de la idea prevista en el Código Civil abarcando, “además de los lugares de habitación, trabajo, estudio, todos aquellos espacios o recintos aislados en los que la persona normal y legítimamente pretenda desarrollar su propia vida privada, separada de los terceros y sin su presencia”[3]. Según la jurisprudencia “la garantía y protección de los espacios privados, está estrechamente asociada a la noción de intimidad y por ello la limitación de este derecho en los mismos debe ser excepcional”[4]. El espacio público es “un derecho ciudadano de acceso, utilización y goce, como también, un lugar en el que se ejercen múltiples derechos, en un contexto mediado por normas y susceptible de ser restringido por las autoridades (…), por lo cual el derecho a la intimidad podrá limitarse en el mismo”. Los otros dos tipos de espacios, que han sido denominados por la jurisprudencia como espacios intermedios, “tienen características tanto privadas como públicas”. Los semiprivados, como por ejemplo los establecimientos de educación son “espacios cerrados en los que un conjunto de personas comparten una actividad y en los que el acceso al público es restringido” lo que implica que “las injerencias a la intimidad y demás libertades que se ejercen en tales contextos, son limitados”[5]. A su vez, los semipúblicos que comprenden, entre otros, el cine o los estadios “son lugares de acceso relativamente abierto en los que diferentes personas se encuentran en determinado momento para realizar cierta actividad puntual dentro de un espacio compartido”[6] y, no obstante tratarse de lugares cerrados, “hay gran flujo de personas y mayor libertad de acceso y movimiento, por lo cual las restricciones a la intimidad son tolerables por cuestiones de seguridad y por la mayor repercusión social de las conductas de las personas en dichos espacios”[7].  

La clasificación de las diferentes esferas de intimidad y de los ámbitos físicos en los que se desenvuelve la vida de las personas, no define en todos los casos la intensidad con la que deben controlarse las medidas de las autoridades públicas o de los particulares que tienen como efecto restringir el derecho a la intimidad. Sin embargo, sí proporcionan elementos muy importantes a efectos de resolver los diferentes conflictos, tal y como lo evidencia la jurisprudencia constitucional. 

15.4. En suma, (i) la naturaleza de la información y los límites a su divulgación, (ii) las reglas que rigen la administración de datos personales y (iii) la relevancia de las diferentes esferas de la intimidad así como de los espacios en los que se despliega la actividad humana, son criterios relevantes para identificar el ámbito protegido por el derecho a la intimidad y para definir las restricciones que resultan admisibles. Tales criterios, que encuentran apoyo en el Texto Superior, en la jurisprudencia de esta Corporación así como en la regulación estatutaria vigente en materia de habeas data, rigen la actividad de las autoridades públicas y de los particulares y permiten valorar si una medida que tiene la aptitud de limitar el derecho a la intimidad se encuentra o no justificada. Las restricciones a este derecho, con independencia de su origen, deben superar las exigencias que se desprenden del principio de proporcionalidad.“ (Negrita y subrayado nuestros) 

De la anterior clasificación de los espacios de realización de las actividades humanas, podemos concluir lo siguiente:

i) Los establecimientos educativos son espacios semiprivados, entendidos como espacios cerrados con acceso restringido al público en el que profesores y estudiantes comparten la actividad educativa, y donde las injerencias a la intimidad y demás libertades allí ejercidas son limitadas.

ii) La clasificación del espacio en el que se realiza una actividad humana es uno de los criterios relevantes para identificar el ámbito protegido por el derecho a la intimidad y para definir las restricciones admisibles, como podría ser la ejecución de requisas o registros por parte de las autoridades públicas.

En otro pronunciamiento[8], la Corte Constitucional estableció que hay una relación inversamente proporcional entre: i) la menor o mayor libertad en los espacios y ii) el control de la conducta para fines preventivos; lo cual puede justificar la intromisión en la intimidad de las personas, siempre que no afecte la dignidad humana o que sea desproporcionadamente lesiva para los derechos fundamentales.

“4.3. Espacios semi-públicos y semi-privados

(...)

4.3.3. El nivel de protección de la intimidad y de otras libertades individuales en estos espacios, varía en cada caso. Por ejemplo, en un establecimiento educativo o en una oficina, la posibilidad de restringir la intimidad, será menor que en un centro comercial. Evidentemente, en dichos lugares, hay una comunidad con códigos de convivencia y reglas preestablecidas, que también comparte cierta intimidad circunscrita a la vida común en el contexto cerrado del trabajo y del establecimiento educativo al cual solo acceden los trabajadores, o los estudiantes y profesores. Estos espacios cerrados en los que un conjunto de personas comparten una actividad y en los que el acceso al público es restringido, son espacios semi-privados y, por ende, las injerencias a la intimidad y demás libertades que se ejercen en tales contextos, son limitados. Sin embargo, no son espacios privados, porque las acciones de cada uno de los individuos en una oficina, o en un establecimiento educativo, tiene repercusiones sociales: no se trata del individuo en su propio ámbito de acción, sino del individuo en una comunidad.

(...)

4.3.5. De lo anterior se desprenden algunas conclusiones: 1) Tanto en los espacios semi-públicos como los semi-privados la mayoría de las actividades que llevan a cabo las personas tienen repercusiones sociales, aún así, pueden existir algunas acciones o actividades que solo interesan a la persona que las realice, y que de ninguna manera pueden ser objeto de restricciones (en lugares de servicios personales, de vestuario o descanso[9], por ejemplo); 2) Los espacios semi-privados y semi-públicos son cerrados y exigen cierto comportamiento a las personas, pero se diferencian por el mayor o menor grado de acceso público a los mismos, o por la permanencia de determinado grupo de personas en dicho lugar, o por el mayor o menor efecto social de las conductas de los individuos; 3) Existe una relación inversamente proporcional entre la mayor o menor libertad en los espacios y el nivel de control de la conducta para fines preventivos que justifica la intromisión en la intimidad de las personas, siempre que no afecte la dignidad humana o que resulte desproporcionadamente lesiva para los derechos fundamentales: los espacios semi-públicos, cuentan con menores limitaciones a las libertades individuales, pero, por lo mismo, hay mayor tolerancia al control y vigilancia sobre las conductas de las personas con el fin de evitar y prevenir situaciones de riesgo ya que las repercusiones sociales son mayores; por el contrario, a pesar de las reglas y restricciones en los espacios semi-privados, el hecho de que se trate de lugares en los que las personas realizan actividades cotidianas, como el estudio o el trabajo, o que sean espacios en los que son menores los efectos sociales de las conductas desplegadas por los sujetos, limita las intromisiones a la intimidad.” (Negrita y subrayado nuestros)

Como podemos concluir de lo anterior, en los establecimientos educativos la relación que hay entre la mayor restricción a la libertad que existe y el control de la conducta para fines preventivos es inversamente proporcional, por ende, deben ser menores las intromisiones a la intimidad.

4.            Respuesta.

4.1.        ¿Es posible realizar actividades de control, como el ingreso a los establecimientos educativos por parte de las autoridades competentes y realizar los registros en su interior y a los bienes de los miembros de la comunidad educativa, como medida preventiva frente a problemáticas como hurtos, venta y distribución de sustancias psicoactivas, y porte de armas o elementos que constituyan riesgo?

Sí, con fundamento en las disposiciones pertinentes del Código de la Infancia y la Adolescencia (arts. 44 (#7) y 89 (# 1, 3 y 8)) y del Código Nacional de Policía y Conveniencia (arts. 34, 158 y 159),   siempre y cuando las actividades de control y las acciones de registro en el interior de los establecimientos educativos sean menores, pues hay una relación inversamente proporcional entre la mayor restricción a la libertad que existe en ellos y el control de la conducta para fines preventivos, conforme a la jurisprudencia constitucional analizada, por ende, las intromisiones a la intimidad deben ser menores, sin afectar en ningún caso la dignidad humana y sin lesionar desproporcionadamente los demás derechos fundamentales.

Bajo ese contexto, debe recordarse que la Ley 1620 de 2013 y el Decreto Nacional 1965 de 2013, compilado en el Decreto Nacional 1075 de 2015, estatuyeron que los establecimientos educativos públicos y privados deben incluir en su manual de convivencia, adoptado en virtud de su autonomía escolar reconocida en los artículos 77 de la Ley 115 de 1994, 5.5. de la Ley 715 de 2001 y 2.3.3.1.1.1. del DURSE, entre otros aspectos, medidas pedagógicas y acciones de promoción, prevención, reconciliación, reparación y restablecimiento de la convivencia escolar. Por ende, las actividades de control y las acciones de registro que eventualmente realicen otras autoridades públicas al interior de los establecimientos educativos deben ser supletorias, en la medida en que las demás medidas y acciones no resulten efectivas para conjurar las situaciones que afecten la convivencia escolar.

Adicionalmente, el Decreto Nacional 1965 de 2013 dispone que los establecimientos educativos deben establecer unos protocolos para la atención de las situaciones tipo I, II y III allí definidas[10] que afectan la convivencia escolar. Según la norma en cita, los protocolos en general deben definir como mínimo, entre otros aspectos: i) estrategias y alternativas de solución, ii) consecuencias aplicables y iii) formas de seguimiento de los casos.  

4.2.        ¿El espacio físico que constituye el establecimiento educativo se considera espacio privado? Si es así, ¿qué alcance tiene esto frente a las decisiones que puedan tomar sus directivas sobre las actividades de control que contempla el procedimiento?

En la clasificación constitucional de los espacios de realización de las actividades humanas, los establecimientos educativos se clasifican como espacios semiprivados, entendidos como espacios cerrados con acceso restringido al público en el que profesores y estudiantes comparten la actividad educativa, y donde las injerencias a la intimidad y demás libertades allí ejercidas son limitadas.

4.3.        ¿Cómo puede afectar la clasificación del espacio del establecimiento educativo frente a las actuaciones que deben seguir las entidades como la Policía Metropolitana de Bogotá, para frenar las problemáticas que expuestas y que son propias de los entornos sociales, familiares y culturales de la comunidad educativa?

La clasificación del espacio en el que se realiza una actividad humana, como por ejemplo la clasificación de los establecimientos educativos como espacios semiprivados, es uno de los criterios relevantes para identificar el ámbito protegido por el derecho a la intimidad y para definir las restricciones que son admisibles, como podría ser la ejecución de acciones de registro por parte de las autoridades públicas, las cuales, en todo caso, deben superar las exigencias que se desprenden del principio de proporcionalidad.

La proporcionalidad de las acciones de registro al interior de establecimientos educativos en un asunto que depende de las circunstancias de modo, tiempo y lugar de cada caso concreto.

Para mayor ilustración respecto a la regulación de procedimientos policivos dentro de los establecimientos educativos, nos permitimos anexar nuestro concepto S-2015-148992 del 29/10/2015, el cual es complementario del presente concepto.

Finalmente, recuerde que puede consultar los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica en la página web de la Secretaría de Educación del Distrito, http://www.educacionbogota.edu.co, siguiendo la ruta: Nuestra entidad / Marco Jurídico / Oficina Asesora Jurídica / Conceptos jurídicos emitidos por la OAJ.  

Cordialmente

JENNY ADRIANA BRETÓN VARGAS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Proyectó: Javier Bolaños Zambrano

Abogado Contratista Oficina Asesora Jurídica