SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE

DIRECCION LEGAL AMBIENTAL

CONCEPTO JURIDICO No.  00003

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Fecha de Expedición: 24 de enero del  2017

Bogotá D.C.,

Doctora

YANNNETH CRISTINA BUITRAGO

Subdirección de Silvicultura Flora y Fauna Silvestre Ciudad.

Asunto:       Concepto decretos 349 de 2006 y 619 de 2000. Bosque de San Carlos.

Referencia: Rad. No. 2016IE196507 

La Dirección Legal Ambiental en ejercicio de las funciones atribuidas por el Decreto Distrital 109 del 16 de marzo de 2009, mediante el cual se modifica la estructura de la Secretaría Distrital de Ambiente, y conforme a la facultad descrita en el literal e) del artículo 24 que dispone: “Adelantar  análisis jurídicos, unificar, recopilar y estandarizar conceptos e información jurídica relevante sobre las diferentes normas relacionadas con los asuntos de competencia de la Secretaría, llevando a cabo la revisión de la normatividad vigente y la doctrina”, se pronuncia en los siguientes términos:

I. ASUNTO A TRATAR

1. ¿Qué categorizaciones tiene el Parque Metropolitano Bosque de San Carlos? ¿Qué implicaciones trae consigo?

2. ¿Qué competencias tiene el Distrito y en especial la SDA en referencia al parque? ¿Cuáles en manejo silvicultural?

3. ¿Qué actuaciones se deben desarrollar por parte del Distrito para proceder a la tala del Arbolado exótico en dicha zona?

II. ANTECEDENTES

Consultado el Boletín Legal Ambiental de la Secretaría Distrital de Ambiente, no se identificaron pronunciamientos jurídicos sobre la presente temática.

III. CONSIDERACIONES

El Parque Metropolitano Bosque San Carlos, fue creado mediante el Acuerdo 50 de 1997 por el Concejo de Bogotá, cuenta con el carácter de Zona Recreativa de Conservación Forestal, Patrimonio Ecológico Natural y Parque Metropolitano, según lo establecido en el Decreto Distrital 1184 de 1984^[1], Acuerdo 1 de 1999^[2] del Concejo de Bogotá y el Decreto Distrital 190 de 2004^[3],. Motivo por el cual, en el inicio del presente concepto se procederá a realizar un análisis del origen de su caracterización, sus implicaciones y cuál debe ser el actuar de la administración, es decir, la actuación que debe desarrollar la Secretaría Distrital de Ambiente respecto de la tala del arbolado exótico presente en dicha área.

En cuanto a la primera caracterización del parque, es decir, la de Zona Recreativa de Conservación Forestal, vale aclarar, que la misma no califica en las categorizaciones dadas por el Decreto Nacional 1791 de 1996 “Por medio de la cual se establece el régimen de aprovechamiento forestal”, esto es, áreas forestales protectoras, productoras, productoras o protectoras- productoras. De modo que, su categorización de zona de recreación de conservación forestal es dada en virtud del Decreto Distrital 1184 de 1984, el cual implica “(…) nada distinto que afectar los recursos existentes a políticas claras para su restauración, conservación y mantenimiento adecuados”^[4]. Lo anterior, se afirma atendiendo a lo previsto en el art. 47 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, que establece:

“Artículo  47º.- Sin perjuicio de derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de este Código, podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos. Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares.”.

Asimismo, es de referir “(…) que el área destinada a servir como zona verde de conservación forestal está constituida por 138.640.41 metros cuadrados, lo que conlleva que las áreas destinadas para zonas verdes sí cumplen con lo previsto en el Decreto Distrital 1184 de 1984, que se insiste, afectó el 25% del total de las 44,5 hectáreas que comprendían el terreno de propiedad de Fundación Hospital San Carlos para conservación forestal”^[5] . Vale aclarar, que las áreas de conservación forestal a la cual alude el Juzgado son las contenidas bajo el código  R1, R2, R3, R4, R5, G1, G2, G3, G4 y E1, excluyendo para ese momento la zona SL-E1 que con posterioridad y en virtud del Decreto Distrital 349 de 2006, fue anexado como parte del área del parque, para un gran total de 148.815.91mts.

Sin embargo, el Decreto Distrital 349 de 2006, por medio del cual se adopta el Plan Director del Parque, indica que el total de área de zonas verdes es de 145.317,94 mts, de modo que para un mayor entendimiento de su zonificación es necesario requerir a la respectiva área técnica.

En cuanto a su segunda caracterización, es decir, la de Patrimonio Ecológico del Distrito, el Juzgado Sexto Administrativo de Cundinamarca  en el proceso de Acción Popular 2008-006, estableció que:

“(…) si bien es cierto que el el Acuerdo 01 de 1999, el cabildo Distrital decidió calificar el Bosque de San Carlos como patrimonio ecológico de la ciudad y “parque natural”, ello lo hizo con el objeto de preservar aún más la zona ya calificada de estricta conservación forestal por el Decreto 1184 de 1984, más no, respondiendo a la naturaleza real de lo que allí se encuentra.”.

De modo que, esta categorización busca resaltar una protección ya comprendida por el caracter de Parque Metropolitano y Zona Recreativa de Conservación Forestal, ya que su real protección y naturaleza se encuentrada dada por estas  figuras y en especial por la de Parque Metropolitano. Asi las cosas, el Artículo 2.2.2.1.3.5. del Decreto Nacional 1076 de 2015, permite inferir que ante la superposición de categorías debe primar la de mayor jerarquía, en este caso la de Parque Metropolitano, puesto que esta norma establece un conjunto de objetivos, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas a nivel macro que orientan el desarrollo físico del territorio y la utilización o usos del suelo. 

En cuanto a su tercera categorización, es decir Parque Metropolitano, la misma es otorgada por el art. 244 del Decreto Distrital 190 de 2004. Este artículo, enuncia los parques que conforman el Sistema de Espacio Público Construido, entre ellos el presente parque bajo el código PM-17. Así mismo, el parque cumple con la enunciación dada por el art. 180, núm.2 del Decreto Distrital 469 de 2003, de la siguiente forma:

“Art. 180, núm. 2: Parques de escala metropolitana.

Son áreas libres que cubren una superficie superior a 10 hectáreas, destinadas al desarrollo de usos recreativos activos y/o pasivos y a la generación de valores paisajísticos y ambientales, cuya área de influencia abarca todo el territorio de la ciudad.”.

Esto es así, ya que el Decreto Distrital 349 de 2006 “Por el cual se adopta el Plan Director del Parque Metropolitano Bosque de San Carlos” determina la extensión del parque en 192.251.14 Mts y enuncia su uso tanto para recreación activa como pasiva. Sin embargo, tal caracterización como parque metropolitano implica que el mismo es componente de la estructura ecológica principal del Distrito^[6] y por tanto suelo de protección, ya que el art 75 del Decreto Distrital 190 de 2004, define:

“Artículo 75. Componentes La Estructura Ecológica Principal está conformada por los siguientes componentes:

i) El Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital de que trata el capítulo IV del Acuerdo 19 de 1996 del Concejo de Bogotá,

ii) Los Parques Urbanos de escala metropolitana y zonal,

iii) Los corredores ecológicos,

iv) El Área de Manejo Especial del Río Bogotá.

Parágrafo. Todas las áreas de la Estructura Ecológica Principal en cualquiera de sus componentes constituyen suelo de protección con excepción de los Corredores Ecológicos Viales que se rigen por las normas del sistema de movilidad.”.

Conforme a lo anterior, al ser el Parque Metropolitano Bosque de San Carlos componente de la estructura ecológica principal del Distrito y por tanto, suelo de protección, tenemos que él mismo tiene restringido en principio la posibilidad de urbanizarse, según el artículo 146 del Decreto Distrital 190 de 2004 , que reza:

“Artículo 146: Es una categoría de suelo constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse. Corresponden a esta categoría las siguientes áreas:

1. Las componentes señaladas como tal, en la Estructura Ecológica Principal: Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, parques urbanos y la ronda y zona de manejo y preservación ambiental del río Bogotá (integrantes del área de manejo especial del valle aluvial del río Bogotá. Los elementos que componen esta estructura, clasificados de acuerdo a la definición precedente, están identificados en detalle en el capítulo correspondiente a la Estructura Ecológica Principal.

(…)”.

Sin embargo, y con fines esclarecedores se puede realizar la sustracción de suelos de protección bajo el art. 10 del Decreto Distrital 462 de 2008, de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 10. Incorporación o sustracción de suelo de protección: Cuando por situaciones de riesgo, por la necesidad de atender el cubrimiento de servicios públicos domiciliarios y/o la atención y el manejo de zonas de importancia ambiental, o porque la realización de estudios científicos y técnicos adelantados por instituciones privadas o públicas determinen la necesidad de incorporar nuevo suelo de protección, o en su defecto, sustraerlo, será necesario adelantar tal procedimiento a través de alguna de las siguientes alternativas:

1. En el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial.

2. En una modificación o revisión del Plan de Ordenamiento Territorial.

3. Mediante Acuerdo del Concejo de Bogotá D.C., previo concepto de la entidad competente para el tema, según el componente del suelo de protección que se vaya a incorporar o a sustraer.”.

Llegado a este punto y una vez clarificadas las categorizaciones del parque y sus implicaciones, esta dependencia se refiere a las competencias dadas en relación con la administración, preservación, mantenimiento, así como el manejo silvicultural y de zonas verdes y de jardinería del parque metropolitano bosque de San Carlos contenidas en los Decretos Distritales 531 de 2010, 190 de 2004 y 349 de 2006, de las cuales, según el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se tiene:

“1) IDRD, es el encargado de la administración del parque metropolitano además del mantenimiento, dotación, preservación y aprovechamiento económico del mismo.

2)La SDA es la encargada de formular los lineamientos para el manejo de la cobertura vegetal del Bosque San Carlos, planificar la silvicultura urbana, realizar la evaluación técnica para el otorgamiento de permisos y autorizaciones en materia silvicultural, definir los lineamientos técnicos para la recuperación, rehabilitación o restauración ecológica de las áreas protegidas del distrito capital, así como el manejo silvicultural que sea necesario en dichas áreas y hacer seguimiento y verificar las obligaciones de compensación señaladas en los permisos de tala o autorizaciones de tala o aprovechamiento.

3) En referencia al Jardín Botánico, éste es el encargado de ejecutar las actividades establecidas en los lineamientos técnicos elaborados por la autoridad ambiental competente, planificar la plantación, el establecimiento y mantenimiento del arbolado joven y la jardinería de Bogotá, realizar la asesoría técnica en la selección  de especies tanto para el arbolado como para la jardinería y en el establecimiento de los lineamientos técnicos requeridos para el manejo silvicultural, ejecutar el manejo silvicultural de arbolado urbano  en el espacio público  de uso público en los eventos que no  esté asignado a otra entidad, realizar las podas del arbolado joven que presente una altura inferior a 2 metros y promover procesos locales de participación comunitaria enfocados a la plantación y mantenimiento de árboles, zonas verdes y jardines urbanos.”.

De lo expuesto se infiere, que en lo que respecta al mantenimiento, conservación, manejo silvicultural como la arborización, tala, poda, bloqueo y traslado  o manejo en el espacio público  de uso público como lo es el parque metropolitano bosque de San Carlos, así como el manejo de las zonas verdes y jardinería, son actividades que requieren de la intervención  del  IDRD, SDA y Jardín Botánico José Celestino Mutis, razón por la cual  es necesario que dichas entidades públicas trabajen coordinada y mancomunadamente dentro de la órbita de sus competencias y con plena observancia de los procedimientos legales para que las intervenciones requeridas y ordenadas puedan ejecutarse en debida forma.

En ese orden de cosas, la plantación de arbolado exótico del Parque Metropolitano Bosque de San Carlos ha generado efectos negativos sobre de su entorno, de modo que es necesario un manejo silvicultural en relación del mismo. Al respecto, el Consejo de Estado en el proceso  de Reparación Directa 2003-1291, ha ordenado:

“El Distrito Capital-DAMA y a la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe, para que, en concierto con la comunidad, realicen una campaña de reforestación en toda la localidad, con las especies nativas que permitan al suelo recuperar sus características y/o contrarrestar el daño que ha padecido. En todo caso el número de árboles talados deberá compensarse por triplicado a lo largo y ancho de la localidad en aquellos lugares que la autoridad ambiental considere apropiados.”.

Asimismo, el Juzgado Sexto Administrativo de Bogotá en la Acción Popular 2008-006, determinó:

“La SDA, al Jardín Botánico José Celestino Mutis y al IDRD, adoptar de manera coordinada y con sujeción a los lineamientos técnicos dictados para el parque y la normatividad vigente, todas las medidas tendientes a garantizar que las especies arbóreas a plantar en sustitución  de las que son objeto de tala, además de cumplir con las especificaciones técnicas señaladas en el Protocolo Distrital de Restauración Ecológica, cuenten con la altura, porte, ramaje, contextura, fisionomía y otras características que garanticen su adaptación al terreno y su supervivencia.”.

En cuanto al proceso anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de Acción Popular 2008-006, ordenó:

“La SDA, Jardín Botánico José Celestino Mutis, IDRD estas deberán realizar las siguientes actividades: a) con sujeción a los lineamientos técnicos plantar en sustitución los árboles que son objetos de tala, además de cumplir con las especificaciones técnicas señaladas en el protocolo distrital de restauración ecológica. b) Continuar con los criterios técnicos para la identificación de las especies que deben ser objeto de tala y se reintegre archivo en el que reposen todas las autorizaciones impartidas por la autoridad competente. c) continuar aplicando medidas en procura de obtener la restauración de la vegetación del Parque Metropolitano Bosque de San Carlos.”.

De modo que, para dar cumplimiento a lo referido en sede judicial se requiere una articulación bajo el concepto de restauración entre los lineamientos técnicos y el diseño paisajístico del respectivo parque. Así las cosas, la primera acción a realizar sería la expedición de los lineamientos técnicos para el manejo silvicultural, que junto al diseño paisajístico del respectivo parque deben incorporar la noción de restauración, de manera que, ante tal armonía instrumental se desarrollen medidas por parte de la respectiva área técnica que permitan obtener la restauración de la vegetación del Parque Metropolitano Bosque de San Carlos.

IV. RECOMENDACIONES

Desarrollar medidas con el fin de obtener la restauración de la vegetación del Parque Metropolitano Bosque de San Carlos. Lo anterior, en cumplimiento del fallo proferido el día 18 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco de la Acción Popular N°2008-006.

V. CONCLUSIÓN

1. El Bosque de San Carlos cuenta con carácter de Patrimonio Ecológico Natural, Zona Recreativa de Conservación Forestal y Parque Metropolitano.  Sin embargo, al usarse como criterio orientador lo referido en el art. 2.2.2.1.3.5 del Decreto Nacional 1076 de 2015, su categorización principal es la de Parque Metropolitano.

2. Existe un marco competencial respecto al Parque Metropolitano Bosque de San Carlos dado por ley y clarificado mediante sede judicial, el cual, es referido en el presente concepto.

Atentamente,

VIVIANA CAROLINA ORTIZ GUZMAN

DIRECCION LEGAL AMBIENTAL

Elaboró:

LUIS ALBERTO ROJAS GAITAN

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