RESOLUCIÓN 1628 DE 2015

(Julio 13)

Prorrogada por las Resoluciones 1433 de 2017, 1310 de 2018, 960 de 2019, 708 de 2021, 630 de 2023

Por la cual se declaran y delimitan unas zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y se toman otras determinaciones

EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, y en especial las conferidas en el artículo 5, numerales 2, 5, 14, 19 y 24 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2 del Decreto Ley 3570 de 2011,

CONSIDERANDO:

Que la Constitución de 1991 señaló entre los deberes ambientales del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución y prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.

Que la sentencia T-154 de 2013, determinó que uno de los principios fundamentales del actual régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8 Const.), en virtud de la cual la carta política recoge y determina, a manera de derechos colectivos, las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y la naturaleza. Estas disposiciones establecen (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano; (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente; (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible; y (iv) la función ecológica de la propiedad".

Que frente a la protección de las áreas de especial importancia ecológica la Corte Constitucional[1] ha señalado que tales zonas están sometidas a un régimen de protección más intenso que el resto del medio ambiente.

Que en dichas áreas se alberga la diversidad biológica de nuestro país, la cual, de conformidad con los principios consagrados en la Ley 99 de 1993 por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, debe ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.

Que en este marco Colombia suscribió el Convenio sobre Diversidad Biológica aprobado mediante Ley 165 de 1994, en el que el País se compromete a establecer estrategias de conservación in situ de la diversidad biológica, entre las que sobresalen el establecimiento de áreas protegidas donde haya que tomar medidas especiales para su conservación, de la mano con la protección de ecosistemas, de hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales.

Que a Parques Nacionales Naturales de Colombia le corresponde orientar los procesos de identificación y definición de prioridades de conservación in situ de la diversidad biológica para el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y adelantar los estudios y procedimientos para la posterior declaratoria de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales por parte de este Ministerio.

Que en este marco Parques Nacionales Naturales de Colombia lideró la construcción del estudio técnico cuyos resultados se incorporaron en el documento "Qué conservar y dónde" publicado en el año 2011 , que incluso antes de su publicación sirvió de base para la expedición del documento CONPES 3680 de 2010, en el cual se definió como acción estratégica para aumentar la representatividad ecológica del sistema, la creación de áreas protegidas en los sitios prioritarios definidos por los procesos técnicos a diferentes escalas, para la identificación de vacíos de conservación y definición de prioridades.

Que con base en dichos estudios, Parques Nacionales Naturales ha identificado el portafolio de sitios en los cuales se avanza en la realización de los estudios y los procedimientos para su declaratoria como áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia.

Que de conformidad con la ruta para declaratoria de áreas protegidas adoptada por este Ministerio mediante resolución 1125 de mayo de este año, así como lo previsto en las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la materia, tales procedimientos para la declaratoria comprenden, no sólo la realización de los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales, sino la sustentación técnica de la iniciativa de conservación, la coordinación con las entidades de otros sectores con intereses en esos territorios, la socialización con actores sociales e institucionales, y la colaboración con la autoridad minera y la consulta previa cuando a ello haya lugar, procedimientos que sin duda requieren tiempos considerables para su adecuado desarrollo.

Que una vez surtidos estos procedimientos y declaradas con el lleno de los requisitos legales, las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, deben ser inscritas en el catastro minero nacional, para efectos de que sobre las mismas, no se permita el desarrollo de actividades mineras, en los términos previstos en la normatividad ambiental y reconocidos expresamente por el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 por la cual se expide el Código de Minas.

Que dentro de tales sitios se encuentran las Selvas Transicionales de Cumaribo, el Alto Manacacías, la Serranía de San Lucas, los Bosques secos del Patía, la Serranía del Perijá y las Sabanas y Humedales de Arauca.

Que dentro del documento técnico denominado "Documento técnico de supone para una medida de precaución que proteja temporalmente los sitios en los cuales se adelantan procesos de declaratoria de áreas protegidas", se encuentra incorporada la importancia ecosistémica de cada una de estas áreas, los ecosistemas que en ellas se encuentran, las especies hasta ahora identificadas y su aporte a la representatividad ecológica del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, lo que evidencia su especial importancia ecológica al contener en sus características naturales valores excepcionales para el patrimonio nacional, de allí que se adelanten en la actualidad los estudios y procedimientos para su declaratoria como áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

Que no obstante lo anterior, la revisión y análisis técnico realizada por Parques Nacionales Naturales y que hace parte del documento técnico de soporte, da cuenta de que todas estas áreas se superponen en la actualidad con cientos de solicitudes de títulos mineros, y además se traslapan en buena medida con áreas donde se constituyeron áreas mineras estratégicas, lo que da cuenta del interés creciente de realizar actividades mineras allí.

Que precisamente la declaración de Áreas Estratégicas Mineras por parte del Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Minera Nacional, dan cuenta de un potencial minero calificado como estratégico, y ante la suspensión de los actos administrativos que las constituyeron por parte del Consejo de Estado y de acuerdo al esquema de titulación minera vigente, podrán ser solicitadas y concedidas a partir del otorgamiento de nuevas concesiones mineras a quienes cumpla con los requisitos previstos en el artículo 271 de la Ley 685 de 2001.

Que frente a este tema la Corte Constitucional ha señalado que[2] una de las razones para que la Constitución de 1991 reafirmara la propiedad del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables (artículo 332), es permitir el establecimiento de una serie de políticas de planificación dirigidas a la protección ambiental y de la biodiversidad, en armonía con el aprovechamiento de los recursos naturales (artículos 80 y 339).

Que por su parte la Ley 99 de 1993 adoptó los principios generales ambientales promulgados en la Declaración de Río de Janeiro, los cuales a partir de su incorporación en nuestro marco normativo tienen fuerza vinculante para el país, entre los que se encuentra el principio de precaución, desarrollado de la siguiente manera: "La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. "

Que este principio general ambiental, impone a las autoridades administrativas no sólo una potestad sino el deber de adoptar las medidas eficaces para la protección del medio ambiente, cuando existan indicios o se evidencie científicamente un peligro de daño grave e irreversible sobre los valores naturales y el interés colectivo. En estos casos, la falta de certeza absoluta sobre el daño no podrá ser utilizada como razón para no adoptar las medidas encaminadas a impedir la degradación del ambiente.

Frente a este principio, la Corte Constitucional[3] señaló que: "A pesar de que esta consagración legal que se hace del principio de precaución no se encuentra de manera explícita en la Constitución, en reiterada jurisprudencia esta corporación se ha referido a la constitucionalización de dicho principio. Esto significa que, aun cuando el criterio de precaución no está definido en el articulado constitucional, de una lectura completa e integral de dichas disposiciones, se concluye el rango constitucional del principio de precaución que, por un lado, se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas (artículo 226 de la Constitución Nacional) y, por el otro lado, se encuentra implícito en el conjunto de normas (artículos 8, 58 -inciso 2- 78, 79, 80 y 95 -numeral 8- de la Constitución Nacional) que "le impone a las autoridades el deber de evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio ambiente" 377 y que le dan un "carácter ecológico" a la Constitución de 1991".

Que en el marco de la demanda del artículo 34 ya citado de la Ley 685 de 2001, la Corte Constitucional en la Sentencia C-339 de 2002, de manera específica se refiere al deber de las autoridades administrativas de aplicar el principio de precaución, como condición de constitucionalidad para dar aplicación al inciso 3 de la citada norma, que establece la necesidad de motivar el acto que declare las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables, en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras, como condición para excluirse o restringirse allí, trabajos y obras de exploración y explotación mineras.

Que en palabras de la misma Corte, "en caso de presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección de medio ambiente, pues si se adelanta la actividad minera y luego se demuestra que ocasionaba un grave daño ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias. "

Que esta condición de constitucionalidad resulta ser una exigencia para que las autoridades administrativas, apliquen el principio de precaución frente al desarrollo de actividades mineras, al momento de declarar zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales, ante la presencia de todos los presupuestos exigidos por el citado principio.

Que la Corte Constitucional en Sentencia C-293 de 2002 declaró constitucional el principio de precaución contenido en la Ley 99 de 1993 y estableció que la autoridad ambiental es competente para aplicarlo, mediante un acto administrativo motivado, en el caso de observarse "un peligro de daño, que éste sea grave e irreversible, que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta, que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente".

Que de acuerdo con el marco normativo colombiano, resulta ser el estudio de impacto ambiental y la licencia ambiental los instrumentos administrativos que permiten evaluar previamente los impactos potenciales y establecer en esa medida, las medidas ambientales para prevenir, mitigar, corregir o compensar los daños ambientales que pueda generar una explotación minera en particular.

Que no obstante lo anterior, dicha evaluación no se realiza para la etapa de exploración minera, que en zonas de especial importancia ecológica, como las mencionadas anteriormente, y en las cuales se adelantan los procesos para su declaratoria como áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, pueden generar impactos ambientales graves e irreversibles, sobre los cuales no se tendría certeza al momento de autorizar su desarrollo por parte de la Agencia Nacional Minera, lo que incluso podrían alterar su condición de naturalidad o buen estado de conservación, motivo de preservación.

Que frente al peligro de daño grave e irreversible que representa la autorización y desarrollo de actividades mineras de exploración, sin evaluación ambiental previa, el documento denominado "Documento técnico de soporte para una medida de precaución que proteja temporalmente los sitios en los cuales se adelantan procesos de declaratoria de áreas protegidas", señala lo siguiente:

"La actividad de exploración minera en áreas que contienen ecosistemas estratégicos y únicos para el país, que actualmente se encuentran poco o no representados en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas caracterizadas por su alto grado de diversidad biológica en singularidad y rareza, y alto número de endemismos, puede generar daño grave e irreversible:

- Las perturbaciones antrópicas como la apertura de claros (Ejemplo: En un bosque denso alto donde se eliminara todo tipo de vegetación de tipo fustal, latizal y brinza/ para infraestructura asociada) sin dubitación alguna genera cambios en el microclima al modificarse factores de luz, temperatura y la humedad, donde existen especies que no posean las adaptaciones que le permitan , resistir, evadir, o responder individualmente a estos efectos (Gowda y Kitberger)[4], además, al estar expuestos estos espacios o fragmentos a vientos de velocidad alta, vorticidad, y turbulencia, que usualmente resultan en un incremento en las tasas de mortalidad de árboles por viento y en daños estructurales del bosque (Laurance, 1997)[5].

- La fragmentación de ecosistemas facilita la invasión de nuevas especies debido a los cambios microclimaticos, cambios en la intensidad y la calidad de las interacciones biológicas, como son los procesos de la polinización o dispersión de las semillas, alteración en la depredación y la modificación de algunos procesos ecosistémicos tales como la descomposición de la materia orgánica que se puede generar por la disminución de la humedad (Bustamante y Grez, 1995)[6]

- La invasión de nuevas especies afecta la funcionalidad y estructura de los ecosistemas al disminuir la riqueza de las especies, desplazar las especies nativas, modificar el nivel trófico, y el de ser posibles portadores de nuevas enfermedades que pueden destruir hábitats de ecosistemas tan biodiversos como la ecorregión de bosques montanos del noroeste de los andes, lo cual generaría un efecto irreversible sobre los servicios ecosistémicos relacionados con la biodiversidad.

- La remoción de cobertura vegetal aumenta el efecto de las precipitaciones sobre el suelo desprovisto de vegetación, causando cambios en la estructura del suelo por la erosión originada por el escurrimiento superficial, lo que afectará en última instancia la biodiversidad existente en la zona.

- Alteración a la conectividad ecológica que conlleva a la pérdida de la función y el mantenimiento de la diversidad biológica y sus los procesos ecológicos, como la dispersión de diferentes especies de fauna y flora silvestre, así como la migración de diferentes especies de fauna y especialmente de las de tipo sombrilla, entre otros.

- Pérdida de biomasa principalmente cerca a los bordes donde se presenta la perturbación, lo que puede ocasionar la emisión de gases efecto invernadero y en consecuencia la afectación sobre los servicios ecosistémicos de soporte y regulación ya que una pequeña perturbación en estos ecosistemas puede dar como resultado un cambio significativo en el reciclaje de carbono al nivel global.[7]

- Los impactos generados por la minería sobre el componente hídrico son de amplio alcance y de difícil control y mitigación, ya que una vez los contaminantes son vertidos, entran a formar parte de todo un sistema ambienta/ y ecológico integrado por varias fuentes hídricas conectadas entre sí lo que hace que dichos contaminantes se muevan a través de ellas, impidiendo su remoción con facilidad.[8]

Por otro lado, aunque es válido afirmar que los ecosistemas en buen estado de conservación tienen una condición que puede favorecer la capacidad de resiliencia de las poblaciones, no se puede afirmar que esta capacidad en el caso de "áreas estratégicas por su importancia ecológica" no se pueda ver alterada con las actividades de intervención en el área, teniendo en cuenta que se genera un cambio en el estado del ecosistema que dará como resultado una afectación a la capacidad de resiliencia[9] dada por la modificación parcial o total producto de las intervenciones de la actividad minera, generando un ecosistema diferente al ecosistema prístino."

Que la protección del medio ambiente es uno de los más importantes cometidos estatales, ya que la constitucionalización del concepto de desarrollo sostenible obliga a pensar en los derechos de las generaciones futuras, la conservación del ambiente, la preservación de los recursos naturales y de las áreas de especial importancia ecológica. Sin embargo, tales derechos y deberes constitucionales representados en los valores naturales de estas áreas, se encuentra en peligro frente a la posibilidad de realizar actividades mineras sin que previamente se hayan evaluado particularmente sus impactos y al mismo tiempo sin que hayan concluido los procedimientos para su protección definitiva, puesto que la realización de este tipo de actividades puede conllevar a daños irreversibles en aquellas zonas que debieron ser objeto de una especial protección.

Que teniendo en cuenta todo lo anterior y partiendo de la premisa de que el principio de precaución exige una "postura activa de anticipación, con un objetivo de previsión de la futura situación medioambiental a efectos de optimizar el entorno de vida natural[10], es necesario tomar medidas de carácter excepcional que permitan proteger transitoriamente la diversidad biológica allí presente, del peligro inminente a las que se vería avocada por el desarrollo de actividades mineras sin evaluación ambiental previa, mientras se surte todo el proceso administrativo de declaratoria específica y definitiva por parte de Parques Nacionales Naturales de Colombia y este Ministerio.

Que otro de los elementos para la aplicación del principio de precaución es que la decisión que la autoridad adopte, se encamine precisamente a impedir la degradación del medio ambiente. En ese sentido, como se evidenció anteriormente, la degradación del medio ambiente en estas áreas de especial importancia ecológica sobre las cuales se adelantan los procesos para la declaratoria como áreas del Sistema Parques Nacionales Naturales, se deriva de la autorización de actividades mineras sin una evaluación ambiental previa que identifique sus impactos y diseñe las medidas de manejo particulares y adecuadas.

Que en este sentido, resulta necesario tomar desde este Ministerio una medida administrativa para que la autoridad minera nacional no autorice nuevas concesiones mineras que amparen actividades mineras de exploración, sin evaluación ambiental previa.

Que sin perjuicio de adelantar los procedimientos para su declaratoria como áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los cuales deberán atender a lo previsto en las normas legales y reglamentarias, así como en la resolución 1125 de mayo de este año, este Ministerio, en virtud del principio de precaución deberá adoptar medidas excepcionales y provisionales, que impidan la degradación del medio ambiente en estas áreas.

Que dicha medida administrativa excepcional consistirá en su declaración y delimitación como zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y ordenará su inscripción a partir de la fecha en el catastro minero nacional, para efectos de que sobre las mismas, la autoridad minera nacional no otorgue nuevas concesiones mineras.

Que vale la pena señalar que esta medida es excepcional y provisional, en el sentido de que la misma no constituye la declaración definitiva de estas áreas, ni exime de la realización de los procedimientos y trámites para ello, estará vigente mientras que ello ocurre y su motivación se encuentra aquí expresada y en el documento técnico que la soporta.

Que la Corte Constitucional en la Sentencia T-299 de 2008 resaltó el "enfoque excepcional de las decisiones tomadas en virtud del principio de precaución indicando que éstas tienen siempre el carácter de provisionales, pues el enfoque de precaución no prevalece sobre la certeza científica; en tal sentido, su aplicación constituye un indicador de la necesidad de profundizar en las investigaciones, y no un límite a las mismas”.

Que las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país", establece como prioridad el avance en procesos de ordenamiento territorial concertados, la protección de reservas naturales y áreas protegidas, la regulación del uso del suelo según su vocación, y la prevención de conflictos socio-ambientales. Por ello reconoce que conservar el capital natural del país, restaurar la calidad ambiental y reducir la vulnerabilidad del territorio al cambio climático requiere de un efectivo ordenamiento ambiental del territorio, definiendo metas concretas para la ampliación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas con la declaración de nuevas áreas.

Que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO 1.: Declarar como zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente dando aplicación al principio de precaución, de las siguientes zonas delimitadas en los siguientes polígonos:

Polígono 1. Selvas Transicionales de Cumaribo. Ubicado en el Departamento del Vichada en el municipio de Cumaribo, entre los Ríos Vichada y Guaviare, particularmente en el interfluvio de Caño Chupave y Río Cadá; y cuyas coordenadas se encuentran en la Tabla 1 del Anexo 1 que hace parte integral de la presente Resolución.

Polígono 2. Alto Manacacías. Ubicado en el Departamento del Meta en los municipios de Puerto López, Puerto Gaitán y San Martín. Cuenca del Río Manacacias; y cuyas coordenadas se encuentran en la Tabla 2 del Anexo 1 que hace parte integral de la presente Resolución.

Polígono 3. Serranía de San Lucas. Es un macizo montañoso separado de la cordillera de los Andes, que se encuentra ubicado en el Departamento de Bolívar (municipios de San Pablo, Cantagallo, Simití, Santa Rosa del Sur, Montecristo, Arenal, Río Viejo, Morales, Tiquisio y Norosí) y del departamento de Antioquia (municipios El Bagre, Remedios y Segovia); y cuyas coordenadas se encuentran en la Tabla 3 del Anexo 1 que hace parte integral de la presente Resolución.

Polígono 4. Serranía de Perijá. Ubicado en el Departamento de Cesar municipios de Robles, San Diego, Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico, La Paz y Manaure Balcón del Cesar; y en la Guajira en los municipios de La Jagua del Pilar, El Molino Villanueva, Urumita y San Juan del Cesar. Cuenca del Río Cesar; y cuyas coordenadas se encuentran en la Tabla 4 del Anexo 1 que hace parte integral de la presente Resolución.

Polígono 5. Sabanas y Humedales de Arauca. Ubicado en el Departamento de Arauca en jurisdicción en los municipios de Arauca, Arauquita, Puerto Rondón y Tame. Cuencas de los Ríos Lipa, Ele y Cuiloto; y cuyas coordenadas se encuentran en la Tabla 5 del Anexo 1 que hace parte integral de la presente Resolución.

Polígono 6. Bosques secos del Patía. Ubicado en el Departamento del Cauca en los municipios de Balboa y Mercaderes; y en el Departamento de Nariño en los municipios de Buesaco, El Rosario, Leiva,Policarpa, El Peñol, Linares, El Tambo, San Lorenzo, Chachagüi, Sotomayor y Taminango. Cuenca del Río Patía; y cuyas coordenadas se encuentran en la Tabla 6 del Anexo 1 que hace parte integral de la presente Resolución.

PARÁGRAFO. Las áreas aquí delimitadas tienen una extensión aproximada de 1'660.244,90 hectáreas. El listado de coordenadas que delimitan estas áreas aparecen en el Anexo 1 del presente acto administrativo, se calcularon mediante la herramienta "Feature Vertices To Points" del Software ArcGis 10.2 y se encuentran en el sistema de referencia Magna - Sirgas. Las hectáreas reportadas fueron calculadas en el Software ArcGis 10.2. en el sistema de referencia Magna - Sirgas proyección planas de Gauss Krüger Origen Central.

ARTÍCULO 2.: Esta declaratoria estará vigente por el término de dos (2) años contados a partir de la publicación del presente acto administrativo. Este Ministerio con fundamento en los resultados y estado de avance de los procesos de delimitación y declaración definitivos, podrá prorrogar el término anteriormente señalado.

ARTÍCULO 3.: Ordenar a la Agencia Minera Nacional la inclusión de estas áreas en el Catastro Minero Nacional. A partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente resolución sobre las áreas aquí declaradas y delimitadas no podrán otorgarse nuevas concesiones mineras.

ARTÍCULO 4.: La medida ordenada a través del presente acto administrativo opera sin perjuicio del establecimiento de áreas protegidas u otras estrategias de conservación in situ de diversidad biológica que en el futuro hagan las autoridades ambientales por fuera de los sitios aquí delimitados, con el cumplimiento de los requisitos legales.

ARTÍCULO 5.: Comunicar la presente resolución al Ministerio de Minas y Energía, al Instituto Colombiano de Geología y Minería - INGEOMINAS, al Instituto Colombiano Agustín Codazzi - IGAC y a la Agencia Nacional Minera - ANM.

ARTÍCULO 6.: VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Dada en Bogotá, D.C. a los 13 días del mes de julio del año 2015.

GABRIEL VALLEJO LÓPEZ

Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Nota: Ver norma original en Anexos.

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