RESOLUCIÓN 373 DE 2026

 

(Septiembre 11)

 

Por la cual se declaran improcedentes los recursos de reposición y las solicitudes de suspensión presentadas en contra de la Resolución No. 230 del 25 de junio de 2026

 

EL GERENTE GENERAL DE LA EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO - TRANSMILENIO S.A.

 

En uso de sus facultades constitucionales, legales y estatutarias, en especial las conferidas en los artículos 76 y 80 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 43 de los estatutos de TRANSMILENIO S.A., en armonía con el artículo 5 del Acuerdo 5 de 2025 de la Junta Directiva de TRANSMILENIO S.A., la Resolución 326 de 2025 y en los Contratos de Concesión 004, 008 y 009 de 2010, 688, 693, 695 y 697 de 2018 y demás disposiciones concordantes,

 

CONSIDERANDO

 

1. ANTECEDENTES

 

Que de conformidad con el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. 

 

Que, por su parte, el artículo 334 de la Constitución Política establece que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, el cual intervendrá, por mandato de la ley, en la prestación de los servicios públicos con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la preservación de un ambiente sano.

 

Que el artículo 2º de la Ley 105 de 1993 establece que, por su carácter de servicio público, la operación de transporte público estará bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.

 

Que el artículo 3° Ibidem señala que la prestación del servicio de transporte público estará sujeto a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de autoridad competente.

 

Que, de conformidad con lo señalado en el artículo 2º del Acuerdo Distrital 004 de 1999 modificado por el artículo 135 del Acuerdo 927 de 2024: “corresponde a TRANSMILENIO S. A. la gestión, organización y planeación del Servicio de Transporte Público Masivo Urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, bajo la multimodalidad de transporte, en las condiciones que señalen las normas vigentes, las autoridades competentes y sus propios estatutos”

 

Que de acuerdo con el artículo 350 del Decreto Único del Sector Movilidad 652 de 2025, TRANSMILENIO S.A. cuenta con la facultad para fijar las condiciones técnicas y operativas para el funcionamiento del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D.C. (en adelante “SITP”) y ejerce el control de la operación a través de los instructivos y reglamentos de carácter general que expida, tal como lo prevé el artículo 351 ibidem.  

 

Que de conformidad con el artículo 365 del Decreto 652 de 2025 TRANSMILENIO S. A., como ente gestor del SITP, realizará la planeación, gestión y control contractual del Sistema; el proceso de integración, evaluación y seguimiento de la operación; y los procesos de selección necesarios para poner en marcha la migración del actual transporte público colectivo al transporte público masivo.

 

Que a través del Decreto Distrital No. 497 de 2023 se adoptó el Plan de Movilidad Sostenible y Segura (PMSS) para Bogotá Distrito Capital, en donde se estableció que los entes gestores del SITP y la Secretaría Distrital de Movilidad, deberán definir e implementar las acciones necesarias para el fortalecimiento de los entes gestores. 

 

Que el Acuerdo Distrital No. 927 de 2024, “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas del Distrito Capital 2024-2027 ‘Bogotá Camina Segura’” en sus artículos 135 y 136 amplió las funciones y competencias de TRANSMILENIO S.A.

 

Que, previos conceptos técnicos favorables de la Secretaría General, del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y de la Secretaría de Hacienda Distrital, el Acuerdo 05 del 1 de septiembre de 2025 de la Junta Directiva de TRANSMILENIO S.A. estableció una nueva estructura organizacional para la Empresa en virtud de la citada ampliación de funciones y competencias de la que fue objeto, modificando las funciones de sus dependencias. 

 

Que, en consecuencia, mediante Acuerdo 6 del 1 de septiembre de 2025, la Junta Directiva modificó la planta de cargos de TRANSMILENIO S.A. 

 

Que, como parte de la estructura organizacional de la Empresa, se creó la Subgerencia de Operaciones, cuyo objeto, de acuerdo con el artículo 13 del precitado Acuerdo 05 de 2025, es “fijar los lineamientos y directrices para asegurar la correcta operación del Sistema Integrado de Transporte Público en sus distintos componentes, en términos de calidad, continuidad, eficiencia y seguridad. Para el año 2026, la Subgerencia de Operaciones orienta su gestión hacia la consolidación de un sistema integrado, eficiente y seguro, que responda a los retos operativos en cada uno de los componentes del SITP y a las expectativas de los usuarios”. 

 

Que el Manual de Operaciones del Componente Troncal (M-SO-001) antes denominado M-DO-001 constituye el principal instrumento técnico y operativo mediante el cual se establecen los lineamientos, procedimientos, responsabilidades, estándares y mecanismos de coordinación requeridos para la adecuada prestación del servicio en el componente troncal del Sistema TransMilenio.

 

Que desde la adopción de la versión M-DO-001 del Manual de Operaciones del componente Troncal se presentaron cambios normativos, contractuales, tecnológicos, organizacionales y operacionales que hicieron necesaria su actualización con el fin de garantizar la adecuada gestión del SITP y la alineación con la modernización organizacional de TRANSMILENIO S.A. 

 

Que los manuales expedidos por TRANSMILENIO S.A. comprenden el conjunto de normas, disposiciones y/o instrucciones que imparte la entidad para la adecuada operación, gestión o administración del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá y que los concesionarios se obligan a acatar en sus respectivos contratos de concesión. 

 

Que el Manual de Operaciones Troncal constituye un documento transversal para todos los contratos de concesión y demás instrumentos que regulan la operación del componente troncal del SITP, fija las condiciones técnicas y operativas del Sistema para la prestación del servicio público de transporte masivo de pasajeros en la operación troncal, y hace parte del sistema de gestión de la entidad. 

  

Que, de acuerdo con la solicitud presentada el día 10 de junio de 2026 y el estudio técnico radicado con número 2026-CI-74085 por parte de la Subgerencia de Operaciones, se requirió realizar la actualización del Manual de Operaciones del Componente Troncal (M-SO-001), antes denominado M-DO-001, en atención a la necesidad de incorporar ajustes orientados al fortalecimiento de la gestión operacional, la coordinación entre actores del Sistema, la administración de eventualidades, la integración de los procesos de control operacional, la optimización de la prestación del servicio y la mejora continua de la experiencia de los usuarios del sistema.

 

Que el documento fue publicado en la plataforma LegalBog desde el 11 de junio al 18 de junio de 2026 para comentarios de la ciudadanía y grupos de interés de la entidad. 

 

Que dicho periodo de publicación culminó sin que se recibieran observaciones.

 

Que mediante la Resolución No. 230 del 25 de junio de 2026 se adoptó la versión 2 del Manual de Operaciones del Componente Troncal (M-SO-001) a cargo de la Subgerencia de Operaciones.

 

Que el Manual de Operaciones de Componente Troncal (M-SO-001), antes denominado M-DO-001, cuenta con las siguientes versiones:

 

  

2. RECURSOS DE REPOSICIÓN Y SOLICITUDES DE SUSPENSIÓN PRESENTADAS EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN 230 DE 2026

 

Que las sociedades GMÓVIL S.A.S., Consorcio Express S.A.S., Somos Bogotá Usme S.A.S., Sistema Integrado de Operación de Transporte SI18 Suba S.A.S., Sistema Integrado de Operación de Transporte SI18 Norte S.A.S. y Sistema Integrado de Operación de Transporte SI18 Calle 80 S.A.S. (en adelante los “Recurrentes”) presentaron recursos de reposición y solicitudes de suspensión en contra de la Resolución No. 230 del 25 de junio de 2026, así:

 

 

Que, de acuerdo con el artículo 36 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, los documentos y diligencias relacionadas con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, al cual se acumularán con el fin de evitar decisiones contradictorias. 

 

Que, por lo anterior, para decidir los recursos de reposición y las solicitudes de suspensión presentadas por los Recurrentes, TRANSMILENIO S.A. acumulará todos los expedientes y decidirá de forma unificada. 

 

Que los Recurrentes presentaron argumentos relacionados, principalmente, con la naturaleza jurídica de la Resolución No. 230 de 2026, las facultades de TRANSMILENIO S.A. para modificar el Manual de Operaciones, el procedimiento seguido para su expedición, la garantía del debido proceso, la participación de los concesionarios y los efectos que las modificaciones incorporadas podrían generar sobre la ejecución de los contratos de concesión, cuya reconstrucción respecto de cada una de ellos se presenta a continuación:

 

2.1. Argumentos presentados por la sociedad GMÓVIL S.A.S.

 

Mediante recurso de reposición radicado bajo el No. 2026-ER-42846, el Recurrente cuestionó la Resolución No. 230 de 2026 al considerar, en síntesis, que las modificaciones incorporadas al Manual de Operaciones exceden el ámbito propio de un instrumento técnico de ejecución contractual y pueden incidir en obligaciones, criterios de evaluación y cargas operacionales y económicas a cargo de los concesionarios. En particular, alegó posibles vicios relacionados con la expedición del acto, la suficiencia de su motivación y soporte técnico, jurídico y económico, la armonización de las modificaciones con el Contrato de Concesión, la afectación del equilibrio contractual y la ausencia de participación de los concesionarios durante el proceso de actualización del Manual.

 

2.2. Argumentos presentados por la sociedad Consorcio Express S.A.S.

 

Por su parte, Consorcio Express S.A.S., mediante recurso de reposición radicado bajo el No. 2026-ER42753, manifestó su inconformidad con la Resolución No. 230 de 2026, cuestionando, entre otros aspectos, el cumplimiento de obligaciones contractuales relacionadas con la justificación técnica de las modificaciones, la eliminación de mecanismos de concertación, la incorporación de facultades con incidencia en la remuneración y en el régimen de conductas operacionales, así como la ampliación de obligaciones relacionadas con la infraestructura y la dirección operacional. Igualmente, sostuvo que las modificaciones podrían incidir directamente en derechos y obligaciones derivados de los contratos de concesión y solicitó la suspensión de la aplicación de la Resolución mientras se resolvía el recurso.

 

2.3. Argumentos presentados por la sociedad Somos Bogotá Usme S.A.S. 

 

i. La Resolución 230 de 2026 fue expedida con desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso. 

 

ii. TRANSMILENIO omitió vincular a SOMOS como interesado directamente afectado.

 

iii. La publicación general del proyecto no sustituyó el derecho de audiencia.

 

iv. La facultad de modificación unilateral no excluye el derecho de audiencia. 

 

v. La omisión del derecho de audiencia tuvo carácter sustancial.

 

vi. La comunicación posterior no subsanó la vulneración.

 

vii. La actuación de TRANSMILENIO confirma la existencia de destinatarios particulares.

 

viii. La Resolución 230 de 2026 incurrió en expedición irregular y desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.

 

ix. La actuación también desconoce los principios de buena fe y confianza legítima.

 

2.4. Argumentos presentados por las sociedades Sistema Integrado de Operación de Transporte SI18 Suba, Norte y Calle 80. 

 

i. Afectación de la disponibilidad de operadores y de la prestación del servicio.

 

ii. Riesgo para la continuidad del servicio público esencial de transporte.

 

iii. Falta de correspondencia con la reducción de la jornada laboral.

 

iv. Desproporción de la respuesta frente a los problemas de cultura ciudadana. 

 

v. Necesidad de participación de los Concesionarios.

 

vi. Incumplimiento del deber de publicación y participación.

  

3. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER  

 

3.1. Naturaleza jurídica de la Resolución 230 de 2026

 

El acto recurrido corresponde al ejercicio de las facultades constitucionales y legales previamente anotadas en el numeral 1 de la parte considerativa del presente acto administrativo, las cuales resultan consecuentes con las características definitorias que la jurisprudencia ha reconocido al contrato de concesión del que trata el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

 

Como lo ha aclarado el Consejo de Estado, una de tales características es que “la entidad estatal mantiene durante la ejecución del contrato la inspección, vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del concesionario”[1]. Frente al contenido específico de estas facultades, la Corte Constitucional[2] ha razonado de la siguiente manera:

 

“En dicho contrato (el de concesión) existe la permanente vigilancia del ente estatal, lo cual se justifica por cuanto se trata de prestar un servicio público o construir o explotar un bien de uso público. Según la ley, se actúa bajo el control del ente concedente, lo que implica que siempre existirá la facultad del ente público de dar instrucciones en torno a la forma como se explota el bien o se presta el servicio.

 

Esta facultad es de origen constitucional, por cuanto según el artículo 365 de la Carta, el Estado tendrá siempre el control y la regulación de los servicios públicos. Esto implica que en el contrato de concesión, deben distinguirse los aspectos puramente contractuales (que son objeto del acuerdo de las partes), de los normativos del servicio (que corresponden siempre a la entidad pública)” (negrillas y énfasis añadido).

 

Considerando lo anterior, se sigue que TRANSMILENIO S.A., al establecer mediante el Manual de Operaciones del Componente Troncal del SITP los lineamientos, procedimientos, responsabilidades, estándares y mecanismos de coordinación requeridos para la adecuada prestación del servicio, ejerce de manera impersonal y abstracta en desarrollo de una competencia regulatoria de raigambre constitucional y legal. Si bien tal ejercicio tiene efectos contractuales derivados de la citada naturaleza del contrato de concesión, este no crea, modifica o extingue una situación jurídica en consideración a personas o bienes específicos, sino en atención a las necesidades del servicio público esencial concesionado, razón por la cual tiene vocación de aplicarse de forma objetiva y uniforme a sus prestadores.

 

Teniendo en cuenta que lo dicho en el párrafo precedente cumple a cabalidad con la caracterización de los actos administrativos de carácter general que ha realizado el Consejo de Estado^[3], resulta imperioso concluir que el acto recurrido tiene esta calidad.

 

4. CONCLUSIONES

 

De conformidad con el análisis efectuado, se concluye que la Resolución 230 del 25 de junio de 2026 fue expedida por TRANSMILENIO S.A. mediante un acto administrativo de carácter general. En consecuencia, los recursos de reposición presentados por los Recurrentes son improcedentes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. Lo mismo es predicable de las solicitudes de suspensión, en la medida en que desarrollan pretensiones que el numeral 1 del artículo 74 reserva al recurso de reposición. 

 

En mérito de lo expuesto,

 

RESUELVE

 

ARTÍCULO 1°. Acumular los expedientes identificados con los radicados Nos. 2026-ER-42846, 2026-ER42753, 2026-ER-42826, 2026-ER-43747, 2026-ER-43748 y 2026-ER-43752.  

 

ARTÍCULO 2°. Declarar improcedentes los recursos de reposición presentados por las sociedades GMÓVIL S.A.S., Consorcio Express S.A.S., Somos Bogotá Usme S.A.S. y las solicitudes de suspensión presentadas por Sistema Integrado de Operación de Transporte SI18 Suba S.A.S., Sistema Integrado de Operación de Transporte SI18 Norte S.A.S. y Sistema Integrado de Operación de Transporte SI18 Calle 80 S.A.S., de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente acto administrativo.

 

ARTÍCULO 3°. Contra la presente decisión no proceden recursos.

 

ARTÍCULO 4°. Notificar personalmente la presente Resolución a los Recurrentes.

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

Dada en la ciudad de Bogotá, D.C., a los 11 días del mes de septiembre del año 2026.

 

PEDRO MAURICIO GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ

 

Gerente General

 

Nota: Ver norma original en Anexos.