CONCEPTO 20261300015563 DE 2026

 

(Febrero 23)

 

PARA: ANGELA ROCIO DÍAZ PINZON

            Subdirección de Registro Inmobiliario

 

DE:      GEOVANNI ANDRÉS CÁRDENAS MOGOLLÓN

            Oficina Jurídica

 

REFERENCIA: Radicado DADEP 20252000039393

 

ASUNTO: Solicitud concepto de ampliación de término para venta directa de bienes fiscales ocupados ilegalmente.

 

Respetada doctora, reciba un cordial saludo

 

En atención a su solicitud de absolver consulta, esta Oficina se permite responder en los siguientes términos:

 

I. COMPETENCIA DE LA OFICINA JURÍDICA.

 

Las funciones de la Oficina Jurídica del DADEP se encuentran contenidas en el Decreto Distrital 478 de 2020, Artículo 5º "Funciones de la Oficina Jurídica", numeral 23º, el cual establece que, dentro de las funciones de esta Oficina, se encuentra:

 

"Expedir conceptos y absolver consultas en materia jurídica que le formulen las distintas dependencias del DADEP, entes de control y la ciudadanía en general, que tengan relación con los asuntos de competencia de la oficina, de manera oportuna y confiable".

 

En este sentido y de conformidad con el procedimiento establecido, la emisión de conceptos tiene como objetivo principal el de: "Dar soluciones jurídicas a interrogantes que se formulen frente a situaciones generales a través de la interpretación normativa y jurisprudencial, garantizar seguridad jurídica a la entidad y a cada una de sus dependencias, estableciendo unidad de criterio y fijando la posición jurídica de la entidad."

 

Por lo anterior y con la finalidad de dar trámite a su solicitud, esta Oficina Jurídica se dispone a analizar la situación y exponer su posición al respecto:

 

III. NORMATIVIDAD APLICABLE.

 

 

Constitución política de Colombia

 

Código Civil Colombiano Ley 84 de 1873

 

Ley 1801 de 2016

 

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015

 

Ley 1955 de 2019

 

Ley 2044 de 2020

 

Decreto Nacional 523 de 2021

 

Acuerdo Distrital 18 de 1999

 

Decreto Distrital 640 de 2025

 

IV. POSICIÓN DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA FRENTE AL CASO EN CONCRETO.

 

El Artículo 674 Código Civil Colombiano Ley 84 de 1873[1]. De fine que: Bienes Públicos y de Uso Público. Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.

 

(...)

 

Por su parte, el artículo 139 de la Ley 1801 de 2016[2] define el espacio público como:

 

"Articulo 139. Definición del espacio público. Es el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional.

 

En este sentido, el desarrollo de bienes fiscales y bienes de uso público la Constitución Política de 1991 ha contribuido al definir estos y señalando en varias disposiciones de su articulado que establece:

 

"Artículo 63: "Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables. imprescriptibles e inembargables.

 

Artículo 82: "Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.

 

El Consejo de Estado ha contribuido con el desarrollo y alcance del concepto de bienes fiscales según Fallo 21699 del 30 de abril del año 2012 con ponencia de la Dra. RUTH STELLA CORREA[3] con lo siguiente:

 

En relación con las características de los bienes públicos la Sala precisó en la jurisprudencia vigente en la materia que el titular del derecho de dominio de acuerdo con la Constitución Política es el Estado ("Articulo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación."), y se distinguen por su afectación a una finalidad pública, por cuanto su uso y goce pertenecen a la comunidad por motivos de interés general, determinados por la misma Constitución o la ley, razón por la que se encuentran sujetos a un régimen jurídico en virtud del cual gozan de privilegios como la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, que los ubica fuera del comercio.

 

La Corte Constitucional, se pronunció a propósito del significado de las anteriores características, así

 

a) Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc.

 

b) Inembargables: esta característica se desprende de la anterior, pues los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios, embargos o apremios.

 

c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común, terminarían por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la propiedad particular de alguno o algunos de los asociados."

 

De igual forma, el artículo 2 de la Ley 2044 de 2020[4], establece las siguientes definiciones sobre los bienes fiscales:

 

Bien Fiscal: Son los bienes de propiedad del Estado o de las Entidades Territoriales, sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común.

 

Bien Fiscal Titulable: Son aquellos bienes de propiedad de las entidades estatales que han sido ocupados ilegalmente por ocupantes. El derecho de propiedad de estos bienes puede ser cedido o transferido a título gratuito u oneroso por la entidad territorial titular del bien, siempre y cuando no correspondan a espacio público, o a áreas protegidas del municipio o distrito.

 

Por su parte, el artículo 14 de la Ley 2044 de 2020, reglamenta que las entidades públicas podrán enajenar directamente los bienes inmuebles fiscales de su propiedad en primer lugar al ocupante sin sujeción a las normas de contratación estatal, cuando el inmueble y/o el hogar interesado en la cesión no cumpla con los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley 708 de 2001 modificado por el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que lo modifiquen, complementen, adicionen o reglamentan.

 

Por último, el parágrafo 1 del artículo 277 de la Ley 1955 de 2019[5], dispone que "Para bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta. El Gobierno nacional reglamentará la materia", en consecuencia, el procedimiento de venta directa para los bienes fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, fue reglamentado mediante el Decreto Nacional 523 de 2021[6].

 

Ahora bien, manifiesta en su comunicado de manera detallada las acciones adelantadas para la enajenación directa del predio fiscal ubicado en la Calle 49 A No. 68 A 09 de la localidad de Engativá identificado con el RUPI 2-1778, desarrollo El Salitre Luis María Fernández, en el cual aduce que se dio estricto cumplimiento a los postulados definidos en el artículo 2.1.2.2.2.13. Del Decreto Nacional 523 de 2021 el cual establece los lineamientos para la enajenación directa de los bienes fiscales ocupados ilegalmente, y en el artículo 2.1.2.2.2.14. ibidem determina las etapas a aplicar al proceso de enajenación directa de los bienes fiscales ocupados ilegalmente.

 

En este contexto, y una vez realizada la verificación normativa y afín de absolver su consulta nos permitimos resolver su cuestionario en los siguientes términos:

 

¿Si es posible otorgarles a los ocupantes del bien fiscal RUPI 2-1778 el plazo adicional solicitado para finiquitar el negocio jurídico de la venta directa del bien fiscal?

 

Sobre el particular es importante traer a colación lo definido por La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional con ponencia de la Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB[7]

 

"Aunque la Corte reconoce la obligación de las autoridades de proteger los bienes de uso público, ha señalado que tal deber no es óbice para desconocer el principio de confianza legítima y los derechos fundamentales de los particulares que los ocupan. Por ello, esta Corporación ha ordenado que antes de adelantar medidas para la recuperación de tales áreas, se ofrezcan alternativas de reubicación o inclusión en programas sociales para proteger los derechos de los ocupantes. La obligación que tiene la administración de recuperar los bienes que le pertenecen no puede sustraerse únicamente a una categoría especifica de ellos, ya que como se expuso, tanto los de uso público como los fiscales, están destinados a la "utilidad pública"; es decir, ambos comparten esta especial connotación, pues forman parte del mismo patrimonio, lo que permite concluir que las reglas jurisprudenciales aplicables a la protección del espacio público son igualmente asimilables cuando se trata de bienes fiscales, en tanto ambos radican en cabeza del Estado y tienen objetivos idénticos, en función del servicio público. En consecuencia, por compartir características en cuanto a su naturaleza, la administración estatal. a cualquier nivel de organización administrativa, antes de cumplir con su deber legal de protegerlos y evitar su ocupación irregular, está obligada a proporcionar medidas que garanticen los derechos fundamentales y la protección del principio de confianza legitima de quienes se vean afectados por las acciones de recuperación (Subraya fuera del texto)

 

En este sentido, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, es la entidad encargada de ejercer la administración directa o indirectamente de todos los bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital, recibir, custodiar y administrar todos los bienes inmuebles que le transfiera otras entidades distritales, tal como lo señala el Acuerdo 18 de 1999[8], adicional a lo anterior, el Decreto Distrital 640 de 2025[9], en sus artículos 474 y 475 faculta al Director(a) del Departamento Administrativo para contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la que hacen parte, Distrito Capital de Bogotá, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en su presupuesto las cuales serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes, Así mismo, tiene la competencia en materia contractual para celebrar los convenios interadministrativos, adjudicar y celebrar todo tipo de contratos o negocios jurídicos relacionados con el patrimonio inmobiliario Distrital; incluyendo aquellos que impliquen actos de disposición sobre bienes de naturaleza fiscal.

 

En ese orden, debemos señalar uso del vocablo "Administrar" incorporado en el Acuerdo 18 de 1999 debe entenderse en su tenor literal y no de manera restrictiva, en el sentido de considerar que la administración implica no solo actos de gestión, organización, planeación o dirección, sino que además implica, incluso, actos de disposición de transferencia o enajenación tal como lo ratifica el Decreto 640 de 2025 en su artículo 475°.

 

Es por ello, que haciendo una lectura sistemática tanto del Acuerdo Distrital 18 de 1999 y del Decreto Distrital 640 de 2025, es loable concluir que es el DADEP es competente para celebrar actos de disposición sobre bienes de naturaleza fiscal, con los requisitos y parámetros que la misma ley señala." (Subrayado fuera del texto original)

 

Por lo anterior, en concepto de la Oficina Jurídica, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público puede celebrar todo tipo de contratos o negocios jurídicos relacionados con el patrimonio inmobiliario Distrital; incluyendo aquellos que impliquen actos de disposición sobre bienes de naturaleza fiscal, por lo que, encuentra esta oficina que el numeral 4 del Decreto 523 de 2021 el cual establece que "4. Pago del valor de la oferta. El ocupante tendrá seis (6) meses para consignar a favor de la dirección del tesoro distrital o municipal según corresponda, el valor de la oferta o ante la autoridad competente que fije el Gobierno distrital o municipal. No restringe la facultad otorgada al DADEP para generar cualquier tipo de actos de disposición sobre bienes de naturaleza fiscal que estén en concordancia con los requisitos y parámetros que la misma ley señala, por lo cual, considera viable que se pueda autorizar la prórroga solicitada para realizar el pago respectivo a fin de adelantar la enajenación directa del predio fiscal ubicado en la Calle 49 A No. 68 A09 de la localidad de Engativá identificado con el RUPI 2-1778, en el entendido que dicha disposición no va en contravía de los presupuestos definidos en el Decreto 523 de 2021 y dicha medida contribuye al cumplimiento de los fines Estatales y del principio constitucional de la confianza legítima.

 

¿Si no es posible aceptar la solicitud de ampliación de tiempo para continuar la venta, que actuación debe continuar la entidad en el saneamiento del bien fiscal?

 

Teniendo en cuenta que a juicio de esta oficina jurídica es viable aceptar la solicitud de prórroga solicitada en atención a los argumentos expuestos en la respuesta anterior, se abstiene de resolverá la presente consulta.

 

¿Jurídicamente cómo se resuelve la situación de las mejoras construidas en el suelo de propiedad del Distrito, si estas fueron adjudicadas a los herederos en el proceso de sucesión del ocupante?

 

De conformidad con el artículo 669 del Código Civil, el dominio es el derecho real en una cosa corporal para gozar y disponer de ella arbitrariamente. En materia de bienes públicos, el articulo 674 distingue entre bienes de uso público y bienes fiscales, ambos pertenecientes a entidades públicas. (El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-595 de 1999). En este contexto, las construcciones realizadas por particulares sobre suelo fiscal configuran mejoras, las cuales, desde el punto de vista civil, se rigen por las reglas de la accesión (artículos 713 y siguientes del Código Civil). Sin embargo, dichas mejoras no transfieren el dominio del suelo, ni alteran la naturaleza jurídica del bien fiscal, que continúa siendo de propiedad del Distrito Capital.

 

El artículo 739 del mismo código establece "construcción y siembra en suelo ajeno. El dueño del terreno en que otra persona, sin su conocimiento hubiere edificado, plantado o sembrado, tendrá derecho de hacer suyo el edificio, plantación o sementera, mediante las indemnizaciones prescritas a favor de los poseedores de buena o mala fe en el título de la reivindicación, o de obligar al que edificó o plantó a pagarle el justo precio del terreno con los intereses legales por todo el tiempo que lo haya tenido en su poder, y al que sembró a pagarle la renta y a indemnizarle los perjuicios.

 

Si se ha edificado, plantado o sembrado a ciencia y paciencia del dueño del terreno, será este obligado, para recobrarlo, a pagar el valor del edificio, plantación o sementera" (Subrayado fuera del texto original)

 

Según se aprecia en la norma transcrita, la legislación en materia de accesión de cosas muebles a inmuebles señala que existen dos escenarios claramente diferenciables que se distinguen según tenga o no conocimiento el propietario del suelo acerca de la construcción de la edificación de que se trate. Así las cosas, en el primer escenario (cuando la construcción del edificio se ha efectuado sin el conocimiento por parte del dueño del terreno"), el propietario del suelo tiene dos opciones: Indemniza al poseedor de mala fe para "hacer suyo el edificio": u, "obligar al que edificó (...) a pagarle el justo precio del terreno con los intereses legales por todo el tiempo que lo haya tenido en su poder”.

 

En el segundo escenario, el propietario del terreno tiene conocimiento de que un tercero ha edificado en el predio de su propiedad, caso en el cual el propietario del terreno estará "obligado a pagar el valor del edificio.

 

Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Sentencia SC4755-2018[10] identifico estas dos situaciones descritas en el artículo 739 del Código Civil y ha señalado lo siguiente para cada una:

 

a) Cuando el edificio ha sido construido sin consentimiento del propietario del terreno:

 

"Tal regulación, cumple decirlo, se ocupa de aquellas situaciones en que alguien edifica, planta o siembra en terreno ajeno sin conocimiento del titular del terreno y confiere al propietario del suelo un derecho de opción consistente en la posibilidad de acogerse a las reglas de la accesión, en cuyo caso pasará a ser dueño automáticamente de las mejoras, con cargo de pagar su valor al que las plantó alli a fin de evitar un enriquecimiento sin causa, o de rechazar las reglas de la accesión y obligar entonces al que edificó o sembró a pagarle el correspondiente precio del terreno con los intereses legales, por todo el tiempo que lo tuvo en su poder."

 

b) Cuando el edificio ha sido construido con el consentimiento del propietario del terreno:

 

"En este caso, que es sustancialmente diverso al anterior, la ley entiende que el constructor obró a ciencia y paciencia del propietario del suelo, y por eso previene unas consecuencias diferentes a las que dimanan del inciso primero, toda vez que confiere al verus dominus del suelo mejorado un derecho de preferencia que lo faculta para liquidar a su favor la situación jurídica que se forma después de que otra persona, con su anuencia, ha edificado, plantado o sembrado en suelo de su propiedad, obligándolo a pagar el valor del edificio, plantación o cementera a quien lo levantó, sembró o plantó, si lo que pretende es recobrarlo, no pudiendo, en todo caso, desposeer al mejorista hasta tanto no medie la respectiva liquidación y el pago de las correspondientes mejoras.

 

Como se aprecia en las citas transcritas, la posibilidad de pagar por el edificio construido (indemnización o precio, según sea el caso), depende del dueño del terreno. En este sentido la misma sentencia referida atrás, también indica:

 

"(...) quien solicita el pago de lo levantado en tierra de otro reconoce dominio ajeno y también carece de legitimación para pedir que se haga la consecuente entrega al tratarse de una facultad puesta únicamente al servicio del dueño; además, porque si el plantador conserva el bien sin disputa nada le impide continuar así, esto es, usufructuándolo a su manera, ello, en principio, no desdice de la propiedad del titular del terreno, habida cuenta que éste solamente estaría desprovisto de su tenencia, siendo posible que la obtenga al contar con los mecanismos de defensa previstos en el ordenamiento en caso de existir disputa entre las partes”.

 

En otro fallo, la Corte Suprema de Justicia (Sala Civil) en sentencia SC-10896[11], señaló que no existen acciones en cabeza del constructor ocupante que edifica en terreno ajeno para que reclame el pago de las mejoras o para obligar al titular del derecho de dominio a comprar la edificación construida. Esto sucede por cuanto el legislador reconoció solamente los derechos y opciones que tiene el propietario del terreno según su propia iniciativa:

 

"Ello explica que la garantía brindada en el precepto que se analiza a quien edificó (...) en predio de otro corresponda solamente al derecho de crédito que en favor suyo y a cargo del titular del dominio de la tierra estatuyo, referido a las prestaciones mutuas propias de la acción de dominio, ora al valor del edificio, (...), derecho que solamente surge cuando el dueño busca por cualquier medio la recuperación del terreno y junto con él la tenencia de los accesorios (Subrayado fuera del texto original)

 

En otras palabras, solo cuando el titular del derecho de dominio emprende acciones para recuperar el terreno y, por ende, las construcciones que ocupan aquel, es cuando el tercero que construyó tiene la posibilidad de ejercer la garantía legal de que le sea reconocido el pago por la edificación. Por ende, el constructor que edifica sobre predio ajeno tendrá siempre la garantía de que el propietario pueda pagarle el valor de lo construido, salvo en el caso en que el propietario del terreno decida obligar al constructor a comprar el terreno sobre el que edificó.

 

Según las reglas del derecho civil, si bien el propietario del terreno no está obligado al pago o indemnización del terreno cuando se trata de construcciones sin su consentimiento, es importante señalar que el no pago de la indemnización y la permanencia de la tenencia y posesión en cabeza del tercero constructor, favorecen la posibilidad del tercero de adquirir el inmueble completo por prescripción adquisitiva del dominio. Ahora bien, debido a que el caso planteado se trata de un bien de naturaleza fiscal, debe recordarse que este tipo de inmuebles de naturaleza pública no prescribe, y, por lo tanto, el paso del tiempo no afecta positiva ni negativamente el derecho de propiedad en cabeza del Distrito Capital.

 

Entonces, si actualmente el DADEP ostenta el derecho de propiedad de un bien inmueble y la naturaleza de este es la de un bien fiscal, no existe posibilidad de que el particular que edificó la construcción lo pueda poseer para prescribirlo.

 

En consecuencia, en caso de al no consolidarse la enajenación directa del predio fiscal ubicado en la Calle 49 A No. 68 A-09 de la localidad de Engativá identificado con el RUPI 2-1778, faculta a la entidad para adelantar las actuaciones administrativas y/o jurídicas para el saneamiento del bien fiscal en desarrollo de las competencias legales otorgadas al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público.

 

El presente concepto se emite en los términos del Artículo 28 de la ley 1755 de 2015, "Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

 

Queda así resuelta su solicitud, y cualquier inquietud que surja respecto de la presente consulta, gustosamente será atendida.

 

Atentamente

 

GEOVANNI ANDRÉS CÁRDENAS MOGOLLÓN

 

Jefe Oficina Jurídica

 

Proyectó: Luisa Fernanda Pérez Gaitán Abogada contratista-OJ

 

Febrero de 2026

 

NOTA: Ver norma original en anexos.