 |
Cargando el Contenido del Documento |
| Por favor espere... |
|
Cargando el Contenido del Documento |
| Por favor espere... |
|
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
EN DESCONGESTIÓN
EDICTO
No. S2-2021
LA SUBSECRETARÍA COMÚN PARA LOS DESPACHOS DE LOS MAGISTRADOS EN DESCONGESTIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -EN DESCONGESTIÓN-, POR MEDIO DEL PRESENTE EDICTO. NOTIFICA A LAS PARTES DE LA SENTENCIA DICTADA EN EL PROCESO QUE A CONTINUACIÓN SE DETERMINA:
CONSTANCIA DE FIJACIÓN Y DESFIJACION
Para notificar a las partes la anterior sentencia, se fija el presente EDICTO en lugar público de la Subsecretaría común por el término legal de tres (3) días, hoy 22 DE SEPTIEMBRE DE 2015 a las 8:00 A.M. y se desfija hoy 24 DE SEPTIEMBRE DE 2015 a las 5:00 P.M
CONSTANCIA DE TÉRMINO DE EJECUTORIA
Igualmente se informa que de conformidad con el Artículo 331 del C.P.C. el término de ejecutoria de la providencia corre por el termino de TRES (3) DIAS, comprendidos entre el 25 DE SEPTIEMBRE DE 2015 a las 8:00 am y el 29 DE SEPTIEMBRE DE 2015 a las 5:00 pm.
REPUBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
MAGISTRADO PONENTE DR. JORGE HERNÁN SÁNCHEZ FELIZZOLA
Bogotá D.C. quince (15) de septiembre de dos mil quince (2015)
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de octubre de 2013, proferida por el Juzgado Cuarto (4“) Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá D.C., que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
1.1. PRETENSIONES
La demandante CECILIA DEL CARMEN BELTRÁN BOHÓRQUEZ. por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda contra el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, para solicitar la nulidad de la Resolución No. 4272 del 13 de octubre de 2006, por medio del cual la Secretarla de Educación de Bogotá Distrital Capital, le negó desde el 1º de enero del 2002, el reconocimiento y pago de la bonificación remunerativa especial y el tiempo doble de escalafón nacional Docente como incentivo de ruralidad por prestar en calidad de Docente sus servicios en zonas de difícil acceso, critica de inseguridad o de explotación minera.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN reconocer, liquidar y pagar la bonificación remunerativa especial y el tiempo doble de escalafón nacional docente, por laborar en una Institución educativa ubicada en zona de difícil acceso, crítica de inseguridad o de explotación minera a partir del V de enero de 2002 y hasta el día en que las condiciones que dieron origen se mantengan, disponer el pago de las sumas adeudadas con el ajuste de valor conforme al índice de Precios al Consumidor - IPC o que se le ordene pagar de conformidad con el artículo 178 C.C.A., el pago de los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia sobre las sumas adeudadas, dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. y condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
1.2 HECHOS RELEVANTES
- La demandante se encuentra escalafonada en el Grado 14 del Escalafón Nacional Docente.
- Labora al servicio de la entidad demandada como Docente estatal en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad, o en zona minera o vulnerable. La Docente fue vinculada como docente estatal estando vigente el artículo 134 de la ley 115 de 1994, sus disposiciones reglamentarias y los actos administrativos que le dieron cumplimiento, expedidos por la entidad demandada.
- La entidad demandada expidió los actos administrativos en las cuales dispuso el reconocimiento del incentivo salarial y profesional reclama.
- las instituciones en las cuales ha prestado el servicio la demandante presentan algunas características especiales que las hacen merecedoras de un tratamiento especial por parte de la administración; motivo por el cual devengaba el incentivo de ruralidad o difícil acceso y le fue suspendido con el argumento que fue derogado dicho estimulo por la Ley 715 de 2001, no obstante, a que las condiciones en las cuales venía desarrollando su trabajo no han cambiado.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
La parte demandante señalo corno disposiciones violadas:
Constitución Política artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 23, 25, 29, 53, 83, 84, 95 numeral 1º, 209, 228 y 230; Ley 734 de 2002, Ley 115 de 1994; Decreto Ley 2277 de 1979 Y Decreto Reglamentario 707 de 1996; también las siguiente territoriales: Resoluciones 6279 del 12 de septiembre de 1997, 1229 del 10 de abril 2000, 265 de 4 de abril de 2000, 315 del 19 de abril de 2000. 945 del 28 de diciembre de 2001. 9842 del 28 de diciembre de 2000 y 6738 del 28 de septiembre de 1998.
Para explicar el concepto de violación de tales disposiciones, precisó que el reconocimiento del derecho a la bonificación especial por prestar los servicios en zonas de difícil acceso surgió con el Decreto 2277 de 1979, modificado por el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 e inicio a reglamentarse con el Decreto 707 de 1996, que faculto al Gobernador o Alcalde, la determinación, categorización y modificación de las zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras.
Refiere que no se discute si el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 fue derogado por la Ley 715 de 2001, porque el artículo 113 de dicha disposición así lo decretó, sino si el sólo hecho que se haya eliminado los derechos adquiridos de conformidad con las normas legales anteriores y actos administrativos de ejecución de aquellas, afecte el derecho de la demandante.
Agrega que la Ley 715 de 2001 no derogó el derecho, sino que dispuso que sea reglamentado.
'Se refiere que la secretaria de Educación no ha derogado ni •suspendido administrativamente el acto administrativo mediante al cual determinó mediante la inclusión de los nombres de los docentes y directivos docentes, qua tienen derecho a recibir los beneficios que componen al Incentivo: tiempo de servicio y salario.
Indica que al acto acusado Infringe la norma en la cual debía fundarse y respecto al contenido del acto administrativo, en el sentido de resolver la totalidad de los asuntos planteados en la respectiva petición.
Concluye que se violó el derecho al debido proceso y de defensa porque que el reconocimiento y pago del incentivo salarial fue “suspendido* a partir del mes de enero de 2002 “de hecho", porque no se realizó ningún procedimiento administrativo para dejar de pagarlo.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, contestó a folios 81 a 93 manifestando que teniendo en cuenta la normatividad atrás señalada, la Secretaría de Educación canceló un porcentaje adicional de salario a los educadores que laboran en los establecimientos pertenecientes a zonas con las citadas características, sin embargo ese reconocimiento fue suspendido a partir de enero de 2002 porque la Ley 715 de 2001 estableció una nueva normatividad sobre zonas de difícil acceso y derogó expresamente el sustento legal como lo era el artículo 134 de la ley 115 de 1994.
Resalta que una vez derogada en su totalidad el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, se vino como consecuencia el retiro simultáneo del ordenamiento jurídico, tanto del decreto reglamentario, como de aquellas decisiones que a escala territorial habían sido proferidas para darle desarrollo y aplicación, entre ellas las que se pretende la demandante se de aplicación.
Agrega que con respecto al tiempo doble, con la expedición del Decreto 1171 de 2004, dicho tiempo ya no se reconoce como doble y el gobierno nacional en uso de plenas facultades determino que este se daría como un incentivo de permiso y no como computo de tiempo doble tal como lo establece el artículo 7° del decreto ya referido, por lo tanto no hay lugar al reconocimiento solicitado. Finalmente, presentó como excepciones falta de causa del actor, ausencia del derecho que reclama, falta de agotamiento del requisito de procedíbilídad y prescripción.
3. LA SENTENCIA APELADA
El Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., el 31 de octubre de 2013, a folios 325 a 343 dictó sentencia mediante la cual negó las pretensiones de la demanda interpuesta por CECILIA DEL CARMEN BELTRÁN BOHÓRQUEZ.
Consideró la Juez de instancia, que para este caso es de observar que efectivamente desde la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 y hasta la expedición del Decreto 1171 de 2004, el denominado incentivo rural carecía de la reglamentación que para su aplicación debía emitir el Gobierno Nacional.
Afirma que se encuentra demostrado que durante el año 2002 y las siguientes anualidades respecto de los cuales se solicita, la actora laboró en el lED Isabel II, institución educativa catalogada como zona de inseguridad a la luz de la Resolución No. 1229 de 2000, circunstancia por la cual no puede serle reconocido ni pagado el incentivo solicitado, pues con la expedición de la Ley 715 de 2001 este beneficio desapareció para quienes prestaran sus servicios en zona de crítica inseguridad y zona de explotación minera e industrial, máxime que esta ley no establece un régimen de transición y la sentencia C-103 de 2003 de la Corte Constitucional, considera que estamos frente a una situación revocable por el legislador.
Agrega que con fundamento en las normas que regulan el caso, atendiendo que la demandante laboraba era en zona de inseguridad, no considerada zona de difícil acceso, que fue para la única que no desapareció dicho incentivo, no accediendo a las pretensiones de la demanda.
4. EL RECURSO DE APELACIÓN
El apoderado de la parte demandante, presento escrito a folios 345 a 348, solicita se revoque la decisión del A - quo señalando que se desconoció el precedente vertical relacionado con los derechos laborales cuando tránsito de legislación, específicamente en lo relacionado con el reconocimiento de la bonificación que se reclama.
5. ALEGATOS DE LAS PARTES
Mediante auto del 6 de junio de 2014 (fol. 356), se ordenó dar traslado a las partes para alegar de conclusión en segunda instancia.
La parte demandante no presentó alegato de conclusión.
La parte demandada presentó escrito que obra a folios 357 a 360, reiterando lo ya señalado
con la contestación de la demanda, solicitando se confirme la sentencia de primera instancia, insistiendo que al haber sido derogado expresamente el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, perdieron fuerza de ejecutoria los actos que lo reglamentaron y por ende no existe sustento legal que permita seguir reconociendo los incentivos, ya que la nueva legislación empezó a regir desde la publicación de la Ley.
El Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo.
II. CONSIDERACIONES
1. PROBLEMA JURÍDICO
Se controvierte la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 4272 del 13 de octubre de 2006, por el cual el DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, le negó a la demandante el reconocimiento y pago de la bonificación remunerativa especial y tiempo doble para ascenso en el escalafón nacional docente.
Por tal razón, corresponde a la Sala determinar si se le debe reconocer y pagar la bonificación remunerativa especial y el tiempo doble para ascenso en el escalafón nacional docente a la demandante CECILIA DEL CARMEN BELTRÁN BOHÓRQUEZ, a partir del 1“de enero de 2002, de conformidad con lo establecido en la Ley 115 de 1994 y en el Decreto 707 de 1996, como incentivo de ruralidad por prestar en calidad de docente sus servicios en zonas de difícil acceso.
2. NORMATIVIDAD APLICABLE AL CASO EN ESTUDIO
2.1 BONIFICACIÓN REMUNERATIVA ESPECIAL Y TIEMPO DOBLE PARA ASCENSO EN EL ESCALAFÓN NACIONAL DOCENTE
La Ley 115 de 1994, ‘Por la cual se expide la Ley General de Educación’, dispuso en su artículo 134 lo siguiente;
•ARTÍCULO 134. Incentivo especial para ascenso en el escalafón. Los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad p mineras, disfrutaran, además, de una bonificación especial v de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación que expida el Gobierno Nacional" (Subrayado fuera de texto).
El Decreto 707 del 17 de abril de 1996, reglamentó la anterior disposición de la siguiente manera:
‘ARTÍCULO 3.- Los docentes v directivos docentes que presten sus servicios en las zonas definidas por la autoridad competente como de difícil acceso, de situación crítica de inseguridad o mineras, de acuerdo con el articulo 2’ de este decreto, tendrán derecho a que el tiempo de servicio prestado en los establecimientos educativos estatales que figuren en el listado elaborado por la respectiva secretarla de educación departamental, distrital o municipal o el organismo que haga sus veces, sea reconocido como doble para efectos del cumplimiento del requisito de experiencia, exigido por el Estatuto Docente para el ascenso al arado siguiente del Escalafón Nacional Docente.
Los gobiernos departamental, distrital y municipal, según sea el caso, determinarán y autorizarán, además, el otorgamiento de una bonificación remunerativa especial para los docentes y directivos docentes de que trata este decreto, previa incorporación de los recursos necesarios, provenientes del situado fiscal o de sus rentas propias, dentro del Plan de Desarrollo Educativo de la entidad territorial y con el lleno de los requisitos legales que regulan el respectivo presupuesto.
La autoridad competente mediante reglamento territorial determinará la cuantía, oportunidad, forma de pago y momento a partir del cual comenzará a percibirse el beneficio de la bonificación, aplicando uno de los siguientes criterios:
Un salario mensual equivalente a la asignación básica mensual, pagadero una vez al año o distribuido en varios pagos, durante la vigencia fiscal.
Un porcentaje proporcional según tiempo de servicio, calculado sobre la asignación básica mensual del educador según su grado en el Escalafón Nacional Docente, pagadero mensualmente, con un tope mínimo del 8%, de acuerdo con los rangos que para el efecto establezca la entidad territorial.
Los educadores que a la vigencia del presente decreto presten sus servicios en las zonas definidas en el artículo 2º del mismo y que virtud de disposiciones territoriales gozan ya de la bonificación remuneración aquí reglamentada. tendrán derecho a que se les ajuste la misma de acuerdo con al criterio adoptado por la respectiva entidad territorial, si a la que venían disfrutando resultara ser inferior a la dispuesta en el correspondiente reglamento.
La entidad territorial expedirá al primer reglamento para al otorgamiento de la bonificación remunerativa espacial a los docentes y directivos docentes que haya vinculado al servicio y remunere con recursos de su presupuesto, dentro de los noventa (90) días siguientes a le vigencia del presente decreto " (Subrayado fuera de texto).
A su vez, el Decreto Nacional 1589 del 3 de septiembre de 1996
dispuso;
“ARTÍCULO 1- Ampliar el plazo establecido en el inciso final del numeral 2° del artículo 3° del Decreto 0707 de 1996 en ciento veinte (120) días más, contados a partir del tres (3) de septiembre de 1996.”
Por lo expuesto anteriormente, se puede concluir lo siguiente;
Los Docentes y Directivos Docentes que prestan servicios en establecimientos estatales de educación ubicados en zonas de difícil acceso o que se encuentren en situación crítica de inseguridad o en territorios de explotación minera, tienen derecho a que el tiempo de servicio prestado, les sea reconocido doblemente para efectos del cumplimiento del requisito de experiencia exigido por el Estatuto Docente para ascensos en el Escalafón Nacional Docente y a una bonificación remunerativa especial.
Los Gobernadores o los Alcaldes Distritales, según el caso, deben determinar qué zonas son de difícil acceso o cuáles se encuentran en situación crítica de inseguridad, y el Ministerio de Minas y Energía expedir concepto acerca de cuáles son las zonas de explotación minera, a solicitud del Gobernador o Alcalde respectivo.
El Gobierno Departamental, Distrital y Municipal, según corresponda, mediante reglamento, debe determinar la cuantía, oportunidad, forma de pago y momento a partir del cual comenzará a percibirse el beneficio de la bonificación, aplicando uno de los siguientes criterios; un salario mensual equivalente a la asignación básica mensual, pagadero una vez al año o distribuido en varios pagos durante la vigencia fiscal; o un porcentaje proporcional según tiempo servido, calculado sobre la asignación básica mensual del educador, pagadero mensualmente, con un límite mínimo del 8%, de acuerdo con los rangos que establezca la entidad territorial.
El plazo concedido para cumplir con ese deber de reglamentación se en 90 días, contados a partir de la entrada en vigencia del Decreto 707 del 17 de abril de 1996 (inciso final del artículo 3° de ese Decreto), ese plazo posteriormente fue ampliado, mediante el Decreto 1589 del 3 de septiembre de 1986, que fijó dicho plazo en 120 días, contados a partir del 3 de septiembre de 1996 (artículo 1").
Determinadas las zonas y expedido el reglamento, la Secretaría de Educación Departamental, Distrital o Municipal o el organismo que haga sus veces, ha de elaborar el listado de los establecimientos educativos estatales que se encuentren ubicados en las zonas señaladas, con los nombres de los docentes y directivos docentes que tienen derecho a recibir tales beneficios.
Finalmente, cumplido lo anterior, los Gobiernos Departamentales, Distritales y Municipales, según sea el caso, deben autorizar el otorgamiento de la bonificación remunerativa especial a los docentes y directivos docentes que presten servicios en las zonas señaladas, previa incorporación de los recursos necesarios provenientes del situado fiscal o de sus rentas propias, dentro del plan de desarrollo educativo de la entidad territorial y con el lleno de los requisitos legales que regulan el respectivo presupuesto.
2.2 ESTÍMULOS PARA DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS ESTATALES UBICADOS EN ÁREAS RURALES DE DIFÍCIL ACCESO O EN SITUACIÓN CRÍTICA DE INSEGURIDAD O MINERAS CONTEMPLADOS EN EL ARTÍCULO 24 DE LA LEY 715 DE 2001.
La Ley 715 de 2001, "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros", derogó expresamente lo dispuesto en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, así;
ARTÍCULO 113. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103 tercer inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134. el literal d) del numeral 1 del artículo 148, articulo 154, el literal g) artículo 159, el literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del Capítulo III del Decreto 2277 da 1979, el ultimo inciso del artículo 157 da la Ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 da 1996 y las demás normas que le sean contrarias.” (Destaca la Sala).
Y, en su lugar, en el inciso sexto del articulo 24 dispuso lo siguiente;
‘ARTÍCULO 24 –
(...)
Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional”. (Subrayado fuera de texto).
Al referirse a la evolución normativa en materia de estímulos a docentes, la Corte Constitucional en sentencia C-103 de 2003, que declaró exequible el inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, hizo las siguientes precisiones que a continuación se destacan:
La regulación de los estímulos para docentes oficiales
De acuerdo con la ley, el sistema de estímulos tiene como finalidades: i) Garantizar que la gestión institucional y los procesos de administración del talento humano se manejen integralmente en función del bienestar social y del desempeño eficiente y eficaz de los empleados; ii) Proporcionar orientaciones y herramientas de gestión a las entidades públicas para que construyan una vida laboral que ayude al desempeño productivo y al desarrollo humano de los empleados; iii) Estructurar un programa flexible de incentivos para recompensar el desempeños efectivo de los empleados y de los grupos de trabajo de las entidades; y iv) Facilitar la cooperación interinstitucional de las entidades públicas para la asignación de incentivos al desempeño excelente de los empleados.
El sistema de estímulos para los empleados se pone en funcionamiento a través de los programas de bienestar social y de los programas de incentivos que formulen y ejecuten las entidades. Específicamente para los docentes oficiales, el Decreto-ley 2277 de 1979, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 8º de 1979 y por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la Profesión docente, consagraba una serie de estímulos para los educadores, consistentes en el reconocimiento doble de tiempo de servicios y las preferencias para traslados a quienes se desempeñarán en las escuelas, áreas y poblaciones que allí se indicaban (arts. 37 y 38); el reconocimiento de años de servicios para efectos de ascensos en el escalafón a los educadores que obtuvieran títulos universitarios y de postgrado adicionales o que fueran autores de obras didácticas, técnicas o científicas (arts. 39 y 42); un sistema de prelación y de garantías especiales para los hijos de los educadores (art. 40); la equivalencia de los cursos de capacitación dictados por los docentes a fin de ser tenidos en cuenta en cuenta para ascenso en el escalafón (art. 41) y el derecho preferencial a disfrutar de comisiones de estudio para educación formal y no formal (art. 43).
En particular, el artículo 37 del mencionado Decreto-ley constituye un precedente normativo importante de la disposición ahora demandada. Señala aquel artículo:
Art. 37.- Tiempo doble. A los educadores con título docente que a partir de la fecha de expedición de este decreto desempeñen sus funciones en escuelas unitarias, áreas rurales de difícil acceso y población apartadas, se les tendrá en cuenta como doble el tiempo de servicio para efectos de ascenso en el escalafón.
El Gobierno Nacional determinara los criterios para definir dichas áreas y población.
Como lo señalaba el inciso segundo, el Gobierno Nacional determinara los criterios para definir las áreas de difícil acceso y las poblaciones apartadas, a fin de dar aplicación al estímulo establecido en el inciso primer.
Con posterioridad, la Ley 115 de 1994 consagro un nuevo plan de estímulos para los docentes consistentes, entre otros factores, en un año de estudio sabático por cuenta del Estado, paro los 20 educadores estatales mejor evaluados del país y según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional (art. 133): un incentivo especial para el ascenso en el escalafón por prestar sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, según la reglamentación que expidiera el Gobierno Nacional (art. 134): la creación de un crédito educativo para la profesionalización y perfeccionamiento del personal docente del servicio educativo estatal (art. 135): la prioridad para que los docentes sean adjudicatarios del 1% de los proyectos de vivienda social (art.136): y la opción de un programa especial para financiar a los docentes la adquisición de predios rurales en el lugar donde laboran, que será organizado por el Gobierno Nacional (art. 137).
En relación con el incentivo por prestar sus servicios en zonas de difícil acceso, en zonas de situación crítica de inseguridad y en zonas mineras, el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 señalaba lo siguiente:
(...)
Finalmente, Ley 715 de 2001 deroga expresamente el artículo 134 de la Ley 115 (art. 113) y, se infiere, deja vigentes los estímulos contemplados en los artículos 133, 135, 136 y 137 de la Ley 115. Además, la Ley 715 establece, por una sola vez, un estímulo para los docentes que voluntariamente acepten traslados ínter departamentales (par. 2°. art. 40) y otorga facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la ley, que esté acorde con la nueva distribución de recursos y competencias. El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios: i) Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización; ii) Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera; iii) Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes (art. 111.2.
La Ley 715, además de derogar el artículo 134 de la Lev 115, consagra para los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional (inc. 6°. art 24), Esta es la norma demandada en el proceso de la referencia. De la anterior referencia a la evolución normativa sobre los incentivos para los docentes oficiales se deduce lo siguiente; 1º) Es el legislador el que consagra el plan de incentivos para los docentes y señala los principios generales para su reconocimiento; 2º) los estímulos pecuniarios o no pecuniarios por prestar servicios en las zonas indicadas por el legislador hace parte de un plan integral de incentivos para los docentes; 3º) el plan de incentivos puede ser modificado por el legislador; 4º) el reconocimiento efectivo de los estímulos está condicionado , por principio, a la reglamentación por parte del Gobierno Nacional; ello ha sido un constante en el reconocimiento de este tipo de estímulos. Por ende, corresponden al Ejecutivo adoptar el concepto de las áreas o zonas especiales que señale el legislador; establecer las circunstancias y condiciones para ejecutar el reconocimiento de los incentivos a los docentes; fijar el monto de las bonificaciones y señalar los demás estímulos pecuniarios o no pecuniarios a que haya lugar.
Así entonces, tanto el legislador como el ejecutivo intervienen en la adopción del plan de estímulos a favor de los docentes. En la ley se señalan los destinatarios, el campo de aplicación y las formas de reconocimiento y en el reglamento se fijan las condiciones específicas, las nociones, los parámetros y requisitos para el reconocimiento efectivo de los incentivos."(Destaca la Sala).
En esa misma sentencia, la Corte Constitucional precisó, además, que lo previsto en el artículo 24 de la Ley 715 de 2001, no desconocía derecho adquirido alguno ni la confianza legítima que pudieran haber surgido por razón de lo regulado en su momento por el artículo 134 de la Ley 115 de 1994. Dijo la Corte sobre el particular (Destaca la Sala);
‘Así entonces, en el presente caso no se está ante el desconocimiento por el legislador de derechos adquiridos por los docentes que prestan sus servicios en las zonas señaladas en el artículo 134 de la Lev 115 de 1994. puesto que se trata de un asunto inherente al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional. Ello es así, en la medida en que la ley anterior y la actual condicionan el reconocimiento y pago de los estímulos a la reglamentación que para el efecto expida el Ejecutivo. El propio actor así lo reconoce en su demanda, cuando afirma que “Estas normas constituyeron un derecho para los docentes que se les ha venido reconociendo y pagando la bonificación consagrada en el Decreto 707 de 1996“.
"Un argumento adicional para resaltar el papel que juega el reglamento en el reconocimiento de este tipo de estímulos lo constituyen las modificaciones que introduce el Gobierno Nacional a los decretos reglamentarios, aunque la norma legal que reglamenta sea la misma. El Articulo 37 del Decreto-ley 2277 de 1979, que consideraba como doble el tiempo de servicio para efectos de ascenso en el escalafón docente, fue reglamentado en diferentes oportunidades: Decretos 2669 de 1981; 177 de 1982: 2147 de 1986 y 267 de 1988".
“Ahora bien, frente a los eventuales derechos adquiridos de los docentes que prestan sus servicios en las zonas señaladas en el artículo 134 de la Ley 115, el Gobierno Nacional bien podría acudir, en la reglamentación de la disposición ahora demandada y siempre y cuando así se permita, a una fórmula semejante a la utilizada en el Decreto 707 de 1996 que conservó los beneficios consagrados en la norma anterior”.
“Además, el precepto demandado no es inconstitucional por sí mismo, puesto que representa el ejercicio legítimo de la facultad configuración legislativa que asiste al Congreso de la República, dado que la ley no puede ser perenne ni inmodificable. Por ello, como lo señaló esta Corporación, no es de extrañar, entonces, que la primera facultad del Congreso, en ejercicio de la cláusula general de competencia, sea la señalada en el artículo 150, numeral 1°, de la Constitución para interpretar, reformar y derogar las leyes".
“De otra parte, en relación con el principio de la confianza legítima, baste señalar que éste no constituye una limitación para el cambio de legislación. Así lo tiene estableado la jurisprudencia constitucional. En la sentencia C-478 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideró la Corte que 'es claro que la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio de fomento. (...) Como vemos, la confianza legítima no constituye un límite a la posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguirla manteniendo".
Por lo tanto, en la medida en que la norma acusada conserva el reconocimiento de los estímulos al reconocimiento a los estímulos a los docentes, no admite su cuestionamiento por vulneración de los derechos adquiridos ni de la confianza legítima. Debate diferente sería si la Ley 715 se hubiese limitado a derogar el artículo 134 de la Ley 115. sin consagrar un principio sobre la materia. Pero ese no es el asunto que ahora corresponde conocer a la Corte.
En suma, al precisar que depende del reglamento el reconocimiento o pago efectivo de la bonificación, capacitación y tiempo, entre otros estímulos, a los docentes que prestan sus servicios en las áreas o zonas señaladas por el legislador, carece de objeto el debate propuesto ante esta jurisdicción, dado que la acción pública de inconstitucionalidad tiene como propósito confrontar los preceptos legislativos con los postulados constitucionales, para determinar su conformidad o no con la Carta Política, no así las normas reglamentarias. De tal suerte que los cargos por violación de los artículos 2° y 58 Superiores y el principio de la confianza legítima no están llamados a prosperar, toda vez que no se advierte que el inciso sexto del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 desconozca, por sí mismo, eventual derecho adquirido alguno a los destinatarios de la norma. Por ello, se declarará su exequibilidad. Corresponde si al Gobierno Nacional el oportuno desarrollo del precepto acusado, a fin de dar cumplimiento efectivo a la voluntad del legislador en esta materia”
Por lo anterior, podría inferirse que la Ley 715 de 2001 en su artículo 113 derogó expresamente los beneficios laborales que para determinados docentes previó el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, no obstante la misma ley en el inciso sexto del articulo 24 adoptó para los docentes que prestan sus servicios en áreas rurales de difícil acceso, estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad y previo reglamento que expida el Gobierno Departamental, Distrital o Municipal según corresponda.
Así las cosas, con la expedición de la Ley 715 de 2001 el reconocimiento y pago del estímulo salarial a los docentes que laboran en zonas de difícil acceso no cambió su propósito, sino que lo conservó y estableció sólo el incentivo económico, sino que creo otros beneficios a dichos docentes y condiciono su aplicación previa reglamentación que sobre la materia expidiera el Ejecutivo.
En virtud de la facultad de reglamentación otorgada al Ejecutivo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 1171 de 19 de abril de 2004 “Por el cual se reglamenta el inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso” señaló en los artículos 2° y 3º que la autoridad territorial, es decir, el Gobernador o Alcalde Distrital o Municipal señalará anualmente cuáles son las áreas rurales de difícil acceso y determinará las sedes de los establecimientos educativos estatales ubicados en dichas zonas.
Por su parte, el Consejo de Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A”, en sentencia del 17 agosto de 2011, radicado 25000-23-25-000-2004-00846-01(1323-08), demandante, NIDIA ARGENIS VIVAS CASTILLO y otros, demandado, BOGOTA D.C. - SECRETARIA DE EDUCACION, Consejero Ponente Dr. ALFONSO VARGAS RINCÓN, se pronunció al respecto del derecho al reconocimiento y pago de los estímulos de los docentes por prestar sus servicios en zonas de difícil acceso o situación de crítica inseguridad; argumentos estos que la Sala acoge por asimilarse al caso bajo estudio;
(…) Como se observa, tanto el artículo 134 de la Lev 115 de 1996 como el inciso sexto del artículo 24 de la Ley 715 de 2001. establecieron estímulos a favor de los docentes que laboraban en áreas de difícil acceso.
El propósito de dicho beneficio lo precipito la Corte Constitucional, al señalar:
‘Dicho estímulo económico crea incentivos dentro del grupo de los docentes estatales para que laboren en las zonas del país que presentan condiciones anormales, como las ya mencionadas, logrando conciliar la realización del derecho fundamental da las personas a la educación (CP. arts. 2o y 67). la prestación de la misma como servicio público en forma continua y permanente, mediante un mayor cubrimiento en esas zonas del país y ampliando las posibilidades de ingreso y permanencia en el sistema educativo, especialmente en el grupo de los niños, a fin de que accedan al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura (CP. arts. 67 y 44). con el recibo de una retribución económica que compense el mayor esfuerzo con que se cumple la función de los docentes beneficiarios de la misma, protegiendo así su derecho al trabajo en ’condiciones dignas y justas" (CP, art. 25).
“Por consiguiente, el incentivo económico otorgado a los docentes públicos de las zonas de difícil acceso, se configura en un elemento importante de la política pública educativa de orden nacional, puesto que se destinan recursos púbicos del denominado gasto social hacia la solución del problema de la disponibilidad de profesionales en las zonas en donde para el Estado se hace más complejo y difícil otorgar un adecuado cubrimiento del servicio de educación, por las condiciones de desventaja y anormalidad que presentan, con el fin de garantizar la prestación continua y permanente de este servicio público, a través de una medida que necesariamente involucra a distintos estamentos estatales, en la forma en que lo dispone la misma Constitución y para la realización de los fines de prosperidad general y mejoramiento de la calidad de vida que este mismo Estatuto propugna.”
En ese sentido, la bonificación especial para los docentes que prestan sus servicios en zonas de difícil acceso y que en la actualidad por virtud de la Lev 715 de 2001 se denominan estímulos que consisten en bonificación, capacitación y tiempo para docentes que presten sus servicios en similares circunstancias, no perdió su esencia, su propósito es el mismo.
Al establecerse que con fundamento en la Ley 115 de 1994, el Decreto 707 de 1996 y los reglamentos expedidos por la Administración de Bogotá, los actores se desempeñaban en zonas de difícil acceso y percibían una retribución económica que compensaba el mayor esfuerzo en cumplimiento de su labor docente, protegiendo su trabajo en condiciones dignas y justas deben seguir percibiendo el incentivo hasta el momento en que se reglamente el inciso sexto del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, o dejen de subsistir las condiciones que originaron el derecho de percibirla.
Lo anterior por cuanto de conformidad en dicha norma, persiste el estímulo, pero ya no tiene únicamente el carácter de bonificación, sino que puede consistir en capacitación y tiempo.
Una vez reglamentado sí se deberá determinar si el estímulo. En las concisiones que lo vienen percibiendo persiste o de acuerdo con la norma que lo regule debe tomar otra forma".
Así las cosas, examinada la normatividad y teniendo en cuenta la línea jurisprudencia adoptada por la Sala, los docentes que a la fecha de expedición de la Ley 715 de 2001 (21 de diciembre de 2001) se encontraran percibiendo el estímulo previsto en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, por prestar sus servicios en áreas o zonas de difícil acceso, tienen derecho a seguir percibiéndolo, hasta que subsista la situación táctica que dio origen a dicha actuación o hasta que sea reglamentada por ente territorial respectivo la Ley 715 de 2001. de conformidad con lo establecido en el Decreto 1171 de 2004.
3. CASO CONCRETO
Se observa que mediante Resolución No. 615 del 20 de abril de 1979, se nombró a la demandante como Docente en propiedad a partir del 3 de mayo de 1979 y que según certificado de historia laboral del 4 de abril de 2011 se encuentra activa laborando en el Instituto de Educación Distrital Isabel II (fol. 212).
Destaca la Sala que si bien a folio 63 se observa hoja de liquidación de la pensión de jubilación con fecha de estudio 1° de noviembre de 2005, en la cual se indica que dicha prestación es efectiva desde el 13 de julio de 2005, se advierte que la certificación laboral del 4 de abril de 2011 da cuenta que la Docente se encuentra activa, señalando como vinculación con el establecimiento educativo IED ISABEL //”.
Mediante Resolución No. 1229 del 10 de abril de 2000, la Secretaría de Educación de Santa Fe de Bogotá D.C. de conformidad con el Decreto No. 707 del 17 de abril de 1996 y el desarrollo del Decreto No. 265 del 4 de abril de 2000, determina los establecimientos educativos estatales que se encuentran ubicados en las zonas de difícil acceso, situación crítica de inseguridad, mineras o vulnerables así;
Posteriormente, a través de la Resolución 9842 del 28 de diciembre de 2001 (fols. 200 a 202), expedida por el Secretario de Educación de Bogotá, D.C., por medio del cual se adicionó la relación de establecimientos educativos estatales que se encuentran ubicados en zonas de difícil acceso, situación crítica de seguridad, mineras o vulnerables a que se refiere la Resolución 1229 de 2000.
La demandante por intermedio de apoderado elevó peticiones del 20 marzo de 2003 y 29 de septiembre de 2006 ante el Secretario de Educación de Bogotá D.C. solicitando el reconocimiento y pago de incentivo salarial por ruralidad creado por el artículo 134 de la Ley 715 de 2001, el Decreto 1171 de 2004, La Ley 1297 de 2009 y el Decreto 521 de 2010, a partir del 1“de enero de 2002.3
Mediante Resolución No. 1609 del 3 de junio de 2003 la Secretaria de Educación y la Subdirectora de Personal Docente, resolvió en forma desfavorable la petición de 20 de marzo de 2003, en los siguientes términos:
"(...) Esta entidad encuentra que no existe ningún fundamento legal que respalde la solicitud de pago del incentivo rural hecha por el apoderado de los peticionarios, pues, por un lado, las sumas a que tenía derecho en aplicación del artículo 134 de la ley 115 de 1994. su decreto reglamentario y los actos administrativos que le dieron cumplimiento en el Distrito Capital les fueron canceladas oportunamente y hasta la fecha en que la primera disposición citada desapareció del bloque normativo, y de otro, porque la bonificación prevista por la Ley 715 de 2001 sólo pueden ser reconocida una vez el Gobierno Nacional expida el respectivo reglamento (...)
ARTICULO DECIMO SEXTO: NEGAR a CECILIA DEL CARMEN BELTRAN BOHORQUEZ, identificada con cédula de ciudadanía 41479607, el reconocimiento y pago de incentivo por ruralidad correspondiente a los años 2002 y 2003. quien por ese concepto devengó 8% sobre la asignación básica, entre el 10 de abril de 2000 y el 30 de noviembre de 2000 y desde el 1° de febrero de 2001 hasta el 8 de diciembre de 2001 (...)".
Posteriormente, mediante Resolución No. 4272 del 13 de octubre de 2006, negó el reconocimiento y pago del incentivo por ruralidad desde el año 2002, en los siguientes términos:
“Que con fundamento en esos actos administrativos la Secretarla de Educación del Distrito canceló un porcentaje adicional de salario a los educadores que laboraban en los establecimientos pertenecientes a zonas con las citadas características, como ya se advirtió; ese reconocimiento fue suspendido a partir de enero de 2002 porque la ley 715 del 21 de diciembre de 2001 derogó en forma expresa, entre otras disposiciones, el citado artículo 134 de la Ley General de Educación, circunstancia expresamente reconocida por el mandatario, lo que trajo como consecuencia el retiro simultáneamente del ordenamiento jurídico, tanto del decreto reglamentario como de aquellas decisiones que a escala territorial hablan sido preferidas para darle desarrollo y aplicación, entra ellas, las que el representante invoca corno fundamentó da su solicitud, es decir esas últimas perdieron su fuerza ejecutoria corno consecuencia de la desaparición de la norma qua les servía como fundamento legal, situación que se encuentra contemplada por el numeral 2° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo (...).
Que desde el año 2002 los docentes han percibido la remuneración que legalmente les corresponde de acuerdo con los Decretos Nacionales de Salarios 688 de 2002, 3621 de 2003, 4250 de 2004. 928 de 2005 y 595 de 2006. No obstante, es importante aclarar que el incentivo por ruralidad no constituye una situación jurídica consolidada a su favor, como quiera que no hace parte de la asignación básica que les corresponde a estos funcionarios según grado en el escalafón, sino que conformaba un pago adicional previsto por una norma que perdió vigencia por expresa disposición de la Ley 715 de 2001, lo que lleva a la conclusión que se trataba de un porcentaje adicional de salario esencialmente modificable o transitorio y como tal no puede entenderse como una prerrogativa que deba ser mantenida por la administración (…)”.
La demandante presentó demanda el 23 de noviembre de 2007.
Según certificaciones de salarios de los años 2001 a 2011 vistos a folios 208 a 211, la demandante presta sus servicios como Docente en la Institución Educativa Distrital “IED ISABEL II”. perteneciente a la localidad Rafael Uribe Uribe.
Resalta la Sala que si bien, no obra en el proceso prueba idónea que demuestre que efectivamente a la Docente CECILIA DEL CARMEN BELTRÁN BOHÓRQUEZ, el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ le reconoció un incentivo de ruralidad por prestar sus servicios en zonas de difícil acceso, la bonificación remunerativa especial y el tiempo doble para ascenso en el escalafón nacional docente, no puede ser indiferente al contenido de las respuestas atrás referidas dadas por la Secretaria de Educación y la Subdirectora de Personal Docente del Distrito a la demandante, en el sentido de afirmar que: "el reconocimiento y pago del incentivo de ruralidad correspondiente a los años 2002 y 2003, quien por ese concepto devengó 8% sobre la asignación básica, entre el 10 de abril de 2000 v el 30 de noviembre de 2000 v desde el 1° de febrero de 2001 hasta el 8 de noviembre de 2001” (Subrayado y resaltado fuera de texto).
Adicionalmente, a folio 43 se resalta por parte de la entidad demandad lo siguiente:
'(...) las sumas a que tenía derecho en aplicación del artículo 134 de la Ley 115 de 1994, su decreto reglamentario y los actos administrativos que le dieron cumplimiento en el Distrito Capital, le fueron canceladas oportunamente y hasta la fecha en que las disposiciones citadas desaparecieron del bloque normativo (…)” (Subrayado y resaltado fuera de texto).
Así las cosas, se estableció que la Secretarla de Educación de Bogotá negó desde el r de enero de 2002 el reconocimiento y pago de la Bonificación Remunerativa Especial y el Tiempo Doble para Ascenso en el Escalafón Nacional Docente, solicitando por ende la actora, el pago a partir del 1º de enero de 2002.
Con todo, la Sala observa que la actora se encontraba prestando sus servicios como docente en un Establecimiento Educativo Estatal catalogado por la Secretaría de Educación Distrital como zona de difícil acceso, situación crítica de inseguridad, mineras o vulnerables con criterio “INSEGURIDAD" a la fecha de expedición de la Ley 715 de 2001 (21 de diciembre de 2001), por lo que deberá reconocerse la continuidad de ese beneficio a partir del 1° de enero de 2002 (entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001) por cuanto el mencionado beneficio persistió con la expedición de dicha norma, y el mismo debe mantenerse hasta que la entidad territorial profiera la reglamentación correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1171 de 2004, y mientras subsistan las condiciones en las que fue concedido. Pues de lo contario, mal podría aceptarse que la demora en este caso de la Administración Distrital en reglamentar el reconocimiento y pago del incentivo rural sea la causa para negarlo.
Así las cosas, la Secretaría de Educación de Bogotá, D.C. deberá reconocer, liquidar y pagar a la actora la bonificación especial a la que tiene derecho por haber laborado en el plantel educativo ubicado en zona de difícil acceso, situación crítica de seguridad, minera o vulnerable de acuerdo con lo establecido en la Ley 115 de 1994, el Decreto 707 de 1996 y los reglamentos expedidos por la Administración de Bogotá D.C., a partir del 1° de enero de 2002 y hasta el momento en que se reglamente el inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, o dejen de subsistir las condiciones que originaron el derecho de percibirla.
Por las anteriores consideraciones, se revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y se declarará la nulidad de la Resolución No. 4272 del 13 de octubre de 2006, proferida por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., en cuanto negó el reconocimiento y pago del incentivo por ruralidad desde el año 2002.
Como la pretensión respecto al reconocimiento de tiempo doble para efectos de ascenso en el Escalafón Nacional Docente no fue objeto de la petición que originó el acto acusado, ni punto debatido en el recurso de apelación, la Sala no hará pronunciamiento al respecto.
Como se ve, entre la petición inicial 20 de marzo de 2003 y la final 29 de septiembre de 2006 que dio lugar al acto administrativo demandado, transcurrieron más de los 3 años que señala la norma para que se interrumpa la prescripción - por una sola vez, y si como quiera que la demanda fue presentada el 23 de noviembre de 2007, por lo tanto, la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago del incentivo rural desde el 1º de enero de 2002, pero con efectos fiscales desde el 29 de septiembre de 2003 por prescripción de los incentivos causados con anterioridad a esa misma fecha, en los términos señalados en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, así como lo establece el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
En estos precisos términos deja fijada la Sala su posición y la rectifica, si es que en el pasado tuvo alguna distinta,
Finalmente, no se condenará a la parte vencida al pago de costas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, expediente 11001-33-31-023-2007-00301-01 21 FALLA:
PRIMERO. - REVOCAR la sentencia de 31 de octubre de 2013 proferida por el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá D.C., que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por CECILIA DEL CARMEN BELTRÁN BOHÓRQUEZ contra el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN.
En su lugar se dispone:
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 4272 del 13 de octubre de 2006 expedida por el Secretario de Educación Distrital y por la Subdirectora de Personal Docente de Bogotá, en cuanto negó a la demandante CECILIA DEL CARMEN BELTRÁN BOHÓRQUEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 41.479.607 de Bogotá, el reconocimiento y pago del incentivo por ruralidad desde el 1º de enero de 2002.
TERCERO.- Como consecuencia de lo anterior, se CONDENA a BOGOTÁ D.C.- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, a reconocer, liquidar y pagar a la demandante CECILIA DEL CARMEN BELTRÁN BOHÓRQUEZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 41.479.607 de Bogotá, la bonificación especial a la que tiene derecho por haber laborado en el plantel educativo ubicado en zona de difícil acceso, situación crítica de seguridad, minera o vulnerable de acuerdo con lo establecido en la Ley 115 de 1994, el Decreto 707 de 1996 y los reglamentos expedidos por la Administración de Bogotá D.C., a partir del 1º de enero de 2002, pero con efectos fiscales desde el 29 de septiembre de 2003, por prescripción trienal y hasta el momento en que se reglamente el inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, o dejen de subsistir las condiciones que originaron el derecho de percibirla.
CUARTO. - Al efectuarse la liquidación de las sumas dejadas de devengar por concepto de bonificación especial, la entidad deberá reajustarlas según sean los incrementos que se hayan dispuesto en virtud de la Ley y estas cifras a su vez serán ajustadas en su valor, siguiendo para ello el procedimiento a que se refiere la siguiente fórmula:
R = RH Índice final Índice inicial
En la que el valor (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante desde el 1º de enero de 2002, fecha en que dejaron de pagarle la bonificación especial. por el guarismo que resulte que dividir el índice final de precios al consumir certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta decisión, por el índice de precios vigente en la fecha en que debió efectuarse el pago.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada pensional, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada una de ellas.
QUINTO. - La condena debe ser liquidada teniendo en cuenta el ajuste de valores establecido en el artículo 178 del C.C.A. y dar cumplimiento a la presente decisión dentro de los términos establecidos para ello por los artículos 176 y 177 del C.C.A.
SEXTO. - Se NIEGAN las demás pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la demanda CECILIA DEL CARMEN BELTRÁN BOHORQUEZ, identificado con cédula de ciudadanía No 41.479.07 de Bogotá, contra DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA - SECRETARIA DE EDUCACION.
SÉPTIMO. - Por Secretaría procédase a la comunicación de la sentencia conforme lo ordena el artículo 62 de la Ley 1395 de 2010 y en firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
OCTAVO. - Si la parte demandante lo solicita por Secretaría expídase copia autenticada de las sentencias de primera y segunda instancia dictadas en las presentes diligencias, con las constancias y certificaciones de que trata el artículo 115 del C.P.C, especialmente de notificación y ejecutoria, de ser primera copia y de prestar mérito ejecutivo.
La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNIQUESE Y CÚMPLASE
REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA –
SALA DE DESCONGESTIÓN
SALVAMENTO DE VOTO
Con el respeto acostumbrado por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala al resolver el recurso de Apelación interpuesto asunto de la referencia, manifiesto que no comparto la misma, por las siguientes razones:
DEL INCENTIVO DE RURALIDAD
En ejercicio de la facultad de configuración, el Legislativo expidió la Ley 715 de 2001, con la cual derogó el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, en que se sustentaba el incentivo materia de controversia, y no se demostró que a la demandante se le hubiera desconocido derecho adquirido en torno al mismo, como pasa a explicarse:
1. La Ley 115 de 1994, por la cual se expide la Ley General de la educación, en el artículo 134 establecía el incentivo materia de discusión para "Los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, (...) según reglamentación que expida el Gobierno Nacional" (Destacado propio).
2. A través del Decreto 707 de 1996, el Gobierno Nacional reglamentó el otorgamiento de tales estímulos y delegó en los entes territoriales la categorización de las zonas de difícil acceso y en las Secretarías de Educación la determinación de los Colegios que se hallaban bajo esos supuestos
3. En el Distrito Capital, esa disposición se cumplió con la expedición de las Resoluciones 701 de julio de 1996, que determinó cuales zonas reunían esas características, y 1328 de diciembre de 1996, que adoptó el reglamento territorial para la aplicación del Decreto 707 de 1996 modificadas con el Decreto 894 de 1997 así como la Resolución 6279 del 12 de septiembre de 1997, por la cual se determinaron los establecimientos educativos estatales que se encontraban ubicados en zonas de difícil acceso, mineras o con situación crítica de inseguridad. Posteriormente se expidieron nuevos decretos que modificaron los ya mencionados, tales como el 894 de 1997 y 265 de 2000 y las Resoluciones 1229 del 10 de abril de 2000 y 9842 del 28 de diciembre de 2001.
4. A través de la Ley 715 de 2001 por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros, derogó en su artículo 113, el incentivo en comento.
Ahora bien, en el inciso 6° del artículo 24, dispuso de un estímulo para "Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso ...de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional” (subrayado fuera de texto). Es decir, concibió un reconocimiento específico para dichas áreas, acorde a la nueva distribución de recursos y competencias, para la eficiencia en el uso de los recursos públicos y sostenibilidad financiera del servicio educativo.
En la exposición de motivos de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional indicó en torno a los problemas de la educación, lo siguiente:
“Es claro entonces, que el problema de la educación en
Colombia no es nuevamente la falta de recursos financieros. Más bien, lo que
salta la vista es que, pese a la magnitud de los recursos, la educación en
Colombia afronta problemas relacionados con su uso inapropiado, que se
reflejan en una distribución inequitativa, en niveles bajos de eficiencia y en
una asignación insuficiente para atender inversiones en calidad y dotación.
Adicionalmente, cada día se hace más evidente que la sostenibilidad financiera
del servicio educativo se ha visto afectada en los últimos años debido a un
incremento sostenido de los
Estos problemas se deben en gran parte a la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional, a la pobre función de regulación que cumple el Estado colombiano y a la inflexibilidad de los recursos financieros, físicos y humanos que caracteriza al sector educativo.
Probablemente, una de las más graves consecuencias generadas por esta situación es que con la actual estructura financiera y administrativa del sector, y al ritmo de crecimiento actual del mismo. la población alcanzaría un promedio de escolaridad de 9 grados sólo hasta dentro de 20 años. Este promedio se ubica hoy entre 9 y 11 grados para la mayoría de países de desarrollo similar al de Colombia, y por encima de los trece grados en las naciones más desarrolladas.
No existe entonces una clara relación entre privilegiar el gasto en docentes, destinándole en proporción mayores recursos, y el mejoramiento de la calidad en los colegios oficiales. Esto se presenta no sólo a nivel nacional sino también departamental. Como lo muestra el gráfico No. 6, los departamentos en los cuales sus municipios dedican un mayor porcentaje de sus recursos al pago de docentes, no son necesariamente los que obtienen los mejores resultados en calidad'.
Así las cosas, es evidente que la derogatoria del incentivo para docentes que laboren en "zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras", no desconoció el principio de progresividad, pues obedeció a un interés superior de garantía de la Educación y se ajustó al que en realidad se requería "zonas rurales de difícil acceso". Lo anterior, toda vez que el referido principio no petrifica la facultad legislativa, como quiera que, por encima de cualquier expectativa, está la potestad configurativa, que permite al Legislador darles prioridad a otros intereses en aras del adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, pues una orientación contraria, iría en menoscabo del principio democrático.
Es así como la Corte Constitucional ha precisado que "El mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional".
5. Por lo anterior, la Corte Constitucional, se ocupó del estudio de la referida Ley, mediante sentencia C-103 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, que sobre el particular señaló:
Finalmente, la Ley 715 de 2001 deroga expresamente el artículo 134 de la Ley 115 (art. 113) y, se infiere, deja vigentes los estímulos contemplados en los artículos 133, 135, 136 y 137 de la Ley 15. Además, la Ley 715 establece, por una sola vez, un estímulo para los docentes que voluntariamente acepten traslados interdepartamentales (par. 2°, art. 40) y otorga facultades extraordinarias a! Gobierno Nacional para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la ley, que esté acorde con la nueva distribución de recursos y competencias. El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios; i) Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización; ii) Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera; iii) Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes (art. 111.2)8.
La Ley 715, además de derogar el artículo 134 de la Ley 115, consagra para los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional (inc. 6°, art. 24). Esta es la norma demandada en el proceso de la referencia. (Resaltado propio).
Además, precisó en relación a los derechos adquiridos, lo siguiente:
"Así entonces, en el presente caso no se está ante el desconocimiento por el legislador de derechos adquiridos por los docentes que prestan sus servicios en las zonas señaladas en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, puesto que se trata de un asunto inherente al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional. Ello es así, en la medida en que la ley anterior y la actual condicionan el reconocimiento y pago de estímulos a la reglamentación que para el efecto expida el Ejecutivo. El propio actor así lo reconoce en su demanda, cuando afirma que "Estas normas constituyen un derecho para los docentes que se les ha venido reconociendo y pagando la bonificación consagrada en el Decreto 707 de 1996".
6. En torno al estímulo para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso, El Ministerio de Educación Nacional, mediante Decreto 1171 de 19 de abril de 2004, reglamentó el inciso 6° del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 y definió los criterios a tener en cuenta para categorizar las zonas y colegios que responden a las siguientes características:
"ARTICULO 2. Áreas rurales de difícil acceso. Área rural de difícil acceso es aquella que cumple con los criterios estableados en el presente decreto para ser considerada como tal.
Para los efectos previstos en el artículo 24 de la ley 715 2001 y en este decreto, el gobernador o alcalde de la entidad territorial certificada determinará anualmente cuáles son las áreas rurales de difícil acceso de su jurisdicción. Para este fin tendrá en cuenta la definición sobre áreas rurales adoptada, en virtud del artículo 8 numeral 1 de la Ley 388 de 1997 por el consejo distrital o municipal, y al menos dos de los siguientes criterios:
a. Que sea necesaria la utilización habitual de dos o más medios de transporte para un desplazamiento hasta el perímetro urbano.
b. Que no existan vías de comunicación que permitan el transito motorizado durante la mayor parte del año lectivo.
c. Que la prestación del servicio público de transporte terrestre, fluvial o marítimo, tenga una sola frecuencia (ida o vuelta) diaria.
ARTICULO 3. Determinación de los establecimientos educativos ubicados en áreas rurales de difícil acceso, la secretaria de educación de la entidad territorial certificada definirá anualmente, mediante acto administrativo, las sedes de los establecimientos educativos estatales de la respectiva entidad territorial ubicadas en áreas rurales de difícil acceso” (destacado fuera de texto).
De lo anterior, concluyo que el incentivo de Zonas de Difícil Acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, dejó de tener sustento legal a partir de la Ley 715 del 2001, que concibió el de áreas rurales de difícil acceso, el cual no se ha reglamentado en el Distrito, esto es, no se ha definido cuáles son las áreas rurales que además cumplen con al menos dos de los requisitos del Decreto 1171 de 2004. Por lo mismo, en respeto del principio de legalidad, no existe mérito para reconocer la pretensión que persigue la demandante.
Contrario a lo concluido por mis compañeros de Sala, considero que las pruebas que se aportaron al expediente no demostraron que la docente se desempeñara en una zona catalogada como de difícil acceso o de alto riesgo, en la que se requiera la utilización habitual de dos o más medios de transporte para un desplazamiento hasta el perímetro urbano, la ausencia de vías de comunicación que permitan el tránsito motorizado .durante la mayor parte del año lectivo, o que la prestación del servicio público de transporte tenga una sola frecuencia diaria (ida o vuelta).
Lo anterior, máxime cuando ninguna prueba se allegó, indicativa de que en efecto, la demandante estuviera gozando del incentivo de ruralidad antes de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, ni que el Establecimiento educativo donde presta los servicios esté en zona rural de difícil acceso, pues, según da cuenta el expediente la demandante labora en la Institución Educativa Distrital Isabel II, de la Localidad Rafael Uribe, de esta ciudad.
En los anteriores términos salvo el voto.
LILIA APARICIO MILLAN Magistrada |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||