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  Contestación Demanda 8488 de 2003 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: --//2003  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
  Medio de Publicación: No se publica  


 
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PICO Y PLACA CONTES- 2001-0839

CONTESTACIÓN DEMANDA 8.488.

H. CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera

Dr. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

CONCEJO DE ESTADO E.S.D.

REFERENCIA:

EXPEDIENTE: 8.488

ACTOR:

JUAN PABLO CARDONA GONZÁLEZ

ASUNTO:

CONTESTACION DEMANDA

ERNESTO CADENA ROJAS, mayor de edad, vecino de esta ciudad, identificado con la cédula de ciudadanía número 79.153.811 de Usaquén, abogado titulado y portador de la tarjeta profesional No 63.161 del Consejo Superior de la Judicatura, en mi calidad de apoderado del DISTRITO CAPITAL, y obrando de conformidad con el poder adjunto, muy respetuosamente me permito contestar la demanda de nulidad presentada por el ciudadano JUAN PABLO CARDONA GONZÁLEZ, dentro del término de fijación en lista y acuerdo con los siguientes razonamientos:

I. NORMAS IMPUGNADAS

En esta oportunidad el actor se encuentra cuestionando la constitucionalidad del apartado que a continuación se subraya, y que corresponde al numeral 18 del artículo 12 del Decreto ley 1.421 de 1.993, integrante del Régimen Especial del Distrito Capital, y que fuera expedido por el Presidente de la República en ejercicio del artículo 41 transitorio de la C.N:

"Artículo doce (12), atribuciones del Concejo Distrital: numeral dieciocho (18): Expedir los códigos Fiscal y de Policía"

II. CARGOS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.

Considera el demandante que con la disposición cuestionada se vulneraron los artículos 1, 2, 4, 13, 113, 160 numerales 2º y 10º primordialmente su inciso 3º, 152 literal a), artículos 300 numeral 8º, artículo 313 numerales 7º y 9º, y 322 de la Constitución Nacional:

Los cargos formulados por el actor en contra de la disposición demandada se podrían sintetizar de la siguiente forma:

1. En primer lugar, manifiesta el actor que la norma impugnada contraviene las disposiciones constitucionales, toda vez que de un lado, el numeral 2º del artículo 150 de la C.N revistió exclusivamente al Congreso de la República de la potestad de expedir códigos en todos los ramos de la legislación; y a que del otro, el parágrafo del numeral 10º Ibídem, prohibió al Legislativo delegar esta prerrogativa en el Presidente de la República, a la hora de revestirlo de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, en desarrollo del precitado numeral 10 de la norma anteriormente indicada.

De donde concluye: que si el Congreso de la República no puede delegar en el Presidente de la República la facultad de expedir códigos, mal podría éste haber delegado en el Concejo del Distrito Capital la facultad de expedir su propio Código de Policía, al momento expedir el régimen especial del Distrito Capital, el Decreto 1421 de 1.993, artículo 12 numeral 18.

2. En segundo lugar, arguye que la norma demandada quebranta el principio de igualdad que debe existir entre los diferentes entes municipales de la República, ya que la Constitución no habilita a los Concejos Municipales para la expedición de códigos de policía, al paso que la norma impugnada si lo hace respecto del Concejo del Distrito Capital.

3. Finalmente, y en tercer lugar, aduce que es reserva de Ley la facultad de ejercer el poder policivo, que se verifica en la potestad de restringir las facultades y libertades individuales para la preservación del orden público, por lo que el Concejo Distrital no podría regular materias reservadas al Legislador.

III. CONSIDERACIONES DE LA SECRETARIA GENERAL DE LA ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA.

Como vemos, los razonamientos y cargos elevados por el actor en contra de la disposición impugnada se encuentran dirigidos básicamente a demostrar que constitucionalmente no se podía facultar al Consejo Distrital para la expedición de un solo cuerpo de normas de policía, residuales y subsidiarias a las dispuestas por el Legislador, en forma coherente, sistematizada y lógica, por ser una prerrogativa exclusiva del Legislador, por no haberla conferido a los Municipios de la República, y porque el ejercicio del poder policivo está reservado al Legislador.

Situación que nos conduce a desagregar el análisis de los cargos en los acápites que desarrollaremos a continuación, no sin antes mencionar que la norma procesada fue expedida por el Presidente de la República en desarrollo directo de la Constitución Nacional, mediante un Decreto sustitutivo de Ley1, y más concretamente en ejercicio de las facultades a él conferidas por el artículo transitorio 41 de la Carta, que dispuso:

"Si durante los 2 años siguientes a la fecha de promulgación de esta C.N el Congreso no dicta la ley a que se refieren los arts. 322, 323 y 324 sobre el régimen especial del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno por una sola vez expedirá la norma correspondiente"

De donde debemos concluir que si la fuerza y naturaleza jurídica del Decreto 1.421 de 1.993 es la de ser materialmente un Decreto Sustitutivo de Ley, no nos encontraríamos entonces dentro de las hipótesis normativas aludidas por el actor, numerales 3º y 10º del artículo 150 de la Carta, ya que estas aluden a la posibilidad de revestir transitoriamente al Presidente de la República de facultades extraordinarias y puntuales para proferir Decretos Leyes, y a la imposibilidad de que el Presidente pueda expedir códigos en ejercicio de éstas.

Ahora bien, situándonos en una orilla diferente a la propuesta por el actor, que propendería por responder al cuestionamiento de si se ajusta a la Carta Fundamental que el Legislador ¿ en este caso el Presidente de la República obrando como tal por mandato de la C.N ¿hubiera conferido al Concejo Distrital de la Capital de la República la facultad de expedir normas de policía, y más concretamente de aglutinarlas un mismo cuerpo normativo, denominado Código de Policía.

1. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES Y LEGALES CONSONANTES CON LA NORMA IMPUGNADA.

Ahora bien, como un primer punto de nuestro análisis, vimos importante indagar sobre si la norma impugnada se encontraba o no dentro de nuestra tradición jurídica, o si por el contrario, era una norma totalmente ajena a ésta.

Producto de nuestro análisis, y como veremos a continuación, pudimos concluir que la competencia a que se refiere la norma debatida, numeral 18 del artículo 12 del Decreto 1.421 de 1.993, se encuentra inscrita ampliamente dentro de nuestra tradición jurídica, anterior y posterior a la Carta Fundamental de 1.991.

Tradición Jurídica que ha reconocido, anterior y coetáneamente a la C.N de 1.991, no sólo al Concejo Distrital de la Capital, sino a los demás entes territoriales distintos de la Nación, la facultad residual y subsidiaria de éstas para expedir normas policivas, y por qué no, de aglutinarlas en un mismo cuerpo normativo.

Al respecto vale la pena resaltar, entre otros, los siguientes antecedentes relativos al caso Sub Examine:

    1. Constitución Política de 1.886, artículo 185.
    2. " Corresponde a las Asambleas dirigir, fomentar, por medio de ordenanzas y con los concursos propios del Departamento, la instrucción primaria y la beneficencia, la industrias establecidas y la introducción de otras nuevas, la inmigración la importación de capitales extranjeros, la colonización de tierras pertenecientes al Departamento, la apertura de caminos y canales navegables, construcción de vías férreas, la explotación de bosques de propiedad del Departamento, la canalización de ríos, lo relativo a la policía local, la fiscalización de las rentas y gastos de los distritos, y cuando se refiera a los intereses seccionales y al adelantamiento interno "

      (subrayas fuera de texto)

    3. Acto Reformatorio No 7 del 8 de abril de 1.905.
    4. "Corresponde a las Asambleas dirigir, fomentar, por medio de ordenanzas y con los concursos propios del Departamento, la instrucción primaria y la beneficencia, la industrias establecidas y la introducción de otras nuevas, la colonización de tierras pertenecientes al Departamento, la apertura de caminos y canales navegables dentro del Departamento, y la explotación de bosques, el arreglo de la policía local y cárceles de Circuito, la fiscalización de las rentas y gastos departamentales y municipales y cuanto se refiere al adelantamiento interno"

      (subrayas fuera de texto)

    5. Acto Legislativo No 1 del 16 de febrero de 1.945, artículo 1º:
    6. "El artículo 5º de la Constitución quedará así:

      Artículo 5º El territorio nacional se divide en Departamentos, Intendencias y Comisarías; aquellos y éstas, en Municipios o Distritos Municipales.

      La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la Ley. La ley podrá agregar otro u otros Municipios circunvecinos al territorio de la capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por las tres cuartas de los concejales del respectivo municipio (...)"

      (subrayas fuera de texto)

    7. Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 12 de marzo de 1.971. M.P. José Gabriel De La Vega. Gaceta Jurisprudencial Nos. 2340 ¿ 41 ¿ 42. Pag. 105.
    8. "(...) El derecho positivo tiende a unificar la legislación de policía, y de ahí que la mayor parte de sus regulaciones, en lo cardinal, sean de carácter legislativo y aplicable en el país. Pocas materias deja la Ley para ser regladas por normas de menor alcance, como son las ordenanzas departamentales o los acuerdos municipales.

      En consecuencia de este orden de preceptos escalonados, dependientes unos de otros y cuyos méritos se sobreponen, cualquier disposición local debe ceder, ante las legales, en cuanto sean incompatibles. Así lo persuade, constitucionalmente hablando, el numeral 9º del artículo 187 de la Carta, relativo a las asambleas, pero aplicable también a los concejos, y a cuyo tenor los referidos cuerpos departamentales podrán reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no sea materia de disposición legal. Asambleas y Concejos dictan reglas de policía, cuyos efectos no traspasan los límites de la respectiva comprensión departamental o municipal, para prevenir o remediar situaciones imprevistas por el legislador, cuya naturaleza e importancia deriva generalmente de factores relativos a un lugar determinado o la índole de sus habitantes.

      Los reglamentos de policía local son supletorios de los generales trazados en la Ley. Ni las ordenanzas ni los acuerdos, en cuestiones policivas, guardan eficacia ante un texto legal que le sea contrario (...)"

      (subrayas fuera de texto)

    9. Consejo de Estado. Sala de Consulta y de Servicio Civil. Radicado 297 del 10 de julio de 1.989. C.P: Dr. Hernán Cardoso Durán. Referencia: Consulta sobre competencia del honorable Concejo de Bogotá para expedir Código de Policía del Distrito Especial de Bogotá.
    10. "(...) El señor Ministro de Gobierno doctor Raúl Orejuela Bueno, mediante Oficio número 066 de 30 de mayo de 1989, hace el siguiente planteamiento para formular la consulta que a continuación se expresa: "1. El señor Alcalde Mayor de Bogotá, presentó al Concejo Municipal un muy completo proyecto de acuerdo sobre Código de Policía, con el cual se intenta actualizar el Código de Policía Distrital contenido en el Acuerdo número 36 de 1962 (...)se solicita al honorable Consejo de Estado absolver la siguiente consulta:

      a,) ¿Tiene el honorable Concejo de Bogotá suficiente competencia legal para expedir un Código de Policía como el presentado actualmente a su consideración por el Alcalde Mayor? (...)

      (...) De conformidad con las anteriores consideraciones la Sala responde los interrogantes formulados por el señor Ministro de Gobierno:

      1. Al Concejo de Bogotá le corresponde la atribución de expedir el Código de Policía del Distrito Especial de Bogotá, entre otros motivos, porque la ciudad de Bogotá no está sometida a las disposiciones de la Asamblea de Cundinamarca, y porque su régimen es distinto al del resto de los municipios del país; además, porque la ley (Decreto-ley 3133 de 1968) previó que las atribuciones constitucionales y legales que le corresponden a las asambleas y a los gobernadores, se entenderán conferidas al Concejo y al Alcalde de Bogotá, y como dicha atribución ha sido asignada a las asambleas, puede entonces, ser ejercida por el Concejo Distrital.

      Sin embargo, como ya se indicó, el Concejo de Bogotá debe regular la policía local en todo aquello que no esté previsto en normas legales.

      2. La atribución de expedir normas en materia de policía ha sido conferida al Concejo de Bogotá por los artículos 2: - parte final - 13, ordinal 16 del Decreto-ley 3133 de 1968 en concordancia con los artículos 187 y 199 de la Constitución Nacional, y de los artículos 60, ordinal 9° del Decreto -ley 1222 de 1986 y 8°., inciso 2° del Código Nacional de Policía, que otorgan dicha atribución a las asambleas departamentales y que le son aplicables al Concejo de Bogotá por expresa disposición legal (...)" (subrayas fuera de texto)

    11. Constitución Política de 1.991, artículo 300 numeral 8.
    12. "Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas; (..) 8. Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal "

    13. Constitución Política de 1.991, articulo 322.
    14. " Santafé de Bogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

      Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios (...)

      A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio"

    15. Constitución Política de 1.991, artículo 327.
    16. "En las elecciones de Gobernador y de diputados a la Asamblea Departamental de Cundinamarca no participarán los ciudadanos inscritos en el censo electoral del Distrito Capital"

    17. Constitución Política de 1.991, artículo transitorio 41.
    18. "Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 324 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes"

    19. Corte Constitucional. Sentencia C ¿ 024 de 1.994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
    20. " (...) 4.4. La distribución general de las competencias orgánicas del poder, la función y la actividad de policía en el régimen constitucional.

      Varios aspectos de la demanda están relacionados con la determinación de las autoridades que pueden limitar en abstracto y en concreto ciertos derechos. Por eso la Corte Constitucional entra a determinar la distribución general de las competencias, en materia de poder, función y actividad de policía, entre las autoridades legislativas y ejecutivas, y entre las autoridades nacionales y las entidades territoriales (...)

      La regla ordinaria es entonces que sólo el Congreso ejerce el poder de policía pues únicamente este órgano estatal puede, dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución, regular y limitar los derechos y libertades. Ello no es sorprendente como quiera que el órgano legislativo ha sido tradicionalmente concebido como el foro en el que tiene representación la sociedad civil, lo que le confiere mayor legitimidad a sus decisiones.

      Esta afirmación, tiene sin embargo dos matices:

      Primero, la Constitución no establece una reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulación de los derechos. Esto significa que existen ámbitos de los derechos constitucionales en los cuáles algunas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario.

      Así, según la constitución, a las asambleas departamentales mediante ordenanzas les corresponde "dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal" ¿ Art. 300.8-, con lo cual se les confirió poder de policía subsidiario. A los concejos municipales también se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo (CP Art 313 Ord. 8º) y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP Art 313 Ord. 9º)ón y la defensa del pón deón . Igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, el Presidente de la República puede por decreto desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución.

      En consecuencia sólo la ley, y en subsidio el reglamento - entendido como acto administrativo de contenido general - ostentan el poder de policía. Sin embargo, precisa la Corte, el poder de policía que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual un gran número de derechos y libertades sólo pueden ser reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria (CP Art.1º) (...)"

      (subrayas fuera de texto)

    21. Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Expediente 7.264. Sentencia del 5 de diciembre de 2.002

"(...) Ahora bien, no puede alegarse la falta de competencia del Concejo Distrital para expedir la norma cuestionada, pues el artículo 12, numeral 23, del Decreto 1421 de 1993, otorga a dicha corporación la facultad de ejercer las atribuciones que la Constitución y la ley le asignan a las asambleas departamentales, dentro de las cuales se encuentra la de "Dictar normas de policía en todo aquellos que no sea materia de disposición legal" (artículo 300 de la Constitución Política) (...)

No puede perderse de vista, que los artículos 2º y 44 de la Constitución Política establecen, respectivamente, que las autoridades de la República están instituidas para proteger, entre otros derechos, la vida de todas las personas residentes en Colombia, y que los derechos de los niños prevalecen sobre los demás.

De otra parte, tal y como lo reconocen la actora y el sentenciador de primera instancia, el Alcalde Distrital de Bogotá tiene competencia para tratar materias como la regulada en las normas acusadas, y así lo sostuvo esta Corporación en sentencia de 10 de junio de 1999, exp. núms. 3881 y 1741, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, en los siguientes términos:

"..., el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá tiene competencia para expedir reglamentos secundarios o complementarios, los cuales, al tenor del artículo 9° del decreto ley 1355 de 1.970 tienen por finalidad precisar el alcance y lograr la cabal aplicación de los reglamentos autónomos o principales de policía, reservados a la ley (art. 150, núm. 25 de la Constitución); y al Concejo Distrital, que por mandato de los artículos 7 y 12, numerales 18 y 23 del decreto 1421 de 1.993 le corresponden las atribuciones que el artículo 300, numeral 8, que la Constitución le asigna a las Asambleas Departamentales.

ARTICULO 35.- El alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá es el jefe del gobierno y de la administración distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital.

Como primera autoridad de policía en la ciudad, el alcalde mayor dictará, de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos, impartirá las órdenes, adoptará las medidas y utilizará los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas.

De su tenor se deduce que es evidente que la norma transcrita faculta al Alcalde Mayor para dictar, de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos de policía secundarios o complementarios, necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas.

"Cabe agregar que dicha atribución reglamentaria le permite también a este funcionario, como a todas las autoridades locales investidas de la misma facultad, adecuar las normas generales a las circunstancias particulares de su localidad (...) "

(subrayas fuera de texto)

Ahora bien, habiendo identificado que la norma impugnada se enmarca dentro de nuestra tradición jurídica, que ha reconocido no sólo en el Legislador, sino también a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales y Distritales, el poder de policía, consistente en la facultad de proferir normas jurídicas generales de esta naturaleza para garantizar la convivencia ciudadana, es importante ahora continuar descendiendo en nuestro análisis, e ilustrar a continuación porque a nuestro juicio, la totalidad de los cargos presentados por el actor son totalmente infundados.

2. DE LA FACULTAD DEL CONCEJO DISTRITAL PARA EXPEDIR EL CÓDIGO DE POLICÍA DEL DISTRITO.

Habiendo comprobado que la norma impugnada se encuentra enclavada dentro de nuestra tradición constitucional y legislativa, vemos necesario precisar la forma cómo se articula el ejercicio del poder de policía en las distintas entidades del orden territorial, para saber si es ajustado o no al Estatuto Fundamental, la facultad conferida al Concejo Distrital en la norma impugnada.

Como ya se dijo, aunque el poder de Policía reside por regla general en el Congreso de la República, se ha reconocido constitucionalmente que existe un poder de policía residual y subsidiario al legislativo en la órbita territorial descentralizada, y que se verifica en la prerrogativa de la que gozan las Asambleas y los Concejos para expedir reglamentos departamentales, municipales y distritales de Policía, que complementen las disposiciones nacionales, dentro del marco de la Constitución y la ley.

El Régimen Especial del Distrito Capital, a que se refiere la Constitución Política de 1991, facultó al Concejo para expedir un Código de Policía (numeral 18 artículo 12 del Decreto 1.421 de 1.993), y ejercer, siguiendo nuestra tradición jurídica, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º Ibídem, las atribuciones que la Constitución y las leyes asignan a las Asambleas Departamentales (numeral 23 artículo 12 Ibidem).

Es de anotar que el artículo 7º del citado Régimen Especial del Distrito Capital dispuso que: "(¿) las atribuciones administrativas que la Constitución y las leyes confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital, en lo que fuere compatible con el régimen especial de este último, y sin perjuicio de las prerrogativas políticas, fiscales y administrativas que el ordenamiento jurídico concede al departamento de Cundinamarca.

Las disposiciones de la Asamblea y de la Gobernación de Cundinamarca no rigen en el territorio del Distrito, salvo en lo que se refiere a las rentas departamentales que de conformidad con las normas vigentes, deban recaudarse en el Distrito.

Las normas contenidas en el presente estatuto se entenderán sin perjuicio de las rentas consagradas en la Constitución y la ley en favor del departamento de Cundinamarca (¿)"

Esta remisión que se hace al artículo 7º del Decreto Ley 1421 de 1993 implica en consecuencia que el Concejo Distrital puede ejercer las funciones propias de las Asambleas Departamentales, en particular la antes indicada, con la autonomía y las prerrogativas propias de éstas, razones que demostrarían porque los cargos formulados por el demandante carecen del soporte constitucional necesario para pretender la declaración de nulidad de la disposición acusada.

Ahora bien, es del caso anotar que la norma cuestionada ha sido objeto de estudio por el Consejo de Estado en sede de otros procesos, tal y como vimos en el acápite de los antecedentes jurídicos y constitucionales del Sub Lite; procesos en los que si bien no se debatió expresamente la constitucionalidad de la norma acusada por el actor, si le ha reconocido en sus análisis validez a la competencia atribuida al Concejo Distrital para expedir un Código de Policía Distrital.

Este razonamiento es reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la cual es clara la competencia del Concejo Distrital para expedir disposiciones locales en materia de policía, en los siguientes términos:

"(...) Ahora bien, no puede alegarse la falta de competencia del Concejo Distrital para expedir la norma cuestionada, pues el artículo 12, numeral 23, del Decreto 1421 de 1993, otorga a dicha corporación la facultad de ejercer las atribuciones que la Constitución y la ley le asignan a las asambleas departamentales, dentro de las cuales se encuentra la de "Dictar normas de policía en todo aquellos que no sea materia de disposición legal" (artículo 300 de la Constitución Política) (...)

No puede perderse de vista, que los artículos 2º y 44 de la Constitución Política establecen, respectivamente, que las autoridades de la República están instituidas para proteger, entre otros derechos, la vida de todas las personas residentes en Colombia, y que los derechos de los niños prevalecen sobre los demás.

De otra parte, tal y como lo reconocen la actora y el sentenciador de primera instancia, el Alcalde Distrital de Bogotá tiene competencia para tratar materias como la regulada en las normas acusadas, y así lo sostuvo esta Corporación en sentencia de 10 de junio de 1999, exp. núms. 3881 y 1741, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, en los siguientes términos:

"..., el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá tiene competencia para expedir reglamentos secundarios o complementarios, los cuales, al tenor del artículo 9° del decreto ley 1355 de 1.970 tienen por finalidad precisar el alcance y lograr la cabal aplicación de los reglamentos autónomos o principales de policía, reservados a la ley (art. 150, núm. 25 de la Constitución); y al Concejo Distrital, que por mandato de los artículos 7 y 12, numerales 18 y 23 del decreto 1421 de 1.993 le corresponden las atribuciones que el artículo 300, numeral 8, de la Constitución le asigna a las Asambleas Departamentales (...)"

De ahí que podamos inferir que el Régimen Especial del Distrito Capital desarrolla acertadamente el artículo 322 de la Carta, que establece que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital estará determinado por la Constitución y leyes especiales que para el mismo se dicten, y por las que se establezcan para los municipios, lo que no es otra cosa distinta a reconocer la diferencia, complejidad, especialidad y diversidad que pueden llegar a tener la interacción intersubjetiva de los habitantes e instituciones políticas: públicas y privadas dentro del territorio del Distrito Capital. Estas características especiales del Distrito capital se traducen igualmente en las cuestiones policivas, que pueden ser y de hecho lo son, distintas en el territorio del distrito capital, en relación con los demás municipios del país.

Ahora bien, la ausencia de la disposición jurídica demandada haría surgir una duda respecto de cuáles serían las normas de policía, residuales y subsidiarias a las del Legislador, que tendrían validez dentro del Distrito Capital, encaminadas a resolver los asuntos policivos propios del Distrito y a fomentar la convivencia ciudadana, toda vez que las normas de policía que expida eventualmente la Asamblea de Cundinamarca no tendrían aplicabilidad en la Capital de la República, según lo ha establecido normativamente el artículo 7º Decreto 1.421 de 1.993.

Por esta razón, la especialidad y complejidad misma de la Capital de la República, explican que mediante un Código de Policía propio se regule lo relacionado con las necesidades cotidianas y vecinales de sus habitantes, en la misma forma como el Constituyente y el Legislador lo han reconocido a las Asambleas Departamentales, para el caso de los Departamentos, en todo aquello que no sea de regulación legal.

Concluimos entonces que no existe óbice constitucional alguno para que el Concejo Distrital pueda, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, agrupar en un mismo cuerpo normativo, denominado Código de Policía, el conjunto de normas completas, metódicas, y sistemáticas de carácter policivo que vayan a regir dentro del territorio Distrital. Este Código que está encaminado a garantizar la convivencia ciudadana, no sobra reiterarlo, tiene como fundamento una competencia residual del Concejo de Bogotá, que en ningún caso puede vulnerar lo dispuesto por la Ley Nacional.

3. DE LA RESERVA LEGISLATIVA Y EL PODER DE POLICÍA DEL CONCEJO DISTRITAL.

Ahora bien, habiendo abordado ya los dos primeros cargos formulados por el actor en contra de la norma demandada, es procedente ahora ocuparnos del tercero de ellos, y estudiar a continuación si el poder de policía reconocido al Concejo del Distrito Capital de la República, es constitutivo de una vulneración de la reserva que en materia de Ley se ha reconocido al Congreso de la República como máxima autoridad de policía del Estado.

Al respecto, bien vale la pena recordar que, de conformidad con la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, dentro de ésta, la Sentencia C ¿ 014 de 1.994, la Constitución no ha establecido una reserva legislativa exclusiva frente a todos los derechos constitucionales, ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulación de éstos, lo que implica que existen derechos constitucionales en los que algunas autoridades de policía, como los Concejos y las Asambleas, pueden ejercer un poder de policía residual y subsidiario al del Legislador. Este entendimiento del problema que también ha sido realizado por el Consejo de Estado, tanto en lo Contencioso como en lo Consultivo, y dejaría sin fundamento al tercero de los reproches afirmados por el actor en contra de la norma debatida.

Ahora bien, es del caso anotar, pese a no ser materia del presente proceso, que el Concejo Distrital de la Capital de la República expidió a principio de año el Acuerdo 079 de enero 20 de 2.003, contentivo de un nuevo Código de Policía y de Convivencia Ciudadana para las personas del Distrito Capital. En su artículo 254 desarrolla y afirma la tesis que venimos exponiendo líneas arriba de nuestro escrito respecto de la subsidiariedad y residualidad de sus facultades:

"Concordancia con el Código Nacional de Policía Decreto Ley 1.355 de 1.970 y las Leyes. El presente Código se expide sin perjuicio de lo prescrito por el Código Nacional de Policía Decreto Ley 1.355 de 1.970, adicionado por el Decreto Ley 522 de 1.971 y demás leyes, cuyas disposiciones, en caso de contradicción, prevalecen sobre las de este Acuerdo. No obstante, si éste fuere modificado, sustituido o subrogado por una nueva ley, el Concejo Distrital de Bogotá D.C. si fuere necesario, ajustará las normas del presente Acuerdo a las del nuevo Código Nacional "

Tesis y postulados jurídicos que no son otra cosa distinta a una manifestación clara y patente del reconocimiento de la autonomía territorial respecto de ciertos asuntos, que por su naturaleza, como los asuntos de policía, en cuanto a materias de vecindad, pedagogía y convivencia ciudadana, tienen un radio de acción e importancia: local, municipal, distrital y departamental significativa frente a lo Nacional

En efecto, este poder residual se explica, como ya se ha mencionado, en la existencia de determinados fenómenos locales que en alguna medida resultan de mayor importancia para las autoridades locales que para las autoridades nacionales. Así las cosas, elementos cotidianos en la vida de la ciudad, que son muy importantes para ésta, no tienen la misma trascendencia para el nivel nacional de gobierno. Estos aspectos de la vida cotidiana de la ciudad son, precisamente, los que se encuentran regulados dentro del Código de Policía para Bogotá, expedido mediante Acuerdo 79 de 2003.

Esta delimitación de competencias entre los niveles nacionales y territoriales de gobierno ha sido abordada, entre otras, por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, C-478 de 1992, por ejemplo, la cual ha reconocido una serie de reglas que permiten articular los principios de unidad y autonomía, en el ejercicio de las diferentes atribuciones que corresponden ejercer al Estado Colombiano.

De la citada jurisprudencia se pueden concluir los siguientes aspectos, en relación con la competencia normativa residual del Concejo Distrital para expedir un Código de Policía.

En primer lugar, la Jurisprudencia ha sostenido que uno de los criterios para delimitar las competencias a las que aludimos entre los diferentes niveles de gobierno, es el interés que tengan éstos para regular determinada materia. Desde este punto de vista resulta claro que el Congreso de la República tiene un interés legitimo en regular las disposiciones de policía en los aspectos que pueden ser comunes a todo el Territorio Nacional, del mismo modo que las autoridades distritales tienen interés en regular los aspectos de policía que tienen un efecto directo en la vida de la ciudad, sin que tengan efecto directo sobre el orden público nacional.

En segundo lugar, la Jurisprudencia ha sostenido que mientras que los aspectos más generales de determinada materia deben ser regulados en el nivel nacional de gobierno, los aspectos más puntuales y específicos deben ser regulados en los niveles territoriales de gobierno. Desde este punto de vista, los aspectos generales sobre el tema policivo deben ser regulados en la Ley Nacional, mientras que los aspectos más específicos de éste deben serlo en los niveles territoriales de gobierno.

Finalmente, ha sostenido esta jurisprudencia que el ejercicio de las competencias nacionales no puede anular el ejercicio de éstas por parte de las entidades territoriales. Desde este punto de vista, resulta en un todo ajustado al marco constitucional el poder residual del concejo Distrital para regular el tema policivo en la ciudad de Bogotá. Por el contrario, lo que si sería contrario al ordenamiento constitucional es que se prohibiera a las entidades territoriales ejercer una competencia en la que tienen un interés legitimo muy fuerte, como se acaba de mencionar.

En ese orden de ideas, podríamos nuevamente concluir por qué la norma cuestionada constituye una articulación legal acertada de los principios de unidad y autonomía de los entes territoriales que se materializa en la facultad encomendada por el Legislador al Concejo Distrital de la Capital de la República, de que en forma residual y subsidiaria a la suya, expida normas distritales de policía.

4. PREPARACION, CONSENSO Y DILIGENCIA EN LA PREPARACION DEL PROYECTO Y DEBATE DEL ACUERDO 79 DE 2.003.

Pese a que el Acuerdo 079 de 2.003 no es objeto de este proceso, encontramos importante, sin perjuicio de lo anterior, pronunciarnos acerca de ciertas afirmaciones del actor, según las cuales, esta norma jurídica fue producto de la improvisación por parte de la Administración Distrital.

Al respecto, queremos citar algunos apartes de la introducción que el Sr. Alcalde Mayor del Distrito realizó a la edición que se realizó del nuevo Código de Policía y de Convivencia Ciudadana, y que fuera impreso en la Imprenta de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor en enero de 2.003, con el propósito de ilustrar a los demás sujetos procesales del por qué esta norma no fue fruto de la improvisación, tal y como pretende hacerlo ver el actor, sino de la preparación, concertación y del trabajo de la Administración Distrital con la Ciudadanía:

"El nuevo Código de Policía de Bogotá es la culminación de un esfuerzo de casi una década de parte de funcionarios de la Administración, de un gran número de ciudadanos y del Concejo de la ciudad, que dio contenido y forma definitivos a este documento.

Podría hablarse de un Código de Ciudadanía, antes que de un Código de Policía, aunque en el fondo las dos acepciones significan lo mismo. No es casualidad que la palabra Policía provenga del griego politeia, que significa precisamente ciudadanía. En el comienzo, la ciudadanía era la policía. Posteriormente la expresión se utilizó en un sentido más restrictivo para significar administración civil que derivó hacia la acepción moderna de orden público. Esta evolución etimológica encierra una lección para el mundo moderno: existe una relación estrecha entre la ciudadanía, la administración y la policía, en busca del fin común de garantizar la convivencia ciudadana.

Los tres, ciudadanía, administración y policía, se unieron para la elaboración del Código de Policía. En el largo proceso participaron 86 organizaciones no gubernamentales, 5 organizaciones gremiales y sindicales, 122 colegios distritales y no distritales, 15 universidades, 50 miembros de la Policía Nacional y las 42 entidades que componen la Administración Distrital. En total, se consultaron 917 entidades y asociaciones. Además la ciudadanía tuvo el documento a su disposición para sus comentarios en la Alcaldía Mayor, en la Veeduría Distrital, y en sus correspondientes páginas de Internet. El nuevo Código de Policía de Bogotá, es entonces, un producto colectivo; un acuerdo resultado de muchas discusiones y de muchos acuerdos

(...)

El nuevo Código de Policía de Bogotá, entonces, se fundamenta en la autorregulación, porque busca que el cumplimiento de las normas parta de la propia convicción y no del temor al castigo; en la corresponsabilidad, porque la protección de la convivencia es un compromiso compartido entre la ciudadanía y las autoridades; y en la solidaridad, porque se basa en la disposición a pensar siempre en los demás y a tener en cuenta sus derechos.

En gran parte, la pedagogía del Código es la pedagogía de la Constitución Nacional aplicada al día a día. Y, como sucede con frecuencia, una opción pedagógica será aprender del ejemplo. Reconozcamos desde ya a ciudadanos que por su sensibilidad hacia los otros y su sabiduría moral acatan prácticamente todas las normas aquí contenidas sin haberlas leído jamás (...) "

Circunstancias que dejan sin piso fáctico las injustas apreciaciones del actor y que evidencian, como dijimos, una realidad diferente de la alegada por él.

5. CONCLUSIONES

Luego de las anteriores consideraciones, podemos concluir que la norma demandada se ajusta a la Constitución Política, por cuanto esta:

5.1. Es un desarrollo directo de la Constitución Política, que había dispuesto que legislativamente se diseñara un régimen especial para el Distrito Capital.

En este régimen especial se otorgaron al Concejo Distrital diversas facultades, pero adicionalmente a la de reunir en un mismo cuerpo normativo, denominado Código de Policía, las normas de policía del Distrito (numeral 18 del artículo 12 del Decreto 1.421 de 1.993), se le dotó de las mismas atribuciones que la Constitución y las leyes han previsto para las Asambleas Departamentales (numeral 23 artículo 12 Ibídem), y dentro de éstas se encuentra a su vez la facultad de dictar normas de policía en todo aquello que no fuera materia de disposición legal (numeral 8º artículo 300 de la C.N)

5.2. Articula legítimamente las competencias entre la Nación y el Distrito entratándose del poder de policía, toda vez que reconoce a las autoridades distritales su obligación e interés en regular los aspectos de policía que tienen un efecto directo en la vida de la ciudad, sin que tengan efecto directo sobre el orden público nacional.

5.3. No quebranta la reserva legislativa respecto del poder de policía, ya que la misma Carta y sus diferentes desarrollos jurisprudenciales, han reconocido a los entes territoriales esta prerrogativa, pero en forma residual y subsidiaria a la del Legislador, por cuanto el Estatuto Fundamental no ha dispuesto una reserva legislativa exclusiva frente a todos los derechos constitucionales, ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulación de éstos

IV. A LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA

En consecuencia, y con fundamento en los anteriores razonamientos, muy respetuosamente solicitamos al H. Consejo de Estado negar las súplicas de la demanda, toda vez que la norma impugnada se ajusta a la Constitución Política.

V. ANEXOS

Adjunto a la presente copia de los documentos que acreditan la representación legal de la entidad que represento y el poder en mí conferido.

VI. NOTIFICACIONES

Las recibiré en la Secretaría de su despacho o en la Sede de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor, ubicada en la Avenida Caracas no. 53-80, Dirección de Asuntos Judiciales.

De los Honorables Consejeros,

ERNESTO CADENA ROJAS

C.C. 79.153.811 de Usaquén.

T.P. 63.181 del C.S.J.

1.11.1. cjo/MAO/

NOTAS DE PIE DE PAGINA

1 CHARRY UREÑA, Juan Manuel. Sistema Normativo de la Constitución de 1.991. Editorial Temis. Bogotá D.C. 1.993. Página 53.

 
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