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PROYECTO DE ACUERDO No. 494 de 2017 Ver Acuerdo Distrital 695 de 2017 Concejo de Bogotá, D.C.
"POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL SISTEMA INTELIGENTE DE ESTACIONAMIENTOS EN EL DISTRITO CAPITAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
1. OBJETO:
El objeto del presente Acuerdo es adoptar el Sistema Inteligente de Estacionamientos en el Distrito Capital, además de autorizar el cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas y la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público.
2. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:
a. Antecedentes de regulación por parte del Concejo de Bogotá.
1.- El Concejo Distrital de Bogotá, mediante el artículo 1 del Acuerdo 356 de 2008, estableció que “Únicamente se podrá cobrar la tarifa fuera de vía autorizada por el Gobierno Distrital, teniendo en cuenta las características particulares de cada estacionamiento, la cual deberá permanecer expuesta a la vista de los usuarios. En todo caso, la liquidación de vía, se cobrará por minutos.”
2.- Al hilo de lo anterior, el artículo 2 del Acuerdo 356 de 2008, modificado por el artículo 76 del Acuerdo 645 de 2016, prevé que “El Gobierno Distrital definirá y actualizará la metodología para establecer las tarifas para el estacionamiento fuera de vía. En todo caso, el Gobierno Distrital reglamentará la metodología para establecer el cupo límite de los parqueaderos, y los cupos mínimos para bicicletas, motos y vehículos de carga.”
3.- Así las cosas, le corresponde al Gobierno Distrital, entiéndase al Alcalde Mayor de Bogotá, fijar y establecer, por un lado, las tarifas de los estacionamientos de fuera de vía, de acuerdo con las características particulares de cada estacionamiento, y por otro, la metodología para su fijación conforme al cupo límite de los parqueaderos para vehículos, bicicletas, motos y vehículos de carga.
4.- En el mismo sentido, el Acuerdo 580 de 2015, por medio del cual se modificó el Capítulo 6 del Título IX del Acuerdo 079 de 2003, previó que los establecimientos que presten el servicio de estacionamiento fuera de vía deben “cobrar la tarifa fijada por el Gobierno Distrital, en los términos del Acuerdo 356 de 2008 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya. Lo anterior no excluye la posibilidad de que se apliquen fórmulas como el no cobro por compras en determinados establecimientos de comercio, y el cobro por mensualidades, días, horas continuas o tarjetas prepago, que impliquen un precio inferior al normalmente vigente en el correspondiente parqueadero.”
5.-Mediante el Decreto Distrital 217 de 2017, el Alcalde Mayor de Bogotá, en ejercicio de sus facultades legales, en especial, las conferidas por los numerales 1 y 4 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, el artículo 2 del Decreto Nacional 1855 de 1971, el artículo 118 del Acuerdo Distrital 79 de 2003, modificado por el artículo 1 del Acuerdo Distrital 580 de 2015, y el artículo 76 del Acuerdo Distrital 645 de 2016, definió y actualizó la metodología para establecer las tarifas para el estacionamiento fuera de vía y fijó la tarifa máxima para los aparcaderos y/o estacionamientos en el Distrito Capital.
6.- Ahora bien, en lo que respecta a los antecedentes de fijación de la tarifa en el estacionamiento en vía, es preciso anotar que de conformidad con el artículo 8 del Decreto Distrital 109 de 1993, en el marco de la normatividad de las “ZONAS AZULES”, se previó la posibilidad de que “por el uso del espacio en los sitios seleccionados como Zonas Azules se cobrará el valor que señale la Secretaría de Tránsito y Transporte, por cada dos horas de estacionamiento”, es decir que para ese entonces lo que es hoy en día la Secretaría Distrital de Movilidad contaba con la competencia de fijar la tarifa de estacionamiento por cada dos horas. No obstante, de forma posterior, fue expedida la Ley 105 de 1993 cuyo artículo 28 previó que serían los municipios y los distritos, como entidades territoriales, los encargados de establecer los valores a cobrar por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades.
Lo anterior, significa que dicha norma que le otorgaba la competencia a la Secretaría Distrital de Movilidad de fijar la tarifa de estacionamiento en vía en el marco de la normatividad de las “ZONAS AZULES” perdió vigencia, toda vez que una norma de superior jerarquía que, además, fue expedida con posterioridad, previó que es el Distrito quien fijaría dicho cobro, lo cual indica que es el Concejo Distrital quien ahora cuenta con dicha competencia.
b. Competencias del Concejo de Bogotá sobre el tema.
1.- De conformidad con los artículos 7, 8 y 12, numeral 1 del Decreto Ley 1421 de 1993, le corresponde al Concejo Distrital velar por los intereses del Distrito, para efectos de lo cual debe “Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito”, normas que fundamentan la competencia del Concejo para regular lo relacionado con los estacionamientos fuera de vía y que es la que ha venido siendo utilizada según los antecedentes descritos.
2.- En cuanto a los elementos tributarios relacionados con el Sistema de estacionamientos de acceso público en vía y fuera de vía a nivel distrital, se tiene que, de conformidad con el numeral 3 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, en concordancia con lo previsto en el artículo 313 de la Constitución Política, le corresponde al Concejo Distrital “Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.”
En este sentido, le corresponde al Concejo Distrital autorizar el cobro de tributos a favor del Distrito dentro de las tarifas del Sistema de estacionamientos de acceso público en vía y fuera de vía a nivel distrital, con la finalidad de garantizar el efectivo recaudo de aquellos.
Sobre la competencia de los concejos municipales y distritales en la autorización de cobro de tributos a nivel territorial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido, en distintas oportunidades, que el límite del poder tributario en cabeza de las entidades territoriales se circunscribe únicamente a la creación del tributo y a la determinación del hecho generador, así:
“(…)
En numerosas oportunidades esta Corporación ha señalado que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes, de manera clara e inequívoca. Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley. Sin embargo, surge entonces una pregunta: ¿Cuál es el grado de generalidad que puede tener la ley de autorizaciones?. En otras palabras, la pregunta está orientada a determinar cuál es el contenido mínimo de una ley de autorizaciones.
En la jurisprudencia de esta Corporación ya se ha dado respuesta a los anteriores interrogantes, criterios que son reiterados en esta oportunidad para señalar que la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338 Superior, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funciones asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expresamente en la ley de autorización como para establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio.
Corresponderá entonces al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización.
Entendida así la articulación de los principios superiores mencionados en los artículos 1º, 150 nls. 11 y 12, 287-3, 300-4 y 313-4, tendrá sentido y aplicación el artículo 338 de la Constitución cuando señala que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”.
De lo contrario, si correspondiera únicamente al Congreso determinar todos y cada uno de los elementos de los tributos del orden territorial, carecería de sentido la expresión que emplea el inciso primero del artículo 338 de la Constitución y según la cual “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.[1] (Subrayas y negrilla por fuera del texto original)
La misma posición ha sido desarrollada por el Consejo de Estado en los siguientes términos:
“(…)
De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los Departamentos y Municipios en tales aspectos.
No obstante, debe advertirse que la mencionada competencia en materia impositiva de los municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora esta atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la Ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquélla no los haya fijado directamente.
(…)
Esta Corporación advierte que el “grado de generalidad” que pueden tener las “leyes que autorizan” los tributos en los entes territoriales ha sido también analizado por la Corte Constitucional para señalar que:
"...cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes, de manera clara e inequívoca. Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley. Sin embargo, surge entonces una pregunta: ¿Cuál es el grado de generalidad que puede tener la ley de autorizaciones?. En otras palabras, la pregunta está orientada a determinar cuál es el contenido mínimo de una ley de autorizaciones.
Para responder el anterior interrogante la Corte sostuvo:
"Corresponderá entonces al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización.
Posteriormente, la Corte Constitucional, en la sentencia C-538 del 2002, sostuvo que la “ley de autorizaciones” constituye el “elemento mínimo” que necesitan los entes territoriales frente a los impuestos que administran porque “tratándose de recursos propios de las entidades territoriales no hay razón para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que aquéllas gozan por expreso mandato constitucional”.
En efecto, resulta del caso precisar y resaltar el concepto de autonomía de las entidades territoriales sobre el cual la mencionada Corporación ha indicado:
“La Constitución institucionalizó el concepto de autonomía, con el fin de acentuar y fortalecer la descentralización territorial, de modo que las entidades territoriales gocen de un ámbito de libertad e independencia política, administrativa y fiscal, para la gestión de sus propios intereses, aunque bajo las limitaciones que se derivan de la Constitución y las que el legislador puede imponer respetando el núcleo o la esencia de dicha autonomía.
Conforme al art. 287 de la Constitución es expresión de la autonomía el reconocimiento de las facultades que poseen las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer competencias específicas acordes con la libertad de gestión de sus intereses, y administrar sus propios recursos, sea que éstos provengan de los tributos que establezcan o de la participación en las rentas nacionales, con el propósito de atender a la realización de los cometidos que se les han asignado””. [2]
Con fundamento en la anterior normatividad y el desarrollo jurisprudencial que los altos tribunales (constitucional y administrativo) le han dado al tema del poder tributario en cabeza de las entidades territoriales, le corresponde al Concejo Distrital autorizar el cobro de tributos que hayan sido creados mediante ley, así como la definición de los demás elementos subjetivos y objetivos de los mismos, de tal modo que, en el caso de estacionamientos, sea el Alcalde Mayor, bajo los parámetros -método y sistema- definidos por el Concejo Distrital, quien fije la tarifa de los tributos relacionados con dichos estacionamientos. c. Marco normativo vigente en materia de tarifas y cobros que se proponen relacionados con los estacionamientos.
Para entender correctamente la necesidad de intervención del Concejo Distrital, a continuación, se hará referencia al marco normativo relacionado con la fijación de tarifas o tasas para el cobro de estacionamientos:
· Competencia del Alcalde Mayor para fijar la tarifa de los parqueaderos fuera de vía.
El primer referente normativo que debe tenerse en cuenta en cuanto al cobro de tarifas es el artículo 2º del Decreto Nacional 1855 de 1971, por medio del cual se le otorgó la competencia a los alcaldes municipales y distritales de fijar la tarifa de estacionamientos fuera de vía, así:
“Artículo 2o.- Los alcaldes reglamentarán el funcionamiento de los garajes o aparcaderos, señalarán en qué zonas pueden operar y fijarán los precios o tarifas máximas que pueden cobrar por la prestación de sus servicios, habida cuenta de la categoría de los mismos y de las condiciones y necesidades locales. De acuerdo con la gravedad de la infracción, la violación de los reglamentos que expidan los alcaldes serán sancionadas por estos mismos o por los inspectores de policía con las siguientes sanciones:
(…).”
De conformidad con lo previsto en el Decreto Nacional 1855 de 1971, el Alcalde Mayor de Bogotá tiene la competencia de reglamentar el funcionamiento de los garajes o aparcaderos, señalar en qué zonas pueden operar y fijar los precios o tarifas máximas que pueden cobrar por la prestación de sus servicios. Vale mencionar que para los efectos del entendimiento del Decreto 1855 de 1971, el artículo 1º establece que “se entiende por aparcadero o garaje público el local urbano que con ánimo de lucro se destina a guardar o arrendar espacios para depositar vehículos automotores dentro de una edificación construida para tal fin o dentro de un predio habilitado con el mismo objeto”, definición que implica que el Alcalde Mayor de Bogotá sólo cuenta con la competencia expresa de fijar la tarifa del estacionamiento fuera de vía.
· Plan de Ordenamiento Territorial y Plan Maestro de Movilidad.
El Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto 190 de 2004, establece como objetivo del Sistema de Movilidad “Regular el estacionamiento en vía y fuera de vía, en función de la oferta y la demanda y fortalecer los mecanismos de control y la vigilancia al estacionamiento ilegal en espacio público”.
En desarrollo del Artículo 46 del Plan de Ordenamiento Territorial, se expidió el Decreto 319 de 2006: “Por el cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad para Bogotá Distrito Capital, que incluye el ordenamiento de estacionamientos, y se dictan otras disposiciones” Este instrumento define que la Secretaría Distrital de Movilidad podrá implementar el estacionamiento en vía con tarifa, teniendo en cuenta factores de congestión y demanda. También establece como estrategia de corto plazo la habilitación de estacionamientos en vías locales e intermedias, y bahías, y como proyecto de mediano plazo el desarrollo de una red de estacionamientos en vía con la posibilidad de cobrar por su utilización.
En ese sentido, la iniciativa que se pone a consideración del Honorable Concejo de Bogotá, actúa en concordancia con las principales políticas de ordenamiento territorial y de movilidad, en el Distrito Capital.
· Cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas previsto en el artículo 28 de la Ley 105 de 1993.
En razón de que el Decreto 1855 de 1971 le otorga competencia al Alcalde Mayor de Bogotá para fijar las tarifas de estacionamiento fuera de vía, pero no para hacerlo respecto de los estacionamientos en vía, es necesario acudir al artículo 28 de la Ley 105 de 1993 para fundamentar el cobro de estacionamiento en vía mediante el pago de un derecho a favor del Distrito, pues dicha norma señala lo siguiente:
“Artículo 28º.- Tasas. Los Municipios, y los Distritos, podrán establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las Vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades.”
Teniendo en cuenta el anterior aparte normativo, cabe mencionar que la creación de zonas de estacionamiento sobre las vías públicas constituye una fuente de ingreso para el Distrito de Bogotá, de tal manera que existe una regla legal especial para el cobro por la utilización de los bienes públicos en materia de estacionamiento, por lo cual es necesario que el Concejo Distrital de Bogotá autorice el cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas y fije todos los elementos para hacer dicho cobro.
Ahora bien, dejando claro el fundamento normativo que respalda el cobro tanto para el estacionamiento fuera de vía como el estacionamiento en vía, a continuación, se hará referencia al marco normativo que autoriza el cobro del tributo que la Administración Distrital pretenden incluir dentro de los valores que los usuarios deberán pagar por el estacionamiento en vía y fuera de vía.
· Contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público prevista en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015.
De conformidad con el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, los alcaldes municipales o distritales, en el marco de la regulación de los estacionamientos abiertos al público fuera de vía y en vía, podrán cobrar una contribución que incentive la utilización de los sistemas de transporte público, así:
“ARTÍCULO 33. OTRAS FUENTES DE FINANCIACIÓN PARA LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE. Con el objeto de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte y contar con mecanismos de gestión de la demanda, las entidades territoriales podrán determinar, definir y establecer nuevos recursos de financiación públicos y/o privados que permitan lograr la sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional de los sistemas SITM, SETP, SITP y SITR, a través de los siguientes mecanismos:
(…)
2. Contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público. Cuando los Alcaldes municipales o distritales regulen el cobro por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público, incluyendo estacionamiento en vía, las entidades territoriales que cuenten con un sistema de transporte masivo, estratégico, integrado o regional, en concordancia con las competencias de los Concejos Municipales o Distritales, podrán incorporar en las tarifas al usuario de los estacionamientos, una contribución que incentive la utilización de los sistemas de transporte público.
Serán sujetos pasivos los usuarios del servicio en predios de personas naturales o jurídicas que ofrezcan a título oneroso el estacionamiento de vehículos. El factor adicional se calculará así: la base gravable será dos (2) veces el valor del pasaje promedio del servicio de transporte público (SITM, SETP, SITP o SITR, según sea el caso) en el municipio o distrito; esta base se multiplicará por factores inferiores a uno (1) en función de los criterios de oferta de transporte público en la zona, uso del servicio en horas pico y estrato del predio. La contribución se cobrará en forma adicional al total del valor al usuario por parte del prestador del servicio, quien tendrá la condición de agente retenedor. Se exceptúa de este cobro las bicicletas y las motocicletas cilindradas de 125 cm3 e inferiores.”
Como se puede apreciar de la lectura de la anterior norma, a pesar de que se encuentren definidos el hecho generador y los sujetos pasivos y activos de la contribución, no están plenamente identificados los factores adicionales con los cuales se calcula el valor de la misma, competencia que está única y explícitamente en cabeza de la corporación político-administrativa territorial, de conformidad con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
Sea del caso señalar que la contribución en comento se cobraría tanto para el estacionamiento fuera de vía como para el estacionamiento en vía, pues la norma permite que sea cobrada en ambos casos.
d. Experiencias internacionales y nacionales.
El estacionamiento regulado en vía es una herramienta de gestión de la demanda implementada en diferentes países. Al hacer un estudio y análisis sobre las prácticas utilizadas es posible identificar los diferentes enfoques considerados para implementar los proyectos con los cuales abordar la problemática del estacionamiento en vía. Dentro de los principales aspectos encontrados y que son transversales en las diferentes experiencias se tienen los siguientes:
1. Modelo de negocio: Implementaron modelos de negocio en los que la gestión e implementación se ejecutó desde el sector público, como es el caso de San Francisco, San Luis Potosí, Barcelona y Munich; así mismo, en Argentina (Buenos Aires y Rosario), Ciudad de México y Madrid fueron desarrollados por el sector privado. Se cuenta también con el caso de Tokio, en dónde su prioridad no es el estacionamiento en vía, por tanto, los pocos cupos que se habitan los gestiona el sector público. 2. Estructura Financiera: El dinero recaudado se destina, por un lado, a cubrir los costos de inversión y operación del sistema y, por otro lado, al desarrollo de proyecto de movilidad y espacio público, entre otros proyectos de ciudad. 3. Tarifa: Se presentan tarifas planas y dinámicas, además de tarifas por tipo de usuario. También se promueven que el uso del estacionamiento en vía se para una duración de entre 2 y 4 horas y en la mayoría de los casos se maneja un permiso para residentes. 4. Regulación: En todos los casos el estacionamiento en vía es regulado, así mismo, algunas ciudades gestionan un número definidos de cupos entre mínimos y máximos y en algunas ciudades se reduce la oferta en función de la accesibilidad al transporte público. 5. Tecnología: Las ciudades que están a la vanguardia disponen de diferentes alternativas tecnológicas, tanto para el recaudo como para el control de la operación; Barcelona, San Francisco y Munich están dentro de este grupo. Por su parte en Ciudad de México, San Luis de Potosí, Madrid, Buenos Aires, Rosario y Tokio disponen por lo menos de medios de pago como Parquímetros y/o Aplicaciones de pago virtual. También se identifica que son importantes los sistemas de orientación. Se incluye a continuación una tabla que resume por ciudad y aspecto lo antes citado:
Fuente: Informes del Contrato de consultoría 2016-1167 de la Secretaria Distrital de Movilidad
Fuente: Informes del Contrato de consultoría 2016-1167 de la Secretaria Distrital de Movilidad
e. Justificación del proyecto.
De los 1.7 millones de viajes que se realizan en transporte privado en la ciudad, el 24% utilizan estacionamiento público, de éstos el 11% lo hace en vía y el 13% en estacionamiento fuera de vía (EODH 2005-2011-2015, SDM).
La evolución del uso de estacionamiento según las Encuestas de Movilidad en Hogares de 2005 y de 2011, permite concluir que el uso de la vía como sitio de estacionamiento ha incrementado, lo que seguramente es una de las razones para que el uso del estacionamiento fuera de vía sea menor. Esta situación en cifras corresponde a:
La oferta de estacionamiento de acceso público en la ciudad de Bogotá es de 304 mil cupos, de los cuales el 57% son fuera de vía y el restante 43% es en vía. El estacionamiento en vía es totalmente informal, con un uso irregular del 10% espacio público, para muestra levantada por el consultor. Adicionalmente existe presencia de cobro ilegal por parte de los cuidadores, los cual se identificó principalmente en las UPZ Usaquén, Chicó Lago, Chapinero, Santa Bárbara, La Alhambra, La Macarena, La Sabana, Galerías y Modela (Contrato SDM 2016-1167, 2017).
El 16% de los usuarios de vehículo privado en 2005 se estacionaron fuera de vía mientras que en 2011 lo hicieron sólo un 11%; por otra parte, los que se estacionaron en vía en 2005 fueron un 10% y en 2011 un 23%. En complemento, la proporción de vehículos usuarios de estacionamientos privados que era el 41% en 2005, pasó en 2011 al 30% (Contrato SDM 2016-1167, 2017).
f. Necesidad de estacionamiento.
La organización del uso del espacio público y específicamente de la infraestructura vial, requiere implementar herramientas que contribuyan a minimizar la congestión derivada del estacionamiento irregular en vía; por ende establecer zonas de estacionamiento regulado es útil no sólo para atender el déficit de estacionamiento, que en efecto existe en algunas UPZ de Bogotá, sino también para contribuir a la reducción de este uso a través de implementación de tarifas y esquemas de control y fiscalización efectivos; además de, indirectamente, promover una cultura del uso de estacionamiento fuera de vía y de los sistemas sostenibles de transporte.
Consecuentemente con lo anterior como parte de la definición de la línea base realizada en el marco del contrato de consultoría 2016-1167 de la Secretaria Distrital de Movilidad, se tiene una caracterización del usuario de estacionamiento y una estimación, entre otros aspectos, de la demanda y de la oferta de estacionamiento de acceso público, así como de sus condiciones operacionales. En el mapa siguiente se ilustra la relación entre la oferta y la demanda a nivel de UPZ; en donde los índices inferiores a la unidad ilustran la necesidad de establecer estacionamiento en vía.
Fuente: Informes del Contrato de consultoría 2016-1167 de la Secretaria Distrital de Movilidad
i.Déficit del Sistema de Transporte Público.
El Sistema Integrado de Transporte Público integra todos los servicios troncales y alimentadores (Transmilenio) y desarrolla el componente zonal, el cual opera en vías de tráfico general. El sistema tarifario establecido para el SITP no es auto-sostenible en concordancia con sus características operacionales, la práctica internacional y la teoría microeconómica.
En la mayoría de las ciudades, especialmente las de países industrializados, la prestación de servicio de transporte se considera un servicio público esencial y no se rige por una lógica de eficiencia económica. La práctica internacional demuestra entonces que prácticamente la totalidad de las áreas urbanas que disponen de un transporte público moderno e integrado, no disponen por lo tanto de sistemas autos sostenibles desde una perspectiva financiera.
De manera, como se presenta en la siguiente tabla, adicional es necesario considerar la necesidad futura de inversión que garantice un sistema de transporte público de calidad.
Fuente: (TransMilenio S.A, 2016)
Teniendo en cuenta lo anterior y el objetivo de política pública de transporte público que es prestar a la ciudadanía un servicio de calidad, con amplia cobertura y que sea accesible para todos los bogotanos, se presenta este proyecto de acuerdo como un mecanismo para desarrollar estos principios, en particular el principio de Sostenibilidad. La contribución que se propone recoge una pequeña parte de las externalidades negativas generadas por el uso del vehículo particular en la ciudad y traslada dichos recursos al sistema de transporte público no sólo bajo una intención clara de garantizar la sostenibilidad del Sistema sino como mecanismo para fortalecer la alternativa para los usuarios de transporte privado y para aquellos que utilizan el transporte público de manera regular.
En conclusión, este aspecto del proyecto de acuerdo se presenta como un soporte adicional a la política de financiación del transporte público de la ciudad y está dirigido fundamentalmente a transferir aquellos recursos provenientes de las externalidades negativas propias del uso del vehículo particular a la mejora del transporte público, lo cual responde a una clara intención de la Administración de redistribuir recursos y hacer del transporte público una herramienta de equidad.
ii.Sistema Inteligente de Estacionamientos.
Para la definición y estructuración técnica, legal y financiera del Sistema Inteligente de Estacionamientos, la Secretaría Distrital de Movilidad se apoyó en el contrato de consultoría No. 2016-1167, cuyo objeto es: “Estructurar la estrategia de gestión de la demanda de estacionamientos de acceso público, en vía y fuera de vía, en Bogotá D.C”. Dicha consultoría tiene como alcance los siguientes objetivos específicos:
1. Estructurar técnica, legal y financieramente la implementación de zonas de cobro por estacionamiento en vía en la ciudad de Bogotá. 2. Definir un esquema tarifario para estacionamientos fuera de vía de acceso público 3. Consolidar los lineamientos de políticas de estacionamiento, para el mediano y largo plazo. Ahora bien, como producto de la consultoría, se entiende que el Sistema Inteligente de Estacionamientos consiste en la implementación del cobro de estacionamiento en vía y su articulación con los estacionamientos de acceso público fuera de vía. Su objetivo general es convertir al sistema de estacionamientos en un instrumento para administrar la demanda de transporte y ordenar el uso de la infraestructura en vía pública, contribuyendo a la mejora de la movilidad y monetizando las externalidades para beneficio del sistema de movilidad. Sus principales objetivos específicos son:
· Mejorar la movilidad · Recuperar el espacio público · Optimizar el control del mal parqueo · Garantizar la disponibilidad de estacionamientos · Generar información en tiempo real para el usuario · Generar datos para una mejor gestión de la movilidad · Mejorar la calidad del servicio de estacionamientos de acceso público · Mejorar la calidad del servicio de transporte público a través de nuevas fuentes de financiación En el modelo de operación se plantea la forma en que se va a gestionar el sistema de estacionamiento en vía, identificando los actores relevantes, la responsabilidad de cada uno, la forma como interactúan, los esquemas de control y fiscalización. Este modelo contempla dos tipos de operadores, uno de recaudo y otro zonal, siendo este último el gestor integral de los cupos, quién responde por la implementación, mantenimiento, operación, control y fiscalización de los mismos. Por su parte, el operador de recaudo es responsable del suministro y mantenimiento de todos los equipos tecnológicos requeridos para el funcionamiento del sistema, la gestión de la información y su publicación, y el recaudo del cobro por estacionamiento y su gestión administrativa.
La gestión del Sistema Inteligente de Estacionamientos se entiende como el conjunto de acciones para el estacionamiento en vía y fuera de vía, que permiten hacer inspección y vigilancia de la contribución y cobro por el derecho de parqueo, revisar los estándares de calidad del servicio de los operadores, mantener y administrar la plataforma para el recibo de información suministrada por los mismos, adecuar y rehabilitar la infraestructura existente, instalar los elementos requeridos para la operación del sistema, y todas las demás acciones encaminadas a la administración de la demanda de estacionamientos y transporte.
Como parte de la estrategia de implementación del sistema se realizó la zonificación de la ciudad a partir de consideraciones espaciales que permitieran una cobertura completa de la ciudad, para lo cual se generaron diecisiete (17) zonas diferentes conformadas por más de dos UPZ. Estas 17 zonas se priorizaron en función del índice de impacto del vehículo motorizado y factores como son: cercanía geográfica para control y fiscalización, condiciones socioeconómicas y actividades similares, barreras naturales y oferta de cupos de estacionamiento. A modo de esquema se ilustra a continuación el proceso realizado para definir la zonificación en cuestión.
Fuente: Informes del Contrato de consultoría 2016-1167 de la Secretaria Distrital de Movilidad La siguiente figura muestra las zonas numeradas en concordancia con su prioridad de implementación.
Fuente: Informes del Contrato de consultoría 2016-1167 de la Secretaria Distrital de Movilidad
Teniendo en cuenta la zonificación presentada, así como la demanda y la oferta estimada para cada zona, se estima el recaudo anual proyectado. Este corresponde al valor final de ingresos recibidos el cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas y la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público para estacionamiento en vía y fuera de vía.
A continuación, se presentan dos tablas que contienen el potencial de recaudo de la ciudad por estacionamiento fuera de vía y en vía:
ESTACIONAMIENTO EN VIA (EV)
Rango de ingresos
ESTACIONAMIENTO FUERA DE VIA (FV)
Rango de ingresos
iii.Estudio financiero de los cobros propuestos.
1. Contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público: Esta contribución se justifica con base en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 – Plan Nacional de Desarrollo. De acuerdo con la mencionada norma, es posible gravar el estacionamiento oneroso de vehículos, para lo cual la misma norma establece la base gravable (2 pasajes del SITP), valor que se debe multiplicar por un factor inferior a uno. Para efectos del definir el valor por minuto, la base gravable de dos pasajes se divide en 120 minutos. Lo anterior implica que este cobro solo se realizará para las primeras dos horas de permanencia en cualquier tipo de estacionamiento.
La tarifa aplicada, al ser menor que 1, se asume en 0,99 y se trunca al peso. Por lo tanto, para un valor de pasaje de $2.200 (valor actual del pasaje troncal), la base gravable es de 2*2.200/120 = 36,66 pesos / minuto, es decir, $36 pesos el minuto. Así las cosas, al determinarse un valor por minuto, el monto real a pagar por el usuario se encuentra atado al tiempo de permanencia en el estacionamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser cobrado por más de 120 minutos, criterio que es aplicable tanto al estacionamiento en vía como el estacionamiento fuera de vía con miras a garantizar el derecho a la igualdad.
Finalmente, debe señalarse que esta contribución tiene destinación específica para el SITP.
2. Derecho de parqueo sobre las vías públicas: El cobro de este derecho tiene justificación en el artículo 28 de la Ley 105 de 1993 que permite gravar el parqueo sobre las vías públicas. Este cobro se define como el valor que debe pagar el usuario por la utilización del servicio, la cual debe propender por la sostenibilidad en la prestación del servicio, teniendo en cuenta la inversión que debe hacerse por cada cajón.
Este cobro se define en función de la zona en la que se habilite el estacionamiento, las inversiones de capital y operación del sistema, los costos financieros asociados a la implementación del sistema, la franja horaria de utilización del estacionamiento y la permanencia del vehículo en el cajón. Asimismo, las tarifas serán diferenciales por tipo de usuario, tipo de vehículo y niveles de ocupación.
En este sentido, el valor a pagar es el resultante de la totalidad de costos en los que se incurre para prestar el servicio y gestionar el sistema, junto con la ocupación estimada.
Su unidad se expresa en pesos por minuto ($/min).
g. Necesidad de actualización de los criterios para el cobro del estacionamiento fuera de vía.
De conformidad con los argumentos hasta acá expuestos de carácter técnico, financiero y jurídico, resulta de gran importancia complementar la normatividad distrital hoy vigente relacionada con el Sistema de estacionamientos, esto es, el Acuerdo 356 de 2008, Acuerdo 580 de 2015, Acuerdo 645 de 2016, Decreto Distrital 319 de 2006 y Decreto Distrital 217 de 2017, en aras de crear un sistema organizado de estacionamientos a nivel distrital de uso público que permita mayor y mejor competencia entre los operadores de estacionamientos fuera de vía y los futuros contratistas del estacionamiento en vía, además de brindarle mayores ingresos al Distrito por el control y regulación de dicha prestación de servicio, a través de la implementación de tecnología y nuevos requisitos que permitan la operación de la actividad.
h. Impacto fiscal. En cumplimiento a lo establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y el artículo 68 del Acuerdo 348 de 2008 se llevó a cabo un análisis de impacto fiscal de la iniciativa. Se evidenció que, si bien la adopción del Sistema Inteligente de Estacionamientos implica recursos para su implementación y operación, los mismos son cubiertos en su totalidad por la tarifa al usuario, y por ende el Distrito no necesita recursos adicionales.
ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO Alcalde Mayor de Bogotá
JUAN PABLO BOCAREJO SUESCÚN Secretario Distrital de Movilidad
Aprobó: Andrés Felipe Archila – Subsecretario de Política Sectorial Ana María Corredor – Directora de Asuntos Legales (E) Revisó: Felipe Alberto Morales-Contratista Subsecretaria de Política Sectorial Ana Milena Gómez Guzmán – Directora de Estudios Sectoriales y Servicios (E) Paulo Andrés Rincón Garay -Dirección de Asuntos Legales Proyectó: María Alejandra Pabón Renjifo – Contratista Dirección de Transporte e Infraestructura Juan Camilo Molina – Contratista Dirección de Transporte e Infraestructura
3. ARTICULADO:
PROYECTO DE ACUERDO No _______ de 2017
"POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL SISTEMA INTELIGENTE DE ESTACIONAMIENTOS EN EL DISTRITO CAPITAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
EL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, los artículos 7, 8, y 12 numerales 1 y 3 del Decreto Ley 1421 de 1993, el artículo 28 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 33 numeral 2 de la Ley 1753 de 2015,
ACUERDA
ARTÍCULO 1. Objeto. El presente Acuerdo tiene por objeto adoptar el Sistema Inteligente de Estacionamientos en el Distrito Capital, y autorizar el cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, y la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público.
ARTÍCULO 2. Definiciones. Para efectos del presente Acuerdo, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
a) Estacionamiento en vía. Zonas habilitadas por la Administración Distrital en las que se permite el estacionamiento en vías de propiedad del Distrito Capital a cambio del pago del valor autorizado por el artículo 28 de la Ley 105 de 1993 y adoptada en el presente Acuerdo.
b) Estacionamiento fuera de vía. Servicio prestado por establecimientos privados y/o públicos cuyo objeto es facilitar el estacionamiento y depósito temporal de vehículos automotores, motos o bicicletas, a título oneroso.
c) Operadores de los estacionamientos. Personas naturales o jurídicas debidamente inscritas en la Cámara de Comercio de Bogotá, cuyo objeto comercial contemple la prestación del servicio de estacionamiento en vía y/o fuera de vía abierto al público, así como las personas naturales o jurídicas que prestan el servicio de estacionamientos fuera de vía asociado a un uso específico.
ARTÍCULO 3. Sistema Inteligente de Estacionamientos. Créase el Sistema Inteligente de Estacionamientos como el conjunto de reglas, principios y medidas para gestionar la demanda de estacionamientos, y articular de forma coherente la prestación, control y recaudo de los valores asociados al servicio de estacionamientos de uso público, en vía y fuera de vía.
Parágrafo. En un plazo máximo de doce (12) meses a partir de la entrada en vigencia del presente Acuerdo, la Administración Distrital reglamentará el funcionamiento del Sistema Inteligente de Estacionamientos.
ARTÍCULO 4. Cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas. De conformidad con lo previsto en el artículo 28 de la Ley 105 de 1993, autorícese a la Administración Distrital, el cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, a los usuarios del estacionamiento en vía.
ARTÍCULO 5. Sistema y método para determinar el cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas. La tarifa y el mecanismo de actualización del valor a cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas serán definidos por el Alcalde Mayor, con base en (a) los costos de prestación del servicio y de gestión del sistema; (b) el nivel de ocupación; (c) la zona de ubicación del estacionamiento; (d) el día de la semana y la hora del día en que se haga uso del estacionamiento, y (e) el tipo de usuario o tipo de vehículo. Para ello se aplicará el siguiente método de cálculo de la tarifa:
Dónde:
Tarifa Zonal: valor por uso del estacionamiento en vía en la zona z durante las horas de la franja horaria fh. z: zonas de la ciudad (1 a 17) según la zonificación del Sistema Inteligente de Estacionamiento fh: franjas horarias a reglamentar CAPEX: inversiones en infraestructura, equipos tecnológicos y los demás requeridos para la adecuada operación de la zona z OPEX: inversión en operación, mantenimiento, administración y gestión del Sistema de la zona z CFIN: costos financieros de la zona z Cajones Implementados: cupos habilitados para estacionamiento en vía en la zona z tdu: tiempo de utilización del servicio por cajón al año
Las tarifas diferenciales por tipo de usuario, tipo de vehículo, niveles de ocupación y estacionalidad se establecerán como un múltiplo de la tarifa zonal.
PARÁGRAFO. La actualización de la tarifa se debe realizar de manera anual y se establecerá según el comportamiento de la canasta de costos compuesta por el IPC (Índice de Precios al Consumidor), el ICCP (Índice de Costos de la Construcción Pesada), y el SMMLV (Salario Mínimo Mensual Legal Vigente), de acuerdo con la siguiente fórmula:
Dónde:
CC: canasta de costos calculada de la siguiente forma:
Dónde: %IPC: peso del IPC en la canasta de costos.
%ICCP: peso del ICCP en la canasta de costos.
%SMMLV: peso del SMMLV en la canasta de costos.
ARTÍCULO 6. Destinación de los recursos obtenidos por el cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas. Los recursos obtenidos a través del cobro por el derecho de parqueo sobre las vías públicas serán destinados a la gestión del Sistema Inteligente de Estacionamientos y a los costos de prestación del servicio.
ARTÍCULO 7. Contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público. De conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, autorícese el cobro de la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento a favor del Distrito Capital como sujeto activo del tributo, cuyo hecho generador es la utilización del servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público, incluyendo estacionamiento en vía. Los sujetos pasivos serán los usuarios del servicio de estacionamiento fuera de vía y en vía.
La base gravable de dicha contribución será dos (2) veces el valor del pasaje promedio del servicio de transporte público en el Distrito. Esta base se multiplicará por factores inferiores a uno (1) en función de los criterios señalados en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015. Se exceptúa de este cobro las bicicletas y las motocicletas cilindradas de 125 cm3 e inferiores, según la misma norma.
PARÁGRAFO 1. Son agentes retenedores de la contribución los operadores del servicio de estacionamiento en vía y fuera de vía.
PARÁGRAFO 2. La Administración Distrital reglamentará el procedimiento de recaudo, vigilancia y control de la contribución de que trata este artículo.
ARTÍCULO 8. Sistema y método para el cálculo de la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público. La tarifa y el mecanismo de actualización de la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público para la sostenibilidad del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP) serán definidos por la Administración Distrital, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, con base en el siguiente sistema de cálculo: (a) el valor del pasaje del SITP; (b) factor adicional o factor multiplicador, a definir por el Alcalde Mayor según los criterios señalados en la norma citada; (c) el tiempo real de permanencia en el estacionamiento, y (d) un tiempo máximo de cobro de 120 minutos, para lo cual se aplicará el siguiente método de cálculo:
Dónde: Contribución / Minuto: valor a pagar por el usuario. Pasaje SITP: valor del pasaje SITP. Tiempo máximo: tiempo máximo de cobro, igual a 120 minutos. Factor Multiplicador: en función de los criterios definidos en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015.
PARÁGRAFO. La actualización de esta contribución se realizará el primer mes de cada año calendario.
ARTÍCULO 9. Destinación. Los recursos obtenidos a través de la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público, serán destinados a programas que permitan la sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional del sistema de transporte público, de conformidad con lo previsto en el artículo 33 de la Ley 1753 de 2015.
ARTÍCULO 10. Vigencia y derogatorias. El presente Acuerdo rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial las contenidas en los Acuerdos Distritales 34 de 1991 y 294 de 2007.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá, D.C., a los ___ días del mes de ___ del año 2017
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