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SENTENCIA C-555/01 PROCESO DISCIPLINARIO-Oportunidad
para controvertir la prueba PROCESO DISCIPLINARIO-Oportunidad
para rendir exposición espontánea DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Garantía
en etapas DERECHO DE CONTRADICCION EN PROCESO DISCIPLINARIO-Oportunidad LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTOS-Alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Límites A pesar de la libertad de configuración que le
compete para ello, el legislador al diseñar los procedimientos judiciales no
puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con
criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio
pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello
las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos
los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de
primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural,
de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido
proceso. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN DEBIDO PROCESO-Oposición
a decisiones PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Conocimiento
de decisiones/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Notificaciones PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Comunicación
al interesado La simple comunicación del auto que inicia la
investigación preliminar, cuando ésta tiene lugar, o de lo contrario del auto
que inicia la investigación disciplinaria, en manera alguna garantiza al
disciplinado la posibilidad de concurrir al trámite para solicitar pruebas,
controvertir las aducidas, y en general ejercer su derecho de defensa en estos
estadios procesales, toda vez que las normas del Código Disciplinario Único no
señalan de manera precisa la forma en la cual deben realizarse las "simples
comunicaciones", por lo cual no se asegura que sean efectivamente
conocidas, ni que el contenido de las decisiones que pretenden
"comunicar" pueda ser controvertido. Tampoco dichas normas indican
cuándo han de producirse dichas comunicaciones, ni a partir de qué fecha deben
entenderse surtidas. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Notificación
personal o por edicto DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Notificación
personal de primera decisión PRINCIPIO DE CONTRADICCION EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Notificación personal o por edicto REFERENCIA: EXPEDIENTE D-3243 Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 80, 84, 130 y 147 parciales de la Ley 200 de 1995. ACTOR:
JORGE PINO RICCI TEMAS:
DEBIDO PROCESO, PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN Y NOTIFICACIÓN DE PROVIDENCIAS EN EL
PROCESO DISCIPLINARIO. MAGISTRADO PONENTE: DR. MARCO GERARDO MONROY CABRA BOGOTÁ, TREINTA Y UNO (31) DE MAYO DE DOS MIL UNO
(2001). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Pino Ricci
presentó demanda contra los artículos 80, 84, 130 y 147 parciales de la Ley 200
de 1995. Por auto de tres (3) de noviembre de dos mil
(2000), el entonces magistrado sustanciador, doctor Alejandro Martínez
Caballero, admitió la demanda presentada en contra los artículos 80, 130, y 147
parciales de la Ley 200 de 1995, y la rechazó respecto del artículo 84, por
existir cosa juzgada constitucional sobre esa disposición. En consecuencia,
ordenó fijar en lista las normas acusadas, comunicar la demanda al señor Presidente
de la República, al señor Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia,
al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, con el objeto de que si lo estimaban oportuno, conceptuaran
sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Así mismo, ordenó dar
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia. II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN. El texto de las disposiciones parcialmente
acusadas es el siguiente dentro del cual se subrayan las expresiones demandadas: LEY 200 DE 1995 (Julio 28) "Por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único" (.) "Artículo 80. - Principio de contradicción. El
investigado tendrá derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación
preliminar como en la investigación disciplinaria para controvertir las pruebas
que se alleguen en su contra y solicitar la práctica de pruebas. Por tanto, iniciada la indagación preliminar o la
investigación disciplinaria se
comunicará al interesado para
que ejerza sus derechos de contradicción y defensa". "Artículo 130.- Oportunidad para controvertir la
prueba. El investigado podrá
controvertir la prueba a partir del momento de la notificación del auto que
ordena la investigación disciplinaria". "Artículo 147.- Oportunidad para rendir
exposición. Quien tenga conocimiento de la existencia de una investigación
disciplinaria en su contra y antes de que se le formulen cargos, podrá
solicitar al correspondiente funcionario que le reciba la exposición
espontánea; aquel la recibirá
cuando considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que se
investiga. En caso contrario negará la solicitud con auto de trámite." III. LA DEMANDA. A juicio del actor, las normas acusadas
quebrantan los preceptos contenidos en los artículos 21 y 29 de la Constitución
Política. Comienza la demanda por señalar que en el
artículo 29 superior el Constituyente estableció las garantías que aseguran la
observancia del debido proceso, las cuales tienen vigencia no sólo en el
derecho penal, sino también en el administrativo. Continúa indicando que los
derechos de defensa y de contradicción consignados en el artículo
constitucional mencionado, consagran concretamente la garantía del sindicado de
presentar y solicitar la práctica de pruebas y controvertir aquellas que se
alleguen en su contra. Agrega que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de
Costa Rica, establecen en su articulado "el derecho de toda persona a ser oída,
con las debidas garantías por un juez o tribunal imparcial, para la
sustanciación de cualquier acusación que se formule contra ella". Considera que los principios de celeridad y
eficacia de los procedimientos no pueden "servir de título suficiente para
sacrificar uno de los pilares del estado de derecho cual es la presunción de
inocencia que solo puede desvirtuarse luego de una actividad probatoria
concienzuda en la que se haya, no solo permitido, sino patrocinado la
intervención del investigado solicitando pruebas y controvirtiendo las
allegadas, contrainterrogando testigos, y aportando nuevos elementos de juicio
para que se llegue a la verdad real." En su sentir, esta actividad
probatoria a que hace referencia, es especialmente importante dentro de los
procesos disciplinarios, toda vez que en este caso la potestad sancionadora
"se erige sobre tipos legales más abiertos y discrecionales que los del
derecho penal. Por esa razón, la observancia del debido proceso debe ser
absolutamente estricta. porque el riesgo de
arbitrariedad y abuso del poder está más latente que en el proceso penal que se
adelanta ante un juez imparcial." Por lo anterior, encuentra contraria a los
postulados que sustentan el Estado de Derecho, una norma que, como la contenida
en el artículo 147 de la Ley 200 de 1995, "faculta al funcionario
investigador para negarse a recibir el testimonio de la persona a la cual
investiga antes de la formulación de cargos, sin ninguna justificación
valedera." Esta situación es especialmente grave, arguye la demanda, pues
una vez formulados los cargos la presunción de inocencia desaparece dando lugar
a la presunción de culpabilidad que el disciplinado deberá desvirtuar. En relación con la inconstitucionalidad de los
artículos 80 y 130, advierte que el Código Disciplinario Único contempla la
notificación personal únicamente respecto del auto de cargos, el que niega
pruebas, el que niega el recurso de apelación y los fallos. Esto hace que
durante la actividad probatoria que se lleva a cabo con anterioridad a la
expedición del pliego de cargos y que es absolutamente fundamental para definir
la culpabilidad del investigado, no haya garantía para su intervención, pues la
Ley 200 de 1995 "no establece el deber de notificarlo personalmente del
inicio de la indagación preliminar, ni de la apertura de la investigación
disciplinaria." Por ello, al decir el artículo 80 que al investigado
solamente se le "comunicarán" las averiguaciones que se estén
adelantando en su contra, desconoce el derecho de defensa y de contradicción. En relación con lo anterior, estima el demandante
que "las comunicaciones y los avisos son mecanismos procesales de
información que las entidades públicas utilizan sin formalidad o ritualidad,
incapaces de dar la más mínima certeza de que el destinatario de la
comunicación efectivamente fue enterado de lo que se pretendía informar." Finalmente, el demandante afirma que al permitir
la ley que la vinculación del funcionario al proceso se realice mediante una
simple comunicación o aviso, patrocina la vulneración del derecho a la honra,
puesto que en la mayoría de los casos, el disciplinado sólo tiene conocimiento
de la investigación que se sigue en su contra a través de los medios masivos de
comunicación. Con ello, a su juicio, "se permite que la honra de una
persona sea puesta en entredicho mucho antes de haber sido condenada." Concluye entonces, que el mecanismo de la "comunicación" consagrado en el Código Disciplinario Unico para que el implicado se entere de una investigación
en su contra, constituye un mecanismo exiguo que le impide defenderse y
controvertir las pruebas que lo inculpen, y que desconoce la presunción de
inocencia. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho. El ciudadano José Camilo Guzmán Santos intervino
en el proceso en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, para
defender la constitucionalidad de las normas demandadas. En primer lugar,
considera que el actor yerra cuando señala que al momento de formularse el
pliego de cargos, el funcionario ya tiene una idea sobre la conducta del
procesado y ha presumido su responsabilidad. Tampoco coincide con el demandante
cuando éste señala que el disciplinado debe ser notificado personalmente al
momento de la investigación preliminar. Precisa que el contexto general de la
Ley 200 de 1995 está orientado a revestir de garantías al procesado, de manera
que se le reconoce el derecho a conocer la actuación procesal y a controvertir
las pruebas tanto en la indagación preliminar como en la investigación. Afirma
que el investigado puede solicitar la práctica de las pruebas que considere
pertinentes en la etapa de indagación preliminar, antes de que se formulen los
cargos y durante el término de los descargos. Así, indica, desde esta etapa
queda asegurado el principio de contradicción. Concluye su intervención señalando que en cuanto
a los artículos 84, 130 y 147 de la Ley 200 de 1995, ya hubo pronunciamiento
por parte de la Corte Constitucional, contenido en la Sentencia C-430 de 1997,
en la cual se declaró exequible el artículo 130, e inexequible la expresión
acusada del artículo 147. Explica también que mediante sentencia C-892 de 1999,
la Corte declaró inexequible la expresión "solo" contenida en el
artículo 84 de la misma ley. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Procurador General de la Nación, Jaime Bernal
Cuéllar, en su concepto de rigor, solicita a la Corte declarar exequible el
inciso segundo del artículo 80 acusado, "bajo el entendido que la
comunicación que allí se ordena debe surtirse mediante el acto de notificación
personal al imputado, y en su defecto, mediante edicto". Igualmente,
solicita estarse a lo resuelto en la sentencia C-430 de 1997, que declaró
exequible el artículo 130 e inexequible la parte acusada del artículo 147 de la
ley 200 de 1995. Comienza por señalar que no cabe duda respecto de
la operancia de la cosa juzgada constitucional en
relación con los artículos 130 y 147 del Código Disciplinario Único, para lo
cual cita algunos apartes de la mencionada providencia. En cuanto al artículo 80 de la Ley 200 de 1995,
la Vista Fiscal considera que la comunicación allí prevista, por su naturaleza,
consiste en un acto material dirigido a garantizar al imputado el conocimiento
oportuno de las decisiones de la administración y permitirle ejercer su derecho
a la defensa, propósitos que solamente se cumplen mediante la notificación
personal al funcionario o, en su defecto, mediante notificación por edicto,
según lo dispuesto por los artículos 85 y 87 del Código Disciplinario Unico. VII. CONSIDERACIONES Competencia. 1. Conforme
al ordinal 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de los artículos 80, 130 y 147 parciales de la
Ley 200 de 1995, ya que se trata de una demanda interpuesta en contra de
disposiciones que forma parte de una ley de la República. Cosa juzgada. 2. La Corte Constitucional, mediante Sentencia
C-430 de 19971, declaró exequible el artículo 130 de la Ley 200 de
1995, exequible la
expresión "Oportunidad
para rendir exposición. Quien tenga conocimiento de la existencia de una
investigación disciplinaria en su contra y antes de que se le formulen cargos,
podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba la exposición
espontánea", del art.
147 de dicha Ley, bajo la
condición de que se entienda que la oportunidad para rendir la exposición
voluntaria se contrae no sólo a la etapa de la investigación sino de la
indagación preliminar, e inexequible la expresión "aquél la recibirá
cuando considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que se
investiga. En caso contrario negará la solicitud con auto de trámite", contenida en el mismo artículo y
demandada nuevamente en la presente causa. Respecto del artículo 130 de la Ley 200 de 1995,
la Corte fundamentó su decisión de exequibilidad en
las siguientes consideraciones: "Las mismas reflexiones que ha hecho la
Corte en relación con el numeral 2 del art. 77 son igualmente válidas con
respecto al art. 130 que se acusa. En efecto, cuando esta norma establece que
el investigado puede controvertir las pruebas a partir del momento de la notificación
del auto que ordena la investigación disciplinaria, está consagrando el
ejercicio de este derecho para la etapa que se inicia una vez se ha establecido
por el investigador la existencia de la falta y del posible autor del ilícito
disciplinario (art. 144), lo cual no significa en forma alguna que se
desconozca el derecho de contradicción para la etapa anterior, o sea la de la
indagación preliminar, si la hubiere, ni para la posterior -el juzgamiento- que
comienza con la formulación de cargos (art. 150). "En síntesis, como se ha visto la
oportunidad de contradicción probatoria existe tanto en la indagación
preliminar, como en la investigación y en la etapa de juzgamiento, según se
desprende de los arts. 80 y 153 del C.D.U." En relación con el artículo 147 de la misma Ley
que ahora se acusa, la Corte vertió las siguientes consideraciones para
fundamentar la decisión antes referida: "Según el demandante la norma del art. 147
desconoce el derecho de defensa del investigado, en la medida en que queda a
discreción del funcionario la recepción o no de la exposición espontánea,
cuando ella constituye un derecho que tiene el investigado, y porque la
oportunidad para rendir dicha exposición se restringe a partir de la apertura
de la investigación disciplinaria, y en todo caso antes de que se le formulen
cargos, con lo cual se lesiona su derecho a presentar pruebas y a controvertir
las que se alleguen en su contra. "La disposición acusada se encuentra
incluida dentro de las normas del Capítulo III del Título VIII del C.D.U. que
regulan la etapa de la investigación. "Interpretada en su contexto literal podría
dar lugar a que se piense que con anterioridad a la investigación, esto es,
dentro de la indagación preliminar no es procedente la rendición de dicha exposición.
Sin embargo, el criterio de la Corte es bien diferente, pues considera de que
dentro de dicha indagación es posible que el inculpado pueda solicitar que se
le reciba su exposición espontánea, porque al igual que la indagatoria en los
procesos penales ella es un acto de defensa, en cuanto tiene como finalidad
fijar con claridad la posición de quien es señalado como presunto infractor de
una norma penal, contravencional disciplinaria sobre
su presunta culpabilidad, en el sentido de que puede admitir su
responsabilidad, con o sin condicionamientos, o no aceptarla y, en tal virtud,
reiterar su presunción de inocencia. Ambas posiciones, indudablemente tienen
repercusiones en el adelantamiento y en el resultado de la actuación
disciplinaria. "Esta Corte en varias sentencias ha
sostenido que el derecho de defensa debe asegurarse permanentemente, es decir,
tanto en la etapa de la investigación previa como en la investigación y en el
juicio2, por lo tanto, no se justifica que se restrinja el derecho a
rendir exposición en la etapa de la indagación preliminar. "En las condiciones anotadas, no encuentra
la Corte razonable ni proporcionada a la finalidad que pretende perseguirse
-eventualmente la economía procesal o la eficiencia y la eficacia para la
administración de la actuación disciplinaria- el que quede a la voluntad del
funcionario recibir o no la exposición espontánea que solicita el inculpado,
pues siendo ella como se dijo un acto de defensa, no existe justificación
alguna valedera para su restricción. ". En conclusión, la Corte considera que los
artículos 77-2 y 130 se ajustan a la Constitución y, por lo tanto, serán
declarados exequibles, no así la expresión "aquél la recibirá cuando
considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que se investiga. En
caso contrario negará la solicitud con auto de trámite", que será
declarada inexequible. "En relación con el resto del artículo se
declarará su exequibilidad, condicionada en el
sentido de que se entienda que la oportunidad para rendir la exposición voluntaria
se contrae no sólo a la etapa de la investigación sino de la indagación
preliminar." En consecuencia, respecto del artículo 130 de la
Ley 200 de 1995, así como de la expresión acusada del artículo 147 de la misma
Ley, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, que impide a la
Corte efectuar un nuevo pronunciamiento. En tal virtud, en la parte resolutiva
de la presente decisión se ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-
430 de 1997. Así las cosas, en esta oportunidad se estudiarán únicamente los
cargos de inconstitucionalidad aducidos en contra de la expresión acusada del
artículo 80 de la Ley 200 de 1995, pues solamente respecto de esa disposición
no existe un pronunciamiento anterior de esta Corporación. El problema jurídico que se plantea en la demanda 3. El procedimiento administrativo que establece
el Código Disciplinario Único para la imposición de sanciones disciplinarias a
los servidores públicos, comprende tres etapas bien diferenciadas, a saber: la
indagación preliminar, la investigación disciplinaria y el juzgamiento.3 La primera es de carácter eventual y
previa a la etapa de investigación, y tiene lugar cuando existen dudas sobre la
necesidad de llevar a cabo la investigación disciplinaria. Por lo tanto su finalidad
es verificar la ocurrencia de la conducta que constituye falta disciplinaria y
determinar al presunto autor de la misma. Establecida existencia de la falta y
la identidad del presunto autor, se inicia la etapa de investigación4 la cual puede concluir con el archivo
de las diligencias5, o con la formulación de un pliego de cargos,
que abre paso a la etapa de juzgamiento. El auto de cargos debe ser notificado
al investigado, quien en esta etapa procesal dispone de un término para rendir
descargos y solicitar pruebas. 4. El artículo 80 de la Ley 200 de 1995, cuya
constitucionalidad ahora se examina, en la parte no acusada le reconoce a la
persona investigada dentro del proceso disciplinario el derecho a conocer las
diligencias que se adelantan en su contra, tanto en la etapa de indagación
preliminar, como en la investigación disciplinaria, a fin de que pueda
controvertir las pruebas que se alleguen así como solicitar aquellas otras que
estime pertinentes. Para garantizar la posibilidad de ejercer el anterior
derecho, la misma disposición añade que "iniciada
la indagación preliminar o la investigación disciplinaria se comunicará al
interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y defensa". La demanda aduce que la expresión "comunicará" resulta inconstitucional, pues por no
equivaler a una notificación personal del implicado, no asegura en debida
manera que resulte enterado de las diligencias que se adelantan en su contra,
lo cual propicia una vulneración de su derecho al debido proceso, en especial
las garantías de defensa y de contradicción, así como el derecho la honra. Es
decir, a su juicio esta simple comunicación no garantiza que en las etapas
procesales previas a la formulación de cargos, el funcionario investigado se
pueda defender. En contra de la opinión del demandante, la intervención del
Ministerio de Justicia aduce que el investigado puede solicitar la práctica de
las pruebas que considere pertinentes en la etapa de indagación preliminar,
antes de que se formulen los cargos y durante el término de los descargos, por
lo cual desde esta etapa queda asegurado el principio de contradicción. La
vista fiscal, estima que la expresión "comunicará"
resulta constitucional, si se entiende que ella se refiere a una notificación
personal o en defecto por edicto, pues sólo de esta manera se asegura la
posibilidad del disciplinado de ejercer sus derechos de contradicción y de
defensa. Conforme con lo anterior, corresponde a la Corte
estudiar si la simple comunicación al funcionario investigado de las diligencias
que durante la indagación preliminar y la investigación disciplinaria se
adelantan en su contra, se erige en una vulneración de las normas superiores
que reconocen el derecho al debido proceso y a la honra. El principio del debido proceso en el
procedimiento administrativo disciplinario. 5. El artículo 29 de la Constitución inicia su
redacción con la siguiente frase: "El debido proceso se aplicará a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas." Tan perentoria afirmación no deja duda acerca de
la operancia en el derecho administrativo sancionador
y dentro de él en el procedimiento administrativo disciplinario, del conjunto
de garantías que conforman la noción de debido proceso. Así, los principios de
la presunción de inocencia, el de in
dubio pro reo que emana del
anterior, los derechos de contradicción y de controversia de las pruebas, el
principio de imparcialidad, el principio nulla poena sine lege, la
prohibición contenida en la fórmula non
bis in ídem y el principio de
la cosa juzgada, entre otros, deben considerarse como garantías
constitucionales que presiden la potestad sancionadora de la administración y
el procedimiento administrativo que se lleva acabo para ejercerla. Nótese que el aparte del artículo 29 superior que
se transcribió anteriormente, explícitamente dice que el debido proceso se
aplicará a toda actuación administrativa, de donde se deduce que todo el
trámite del proceso disciplinario, en cualquiera de sus etapas, debe permitir
las garantías que se derivan de dicho principio constitucional. En tal virtud,
la Corte entiende, y ha entendido6, que los derechos de
contradicción y controversia tiene vigencia desde la iniciación misma del
trámite administrativo disciplinario, es decir desde la indagación preliminar
pasando por la investigación disciplinaria y el juzgamiento. Sobre el
particular son claros los siguientes conceptos vertidos en la Sentencia
anteriormente citada: "En síntesis, como se ha visto la
oportunidad de contradicción probatoria existe tanto en la indagación
preliminar, como en la investigación y en la etapa de juzgamiento, según se
desprende de los arts. 80 y 153 del C.D.U." . "Esta Corte en varias sentencias ha
sostenido que el derecho de defensa debe asegurarse permanentemente, es decir,
tanto en la etapa de la investigación previa como en la investigación y en el
juicio7, por lo tanto, no se justifica que se restrinja el derecho a
rendir exposición en la etapa de la indagación preliminar." 8 Acorde con los anteriores criterios, la norma que
ocupa la atención de la Corte, como se dijo, en su primer inciso (no acusado)
reconoce el derecho de contradicción y controversia que le asiste al
funcionario investigado desde la etapa de la indagación preliminar, cuando
dispone: El investigado tendrá
derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la
investigación disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en su
contra y solicitar la práctica de pruebas. Para dar a conocer las referidas diligencias,
se dispone en seguida su "comunicación" al interesado. Se pregunta
entonces la Corte, qué alcance tiene esta expresión como garantía del debido
proceso. Límites a la libertad de configuración del
legislador en materia de procedimientos. Formas de notificación de las
decisiones. 6. Reiteradamente la jurisprudencia
constitucional ha afirmado que en virtud de la cláusula general de competencia
a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, al
legislador corresponde regular los procedimientos judiciales y administrativos.
En virtud de tal facultad, puede el Congreso definir entre otras cosas, las
ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los funcionarios para
conocer de determinados asuntos, los recursos, los términos, el régimen
probatorio, los mecanismos de publicidad de las actuaciones etc. En ejercicio de esta facultad, ha dicho también
la Corte, el legislador goza de un amplio margen de libertad de configuración
legislativa, limitado solamente por aquellas disposiciones de carácter superior
que consagran las garantías constitucionales que conforman la noción de
"debido proceso". En este sentido ha expresado: ".debe la Corte, además, puntualizar que el
Legislador goza de amplia libertad para definir el régimen procedimental de los
juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el derecho sustancial, de
acuerdo a razones de política legislativa, comoquiera que el Constituyente, al
tenor de lo preceptuado en los numerales 1º. y 2º. del artículo 150 de la Carta, le ha conferido en esa
materia, un amplio margen de apreciación discrecional. "Como lo ha señalado esta Corporación en
numerosas decisiones9, en las materias en las que compete al
Congreso de la República "expedir códigos en todos los ramos de la
legislación," este goza
de una importante "libertad de configuración legislativa," a la que
son inherentes mayores prerrogativas de valoración y de regulación normativa,
pues, sin ella, no sería posible que, mediante el desarrollo de la función de "expedir las leyes," pudiese atender los requerimientos
y particularidades propias de las cambiantes exigencias de la realidad
nacional. "Esto no significa obviamente que el
Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera caprichosa los procesos,
pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo ciudadano el derecho a la
igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones legales deben ser
razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya lo ha señalado en
numerosas sentencias8. "Ahora bien, en la medida en que la propia
Constitución atribuye al órgano legislativo la atribución de legislar en esta
materia, es entendido que el Congreso tiene amplia discrecionalidad para
regular los procesos y procedimientos judiciales, sin más limitaciones que las
que surgen de la propia Carta Política. Así, pues, corresponde a ese órgano político
evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos
integrantes de los procedimientos mediante los cuales se adelanten los procesos
judiciales."11 Así pues, a pesar de la libertad de configuración
que le compete para ello, el legislador al diseñar los procedimientos
judiciales no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de
acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el
ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia
recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben propender por el
hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del
juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez
natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción
de debido proceso. 7. Los artículos 29 y 228 superiores, en forma
explícita consagran el principio de publicidad como una de las garantías que
conforman la noción de debido proceso. A esto se refiere la primera de estas
disposiciones cuando indica que "quien
sea sindicado tiene derecho . a
un debido proceso público",
y la segunda cuando señala que las actuaciones de la administración de justicia "serán públicas". En
desarrollo de estos principios, las decisiones que se adopten dentro de
cualquier procedimiento deben ser puestas en conocimiento de los interesados.
Así, la publicidad viene a ser garantía de imparcialidad y de operancia de los derechos de contradicción y de defensa,
pues solo quien conoce las decisiones que lo afectan puede efectivamente
oponerse a ellas. De conformidad con lo preceptuado por el artículo
79 del Código Disciplinario Unico, dentro de los
procesos disciplinarios en virtud del principio de publicidad "las autoridades darán a
conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o
publicaciones que las normas vigentes establecen." La notificaciones, al tenor del
artículo 83 del mismo estatuto, pueden ser personales, por estrado, por edicto
o por conducta concluyente". El artículo 84 siguiente, en su redacción
original decía: "Sólo se
notificarán por edicto las siguientes providencias: el auto de cargos, el que
niega la práctica de pruebas, el que niega el recurso de apelación y los
fallos". Los autos que niegan la solicitud de ser oído en exposición expontánea o la expedición de copias, solamente se
comunicarán al interesado utilizando un medio apto para ello." La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-
892 de 199912, retiró del ordenamiento jurídico la palabra "Sólo", contenida en la disposición
anteriormente transcrita, por considerar que ella cercenaba en forma grave el
principio de publicidad del proceso. En sustento de esa decisión expuso las
siguientes consideraciones: "Si bien es cierto, el Código Disciplinario Único,
contempla diversos mecanismos a través de los cuales el investigado puede
conocer las decisiones que se tomen durante el proceso, a juicio de la Corte
Constitucional, esos "mecanismos" no ofrecen, en todos los casos,
efectivas posibilidades de garantizar, en forma oportuna la publicidad del
proceso. Esto por cuanto, en relación con las "comunicaciones" y
"publicaciones", a que se refiere el artículo 79-1 de la Ley 200 de
1995, no establecen la forma precisa en que deban realizarse dichas
comunicaciones y publicaciones, para que puedan ser conocidas y controvertidas
durante el proceso, por parte del servidor público investigado, ni tampoco
regulan cuándo ha de producirse esa comunicación, ni se indica a partir de qué
fecha se entiende surtida esa comunicación al investigado para, en tal caso,
tener certeza sobre el término a su disposición para impugnar el acto procesal
de que se trate. "Entonces, tenemos, que solamente las
notificaciones cumplen el propósito de dar a conocer en forma efectiva las
providencias que se dicten, por lo que, el hecho de limitar dicha forma de
comunicación a determinados actos procesales, priva del principio de
contradicción y por ende, del derecho constitucional de defensa, otros actos
procesales que pueden ser proferidos durante el trámite del proceso
disciplinario y, que por la naturaleza misma de la decisión que contienen deben
ser conocidas por el disciplinado, para poderlos controvertir. Así
ocurre, entre otros, con los autos que señalan fechas para la práctica de
pruebas, los que decretan una nulidad, los que disponen sobre la acumulación de
procesos disciplinarios y, en general, con otras providencias interlocutorias
diferentes a las citadas en la norma demandada. "Siendo ello así, fluye como obligada
conclusión de lo expuesto, que la expresión "Sólo" contenida en el
artículo 84 de la Ley 200 de 1995, en cuanto mediante ella se priva de
notificación al interesado de providencias distintas de las allí mencionadas,
es claramente inconstitucional, en cuanto cercena en forma grave el principio
de la publicidad de los actos procesales que se dicten en el proceso
disciplinario, con afectación consecuencial del derecho a impugnarlos." 8. A partir de los anteriores criterios jurisprudenciales,
se pregunta la Corte si la disposición que ahora analiza, cuando prescribe que "iniciada la investigación
preliminar o la investigación disciplinaria se
comunicará al interesado para
que para que ejerza sus derechos de contradicción y de defensa", resulta ser suficiente garantía de
los derechos que pretende proteger. Y al anterior interrogante responde
negativamente, si se entiende que la expresión comunicará, se refiere a
cualquier medio apto para hacer saber la decisión al interesado, y no a la
notificación personal como medio específico de comunicación de las decisiones
adoptadas dentro del proceso disciplinario. En efecto, resulta evidente que la
simple comunicación del auto que inicia la investigación preliminar, cuando
ésta tiene lugar, o de lo contrario del auto que inicia la investigación
disciplinaria, en manera alguna garantiza al disciplinado la posibilidad de
concurrir al trámite para solicitar pruebas, controvertir las aducidas, y en
general ejercer su derecho de defensa en estos estadios procesales, toda vez
que, como se dijo claramente en la Sentencia anteriormente citada, las normas
del Código Disciplinario Único no señalan de manera precisa la forma en la cual
deben realizarse las "simples comunicaciones", por lo cual no se asegura
que sean efectivamente conocidas, ni que el contenido de las decisiones que
pretenden "comunicar" pueda ser controvertido. Tampoco dichas normas
indican cuándo han de producirse dichas comunicaciones, ni a partir de qué
fecha deben entenderse surtidas. Tratándose además, de hacer saber a los
interesados el contenido de providencias que son las primeras que se dictan
dentro del proceso disciplinario (la que inicia la investigación preliminar
cuando la hay, o la que inicia la investigación disciplinaria en caso
contrario), resulta imprescindible que las mismas sean comunicadas a través del
principal mecanismo de publicidad de la decisiones que se adoptan dentro de
este procedimiento, cual es la notificación personal, la cual sólo puede ser
reemplazada por la notificación por edicto cuando se evidencia la imposibilidad
de ser llevada a cabo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 87 del
C.D.U. En efecto, abundante jurisprudencia, que fue resumida en la Sentencia C-
925 de 199913, corrobora que por regla general, las primeras
decisiones que vinculan a las personas a un procedimiento judicial o
administrativo, deben serles notificadas en forma personal: "Consiente de la necesidad de garantizar al
demandado su participación activa en el proceso y de esta manera contribuir a
la realización efectiva de la justicia distributiva, con acierto el legislador ha
dispuesto la notificación personal del auto que ordena el traslado de la
demanda y, en general, del primero que se dicte en todo proceso.Al
respecto, señala el artículo 314 del C.P.C.: "ART. 314.- Modificado.
D.E. 2282/89, art. 1°, num. 143.
Procedencia de la notificación personal. Deberán hacerse
personalmente las siguientes notificaciones: "1. Al demandado o a su representante o
apoderado judicial, la del auto que confiere traslado de la demanda o que libra
mandamiento ejecutivo, y en general la de la primera providencia que se dicte
en todo proceso." "." "Sobre el alcance de este dispositivo, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que el mismo tiene total validez y
se ajusta plenamente a las garantías constitucionales del debido proceso, en
cuanto satisface todos los requerimientos, condiciones y exigencias que se
necesitan para asegurarle a la parte demandada la efectividad de sus derechos
sustanciales. Ciertamente, como los asociados no se encuentran obligados a
permanecer en contacto con la administración de justicia para efectos de
establecer si ha sido promovido en su contra un juicio que les imponga asumir
la defensa de sus intereses, es el Estado, ante tal situación de desamparo, el
llamado a garantizar por el medio procesal más eficaz y expedito -cuál es el de
la notificación personal-, que las personas vinculadas a cualquier clase de
actuación judicial se encuentren debidamente enteradas de su iniciación. A este
respecto, la Corte expresó: "Además, si del principio de igualdad se
trata, la exigencia de esta clase de notificaciones para ciertas personas, en
lugar de quebrantarlo, lo realiza y afianza. En
efecto, desde ese punto de vista, la notificación se concibe como forma de
protección a favor de quienes, siendo partes o interesados en el proceso, se
encuentran en una situación de desventaja, por su imposibilidad o dificultad de
acceso al conocimiento de decisiones judiciales que los puedan afectar,
pudiendo en consecuencia, ver desconocido su derecho de defensa. Tal es el caso
del demandado en cuanto al auto que confiere traslado de la demanda, pues de no
mediar la necesaria notificación personal del mismo, muy seguramente se iniciaría
el proceso a sus espaldas ante la ausencia de medios con mayor aptitud para
garantizar que conoce de su existencia..." (Sentencia C-472/92,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo). (Subrayas y negrillas fuera de texto). "Así las cosas, el requisito mínimo para
obtener la aplicación del principio de la seguridad jurídica y del derecho al
debido proceso, reside en la posibilidad de que los sujetos sometidos a la
actividad jurisdiccional se enteren acerca de la existencia del proceso
mediante la notificación personal del auto admisorio
de la demanda y, en general, de la primera providencia que se dicte en el
mismo. Para estos efectos, sólo en cuanto no sea posible cumplir con la
diligencia de la notificación personal, es pertinente recurrir a los demás actos
supletivos de comunicación: al edicto emplazatorio, cuando el interesado en informar la decisión
manifieste desconocer el lugar de habitación o de trabajo de quien debe ser
notificado personalmente (C.P.C. art. 318); o al aviso, en los casos en que este
último no es hallado en la dirección indicada en la demanda o se impida la
práctica de la diligencia de notificación personal (C.P.C. art. 320)." 9. Así las cosas, la Corte estima que la
expresión "se comunicará", que se demanda en la presente oportunidad,
no puede ser entendida como referente a simples comunicaciones, sino que
necesariamente debe hacer alusión a la forma principal de comunicación
procesal, cual es la notificación personal. Por ello, en aras de dar aplicación
al principio de conservación del derecho, que impone al juez constitucional
interpretar la norma legal en aquel sentido en cual respeta la Constitución y
no en aquel otro en el cual la vulnera, la declarará exequible siempre y cuando
se entienda que hace alusión exclusiva a esta forma de notificación y en
subsidio a la notificación por edicto, cuando a pesar de las diligencias
pertinentes, de las cuales se dejará constancia secretarial en el expediente,
no se haya podido notificar personalmente. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, RESUELVE PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE la expresión se comunicará, contenida
en el segundo inciso del artículo 80 de la Ley 200 de 1995, bajo el entendido
que se refiere a la notificación personal y en subsidio a la notificación por
edicto, cuando a pesar de las diligencias pertinentes, de las cuales se dejará
constancia secretarial en el expediente, no se haya podido notificar
personalmente. SEGUNDO: En
relación con el artículo 130 de la ley 200 de 1995, y con la expresión "aquel la recibirá cuando
considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que se investiga. En
caso contrario negará la solicitud con auto de trámite" contenida en el artículo 147 de la
misma Ley, ORDENAR
ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-430 de 1997. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, CÚMPLASE E INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL. ALFREDO BELTRÁN SIERRA PRESIDENTE JAIME ARAUJO RENTERÍA MAGISTRADO MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA MAGISTRADO JAIME CORDOBA TRIVIÑO MAGISTRADO RODRIGO ESCOBAR GIL MAGISTRADO MARCO GERARDO MONROY CABRA MAGISTRADO EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT MAGISTRADO ALVARO TAFUR GÁLVIS MAGISTRADO CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ MAGISTRADA MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO SECRETARIA GENERAL NOTA DE PIE DE PÁGINA 1 Magistrado ponente: Antonio Barrera Carbonell. 2 Sentencias C-150/93 M.P. Fabio Morón Díaz;
C-411/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C- 412/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 3 Cf. Sentencia C- 430 de 1997 M.P Antonio
Barrera Carbonell 4 Cf. artículo 144 CDU 5 Cf. artículos 23, 148, 149, 150 y 151 C.D.U. 6 Cf. entre otras Sentencias C- 430 de 1997,
C-597 de 1996, C- 150 de 1993 7 Sentencias C-150/93 M.P. Fabio Morón Díaz;
C-411/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C- 412/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 8 Sentencia C-430 de 1997, M.P Antonio Barrera
Carbonell 9 Véase las Sentencias C-38 DE 1995; C-032 y
C-081 de 1996; C-327, C-429 y C-470 de 1997;y, C-198
de 1998. 10 Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993
y C-373 de 1995. 11 Sentencia C-135 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz 12 M.P Alfredo Beltrán Sierra. 13 M.P Vladimiro Naranjo Mesa |