RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Entrego ponencia que contiene el estudio del Proyecto de Acuerdo No. 16 de 1. 977, "Por el cual se dictan normas generales para la organización y el funcionamiento de la Administración Distrital," presentado por el Alcalde Mayor y que en el lenguaje de la Corporación se ha identificado con el nombre de Reforma Administrativa. Se trata de un trabajo extenso que desarrolla en 16 Capítulos toda una serie de normas encaminadas a sentar las bases para contar con un estatuto básico que sirva de guía en las labores de la Administración Central y sus Entidades Descentralizadas. Advierte la exposición de motivos que se han seguido las normas nacionales que determinan las reglas orgánicas fundamentales para la vida de la Administración Pública. También dice el mismo libelo de presentación que se ha tomado como punto de partida el Decreto 3133 de 1.968, sin perder de vista, además, la propia condición de Distrito Especial que caracteriza el aparato gubernativo de la ciudad de Bogotá.

En tres frentes sustanciales se podría resumir el contenido de la Reforma Administrativa, a saber:

Integración y funciones de la Administración Distrital,

Normas para la organización y funcionamiento de las Secretarías y Departamentos Administrativos, y

Normas para la organización y funcionamiento de los Organismos Descentralizados del Distrito Especial de Bogotá.

Aspira la Administración a contar con un Acuerdo marco que permita establecer una estructura jurídica básica para regular de manera general y armónica la acción de los Organismos Distritales, precisando que el Decreto 3133 de 1.968, orgánico del Distrito Especial, no definió con toda claridad la naturaleza jurídica de sus entidades, motivo por el cual quedaron vacíos para señalar su integración dentro del aparato administrativo, así como para fijar sus elementos, su régimen de control y su clasificación para determinados efectos.

Entrando un poco en materia, enuncio los títulos que contienen los aspectos principales del Proyecto. Ellos son: Integración y funciones de la Administración Distrital; del Concejo Distrital; del Alcalde Mayor; de las Secretarías y Departamentos Administrativos; de las Alcaldías Menores; de la Junta Asesora y de Contratos; de la Junta de Planeación Distrital; de la naturaleza de los Organismos Descentralizados; de los Organismos Descentralizados; de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito; de las Sociedades de Economía Mixta; de la sujeción de las Entidades Distritales a los Planes Sectoriales de Desarrollo; del Régimen Jurídico de los actos y contratos de las Entidades Descentralizadas del Distrito; del Control Fiscal; del Personal, y de la vigencia del Acuerdo.

A simple vista se observan algunas deficiencias de presentación desde el punto de vista formal, que conviene destacar. En efecto: el proyecto repite, total o parcialmente, en algunos capítulos, materias que han sido reguladas en otros estatutos de orden legal, como sucede al tratar lo relativo al Concejo Distrital y al Alcalde Mayor, y de orden normativo local, como sucede al tratar lo relativo a la Junta de Planeación, el régimen jurídico de los actos y. contratos de las Entidades Descentralizadas del Distrito y el control fiscal. Es decir, hay repetición de normas en el proyecto, reproducidas literalmente, unas de ellas tomadas del Decreto 3133 de 1.968 y otras de Acuerdos Distritales vigentes, entre los cuales vale la pena mencionar el Código Fiscal de Bogotá (Acuerdo 9 de 1.976) y el Estatuto de Alcaldías Menores (Acuerdo 2 de 1.972). Como no sea para integrar, en un esfuerzo metódico, todas las disposiciones relativas a la Administración Distrital, no parece lógico adoptar la repetición de articulados y textos que, de todas maneras, continuaran rigiendo, están o no dentro del Estatuto que aspira a convertirse en nuevo Acuerdo del Concejo. Con todo, esta opinión no debe tomarse con criterio absoluto pues con ocasión de los temas que plantean, surgen algunos aspectos susceptibles de normatividad y aún replanteamientos como hacemos al incluir un articulado referente al funcionamiento de la Alcaldía Mayor, organismo que no desarrollan las normas del Proyecto.

De otro lado encontramos tres capítulos referentes a los Organismos Descentralizados, que bien podrían agruparse en uno solo y que presentarían de manera mas armónica el criterio de funcionalidad que se busca con el nuevo Estatuto.

Dos observaciones adicionales serían: la que resulta de contar con un texto unificado para manejar la Administración Central y la Descentralizada, aspecto que en el orden nacional se trató en Estatutos separados, y la que hace relación a la manera de llenar el vacío resultante de los fallos que declararon inexequibles varios artículos del Decreto 3133 de 1.968.

A este respecto nos referiremos más adelante al hablar de la Junta Asesora y de Contratos, lo mismo que de la Junta de Planeación Distrital; otro tanto se puede decir en torno de las Empresas Descentralizadas que quedaron sin norma orgánica al ser declarado inconstitucionales los textos que regulaban su funcionamiento.

La Reforma, pues, desarrolla lo que quedó vigente del Decreto 3133 de 1.968 y busca reemplazar sus partes derruidas por sentencias de la Corte, mediante el ejercicio de atribuciones que competen exclusivamente al Concejo y que el legislador extraordinario había suplantado.

Como ya advertimos la Administración ha pretendido refundir en un solo Acuerdo, el amplísimo contenido de varias normas orgánicas dictadas para hacer la Reforma Administrativa en el orden nacional. Este intento, aunque intenso y enjundioso, a nuestro modo de ver complicó la presentación y entendimiento de lo que aspiraba la Alcaldía Mayor con el proyecto de Acuerdo No. 16. Después de examinar detenidamente su articulado completo y de tratar de condensar un enfoque global sobre la estructura administrativa del Distrito Especial, he optado por replantear el orden de materias que contienen la Reforma Administrativa, desarrollando un plan que coincide con la enunciación de organismos de que trata el Artículo 1 del proyecto y que son: El Concejo, la Alcaldía Mayor, las Secretarías y Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de Contra tos y la Junta de Planeación Distrital las Alcaldías Menores y las Entidades Descentralizadas del orden Distrital.

Es decir, sin inventar nada nuevo, pero tratando de encontrar un método, con los mismos temas del proyecto inicial hemos simplificado la ordenación material del Proyecto para refundir en seis (6) Capítulos lo que estaba contenido en dieciséis, haciendo más racional su lectura y buscando ordenar los distintos frentes de la Administración, de manera tal que reflejen su estructura misma y desarrollen los principios básicos que se deben tener en cuenta en todo proceso reformatorio.

Tratando de ser esquemáticos, paso a enunciar la forma en que reubico los temas, así: Capítulo I: Integración y Funciones de la Administración Distrital. Bajo esta denominación genérica propongo abarcar la conformación de conjunto de los Organismos Distritales y las definiciones institucionales de cada uno de ellos, procurando precisar su naturaleza y el papel que le corresponde cumplir dentro del aparato gubernamental.

Capítulo II: Normas para la Organización y Funcionamiento de las Secretarías y Departamentos Administrativos Distritales. Abarca este acápite todo lo relativo a la organización, dirección, funciones a nivel de dependencia de las Secretarías; igualmente, se fijan las funciones de los Secretarios y Directores de Departamentos Administrativos y se incluye la definición de Sub- Secretarios y Sub- Directores de Departamentos Administrativos, por ser estos funcionarios con posición relievante en el nivel Distrital, sin que el paralelismo normativo equivalga en funciones al lugar jurídico que en el orden nacional ocupan los Vice- Ministros, con relación a los Ministros o los Sub- Directores respecto de los Directores de Departamentos Administrativos Nacionales. Se desarrolla igualmente el principio de la delegación de funciones, con prohibición de subdelegar.

Capítulo III: De la junta Asesora y de Contratos y de la Junta de Planeación Distrital. Por haber prosperado una demanda de inexequibilidad contra los artículos del Decreto 3133 de 1.968 que arrebataron al Concejo la facultad de determinar la composición de tales Juntas, se propone una composición más racional que la actual en la Junta Asesora y de Contratos en tanto que se conserva la propuesta de la Administración sobre Junta de Planeación Distrital, por cuanto el vacío que dejó el fallo de inexequibilidad sobre su composición fue llenado por el Acuerdo 19 de 1.972.

Capítulo IV: De las Alcaldías Menores. Se hace una definición de Alcaldías Menores y se deja la propuesta del proyecto en su estado original por existir otro proyecto sobre la materia a la consideración del Concejo que, seguramente, será tratado de manera más explícita.

Capítulo V: Régimen de la Organización y Funcionamiento de las Entidades Descentralizadas Distritales. En este punto se aplica un procedimiento análogo al que se empleó con las Secretarías y Departamentos Administrativos pero respetando la ubicación en el orden Distrital de los Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales y Comerciales en su relación frente al Alcalde Mayor y al Concejo y fijando el régimen jurídico y las condiciones en que se ejerce la tutela administrativa, teniendo en cuenta que respecto de la ciudad de Bogotá no se ha consagrado la división entre organismos principales de la Administración y organismos adscritos que rige para el orden nacional.

Capítulo VI: Disposiciones Varias. Se reúnen en este Capítulo los aspectos relativos al régimen jurídico de los servidores distritales y se replantea la naturaleza jurídica de algunas Entidades Descentralizadas. Así mismo se estipula la obligación para el Gobierno Distrital de respetar las conquistas laborales obtenidas por las organizaciones representativas de los trabajadores a través de sus contrataciones colectivas.

También se adopta el régimen de incompatibilidades e inhabilidades y responsabilidades de los miembros de las Juntas Directivas de las Entidades Descentralizadas y sus representantes legales.

Antes de entrar a comentar las innovaciones y modificaciones que pudieren resultar, conviene insistir en algunos principios rectores que deben ser tenidos en cuenta en el manejo de cualquier planteamiento en reforma administrativa. Ellos son: la competencia normativa del Concejo y su importancia frente a los actos del Alcalde Mayor; la descentralización administrativa, las modalidades de desconcentración, descentralización territorial y la descentralización por servicios, y la planeación de la administración pública para lograr objetivos que se repiten a diario pero que casi nunca se convierten en realidades tangibles como la simplificación de procedimientos, la eliminación de duplicidades, mejor atención para el público, reducción de costos y aprovechamiento máximo de los recursos humanos y económicos, todo ello unido al ideal de actualización o modernización que implica el empleo de técnicas y medios nuevos como la sistematización y el procesamiento de datos, la creación de oficinas de Organización y Métodos y la adopción de manuales de funciones a nivel de dependencia y a nivel de cargos, lo mismo que manuales de Procedimientos, claramente ubicados dentro de un régimen legal que sintetice las políticas para el manejo del personal de los actos y contratos de la Administración, de las finanzas, el control de la gestión fiscal y la vigilancia de la conducta oficial de los funcionarios públicos.

Es claro que en un Acuerdo marco estas políticas sólo pueden definirse de manera muy general y reflejarse en las normas que contienen los principios de organización que comentamos. Por ello es frecuente la referencia a los Estatutos Orgánicos que debe expedir el Concejo en ejercicio de sus atribuciones y en especial en las que le competen cuando se trata de fijar "la estructura de la Administración Pública y cuando ordena por medio de Acuerdos lo conveniente para la Administración del Distrito". Al expedir el Acuerdo que determine la estructura de la Administración Distrital, las funciones de las diferentes dependencias y se dicten normas para la organización y funcionamiento del aparato municipal, el Cabildo esta haciendo uso de un poder que emana de la voluntad popular y en este sentido debo decir que el ejercicio de esta atribución deben buscar la solución para las necesidades presentes y aún futuras en materia de servicios a cargo del Gobierno en favor de la ciudadanía. Desde su creación, el Distrito Especial como organización administrativa ha venido experimentando paulatinamente una hipertrofia sistemática, caracterizada por la proliferación de nuevas unidades administrativas, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas y hasta sociedades de economía mixta. Se han asumido servicios que antes pertenecían a los particulares y se han adoptado mecanismos de descentralización indirecta del orden nacional como los Fondos derivados del situado fiscal para la salud y la educación. En las Secretarías y Departamentos Administrativos existen imprentas, almacenes, talleres, oficinas de servicios generales archivos, a pesar de que existe una aparente administración centralizada de las adquisiciones y los suministros respecto de las dependencias ubicadas alrededor de la gestión directa de la Alcaldía Mayor.

Son frecuentes los pleitos que se presentan con ocasión de demandas por bruscas interrupciones de la relación laboral entre el Distrito y sus empleados. Existen superposiciones de autoridades policivas y administrativas. Existen alrededor de 15 tipos de funcionarios con el nombre de "Inspector" que sirve para lo bueno y para lo malo, que implica autoridad, pero que en no pocos casos ha llegado a ser sinónimo de abuso y hasta de corrupción.

De una administración central de 1.200 funcionarios hace veinte años, hemos pasado a un monstruo de cerca de 30.000, incluyendo el magisterio que representa el 55% de la nómina y que por una Ley absurda aparece como "nacionalizado" pero que en materia de Seguridad Social continúa fatalmente distrital. No se puede olvidar, que, por otro lado, existen organismos con actividades afines y convergentes sometidos a distintas dependencias actualmente dispersos y desconocidos. Sirvan de ejemplo los casos de entidades relacionados con la cultura y los servicios generales del Distrito.

Fácilmente podemos extractar de este panorama la tremenda realidad de un desorden institucional que ha ido generándose paralelamente al crecimiento físico de la ciudad y que se ha ido produciendo merced al empirismo que ha gobernado la mayor parte de los actos de la gestión pública, por ausencia de una administración planificada u orientada por principios como los que enunciamos unas líneas atrás. La necesidad de la reforma es, por consiguiente, de urgente tramitación, tiene la importancia de una prioridad sobresaliente y el compromiso de realizarla sobre la base de unos criterios ajustados a la realidad.

EL CONCEJO. Por considerar innecesario e improcedente el artículo 3 del Proyecto original, he planteado su supresión pues el Concejo no puede darse a sí mismo funciones, ya que ellas están previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica del Distrito Especial de Bogotá.

ALCALDIA MAYOR. Ya dijimos que el Capítulo I contiene las definiciones sobre naturaleza jurídica de las dependencias distritales. Me permito destacar cómo se ha suprimido el Capitulo III que definía el Alcalde Mayor y señalaba sus funciones, repitiendo las normas pertinentes del Decreto 3133 de 1.968. En el artículo 2 del nuevo articulado se introduce la organización de la dependencia de la Alcaldía Mayor como un conjunto de servicios auxiliares del Alcalde Mayor para que éste pueda cumplir con sus funciones principales como Jefe de la Administración Distrital y como Agente del Presidente de la República.

SECRETARIAS Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS. En el proyecto de la Administración se tomaron como base los preceptos que contiene el Decreto 1050 de 1.968 para trasladar, en lo compatible, las ideas generales sobre organización y funcionamiento para las Secretarías y Departamentos Administrativos, siguiendo los dictados de aquel Estatuto para Ministerios y Departamentos Administrativos del orden nacional. Sin embargo se advierte que en el orden nacional son tres los funcionarios que ejercen la jerarquía mayor en tanto que en el Distrito Especial son solamente dos, el Secretario y el Sub- Secretario y el Director con el Sub- Director en su caso no existe Secretario General de Secretaría, como tampoco lo hay en los Departamentos Administrativos. En estas condiciones se plantea la inclusión de los Sub- Secretarios y Sub- Directores de Departamento Administrativo, señalando sus funciones. Por otra parte, se recoge la idea de crear unidades con funciones de asesoría y coordinación, con las denominaciones de oficinas, comités y consejos; unidades operativas con las denominaciones de divisiones, secciones y grupos y por excepción la de Direcciones Generales; por último, unidades de estudio y decisión con la denominación de comisiones o juntas.

Al examinar las funciones genéricas de las Secretarias y Departamentos Administrativos, resulta muy precaria la distinción que puede hacerse desde el punto de vista práctico entre los dos tipos de entidades y tan solo queda la insinuación que se escribe en el contexto del articulado en el sentido de atribuir labores de carácter técnico y prestación de servicios que demandan tratamiento especial, a los Departamentos Administrativos para separar la noción de la que pueda corresponder a las Secretarías d Despacho, cuya actividad abarca campos generales y radios de acción mas amplios dentro de las áreas mayores de la Administración.

No se crean oficinas jurídicas al servicio de cada una de las Secretarías, ni oficinas de planeación como lo hiciera el Decreto 1050 de 1.968. En el primer caso, por cuanto se deja el campo para la reestructuración, mediante Acuerdo que organice el Despacho de la Alcaldía Mayor, de una oficina con capacidad de conceptuar sobre los problemas jurídicos relacionados con el Distrito, elaborar o revisar los proyectos de Acuerdo, Decretos, Resoluciones y contratos, suministrar al Ministerio Público las informaciones y documentos necesarios para la defensa del Distrito Especial y de los actos del Gobierno e informar al Alcalde y al Secretario General del curso de dichos juicios, lo mismo que la codificación de las normas legales relacionadas con el Distrito Especial. En el segundo caso, el Decreto 3133 definió el Departamento Administrativo de Planeación como Secretaria Técnica y Operativa de la Junta de Planeación Distrital que es a su vez entidad coordinadora, consultiva y asesora de la Administración y del Concejo para la integración de los programas físicos, económicos, culturales y sociales, por lo que dada su organización actual se considera suficiente para atender los frentes que le han sido encomendados, sin necesidad de crear homólogos suyos a nivel de Secretaría o de Departamento Administrativo.

Se precisa la competencia del Alcalde Mayor para hacer la distribución de los negocios por afinidades entre los Secretarios y Jefes de Departamentos Administrativos.

El proyecto de la Administración contiene una proposición de delegación de funciones, hasta el nivel de Jefe de Sección. He creído conveniente extender la delegación solamente hasta el nivel de Jefe de División.

Comparto el proyecto original en cuanto a la prohibición de subdelegar funciones delegadas por autoridad mayor.

DE LA JUNTA ASESORA Y DE CONTRATOS. Sobre este organismo hay mucho qué decir. Su origen data de 1.954 con la expedición del Decreto 3640 del mismo año, orgánico del Distrito Especial de Bogotá, que le dio vida señalando una composición híbrida en su estructura, con miembros de la Administración y del Concejo, en ese entonces sustituido por los llamados consejos administrativos que eran nombrados por el Ejecutivo ante el receso de la democracia impuesto por la dictadura; lo cierto es que el engendro subsistió integrado por el Alcalde, los Secretarios del Distrito Especial, el Personero y dos (2) Miembros elegidos por el Consejo Administrativo, el Contralor asiste siempre con voz pero sin voto. La. Junta Asesora creció aún más con el Decreto 3133 de 1.968 al señalar dicho Estatuto una composición que incluyó los Directores de los Departamentos Administrativos al lado de los funcionarios que la integraban, con lo cual el concepto de colaboración de poderes, si cabe la expresión, que contiene el Artículo 58 de la Constitución, se desfiguró al redondear en torno del Alcalde Mayor un predominio numérico de sus Agentes sobre los representantes del Concejo

Sin embargo, el legislador extraordinario excedió su órbita de competencia al arrebatar una función que era propia del Concejo pues la integración de la Junta Asesora y de Contratos es materia para normas de estructura que la Constitución le ha atribuido al concejo de manera exclusiva y que no podía ser usurpada por la Ley ya que son los Acuerdos los Acuerdos los únicos actos con vocación normativa en este caso. Al respecto dijo la Corte Suprema de Justicia en ponencia sustentada por el Magistrado Hernán Toro Agudelo, el día 1 de Octubre de 1.909 "Aparte lo relativo a establecimientos públicos y empresas municipales, de que se ocupa especialmente la atribución cuarta del mismo artículo 197, la estructura de la Administración Municipal, cuya fijación compete al Concejo, lo comprende todo: desde las dependencias del Cabildo, hasta las Secretarías del Alcalde, las Secciones, Departamentos, Comisiones y Juntas que se requieran para la Administración local. Esta estructura general, esas dependencias especiales no las ha precisado la Constitución, ni ésta ha dicho que corresponda la Ley hacerlo; por el contrario, expresamente, es materia encomendada a los Concejos.......".

"Resulta extraño, en consecuencia, que el mismo Decreto Ley 3133 de 1.968, después de enunciar como propias del Concejo las facultades a que atrás se hizo referencia, mediante los artículos 26 y 30, ambos objeto de acusación, se ejerciten ellas por el legislador extraordinario, directamente, en sustitución del Cabildo porque la verdad es que el Artículo 26, en cuanto fija, con fuerza de Ley, la composición de la Junta Asesora y de Contratos integrada por el Alcalde, los Secretarios, los Jefes de Departamento Administrativos, el Personero, y dos Miembros elegidos por el Concejo Distrital, está haciendo las veces de un Acuerdo del Concejo de Bogotá sobre determinación de estructura administrativa del Distrito y de sus distintas dependencias. No es una norma general y simplemente indicativa de la participación que a los funcionarios ejecutivos, convendría dar en dicha Junta, sino una individual y que imperativamente sujeta al Concejo a esa integración. Lo que hace así el Decreto es no solo arrebatar al Cabildo su función constitucional de señalar la estructura de la Administración, sino también la competencia para autorizar o nó los contratos, empréstitos y enajenación de bienes, pues de una vez se le priva, por la mínima representación que se le permite de toda capacidad decisoria. Y no es que el Concejo, si lo cree conveniente, no pueda renunciar a ella, otorgando mayoría adecuada a los voceros del ejecutivo sino que teniendo la facultad original de autorizar la celebración de los contratos en referencia, es él y sólo él si sigue preservando su mayoría en la Junta delegataria, para conservar el control en las autorizaciones por delegación, o si lo delega en los restantes miembros ajenos a su seno o no designados por él.

Y también por cuanto en ese mismo artículo se indica que tendrán voz pero no voto en esta Junta otros funcionarios, o los que designe el Alcalde, y en cuanto atribuye a alguno de los Secretarios de la Alcaldía las funciones de Secretario de la misma, se está suplantando al Concejo en su tarea de determinar la estructura de la Administración".

Con todo, la Corte no dijo nada sobre la función del Concejo en cuanto a su competencia para crear Juntas y entre ellas la Junta Asesora y de Contratos, quedando de este modo viva, pues el Artículo 4 del Decreto 3133 de 1.968 permaneció incólume y la creación en la Ley ampara a la Junta Asesora y la Junta de Planeación Distrital. Nos corresponde entonces, fijar su composición. Sobre este particular me permito proponer la reducción a la mitad la representación de los Secretarios y Jefes de Departamentos Administrativos, dejando la opción al Alcalde de designar la mitad como Principales y la otra mitad como Suplentes de entre los Miembros de su Gabinete Ejecutivo; convengo en mantener la presencia del Personero y fijar en tres (3) Concejales con sus respectivos Suplentes la representación del Cabildo. Del mismo modo sugiero dar voz en la Junta, sin voto, al Contralor y al Tesorero Municipales.

Por ser el Secretario General de la Alcaldía Miembro de la Junta, Principal o Suplente a voluntad del Alcalde Mayor, se propone que el Sub- Secretario General sea el Secretario de la Junta.

Respecto de las funciones de la Junta Asesora y de Contratos se hace necesario proponer el traslado de las funciones que le otorgó el Acuerdo 9 de 1.976 a la Junta Distrital de Hacienda para obtener unidad de criterio y de políticas en materia de contratos y de interpretación de las normas que regulan la Administración de la Hacienda del Distrito Especial. Es más funcional y adecuado para su estudio y definición contar con un organismo sustanciador y asesor como la Junta de Hacienda para tomar determinaciones que se relacionan con el procedimiento gubernativo cuyo trámite es delicado y exige manejo tinoso del procedimiento.

JUNTA DE PLANEACION DISTRITAL. Como el Concejo por Acuerdo 18 de 1.972, determinó la composición y funciones de la Junta de Planeación, soy de parecer coincidente con el proyecto, dejándolo en su forma original.

ALCALDIAS MENORES. Mediante Acuerdo 26 de 1.972 el Cabildo reglamentó el funcionamiento, de las Alcaldías Menores. La ponencia no toca este punto en concreto por cuanto existe al estudio del Concejo un Proyecto de Acuerdo que seguramente trazará pautas para el desarrollo futuro de las distintas zonas de la Capital. Pero sí es importante advertir que no se ha dado cumplimiento a la referida reglamentación y las Alcaldías se han venido a menos, a pesar de que se las proclamó con enorme despliegue periodístico y la Administración ofreció darles pleno apoyo.

Con ocasión de la pertinente discusión el Concejo tendrá que pronunciarse.

El anhelo de desconcentrar el Gobierno Distrital no se ha alcanzado y lo cierto es que en la actualidad las Alcaldías Menores no han podido acercar" la Administración Central a los habitantes de la Capital y tan solo han, logrado convertirse en promotorías (sic) de Acción Comunal con mejor nombre o inspecciones de policía también de más vuelo, aunque sin recursos a pesar de que la norma orgánica dispuso dárselos.

En el Capítulo inicial del articulado sustitutivo se hace la clasificación de las Entidades Descentralizadas del orden Distrital en tres categorías que son: los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales y las Sociedades de Economía Mixta. Responde esta clasificación a la filosófica que los tratadistas de Derecho Público han denominado la descentralización por servicios con el fin de dar solución a necesidades permanentes de carácter general que por su naturaleza y repercusiones requieren de un tratamiento especial por parte del Estado. Precisamente porque se dan factores que imponen el control oficial de ciertos servicios que no pueden estar en manos de los particulares se han creado los Establecimientos o Entidades Descentralizadas. El inmenso volumen de usuarios, la cuantiosa dimensión de las inversiones que deben hacerse para atender a todos los habitantes de la ciudad, la sujeción a planes y programas de desarrollo económico y social con sujeción a políticas de redistribución del ingreso y subsidio a los sectores de escasos recursos económicos, son razones suficientes para sustraer del manejo de los particulares aquellas actividades destinadas a satisfacer la demanda de servicios y bienes que cobijan a la totalidad de los ciudadanos.

Busca la descentralización una gestión de tipo técnico especializado y directo que facilite al máximo el disfrute del servicio prestado. Es una forma de intervención del Estado en la función de planeación y dirección de la economía y es un medio empleado en todos los sistemas políticos vigentes.

Corresponde a los Establecimientos Públicos ejercer funciones administrativas ceñidos a un régimen de derecho público aunque comportándose en algunos casos en forme (sic) semejante a la que tendrían las entidades particulares. Las Empresas Industriales y Comerciales, por el contrario, administran el patrimonio estatal conforme a las reglas del derecho privado respetando en su gestión el origen público de su patrimonio, más aún administrando el capital de la comunidad. Las Sociedades de Economía Mixta quedan sometidas a los Acuerdos del Concejo y se organizarán bajo la forma de Sociedades Comerciales para seguir el destino que se prevé en el Derecho Privado. Existen además las Entidades Descentralizadas Indirectas que asocian Entidades Públicas con participación del Distrito; pueden vincular aportes privados.

Encontramos en la vida del Distrito Especial de Bogotá dos modos de aparición de las Entidades Descentralizadas: Uno derivado de la creación directa por mandato del Concejo de Institutos o Empresas en razón de algunos servicios y otro surgido de la separación o segregación de un organismo anterior. Resulta procedente observar que en ningún momento ha existido una norma común un estatuto que fije la pauta general para ajustar la creación de tales entidades a unos principios y a unos preceptos claramente definidos. Tal vez por este motivo ha proliferado la formación de Entidades Descentralizadas hasta el punto de contar actualmente con un complejo de dieciséis (16) organismos cuya naturaleza jurídica no está clara pues muchos de ellos pasaron por un proceso de conversión del sector privado al sector público y sin embargo se han clasificado como Establecimientos Públicos aunque su organización y funcionamiento sigue siendo en la práctica de derecho privado, en otros se da el caso contrario y principalmente se presentan conflictos en relación con la administración de personal por ausencia de una publicación de las actuales Entidades Descentralizadas del Distrito en una categoría jurídica definida. Se ha pretendido trasplantar al orden municipal las clasificaciones señaladas para los servidores del orden nacional en los Decretos 1050 de 1.968, 3130 del mismo año y 1950 de 1.973, aplicando un criterio de analogía que no cabe en el régimen de derecho público para suplir la ausencia de normas locales sobre este aspecto.

Por todo lo anterior hemos resuelto reformular el Proyecto de la Administración proponiendo un régimen que contiene la organización interna de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito, la creación de sus Organos Directivos y la composición de las Juntas o Consejos Directivos y las funciones de éstos, la delegación interna de funciones, el carácter de los Miembros de las Juntas Directivas y la sujeción al régimen de incompatibilidades e inhabilidades establecido por el Decreto Ley 128 de 1.975, se determinan los honorarios de los Miembros de las Juntas Directivas, las definiciones de los Gerentes o Directores así como sus funciones y capacidad de delegación; se define el control de tutela de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito.

En este punto quiero llamar la atención sobre la característica de la Administración Distrital que no desarrolla la figura jurídica de la adscripción para el ejercicio de la tutela administrativa en la forma que fuera tratada para las Entidades del orden nacional. Se recuerda como las Entidades Descentralizadas fueron adscritas a los Ministerios que fueron definidos como Organismos principales de la Administración y con la posibilidad de que los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos presidieran sus Juntas Directivas. Esta figura nos llevaría a pensar en una eventual adscripción de los Institutos Distritales a las Secretarías y Departamentos Administrativos, lo cual resulta un tanto desproporcionado pues en nuestro medio la naturaleza de las funciones así como el volumen de los servicios le han dado a Establecimientos y Empresas una significación que en muchos casos supera en importancia la de los Miembros del Gabinete Ejecutivo. Por ello aparece más viable la adscripción al Despacho del Alcalde Mayor, que preside las Juntas Directivas y delega su representación en Agentes suyos. Esta función se combina con la representación del Concejo en las Juntas para el ejercicio de la función fiscalizadora con la cual se ejerce coetáneamente el control de tutela. En otras palabras, en el orden Municipal el régimen de fiscalización tiene perfiles propios bien distintos por cierto de los que rigen como patrones en el orden nacional.

En este orden de ideas se consagra la prohibición de desarrollar actividades distintas de las prescritas en el Acuerdo Orgánico o en los Estatutos de las Entidades y la destinación de sus bienes o recursos a fines diferentes de los contemplados en esas mismas Disposiciones.

El régimen jurídico de los Establecimientos Públicos en cuanto a la realización de sus actos se somete al procedimiento gubernativo del Decreto Extraordinario 2733 de 1.959 y el régimen de los actos de las Empresas Industriales y Comerciales queda sujeto a las reglas del derecho privado con la excepción de los que implican funciones administrativas que constituyen Actos Administrativos.

Aunque todavía no se ha dado la modalidad de las Sociedades de Economía Mixta como tipo de Entidad Distrital con la creación de Entidades de esta índole sí existen algunos Acuerdos que prevén su creación como el Acuerdo No 17 de 1.972 por el cual se crean dos Sociedades de Economía Mixta que tendrán a su cargo promover y ejecutar programas de renovación urbana en San´s Facon y la compra de unas acciones en años pasados por la Empresa Distrital de Servicios Públicos en Corabastos, al parecer sin la autorización del Concejo. Si a esto se agrega la expectativa de ingresar a una empresa de Desarrollo Urbano que tiene como proyecto central la construcción de la llamada "Ciudad Verde", se ve nítidamente la importancia de anticiparse a elaborar una Disposición que contemple estos futuros desarrollos jurídicos. El régimen de los actos de las Sociedades de Economía Mixta será de derecho privado y en los Estatutos de aquellas que gocen de ventajas financieras y fiscales o que tengan a su cargo la prestación de un servicio público, se señalarán los actos que requieran para su validez el voto previo y favorable de los Representantes del Distrito Especial en los Organos Directivos. La representación de las acciones quedará en el Alcalde Mayor o su representante legal y cuando el accionista sea un Establecimiento Público o una Empresa Industrial y Comercial del Distrito la representación estará en cabeza del respectivo Director o Gerente o su delegado.

Este título representa uno de los motivos más importantes dentro de la definición que debe hacer el Concejo en materia de reforma administrativa. Desde que se conoció el Proyecto de Acuerdo No 16 que estudiamos fue muy clara la reacción que suscitó en los Sectores Laborales de la Administración y en particular en el área de las Entidades donde existen Acuerdos con las Organizaciones representativas de los trabajadores por el temor que despertaba la expectativa de una clasificación de los servidores del Distrito en la modalidad de empleados públicos. Los artículos del Proyecto original que trataban la materia eran los distinguidos con los números 56, 57 y 58 que repetían la clasificación establecida en el orden nacional. La Administración envió una comunicación al Concejo retirando estos tres artículos. Después de analizar el fondo del problema he resuelto proponer al Concejo que avoque la situación con criterio de darle una respuesta a fin de garantizar las conquistas laborales obtenidas mediante contratación colectiva y para defender la estabilidad de los trabajadores pues la condición de libre nombramiento y remoción que caracteriza a empleados públicos o funcionarios ha convertido en los últimos tiempos a la Administración Pública en botín de carácter político usufructuado por sectores que tienen como estrategia de acceso al poder el reclutamiento de la burocracia que actúa merced al padrinazgo en plan de fichero electoral. Sin romper los postulados de una clasificación general que distingue entre trabajadores oficiales, empleados públicos y auxiliares de la Administración se ha diseñado un planteamiento que queda a la consideración de los Señores Concejales y que consiste en hacer las siguientes definiciones: 1a. Señalar la categoría jurídica de las Entidades Descentralizadas, que ya comentamos y que trae como consecuencia desde el punto de vista laboral la definición de sus servidores como trabajadores públicos con las excepciones de quienes ejercen funciones de Dirección; 2a.) De la misma clasificación resulta la facultad de consagrar en los Estatutos de los Establecimientos Públicos los cargos qué serán desempeñados por trabajadores oficiales. Al respecto se ha incluido una fórmula que consulta la realidad actual de lo que yo llamaría las Empresas Mayores del Distrito y el tratamiento para los servidores de los Establecimientos Públicos, así: Las personas que prestan sus servicios en la Alcaldía Mayor, en las Secretarías, en los Departamentos Administrativos en los Fondos Rotatorios y en los Establecimientos Públicos Distritales, son empleados públicos; sin embargo los trabajadores de la construcción y mantenimiento de obras públicas, que presten sus servicios a cualesquiera de las dependencias nombradas, son trabajadores oficiales. En los Estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará que tienen el carácter de empleados públicos el Gerente, Director o Presidente; los Sub- Gerentes, Sub- Directores o Vice- Presidentes; los Secretarios Generales y los Jefes de División o Departamento. Todos los demás funcionarios de estas entidades son trabajadores oficiales y su vinculación se hará mediante Contrato de Trabajo.

Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito son trabajadores oficiales. Sin embargo los Estatutos de dichas Empresas precisarán qué actividades de dirección deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.

3) Atribuir a las Juntas Directivas la definición de la política laboral respecto de la administración de personal con arreglo a los Acuerdos del Concejo y demás normas vigentes, sustituyendo la propuesta del Proyecto original que la sometían a la aprobación del Alcalde Mayor; 4) Mantener la representación de los servidores Distritales de los organismos afiliados en las Juntas Directivas del Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital y la Caja de Previsión Distrital; 5 ) Para que no quede duda de la intención que asiste al Concejo sobre el particular se propone un artículo del siguiente tenor: "Durante el proceso de implantación de esta reforma el Gobierno Distrital no podrá desmejorar los derechos sociales, de sus servidores consignados en normas anteriores". 6a.) Se define con claridad el personal que prestará servicios ocasionales que serán tratados como Auxiliares de la Administración Pública y sin vinculación a su servicio por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

Un tema interesante y bastante delicado es el que se desprende del análisis de la composición de las Juntas Directivas de las Empresas de Acueducto y Alcantarillado y Energía Eléctrica. Existe en ambas una estructura que desarrolla principios relacionados con la Administración Fiduciaria de tales Entidades en virtud de empréstitos contratados de tiempo atrás. La consecuencia práctica de esta filosofía se refleja en la presencia de miembros pertenecientes al sector privado que asisten en representación de los Bancos prestamistas o de los tenedores de Bonos o Títulos valores que los reemplazaron en virtud de financiaciones posteriores. El fideicomiso "vigente" en la Empresa de Energía Eléctrica se halla cancelado y digo vigente porque estando satisfecha la deuda subsiste aún una condición que en Derecho constituye violación a las normas que rigen la estructura de la Administración. En efecto, mediante compromisos internacionales se ha estipulado que la actual composición de la Junta Directiva continuará mientras subsistan saldos pendientes a favor del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Estimo que no puede cambiarse la estructura administrativa de los Organismos Descentralizados mediante compromisos contractuales ni con base o con pretexto de atender el crédito público. En consecuencia se propone refinanciar los fideicomisos otorgando garantías diferentes. Corolario de este planteamiento es el retiro de las Juntas de los representantes gremiales. Sobre el particular se propone el incremento en dos miembros de la representación del Concejo ante las Juntas de las Empresas de Acueducto y Alcantarillado y de Energía Eléctrica.

Se reitera el imperio del Código Fiscal en la vigilancia de la gestión a cargo de la Administración Central y las Entidades Descentralizadas y se asigna la supervigilancia de la conducta oficial de los servidores distritales a la Personería de conformidad con las Leyes Acuerdos y Estatutos sobre la materia.

Honorables Concejales:

Tengo la convicción plena de que el Estatuto de Reforma Administrativa mejor, el Estatuto para la Organización y Funcionamiento de la Administración Distrital es un instrumento necesario para la racionalización de los servicios a cargo de las Dependencias Distritales. Igualmente es preciso reconocer que el esfuerzo desplegado por los funcionarios que elaboraron el Proyecto inicial representa un aporte serio para definir el enfoque sobre la estructura de la Administración Distrital y los criterios para el manejo de sus Organismos. Al lado de ellos debo expresar mi complacencia y reconocimiento por la colaboración de los Juristas que cumplen funciones de Ministerio Público en la Personería Distrital cuya asesoría y luces me han permitido terminar satisfactoriamente la redacción de esta Ponencia, encargo por demás difícil dada la trascendencia de sus Disposiciones y las posibles repercusiones para el Gobierno de un Centro Metropolitano cada día más grande, más extenso, más complejo y más difícil de gobernar.

Presento a ustedes la siguiente proposición:

Dese primer debate al Proyecto de Acuerdo No. 16 de 1.977 "Por el cual se dictan normas para la organización y funcionamiento de la Administración Distrital" con el articulado sustitutivo que se adjunta.

Vuestra Comisión,