CIRCULAR CONJUNTA 001 DE 2026

 

(Junio 03)

 

Para:   Secretarías Distritales de Gobierno; Seguridad, Convivencia y Justicia; Salud; Ambiente; Planeación; Hábitat; Cultura, Recreación y Deporte; Integración Social; y Educación; Comisarías de Familia; Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público –DADEP; Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos; Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal y Alcaldías Locales.

 

De:  Secretaría Jurídica Distrital y Secretaría Distrital de Gobierno.

 

Asunto: Actualización de lineamientos sobre estructuración jurídica de procesos policivos y determinación de competencias en segunda instancia en el marco de la Ley 1801 de 2016.

 

Radicado: 2-2026-9046

 

El artículo 2° del Acuerdo Distrital 735 de 2019^[1] establece que son autoridades distritales de policía: i) el Alcalde Mayor de Bogotá; ii) los Alcaldes Locales; iii) los Inspectores de Convivencia y Paz y corregidores distritales de policía^[2]; iv) las autoridades administrativas especiales de policía; y v) los comandantes de estación, subestación y los Centros de Atención Inmediata de la Policía, así como demás personal uniformado de la Policía Metropolitana.

 

De igual forma, el artículo 10 del citado Acuerdo determina las Autoridades Administrativas Especiales de Policía, así: i) la Secretaría Distrital de Gobierno; ii) la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia; iii) la Secretaría Distrital de Salud; iv) la Secretaría Distrital de Ambiente; v) la Secretaría Distrital de Planeación; vi) la Secretaría de Educación del Distrito; vii) el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público; viii) la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá D.C.; ix) las Comisarías de Familia; x) el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal; xi) la Secretaría Distrital del Hábitat; y xii) la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte.

 

En este contexto, dichas autoridades conocen de procesos policivos y de procedimientos administrativos especiales relativos a comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana, los cuales, en ocasiones, suscitan conflictos de competencia respecto a la autoridad encargada de conocerlos en segunda instancia.

 

De conformidad con el artículo 30 del citado Acuerdo Distrital 735 de 2019, corresponde al Alcalde Mayor, o a quien este delegue, resolver los conflictos de competencia entre autoridades administrativas especiales de policía y entre estas y los Inspectores de Convivencia y Paz. De igual manera, prevé que cuando confluyan comportamientos contrarios a la convivencia que involucren atribuciones correspondientes a más de una entidad, la Secretaría Jurídica Distrital determinará la entidad competente, en consonancia con el Decreto 606 de 2022^[3]. 

 

De igual manera, en virtud de lo preceptuado en el artículo 30 ídem, es función de la Secretaría Distrital de Gobierno resolver los conflictos de competencia que se presenten entre los Inspectores de Convivencia y Paz y los Corregidores.

 

Bajo este marco normativo, la Secretaría Jurídica Distrital, en su calidad de ente rector jurídico del Distrito Capital y en cumplimiento de las funciones previstas en el Acuerdo Distrital 638 de 2016^[4], así como en los numerales 2, 6 y 9 del artículo 3 del Decreto Distrital 323 de 2016^[5] y en el Decreto Distrital 479 de 2024^[6], junto con la Secretaría Distrital de Gobierno, conforme a las atribuciones establecidas en el Acuerdo Distrital 257 de 2006^[7] y en el entonces vigente Decreto Distrital 411 de 2016^[8], emitieron la Circular Conjunta No. 003 de 2025.

 

No obstante, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 768 del 7 de julio de 2025, “Por medio del cual se adiciona el capítulo XVIII al Título 8, a la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015 "Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa", para reglamentar parcialmente la Ley 1801 de 2016, Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”.

 

Por lo tanto, con ocasión a la emisión de dicho decreto, se actualizan las recomendaciones sobre la estructuración jurídica de los procesos policivos y la determinación de competencias en segunda instancia, dejando sin efectos la Circular Conjunta 003 de 2025. 

 

1. Marco jurídico aplicable a los procesos únicos de policía.

 

La Ley 1801 de 2016^[9] fue expedida con un carácter preventivo y con el objeto de establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional, dejando claro que su fin no es sancionar, sino establecer condiciones para la sana convivencia, así como disponer los comportamientos, medios y procedimientos para tal efecto y las autoridades de policía competentes para conocer de los mismos.

 

Así, la referida Ley dispuso el Proceso Único de Policía, el cual está conformado por el proceso verbal inmediato y verbal abreviado, a través de los cuales las autoridades competentes impondrán medidas correctivas razonables, proporcionales y necesarias para lograr la resolución de conflictos de convivencia ciudadana.

 

Conforme con lo establecido en el artículo 223 de la citada Ley, los comportamientos contrarios a la convivencia se tramitan por el proceso verbal abreviado, dentro de los cuales se incluyen aquellos relacionados con la afectación a la integridad urbanística, cuya competencia corresponde a los Inspectores de Convivencia y Paz, los Alcaldes y las autoridades especiales de policía.

 

Es importante precisar que, la finalidad de estas actuaciones es la preservación del orden público, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, de modo que las mencionadas autoridades administrativas ejercen función de policía, la cual tiene naturaleza administrativa. Así, para el caso del Distrito Capital de Bogotá las autoridades administrativas especiales son las establecidas en el artículo 10 del Acuerdo Distrital 735 de 2019.

 

Ahora bien, conviene aclarar que, frente a los procesos policivos de naturaleza administrativa, que son la regla general, no resulta aplicable la parte primera de la Ley 1437 de 2011 según lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 1801 de 2016. En consecuencia, no son procedentes las disposiciones generales relativas a los procesos administrativos sancionatorios, el régimen de recursos contra actos administrativos, el silencio administrativo, la revocatoria directa, entre otros aspectos propios de los actos administrativos. No obstante, si resultan aplicables los medios de control contenidos en la parte segunda de la referida Ley.

 

Finalmente, los procesos policivos deberán ceñirse de forma estricta a sus normas especiales, a los principios contenidos en el artículo 8 ídem, y darse su trámite o aplicación de forma inmediata, eficaz, oportuna y diligente.

 

Sin embargo, a efectos de la determinación de las autoridades que deben conocer la segunda instancia de dichos procedimientos, debe indicarse que la Ley 1801 de 2016 y su normativa complementaria no establecen un proceso específico.

 

Sobre el particular, como se indicó previamente al hacer mención al contenido del artículo 30 del Acuerdo Distrital 735 de 2019, es competencia del Alcalde Mayor o de su delegado, resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las Autoridades Administrativas Especiales de Policía, función que, fue delegada al Secretario Jurídico Distrital mediante el Decreto 606 de 2022, e igualmente corresponde a la Secretaría Distrital de Gobierno, resolver los conflictos de competencias que se presenten entre los Inspectores, los Corregidores y Alcaldes locales.

 

En consecuencia, las autoridades policivas, al momento de plantear un conflicto de competencia, deben atender las disposiciones establecidas en la Ley 1437 de 2011, particularmente lo dispuesto en el artículo 36, sobre formación y examen de expedientes, en el entendido que los documentos relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, y si se tramitaren ante distintas autoridades, se acumularán, con el fin de evitar decisiones contradictorias. La acumulación se hará ante la autoridad que primero inició las actuaciones. Si alguna de esas autoridades se opone a la acumulación, deberá acudirse sin dilación al proceso de definición de competencias.

 

Lo expuesto, permite evitar la ruptura procesal, toda vez que ello contraría el principio constitucional de non bis in ídem^[10].

 

2. Procesos administrativos que no tienen la naturaleza de procesos policivos.

 

El artículo 4° de la Ley 1437 de 2011, dispone que las actuaciones administrativas podrán iniciarse: i) por quienes ejerciten el derecho fundamental de petición, ya sea de interés general o interés particular; ii) por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal; y iii) por las autoridades de forma oficiosa.

 

Ahora bien, La Ley 1801 de 2016, tiene el carácter especial de policía, cuyo objeto es preventivo y busca establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como determinar el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía.

 

Por consiguiente, para el adelantamiento de una actuación administrativa de carácter policivo deben concurrir dos (2) presupuestos: i) que la conducta o comportamiento desplegado por el presunto infractor se encuentre previamente tipificada  como comportamiento contrario a la convivencia ciudadana; y ii) que dicha conducta tenga prevista una medida correctiva de conformidad con la norma enunciada, la cual debe ser impuesta por una autoridad de policía, mediante el procedimiento único de policía, en ejercicio de su función y actividad de policía, orientadas a  disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia.

 

Realizadas las anteriores precisiones, es deber del Inspector de Policía realizar un análisis previo de los asuntos que están bajo su competencia, a efecto de identificar y establecer si se cumple con los requisitos de orden legal para la aplicación del procedimiento único de policía.

De manera que, si como resultado de dicho análisis, se advierte que el asunto no tiene carácter policivo, la autoridad deberá abstenerse de avocar conocimiento y, en su lugar devolverlo de manera inmediata al remitente, trasladarlo al competente o adelantar la actuación administrativa correspondiente^[11], con el fin de encausar el trámite conforme a las disposiciones aplicables a la materia. En estos casos, podrá continuarse la actuación bajo los preceptos previstos en la parte primera de la Ley 1437 de 2011, en observancia de los principios de legalidad y ritualidad procesal. 

 

3. Recomendaciones en la estructuración de los procesos policivos con ocasión a la actualización del marco normativo.

 

3.1. De la declaratoria en primera instancia de infracciones por comportamientos contrarios al orden urbanístico y de la concesión del recurso de apelación ante una única autoridad administrativa especial de policía.

 

Dentro de un enfoque orgánico y funcional, la competencia de los Inspectores de Convivencia y Paz para conocer, en primera instancia, de los comportamientos contrarios al orden urbanístico, se encuentra atribuida directamente por la Ley 1801 de 2016. Dicha normativa regula, con carácter específico e integral respecto de cualquier otra legislación, “un procedimiento respetuoso del debido proceso, idóneo, inmediato, expedito y eficaz para la atención oportuna de los comportamientos relacionados con la convivencia en el territorio nacional” (numeral 6, artículo 2, ídem).

 

En concordancia con lo anterior, el numeral 2 del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, modificado por el artículo 6 de la Ley 2092 de 2025, asigna a los Inspectores de Convivencia y Paz rurales, urbanos y corregidores, la competencia de conocer de “(…) los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación” (Subrayado fuera del texto).

 

En desarrollo del proceso abreviado de policía, el Inspector Distrital de Convivencia y Paz, al proferir la decisión, puede advertir la existencia de infracciones por diversos comportamientos contrarios al orden urbanístico previstos en el artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, tales como construir sin la respectiva licencia, dar un uso distinto al autorizado en la misma o afectar indebidamente el espacio público, o intervenir y construir terrenos afectos al mismo, debiendo realizar una tipificación concreta y específica del comportamiento que se considere vulnerado.

 

En estos casos, el inspector de instancia deberá tener especial cuidado de conceder el recurso de apelación, cuando este se interponga, ante una única Autoridad Administrativa Especial de Policía, remitiendo el expediente en el término previsto en el numeral 4 del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016. Lo anterior, con el propósito de garantizar la unidad procesal, materializar el principio de economía procesal y salvaguardar el ejercicio efectivo del derecho de defensa, así como garantizar el principio del non bis in ídem.

 

3.2. Caducidad de la acción policiva.

 

Teniendo en cuenta que la facultad policial para ejercer la función de control urbanístico y para imponer las medidas correctivas correspondientes, está sujeta a un término de caducidad de tres (3) años, conforme a lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley 1801 de 2016, se considera necesario instar a las autoridades administrativas especiales de policía a adoptar las medidas pertinentes para prevenir la configuración del fenómeno de caducidad de la acción policiva.

 

No obstante, debe precisarse que, dada la naturaleza jurídica de ciertos comportamientos contrarios al orden urbanístico, tales como aquellos relacionados con la perturbación u ocupación del espacio público, la intervención de terrenos afectos al espacio público o destinados a infraestructura de servicios públicos o equipamientos colectivos, la acción policiva no se encuentra sujeta a caducidad, según lo dispuesto en el artículo 226 de la Ley 1801 de 2016.

 

En consecuencia, cuando en una misma actuación confluyan comportamientos sometidos y no sometidos a caducidad, deberá declararse la caducidad únicamente respecto de aquellos a los que resulte aplicable, manteniéndose incólume la competencia y la facultad sancionatoria en los comportamientos exceptuados de dicho fenómeno, los cuales podrán ser declarados infringidos cuando a ello haya lugar.

 

3.3. Contenido de los informes técnicos producto de visitas al inmueble objeto de control urbanístico.

 

Dada la naturaleza verbal del proceso policivo, la audiencia pública concentrada debe desarrollarse cumpliendo estrictamente las etapas previstas en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, siendo de especial relevancia la correspondiente a la actividad probatoria.

 

En esta etapa, las partes, presunto infractor o quejoso, pueden solicitar la práctica de pruebas adicionales, cuyo decreto estará sujeto a los criterios de utilidad, pertinencia y conducencia, con el propósito de garantizar el debido esclarecimiento de los hechos. De igual manera, el Inspector de Policía de Convivencia y Paz podrá decretar y practicar de oficio aquellas pruebas que estime necesarias para dicho fin.

 

En materia de control de comportamientos contrarios a la integridad urbanística, reviste particular importancia el informe técnico derivado de la visita al presunto predio infractor, por constituir el principal medio probatorio para verificar las condiciones fácticas y jurídicas de la intervención.

 

Para tal efecto, la orden de trabajo o de visita deberá precisar los aspectos a verificar en el inmueble, tales como: 1) identificación detallada de las obras, construcciones o intervenciones realizadas; 2) existencia o no de actos administrativos de licenciamiento y sus eventuales modificaciones; 3) vigencia de la licencia y estado de ejecución de las obras; 4) antigüedad o vetustez de las construcciones; 5) áreas efectivamente intervenidas y sus dimensiones; y 6) cualquier otro aspecto relevante para la comprobación de los hechos objeto de la actuación.

 

En consecuencia, el informe técnico deberá consignar de manera detallada y sustentada los resultados de la visita, incluyendo: 1) la ubicación exacta del inmueble y la identificación del propietario o poseedor; 2) el objeto y alcance de la visita; 3) la documentación revisada (licencias, planos, contratos, entre otros) y su análisis; 4) registros fotográficos nítidos y legibles; 5) descripción precisa de las obras ejecutadas; 6) referencia a las normas urbanísticas aplicables al sector, el tratamiento definido en el POT, la edificabilidad y los usos permitidos; 7) la naturaleza de las áreas intervenidas, señalando si involucran espacio público o zonas afectas al mismo; 8) la posibilidad o no de legalización de las obras; 9) las fechas de inicio y finalización de la intervención; 10) las medidas de las áreas intervenidas, indicando los instrumentos empleados para su determinación (aplicativos, Google Maps, Sinupot, cintas métricas, entre otros); y 11) el tipo de infracción, precisando el comportamiento urbanístico presuntamente vulnerado, en el evento de que así se determine.

 

El informe técnico elaborado en tales condiciones constituirá el principal elemento de valoración dentro del proceso, y su traslado en audiencia permitirá garantizar el ejercicio efectivo del derecho de defensa y la adopción de una decisión ajustada a derecho.

 

Cuando los informes técnicos se refieran a los antejardines y aislamientos posteriores de las edificaciones, se debe citar de manera clara y precisa la norma urbanística que define la existencia y dimensión de las citadas áreas de los predios que son afectas al espacio público y cotejarlas en terreno con precisión y claridad.

 

De igual forma, en los informes que tengan como objeto los antejardines que representan un gran porcentaje de los procesos por infracciones urbanísticas, indicar si se cumplen o no los requisitos exigidos en el artículo 315 del Decreto Distrital 555 de 2021 POT, que señala las directrices para la regularización de la ocupación de antejardines, en las zonas objeto de tratamiento de consolidación.

 

3.4. Aplicación de medidas correctivas con fundamento en los principios de necesidad, proporcionalidad y favorabilidad.

 

Conforme con lo dispuesto en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, las medidas correctivas son acciones impuestas por las autoridades de policía a las personas que incurran en comportamientos contrarios a la convivencia, con el propósito de disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia.

 

Bajo esa línea, el parágrafo 7° del artículo 135 de la Ley 1801 regula la aplicación de medidas correctivas para quienes incurran en uno o varios comportamientos contrarios al orden urbanístico, correspondiendo a las autoridades de policía, dentro del proceso policivo, determinar cuáles medidas resultan idóneas para restablecer efectivamente el orden urbanístico vulnerado. Tal determinación debe fundarse en los principios de proporcionalidad, racionalidad y necesidad, previstos en el artículo 8 de la Ley 1801 de 2016.

 

Dichos principios orientan la actuación administrativa, garantizando que las medidas impuestas sean adecuadas a la finalidad de restablecer el orden urbanístico, conforme a los criterios de razonabilidad y justicia. En consecuencia, la autoridad de policía debe evaluar en cada caso concreto si una sola medida correctiva es suficiente para lograr dicho restablecimiento, o si resulta procedente la aplicación concurrente de varias medidas.

 

Así, por ejemplo, puede ocurrir que la orden de demolición sea, por sí sola, suficiente para restablecer el orden urbanístico, sin necesidad de imponer una medida adicional. Por tanto, en cada actuación policiva debe realizarse una valoración integral, atendiendo a factores como la naturaleza del suelo intervenido, la gravedad del comportamiento infractor, las condiciones económicas del infractor y el impacto sobre el entorno urbano y social, con el fin de aplicar las medidas correctivas conforme a los principios que las rigen.

 

3.5. Contenido de la decisión adoptada en el proceso verbal abreviado.

 

El artículo 223 de la Ley 1801 de 2016 establece el trámite del proceso verbal abreviado, a través del cual se adelantan las actuaciones por comportamientos contrarios a la convivencia cuya competencia, en primera instancia, recae en los Inspectores de Convivencia y Paz.

 

Dicha disposición define un procedimiento compuesto por etapas claramente diferenciadas, cuyo cumplimiento resulta obligatorio, so pena de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso.

 

En ese contexto, respecto de la decisión de primera instancia, corresponde al Inspector de Policía no solo ajustarse a los contenidos mínimos previstos en el artículo 2.2.8.18.7.1 del Decreto Nacional 768 de 2025, que adicionó el capítulo XVIII al Título 8 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, sino también desarrollar su decisión a partir de un examen analítico, razonado y valorativo de los hechos y las pruebas que obran en el expediente.

 

Entre los elementos esenciales de la decisión, reviste particular importancia la formulación del problema jurídico, el cual debe resultar de la correlación entre los hechos relevantes y la normativa aplicable. Este constituye el eje estructurante de la motivación, orientado el análisis probatorio y la aplicación del derecho.

Si bien la actuación policiva puede originarse en una queja o una petición de interés particular, es deber del Inspector de Convivencia y Paz determinar el problema jurídico que enmarca el caso concreto y resolverlo debidamente motivado. Una correcta delimitación del mismo permite estructurar de manera coherente la decisión y organizar los antecedentes que, conforme al citado Decreto Nacional 768 de 2025, deben incluirse como parte de su contenido formal.

 

En consecuencia, la decisión definitiva, susceptible de recurso de apelación, deberá observar la estructura técnica y material prevista en el artículo 2.2.8.18.7.1 del citado Decreto Nacional 768 de 2025. En tal sentido, el operador jurídico deberá efectuar un juicio valorativo de las pruebas conforme a las reglas de la sana crítica, indicando de manera expresa el mérito probatorio asignado a cada una de ellas. Finalmente, la decisión deberá sustentarse en la normativa aplicable, señalar expresamente la procedencia de los recursos de reposición y apelación, y conceder este último en la respectiva audiencia pública, indicando ante cuál autoridad competente en segunda instancia procede el recurso.

 

4. De la competencia de las autoridades administrativas especiales de policía en segunda instancia y garantía de la unidad procesal.

 

El Acuerdo Distrital 257 de 2006, adicionado por el Acuerdo Distrital 735 de 2019 y en concordancia con el artículo 207 de la Ley 1801 de 2016, asignó a distintas autoridades administrativas especiales de Policía, la competencia para resolver los recursos de apelación, atendiendo su especialidad, misionalidad y experticia. En consecuencia, los comportamientos contrarios a la convivencia relacionados con el espacio público corresponden al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público - DADEP; los relativos a urbanismo, a la Secretaría Distrital de Planeación; los asociados a la protección y afectación de los recursos ambientales, a la Secretaría Distrital de Ambiente; y aquellos que atenten contra el patrimonio cultural o bienes de interés cultural a la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, etc.

 

En el marco de los procesos abreviados urbanísticos, según la naturaleza de los comportamientos contrarios al orden urbanístico objeto de la actuación, la autoridad administrativa especial de policía que reciba el expediente deberá verificar si es competente para resolver de manera integral el recurso de apelación. En caso de no serlo, deberá remitir el expediente a la autoridad que considere competente, la cual asumirá la decisión de resolver el recurso interpuesto o, de ser necesario, promoverá el respectivo conflicto negativo de competencias, en los términos del artículo 30 del Acuerdo Distrital 735 de 2019.

 

En consecuencia, en ningún evento las autoridades podrán generar una ruptura procesal para el conocimiento del trámite en segunda instancia. En caso de considerar que no son competentes, deberán proceder conforme a la normativa antes referida.

 

5. Criterios para determinar la autoridad competente para conocer la segunda instancia en el proceso verbal abreviado de policía en el caso de comportamientos contrarios al orden urbanístico.

 

El numeral 4° del artículo 223 de la 1801 de 2016 establece que, contra la decisión proferida por la autoridad de Policía, proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición se resolverá inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes de recibido el recurso.

 

La citada normativa aclara que: 1) para la aplicación de medidas correctivas en asuntos relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en efecto suspensivo; y 2) los recursos sólo procederán contra las decisiones definitivas de las autoridades de Policía. 

 

El Acuerdo Distrital 735 de 2019, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 207 de la ley 1801 de 2016, definió: 1) las autoridades de policía en el Distrito Capital; y 2) las autoridades administrativas especiales de policía, precisando que estas últimas conocerán de los recursos de apelación que se presenten dentro del proceso verbal abreviado de policía^[12].

 

A partir de la delegación efectuada por el Alcalde Mayor a la Secretaría Jurídica Distrital, mediante el Decreto 606 de 2022, esta entidad tiene la competencia de decidir y/o resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las Autoridades Administrativas Especiales de Policía y entre una Autoridad Administrativa Especial de Policía y un Inspector Distrital de Convivencia y Paz.

 

En ese orden de ideas, se debe precisar que el principio de unidad procesal deberá mantenerse en las segundas instancias que se tramiten con ocasión de los procesos verbales abreviados de Policía, como una garantía que evite que se disperse o escinda la actuación adelantada cuando los hechos o actuaciones son conexos(as), lo que permitirá que sea un trámite que se lleve de manera conjunta y sea resuelto de esta misma forma.

 

En los casos de conexidad sustancial de conductas, esto es, cuando concurren varios comportamientos contrarios a la convivencia que guardan una relación sustancial entre sí, la actuación administrativa deberá adelantarse de manera conjunta. 

 

Aunado a lo anterior, se debe tener en cuenta que el principio del non bis in ídem, hace parte del derecho fundamental al debido proceso, y por ello los operadores policivos no deberán dividir el expediente en ningún momento, ni en la primera instancia ni en la segunda.

 

Ahora bien, en ejercicio de la competencia delegada a la Secretaría Jurídica Distrital, se han detectado conflictos de competencias reiterados, por lo que en este punto se impartirán recomendaciones que orienten a los Inspectores de Convivencia y Paz y Corregidores, al momento de conceder los recursos de apelación. Estos son:

 

El artículo 135 de la Ley 1801 de 2016 tipifica determinados comportamientos contrarios al orden urbanístico que, por su frecuente ocurrencia, permiten identificar la naturaleza jurídica de las áreas o espacios intervenidos, así como el nivel de protección que les ha sido asignado por el ordenamiento jurídico.

 

En particular, la protección del espacio público encuentra su origen en la Constitución Política, que impone al Estado la obligación de garantizar su preservación. En efecto, el artículo 82 establece como deber del Estado “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. En concordancia con esta disposición, el artículo 24 constitucional reconoce que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene el derecho a “circular libremente en el territorio nacional”. A su vez, el numeral 7 del artículo 313, le otorga a los concejos municipales la competencia para “Reglamentar los usos del suelo, y dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.

 

La Corte Constitucional, en la sentencia C-211 de 2017^[13], precisó que “Según el artículo 82 superior el Estado tiene el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público, es decir, se trata de una carga impuesta por el Constituyente en favor de la integridad de estas áreas para evitar que sufran menoscabo en los aspectos físico, social, cultural, urbanístico e incluso jurídico, para que la comunidad pueda usarlos y disfrutar de ellos dentro de las previsiones legales establecidas.” (Subrayado fuera de texto).

 

Los comportamientos contrarios al orden urbanístico previstos en el numeral 3, literal A) del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, referidos a construcciones e intervenciones que única y directamente recaen sobre áreas cuya naturaleza corresponde a espacio público o terrenos afectos al uso público, serán resueltos en segunda instancia por el Departamento Administrativo del Espacio Público - DADEP, conforme con lo dispuesto en el artículo 17 del Acuerdo Distrital 735 de 2019.

 

Ahora bien, el legislador, bajo los parámetros constitucionales que garantizan la protección y la salvaguarda del espacio público y en concordancia con el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, le otorgó a través del artículo 139 de la Ley 1801 de 2016 la naturaleza de espacio público a las áreas de aislamiento. En dicha disposición se establece expresamente que constituyen espacio público, entre otros, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, los aislamientos de las edificaciones y en general las zonas destinadas al uso o disfrute colectivo.

 

En cuanto a los antejardines, su regulación expresa como elementos integrantes del espacio público se encuentran en el artículo 2.2.3.1.5 del Decreto Nacional 1077 de 2015, al establecer  que corresponden a este “las áreas y elementos arquitectónicos espaciales y naturales de propiedad privada que por su localización y condiciones ambientales y paisajísticas, sean incorporadas como tales en los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen, tales como cubiertas, fachadas, paramentos, pórticos, antejardines, cerramientos” (…)  De igual forma se considera parte integral del perfil vial, y por ende del espacio público, los antejardines de propiedad privada.” 

 

Por su parte, el Decreto Distrital 555 de 2021, dispone en su artículo 128, dentro de las “Directrices para el manejo de espacios privados afectos al uso público”, lo siguiente:

 

 “b. Las áreas privadas afectas al uso público se conforman por los antejardines y las áreas de mitigación de impactos urbanísticos y deben cumplir con las siguientes directrices generales de diseño: (…)” (Subrayado fuera del texto original).

 

De manera concordante, el numeral 7 del artículo 90 del mismo Decreto, al regular los Componentes del Sistema Distrital de Espacio Público Peatonal para el Encuentro, señaló:

 

“7. Espacios privados de uso público para el encuentro. Son el conjunto de espacios privados afectos al uso público y que, a través de soluciones arquitectónicas y paisajísticas organizan la transición entre el espacio público y las edificaciones privadas. Pueden ser terrazas, galerías, cubiertas, culatas, fachadas, antejardines, y demás áreas privadas afectas al uso público, que hacen parte del paisaje urbano, aportando con sus condiciones y características a consolidar la imagen y el funcionamiento del espacio público para el encuentro.” (Subrayado fuera del texto original).

 

En atención a lo anterior, se describen a continuación algunos de los escenarios que eventualmente se pueden presentar en los expedientes policivos, sin que ello implique que sean los únicos que sean susceptibles de generar infracciones urbanísticas:

 

5.1. Desconocimiento de licencia de construcción en cuanto a bienes de propiedad privada afectos al uso público.

 

Se trata de construcciones o intervenciones realizadas en terrenos aptos para construir que requieren licencia de construcción, en las cuales esta se desconoce, al intervenir exclusivamente la zona de aislamiento, la de antejardín o ambas.

 

En estos casos, la Secretaría Distrital de Planeación es la autoridad competente para resolver en segunda instancia el comportamiento previsto en el numeral 2 del literal A) del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016. Ello, bajo el entendido de que la incorporación de las áreas de aislamiento y antejardín en las licencias de construcción obedece al marco del licenciamiento urbanístico, pero con la prohibición expresa de intervenir dichas zonas. En este sentido, los curadores urbanos determinan en el respectivo acto de licenciamiento, las áreas que deben permanecer libre de construcción y/o intervención durante la ejecución de la licencia objeto de control urbanístico. Por lo tanto, cuando tales áreas son objeto de intervención, se configura un comportamiento contrario a las condiciones de la licencia otorgada. 

 

De igual manera, cuando las construcciones o intervenciones en terrenos amparados por licencias de construcción afecten no sólo las áreas edificables (edificabilidad y volumetría), sino también espacios destinados a aislamiento o antejardín, resultará aplicable el numeral 2 del Literal A) del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, en razón del evidente desconocimiento de las condiciones del acto de licenciamiento. 

 

Finalmente, debe precisarse que respecto a las áreas que constituyen el espacio público o los elementos afectos a este, no opera la caducidad de la acción policiva, conforme lo establece expresamente el artículo 226 de la Ley 1801 de 2016. 

 

5.2. Construcción sin licencia y afectación aislamientos.

 

En el presente caso no se está en presencia de una licencia de construcción, sino frente a las consecuencias derivadas de llevar a cabo una construcción y/o intervención sin el acto administrativo previo que la autorice, afectando adicionalmente la zona de aislamiento. En tal escenario se configura la transgresión de los comportamientos contrarios al orden urbanístico previstos en los numerales 3 y 4 del Literal A) del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016.

 

El aislamiento constituye un elemento que está afecto al espacio público aun cuando haga parte de la propiedad privada de los inmuebles sobre los que se desarrollan las construcciones. Esta circunstancia evidencia su carácter autónomo, en tanto su protección no depende de que las intervenciones reprochadas se efectúen sin licencia de construcción ni de su eventual legalización.

 

En efecto, es la misma ley la que le atribuye la connotación de elemento afecto al espacio público cuya salvaguarda responde a su preponderancia y raigambre constitucional, en virtud de la cual prevalece el interés general sobre el particular. En consecuencia la intervención de dichas áreas configura el comportamiento contrario al orden urbanístico previsto en el numeral 3 del literal A) del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, así como la no caducidad de la acción policiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 226 de la misma ley.

 

En esta hipótesis, la autoridad administrativa especial de policía que haya recibido el expediente en el que concurran estos dos comportamientos contrarios al orden urbanístico, y que advierta su falta de competencia para resolver el recurso de apelación, deberá remitirlo a la autoridad que estime competente. Esta última asumirá su conocimiento o de considerarlo necesario, promoverá el respectivo conflicto negativo de competencias ante la Secretaría Jurídica Distrital, conforme con lo ordenado en el artículo 30 del Acuerdo Distrital 735 de 2019.

 

5.3. Edificabilidad que supera la altura permitida.

 

De conformidad con el artículo 260 del Decreto Distrital 555 de 2021 y con lo reglamentado en el Decreto Único Distrital 670 de 2025, la altura máxima de las edificaciones se encuentra sujeta a las normas de ocupación, al cumplimiento de obligaciones urbanísticas en sitio, al número máximos de pisos permitidos y a las demás condiciones previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial – POT. Tales parámetros deberán verificarse según las características específicas del predio objeto de control urbano urbanístico, de manera que cualquier construcción que los supere constituye un comportamiento contrario al orden urbanístico, en los términos de los numerales 2 o 4 del literal A) del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016, cuyo conocimiento en segunda instancia corresponde a la Secretaría Distrital de Planeación.

 

En consecuencia, las autoridades de primera instancia deberán garantizar que los procesos policivos se resuelvan de manera oportuna, a efectos de prevenir la configuración de la caducidad de la acción policiva. Ello por cuanto se trata de construcciones e intervenciones que desbordan el potencial edificatorio del suelo, situación que no debe confundirse con la regulación de espacio aéreo urbano, la cual se encuentra sujeta a limitaciones derivadas de la infraestructura del transporte aéreo y por cable, conforme con lo previsto en el anexo 5 “Manual de Normas Comunes a los Tratamientos Urbanísticos”^[14].

 

En relación con el espacio público, la Constitución Política establece en el artículo 101 que el Estado ejerce un dominio sobre diversos bienes de naturaleza pública, por lo cual dispone que, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, forma parte de Colombia. Así mismo, el artículo 102 superior dispone que el territorio, junto con los bienes públicos que lo integran, pertenece a la Nación. Por su parte, el artículo 82 constitucional consagra el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, prevaleciendo este sobre el interés particular.

 

En tal sentido, el espacio aéreo urbano forma parte del espacio público y, como tal, corresponde a los municipios y distritos velar por su protección y destinación al uso común. Esa función se concreta a través de la reglamentación urbanística contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial y en los instrumentos que lo desarrollan o complementan, de modo que su utilización debe ajustarse a las restricciones y condiciones fijadas por las autoridades competentes en materia de uso, ocupación y aprovechamiento del suelo.

 

Ahora bien, la construcción de pisos adicionales en inmuebles requiere de licencia de construcción y debe ajustarse a la edificabilidad autorizada para el respectivo predio. En consecuencia, cuando el Plan de Ordenamiento Territorial – POT limita el número de pisos permitidos, no resulta jurídicamente viable edificar niveles superiores. Por lo tanto, la construcción de pisos no autorizados configura un comportamiento contrario a la convivencia, cuyo conocimiento en segunda instancia, de conformidad con el subliteral b) del numeral 1° del literal o) del artículo 73 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, adicionado por el artículo 15 del acuerdo Distrital 735 de 2019, corresponde a la Secretaría Distrital de Planeación. De igual forma, cuando se edifica sin contar con licencia en terrenos aptos para ello, también compete a dicha Secretaría conocer el asunto en segunda instancia, conforme a lo señalado en el subliteral c) de la misma disposición.

 

En este supuesto, el bien jurídico protegido es el urbanismo, en particular la observancia de la normativa que regula el uso, ocupación y construcción del suelo. Por consiguiente, la autoridad competente para resolver en segunda instancia los comportamientos contrarios a la convivencia derivados de este tipo de actuaciones es la Secretaría Distrital de Planeación.

 

5.4. Construcción en predio público de cesión incorporado al inventario general del espacio público y bienes fiscales.

 

De conformidad con lo dispuesto en el literal b) del parágrafo del artículo 51 del Acuerdo Distrital 257 de 2006, adicionado por el artículo 17 del Acuerdo Distrital 735 de 2019, el conocimiento en segunda instancia de las actuaciones relacionadas con construcciones en predios de cesión efectivamente incorporados al espacio público corresponde al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público - DADEP. Lo anterior, en atención a que el bien jurídico tutelado en tales casos es el espacio público, cuya protección y defensa competen expresamente a dicha entidad, no solo en virtud de la citada disposición, sino también conforme a lo establecido en el artículo 5 del Acuerdo Distrital 018 de 1999.

 

6. Conclusiones.

 

De conformidad con lo expuesto en la presente circular, a continuación, se citan algunas conclusiones para tener en cuenta cuando se conceda el recurso de apelación ante una autoridad administrativa especial de policía:

 

6.1. Recibida la actuación, la autoridad administrativa especial de policía deberá verificar si es competente para conocer del recurso de apelación, y en caso contrario, remitirá el expediente a la autoridad que estime competente, de conformidad con los criterios establecidos en la presente circular.

 

6.2. Si la autoridad a la que se le remite la actuación considera que tampoco es competente para conocer del recurso, deberá promover el conflicto negativo de competencias y remitirá el expediente a la Secretaría Jurídica Distrital, para que de conformidad con lo establecido por el artículo 30 del Acuerdo Distrital 735 de 2019 y el Decreto 606 de 2022, se determine la autoridad competente para desatar el recurso de apelación.

 

6.3. La decisión que resuelva el recurso de apelación deberá pronunciarse de manera expresa sobre todos los comportamientos investigados, especialmente cuando exista conexidad sustancial de conductas, evitando decisiones parciales o fragmentadas.

 

6.4. Cuando en una misma actuación concurran comportamientos contrarios al orden urbanístico cuya competencia corresponda a distintas entidades, deberá priorizarse un análisis integral del caso, sin perjuicio de la remisión o definición de competencias conforme a las reglas previstas en esta circular.

 

6.5. En los casos en que se advierta la posible configuración de la caducidad de la acción policiva, la autoridad deberá adoptar las decisiones de manera prioritaria, a fin de evitar la pérdida de competencia para imponer medidas correctivas.

 

6.6. Las decisiones de segunda instancia deberán cumplir con los requisitos de motivación, valoración probatoria conforme a la sana crítica y adecuada fundamentación normativa, en los términos señalados en la presente circular.

 

Finalmente, se recomienda a los/as Inspectores/as de Convivencia y Paz, actuar con la debida diligencia en la tipificación de los comportamientos contrarios a la convivencia, evitando conceder recursos de apelación dentro de una misma actuación, a más de una autoridad administrativa especial de policía.

 

En tal sentido, deberá garantizarse que la autoridad a la cual se remita el expediente sea la única competente para resolver el recurso de alzada, de conformidad con la normativa vigente, con el fin de garantizar la seguridad jurídica, la unidad procesal y el debido proceso en las actuaciones policivas.

 

La presente Circular rige a partir de la fecha de su expedición y deroga la Circular Conjunta 003 de 2025.

 

Cordialmente,

 

MAURICIO MONCAYO VALENCIA

 

Secretario Jurídico Distrital

 

GUSTAVO QUINTERO ARDILA

 

Secretario Distrital de Gobierno

 

Proyectó:   Duván Sandoval Rodríguez - Profesional universitario – Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos.

Revisó:    Andrés Felipe Puentes Díaz – Director – Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos.

Esther Pinilla Serrano – Profesional especializado - Subsecretaría Jurídica Distrital.

Camila Cortés Daza – Directora para la Gestión Policiva – Secretaría Distrital Gobierno.

Diana Marcela Zarabanda Suarez – Directora Jurídica – Secretaría Distrital de Gobierno.

Aprobó:    María Paula Rueda Mantilla – Subsecretaria – Subsecretaría Jurídica Distrital.

Eduardo Andrés Garzón Torres – Subsecretario de Gestión Local - Secretaría Distrital de Gobierno.

 

Nota: Ver norma original en Anexos.

 

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