Concepto No. 040

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Primera

Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

Ref: 5968

Procede esta Procuraduría a emitir concepto en el asunto de la referencia, dentro del traslado común a las partes como lo dispone el artículo 212 del C.C.A., modificado por el articulo 51 del Decreto 2304 de 1989 y de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

La parte demandante, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de agosto 26 de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera ¿ Subsección A ¿ que denegó las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A.

Los demandantes solicitaron la declaratoria de nulidad del Decreto 668 de octubre 28 de 1996, "por el cual se suprime una dependencia de la Estructura Orgánica de la secretaria de Obras Públicas y se suprimen unos cargos", proferido por el Alcalde Mayor de Santa fe de Bogotá, el cual dispone:

"Articulo Primero. Modificar el articulo 7 del decreto 850 de 1994, en el sentido de suprimir de la estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas la División de Producción.

Articulo Segundo. Suprimir los siguientes cargos de la planta de Trabajadores oficiales de la secretaria de Obras (¿)

Articulo Tercero. Corresponde al secretario de Obras Públicas la terminación de los contratos de trabajo de aquellos servidores que ocupen los cargos suprimidos en el artículo anterior.

Articulo Cuarto. Disponer a través de acto administrativo motivado interno de la Secretaría de Obras Públicas, el reconocimiento de las indemnizaciones a que haya lugar, conforme a los términos de la Convención Colectiva vigente para 1996".

El Tribunal sostiene la tesis según la cual, en atención a la distribución de competencias, el Concejo Distrital mediante acuerdo define el marco de actuación de los respectivos órganos de la administración cuyas actuaciones administrativas se encuentran subordinadas a la regla de fondo.

De este modo resulta claro que aplicación de lo principios de eficacia, eficiencia y economía el Alcalde Mayor del Distrito Capital estaba facultado para suprimir la división de Producción en la Secretaría de Obras, pues esta decisión no conlleva la supresión del órgano administrativo, sino de una dependencia dentro de esa Secretaría, es decir que no se alteró la estructura general de la administración central.

Dice el a-quo que la expresión "con arreglo a los acuerdos correspondientes" contenida en el numeral 9 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, se refiere a materias tales como clasificación y categorización de los empleos, presupuesto, estructura general y otros, pero en ningún momento se aplica para la supresión de empleos o dependencias de las Secretarías Distritales.

Se reitera en el recurso que el Alcalde Mayor del Distrito capital no está facultado para modificar la estructura de la administración central, suprimiendo una dependencia de la Secretaría de Obras Públicas, pues se requiere la autorización previa mediante acuerdo expedido por el Concejo Distrital, ya que las normas constitucionales y legales que regulan la materia, le atribuyen a esta Corporación la función de organizar las entidades distritales señalando sus funciones básicas y adoptando las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.

Se busca establecer si el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C. estaba facultado para suprimir una dependencia y algunos empleos, de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito, sin sujeción a un Acuerdo expedido por el Concejo Distrital que le permitiera ejercer esta atribución.

De conformidad con el articulo 322 de la Constitución Política, el Distrito Capital de santa fe de Bogotá, es una entidad territorial sometida a régimen especial, establecido mediante el Decreto Ley 1421 de 1993.

Este estatuto legal prevé en el artículo 12, numerales 5 y 6 que corresponde al Concejo Distrital determinar la estructura general de la administración, lo que implica la creación, supresión o fusión de los diferentes organismos del sector central y descentralizado, así como la asignación de las funciones que dichas entidades deben cumplir.

Por su parte le artículo 38 del mismo decreto, faculta al Alcalde Mayor para crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalando sus funciones especiales y determinando sus emolumentos, con arreglo a los acuerdos expedidos por el Concejo Distrital.

Así lo dispone la mencionada norma:

"Artículo 38. ATRIBUCIONES. Son atribuciones del Alcalde Mayor:

(¿.)

9. Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado".

Como se observa, el Estatuto especial del Distrito capital establece una competencia compartida entre el Concejo de la ciudad y el Alcalde Mayor, para determinar la organización de la administración. De este modo, la Corporación se reserva la atribución de señalar la estructura general de la administración Distrital, mientras que las facultades del Ejecutivo están referidas a la creación, supresión y fusión de los empleos adscritos a los organismos que conforman el sector central siempre con sujeción a los Acuerdos que expida el cabildo Distrital.

Lo anterior significa que la estructura orgánica de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito, únicamente podía ser modificada mediante acuerdo expedido por el Concejo, evento en el cual el Alcalde quedaría habilitado para adoptar decisiones administrativas relacionadas con la supresión de hémelos, ejerciendo de esta manera una competencia previamente reglada por la Corporación.

El régimen jurídico especial aplicable al Distrito capital, no es ajeno a lo dispuesto en la Carta Política en materia de ordenamiento territorial. Así la colaboración y coordinación que el Constituyente estableció entre el Ejecutivo y las Corporaciones administrativas, se pone de manifiesto al observar cómo en el caso de los departamentos la función que se viene analizando debe ser ejercida por el Gobernador con sujeción a las Ordenanzas respectivas (C. Po. 305 ¿ 7); del mismo modo en tratándose de la vida administrativa municipal al alcalde corresponde suprimir los empleos de sus dependencias, con arreglo a los Acuerdos correspondientes. (C. Po. artículo 315-7).

Constitucionalmente no hay razón para creer que el Alcalde del distrito Capital esta exento del deber de someterse a los acuerdos Locales, cuando pretende suprimir empleos en las dependencias que se encuentran bajo su administración.

Con todo, cabe señalar que el Decreto 1421 de 1993, faculta al Alcalde Mayor para crear, suprimier, fusionar y reestructurar dependencias de las entidades de la administración central en forma directa, cuando su finalidad sea la distribución de los negocios y asuntos según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y demás entidades descentralizadas del Distrito Capital.

Así se desprende el artículo 55 del Estatuto Orgánico de la ciudad, que señala.

Articulo 55. CREACION DE ENTIDADES (¿) En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38 ordinal 6, el Alcalde Mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución, en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus respectivas juntas directivas" (se subraya)

En el caso bajo estudio resulta claro que los fundamentos jurídicos del decreto acusado, no se acomodan a las circunstancias de la norma citada, razón por la cual era necesario que el Concejo Distrital determinara mediante acuerdo, las reglas generales para modificar la estructura orgánica de la Secretaria de de Obras Públicas.

A pesar de que el Decreto demandado se apoya en la norma antes transcrita, el contenido del acto no permite evidenciar que la voluntad del Alcalde Mayor se la de distribuir negocios y asuntos entre secretarías, Departamentos administrativos o Entidades Descentralizadas.

Por ello, no basta que el acto administrativo una serie de disposiciones legales y reglamentarias como fundamento jurídico de la decisión adoptada, sino que debe desarrollarlas expresamente, como sería en el presente caso, indicando la forma como se distribuyen os asuntos entre las diferentes dependencias y organismos de la administración.

De otra parte, es necesario precisar que los Acuerdos a que alude la Constitución y el legislador extraordinario para el caso de santa Fe de Bogotá, son aquellos actos administrativos complejos expedidos por el Concejo Distrital Por lo mismo, resulta jurídicamente incomprensible el argumento de la doctora Maria Graciela Becerra de Barragán apoderada judicial de entidad demandada, quien afirma "No sobre hacer énfasis en que cuando el numeral 9 del articulo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 dice que ¿ con arreglo a los acuerdos correspondientes¿ no se esta refiriendo al Acuerdo Distrital". Bajo esta perspectiva el orden normativo en el nivel distrital antes de ser aplicado, tendría que someterse a "acuerdos" entre la administración y sus servidores, cuando de suprimir empleos se trate, situación que resultaría contraria a los supuestos constitucionales que regulan la materia.

Como se ha dicho, la modificación de la estructura administrativa de la Secretaría de Obras Públicas, no obedece en el presente caso a la distribución de negocios entre entidades de la administración distrital (Decreto Ley 1421 de 1993 artículo 38-6 y 55 inciso segundo), sino a la voluntad del Alcalde encaminada a restructurar ese organismo, suprimiendo dependencias y empleos.

En mérito de lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público considera que se debe revocar el fallo apelado y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda.

De la Honorable Sala, atentamente,