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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
MAGISTRADO PONENTE DR. RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON
Bogotá DO., veintitrés (23) de febrero de dos mii diecisiete (2017)
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra Ja sentencia del 29 de noviembre de 2013 proferida por el Juzgado Diecisiete (17) Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, que negó las pretensiones de la demanda.
1. DEMANDA
1.1. PRETENSIONES
Estuvo orientada a las siguientes declaraciones y condenas:
"PRIMERA: QUE SE DECLARE LA NULÍDAD de la RESOLUCION No. 280, de fecha: 27 de enero de 2.006, emanada de ¡a Secretaría de Educación de la ALCALDIA MA YOR DE BOGOTÁ D. C. y "Por la cual se resuelve petición", s fa Actora. Señora: MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, en cuanto le NEGÓ “el reconocimiento y pago de los salarios, cesantías, intereses de cesantía, prima de servicios, vacaciones, indemnización por el no suministro de dotaciones, indemnización moratoria, indexación y demás indemnizaciones...", solicitados por la demandante conforme a lo relación laboral, que la vínculo con esta Entidad Territorial y vinculación que fue plenamente comprobada durante actuación administrativa.
Segunda. - QUE SE DECLARE NULIDAD de la RESOLUCION No. 1348, de fecha: 17 de Abril de 2006, emanada de la Secretaria de Educación de la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ. D.C. y ‘Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición contra la Resolución No. 280 del 27 de Enero de 2.006”. recurso que habla sido interpuesto por la señora MARÍA DEL CARMEN ROMERO ROMEOR, por conducto del suscrito Apoderado, contra la Resolución No. 280/2.006, en cuanto CONFIRMÓ esta, para seguir desconociendo las acreencias laborales impagadas a la Actora, al terminar su relación laboral y cuya no solución fue plenamente comprobada durante la actuación administrativa.
Tercera. - QUE, como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, SE CONCEDE al DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA D.C. y, solidariamente: al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y al FONDO DE SERVICIOS DOCENTES del antiguo: “COLEGIO DEPARTAMENTAL - INTEGRADO DE FONTIBÓN". hoy "institución Educativa Distrital Integrado de Fontibón" - a que se compute - sin solución de continuidad - todo el tiempo servido, por la ex trabajadora despedida y a que demandante: señora MARÍA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, desde cuando fue contratada, a través de 'Ordenes de efectos del reconocimiento y pago de sus cesantías, intereses cesantías, primas y demás prestaciones sociales e indemnizaciones, a que haya lugar y que a continuación se relacionan.
Cuarta. - QUE. así mismo y como consecuencia de las anteriores declaraciones de NULIDAD Y CONDENE, a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, también se CONDENE al DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ. D.C. y. también SE CONDENE al DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ D.C y. solidariamente: al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y al FONDO DE SERVICIOS DOCENTES del antiguo ‘COLEGIO DEPARTAMENTAL - INTEGRADO DE FONTIBÓN “. hoy ‘Institución Educativa Distrital Integrado de Fontibón", a QUE SE RECONOZCAN Y PAGUEN a la Actora. exempleada: MARIÁ DEL CARMEN ROMERO ROMERO, el valor de las siguientes acreencias laborales impagadas así: (...)
Quinta.- QUE también SE CONDENE al DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA, D.C. y. solidariamente: al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y al FONDO DE SERVICIOS INTEGRADOS DE FONTIBÓN", hoy "Institución Educativa Distrital Integrado de Fontibón", a RECONOCER Y PAGAR en favor de la Actora, señora,; MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, la INDEXACION o CORRECCION MONETARIA, vale o decir el ajuste o actualización de la condena por pérdida del valor o capacidad adquisitiva de la moneda, de acuerdo con el Índice de precios al consumidor, al tenor de lo establecido en el Art. 178 del C.C.A, vigente.
Sexta. - QUE SE CONDENE al DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ D.C, y. solidariamente: al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y al FONDO DE SERVICIOS DOCENTES del antiguo: "COLEGIO DEPARTAMENTAL - INTEGRADO DE FONTIBÓN". hoy ‘Institución Educativa Distrital Integrado de Fontibón”, a dar cumplimiento del fallo y al pago de los INTERESES, sobre las anteriores condenas, según lo preceptuado en los Arts. 176 y 177 del C.C.A, vigente".
Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes:
"1 Mi poderdante, la señora. MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, prestó sus servicios personales, sin solución de continuidad y regida por la presunción prevista en el Art. 24 del C.S.T., esto es; bajo sucesivos “contratos de trabajo“ (espúreos), pero, - en realidad de verdad- regida por acto legal y reglamentario “disfrazado" de órdenes de prestación de servicios, a los nominadores, aquí demandados: el Distrito Especial de Bogotá, D.C, el Departamento de Cundinamarca y el Fondo de Servicios Docentes, del anterior “COLEGIO DEPARTAMENTAL - INTEGRADO DE FONTIBÓN “y hoy: "Institución Educativa Distrital Integrado de Fontibón" según los extremos de la relación laboral, cargo y último salario mensual, que se precisan a continuación, así:
- Nombre de la Trabajadora: MARÍA DEL CARMEN ROMERO ROMERO;
- Documento de Identidad: 4.30. 614 de Bogotá, D.E.;
- Fecha de Ingreso: Febrero 11 de 1.987;
- Labor desempeñada; Aseadora;
Último sueldo percibido: $489.000,00 m/c mensuales;
Fecha de Egreso: Noviembre 30 de 2.002.
2. La ex trabajadora Demandante, señora: MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, prestó sus servicios personales inicialmente en el “Colegio Departamental - Integrado de Fontibón", dependiente de la Secretaria de Educación de CUNDINAMARCA, bajo la continuada subordinación y dependencia de sus diferentes Rectores y Secretarios Pagadores, en la localidad de FONTIBÓN, ubicada en este Distrito Especial, siempre en la siguiente dirección, que es la sede del mencionado Colegio: Carrera 106 No. 25-77 de BOGOTÁ. D.C.
3. En su último año de servicios (2.002), la vinculación laboral de la Actora estuvo "regida" por las órdenes de Prestación de Servicios Nos. 106, 93, 82, 70, 57, 45, 34, 021 y 07; en los años anteriores, por las similares que la antecedieron, desde: Febrero 11 DE 1.987 hasta el año 2.001 y O.P S. emanadas de ¡a hoy Institución Educativa Distrital integrado de Fontibón" (antes “COLEGIO DEPARTAMENTAL - INTEGRADO DE FONTIBÓN"), por conducto de su FONDO DE SERVICIOS DOCENTES y suscritas por Redor y Secretario Pagador y por las cuales se "contrató" a la ex trabajadora, aquí demandante: señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, para prestar sus servicios personales - como Secretaria - al Plantel Educativo, antes mencionado, durante todo el tiempo que duraron estas vinculaciones laborales. 4. Por carta de despido, de fecha: Noviembre 28 de 2.002, entregada –al efecto- a la Actora y suscritita por el Rector – Ordenador del Gasto y por el Auxiliar Financiero (Secretario Pagador). Se le dio por terminada su relación laboral, a la ex Trabajadora: MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, de manera unilateral, ilegal, arbitraria y sin formula de juicio, a partir del 30 de Noviembre de 2.002
5. La ex trabajadora demandante, señora: MAR/A DEL CARMEN ROMERO ROMERO, prestó sus servicios personales a los ex patronos, aquí demandados, en realidad de verdad y según el principio de la primacía de la realidad, prevista en el Art. 53 de la Constitución Política, vigente, por sucesivos "contratos de trabajo", que - por el indiscutible carácter de EMPLEADA PÚBLICA de la Actora - revisten la modalidad jurídico-laboral de actos legales y reglamentarios, a los que se les pretendió dar visos de legalidad CIVIL“, a través de firmas sucesivas de "contratos de prestación de servicios".
6. El cargo o empleó, desempeñado por la ex trabajadora demandante y el último sueldo básico mensual, percibido y devengado por ella, fueron - en su orden - el de "SECRETARÍA" y la suma de $489.000,00 m/cte. mensuales.
7. Por expresa disposición del Art. 109, de la Ley 715 de 2.001, el "Colegio Departamental Integrado de Fontibón, la admiración y las plantas..." se transfirieron - "del Departamento de Cundinamarca al Distrito Capital", mediante el "convenio interadministrativo" que se suscribió entre estas “entidades territoriales" motivo por el cual ~ en el presente caso - se da la figura laboral de la sustitución patronal.
8. Los días 20 y 27 de Febrero de 2.004 y mediante sendos Derechos de Petición, dirigidos - en su orden - al señor Rector del "Colegio Departamental -integrado de Fontibón" y al señor Gobernador de CUNDINAMARCA. con el ánimo de agotar el procedimiento administrativo, previo a la presente acción judicial y para interrumpir la prescripción, al tenor de los Arts. 6º y 151 del CP. Del T., la Actora reclamó formalmente sus derechos laborales - ciertos e indiscutibles - a fin de que estas Autoridades Públicas, aquí demandadas, le reconociesen y pagasen sus prestaciones sociales insolutas.
9. De igual modo, los días 10 y 25 de Noviembre de 2.005, también mediante sendos Derechos de Petición, dirigidos - en su orden - al señor Secretario de Educación de BOGOTÁ D.C. y al señor Alcalde Mayor de BOGOTÁ. D.C. con el ánimo de agotar el procedimiento administrativo, previo a la presente acción judicial y para interrumpir la prescripción, al tenor de los Arts. 6º y 151 del CP. del T., la Actora también reclamó formalmente sus derechos laborales - ciertos e indiscutibles - a fin de que estas Autoridades Públicas, sustituías patronales y aquí demandadas, le reconociesen y pagasen sus prestaciones sociales insolutas.
10. Las primeras solicitudes (20 y 27 de Febrero de 2.004) fueron resueltas negativamente, tanto por el señor Rector del Colegio Departamental - Integrado de Fontibón- como por el señor Gobernador de Cundinamarca, por las razones que aducen en los escritos de respuesta respectivos, a las dos (2) peticiones elevadas por la ex trabajadora demandante, en tal
11. Las restantes solicitudes (del 10 y 25 de Noviembre de 2.005), dirigidas tanto al señor Secretario de Educación de Bogotá, D.C. como al señor Alcalde Mayor, fueron resueltas-a través de la Resolución No. 280, del 27 de Enero de 2.006 - para NEGAR "e/ reconocimiento y pago de salarios, cesantías, Intereses de cesantía, prima de servicios, vacaciones, indemnización por el no suministro de dotaciones, indemnización moratoria. indexación y demás Indemnizaciones...", reclamados por la Actora. señora: MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO.
12. El acto administrativo mencionado, la Resolución No. 280/2.006, te fue notificado - en forma personal - a la Actora, el día 14 de Febrero de 2006.
13. Al no estar de acuerdo, por supuesto, la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO con el contenido de la Resolución No. 280/2.006, en cuanto le denegó un derecho adquirido, con arreglo a la Constitución Política y a las Leyes Sociales, vigentes, el día 21 de Febrero de 2.006, me autorizó (con base en el Poder Especial, legalmente otorgado) para que interpusiese - como en efecto lo hice y como su Apoderado Especial ~ recurso de REPOSICIÓN, contra esta providencia administrativa y con el objeto de obtener su REVOCATORIA, en el sentido de que tas acreencias laborales reclamadas están legalmente causadas y permanecen impagadas ó }(sic) insolutas.
14. Mediante Resolución No. 1348, fechada. 17 de Abril de 2.006 y emanada de la Secretaría de Educación de la alcaldía mayor de BOGOTÁ, D.C, al resolver el recurso de REPOSICIÓN interpuesto y por las razones consignadas en este acto administrativo, básicamente “fundamentado" en la Ley de Contratación Administrativa (Ley 80 de 1.993). norma no aplicable a la vinculación laboral con la Actora, SE CONFIRMÓ la Resolución No. 283/2.006, para obcecarse en desconocer las acreencias laborales, adeudadas a la señora. MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO.
15. De este acto administrativo, la Resolución No. 1348/2.006, se me notificó, en forma personal y como Apoderado Especial de la señora MARÍA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, el día 16 de Mayo dé 2.006.
16. Durante todo el tiempo que mi mandante laboro al servicio de tos expatronos demandados, vale decir: el Distrito Especial de Bogotá, D. C, el Departamento de Cundinamarca y el Fondo de Servicios Docentes, de la hoy: "Institución Educativa Distrital - Integrado de Fontibón", observó buena conducta, fue leal y obediente con estas Entidades Nominadoras.
17. La ex trabajadora demandante, de Igual modo, prestó sus servicios a los Demandados, con eficiencia y eficacia, en la realización de sus labores, cumpliendo un horario de trabajo, recibiendo y acatando las órdenes propias de su cargo, en las instalaciones del Plantel Educativo, antes mencionado y percibiendo, como contraprestación por sus servicios, un SALARIO.
18. La ex trabajadora Demandante no estuvo a afiliada al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, ni a ninguna otra Entidad Promotora de Salud (E.P.S), durante todo el tiempo que duró su vinculación laboral.
19 Los nominadores demandados, durante la mayoría del tiempo que duró la relación laboral, tampoco suministraron – ni en especie ni en dinero – la dotación de ropa y calzado de labor, debida a la ex trabajadora demandante.
20. Los expatronos, aquí demandados, no le hicieron practicar a la demandante, teniendo la obligación de hacerlo, loe exámenes médicos de egreso, luego de haberle exigido y practicado examen médico de ingreso, según consta en su Hoja de Vida Laboral.
21. Al ser víctima de un acto de destitución, ilegal, sin fórmula de juicio y arbitrario, en su relación laboral, que estuvo "disfrazada" de "órdenes de prestación de servicios", pero que en realidad de verdad: equivalen a actos administrativos de nombramiento, entonces, la carta de terminación del "contrato" y de fecha: "Noviembre 28 de 2.002", equivale a una declaratoria de insubsistencia, sin el procedimiento disciplinario previo, por ser la demandante: señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO una empleada pública de servicios generales, a quien - por lo mismo - se le violó flagrantemente su DERECHO AL TRABAJO.
22. En efecto, al "despedirla" injustamente, los nominadores demandados no le pagaron a ésta, a pesar de ser esa su obligación constitucional y legal ni las PRESTACIONES SOCIALES, ni las INDEMNIZACIONES por despido injusto y moratoria, establecidas en la Ley.
23. Mediante petición, entregada por la Actora - el día 29 de Septiembre de 2.005 - directamente al señor Rector del Plantel Educativo, aquí vinculado judicialmente, se solicitó la compulsa de copias autenticadas de todas las “órdenes de prestación de servicios" (O.P.S.) suscritas y de la carta de despido correspondiente.
24. Luego de cancelar las expensas necesarias, según Oficio de respuesta de fecha: Octubre 7 de 2.005, fue posible obtener ¡as copias hábiles, que solicitó formalmente la ex trabajadora, para ser aportadas como PRUEBA DOCUMENTAL de esta Demanda de Restablecimiento del Derecho y de las cuales copias se le hizo entrega, debidamente diligenciadas pero en forma parcial (sólo del año 2.002), el día 9 de Noviembre de 2.005, razón por la cual - en el acápite de "MEDIOS DE PRUEBA - se solicitará que SE OFICIE, al Plantel Educativo renuente, para que remita todos los documentos públicos que la Actora - en su oportunidad ~ solicitó.
25. Se aportarán - entonces y como constancia de la “contratación” realizada - las fotocopias autenticadas de las órdenes de prestación de servicios, del año 2.002 y de la carta de despido, de fecha: Noviembre 28 de 2.002 que le fueron entregadas a mi mandante, con su respectiva constancia de autenticación.
26. Hasta la fecha de presentación de esta demanda, los nominadores - aquí vinculados judicialmente - no han cancelado suma alguna de dinero a mi Poderdante, por concepto de tas prestaciones sociales, que aquí se demandan (reajustes de salarios, prestaciones sociales, indemnizaciones e indexación, de acuerdo con /as pretensiones tercera a quinta, de esta demanda.
27. Mediante escrito recibido el día 08 de Junio de 2.006. en las Oficinas de Correspondencia, de la Secretaría de Educación de BOGOTÁ, D.C. y radicado bajo el número E-2,006- 105343, se solicitó - a la Entidad Territorial, aquí primeramente Demandada - la compulsa de copias autenticadas, con constancias de notificación y ejecutoria, de los actos administrativos acusados, vale decir: de las Resoluciones No. 280 y 1348/2.006, documentos públicos que, luego de múltiples gestiones realizadas, me fueron remitidos con Oficio No. 102189, del 19 de Julio de 2.006 y que recibí, en mi oficina, el día 28 de Julio de 2.006, de la manera como me fueron enviados y luego de haber CANCELADO las expensas necesarias, con fecha: 28/07/2.006 y de acuerdo con las fotocopias informales, que - al efecto y con carácter ilustrativo - se adjuntan.
28. Se me ha conferido Poder Especial, en los términos de tos Arts. 66, 70 y 84 del C. de P, C, para instaurar la presente Demanda Contenciosa- Administrativa, de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y a este documento, que contiene un mandato especial se le ha efectuado la presentación personal, que ordena la Ley (Art. 142 del C.C.A., vigente, concordante con el Art. 65 del C. de P.C.), ante Notario y en esta ciudad de BOGOTÁ, D.C.".
1.3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
La parte demandante señaló como disposiciones violadas: artículos 2º, 4º 6º, 13, 25, 29, 53, 58. 83, 93, 94,122, 123,125, 68 y 366 de la Constitución Política; los convenios 87, 98, 100 y 111 de la O.I.T, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 1º, 5°, 10, 11, 13, 15, 22, 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo, los artículos 3º, 50, 66. 69, 73, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, los artículos 10 y 27 del Código Civil, la Ley 6 de 1945, Los artículos 1º, 3º 6º y 14 de la Ley 43 de 1975, las Leyes 26 y 27 de 1976, La Ley 54 de 1962, la Ley 22 de 1967, la Ley 33 de 1985, la Ley 3 de 1986, el artículo 6º de la Ley 60 de 1993, los artículos 1º, 10º y 33 de la Ley 100 de 1993, el artículo 182 de la Ley 115 de 1994, el artículo 109 de la Ley 715 de 2001, el artículo 33 de la Ley 734 de 2002. el Decreto 2400 de 1968, el Decreto 3135 de 1968, el Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978.
Para explicar el concepto de violación de tales disposiciones, manifiesta que entre la demandante y la entidad demandada, existió la presunción de la relación de trabajo estatuida por el artículo 24 del C.S.T, siendo aplicable las normas de orden laboral.
Refiere que se efectuó una aplicación restrictiva de la norma en detrimento de la demandante, lo cual va en contravía con el principio de favorabilidad, y además, que es claro que se presentan los tres elementos de toda relación laboral.
Indica que los actos acusados están viciados por falsa motivación y desviación de poder, pues considera que existió extralimitación en el ejercicio de las funciones por parte del rector de la institución en la que la demandante prestó sus servicios.
Arguye que se vulneró el derecho al debido proceso administrativo, en razón a que considera que existía un superior jerárquico, es decir, el Secretario Distrital de Educación o en su defecto el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., a quienes les asistía la facultad de remoción de la demandante, y no como erróneamente se realizó por parle del presidente del Fondo de Servicios de Docentes.
2. DE LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
2.1. DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA
La entidad demandada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, indicando que el rector del plantel educativo se encontraba facultado para contratar los servicios de la demandante en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, por medio del cual se autoriza la vinculación de personal de servicio con cargo al presupuesto interno y nombrados por resolución rectoral, y que dicha vinculación no generaría derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales o demás emolumentos no pactados.
índica que no puede dame aplicación de condiciones laborales iguales a situaciones tácticas diversas entre la demandante, pues su vinculación obedeció a la modalidad de orden de prestación de servicios, en virtud a que las actividades de la administración o funcionamiento de la entidad no puede celebrarse con el personal de planta.
Finalmente, propone como excepciones de fondo las siguientes las cuales denominó: (i) Falta de legitimación en la causa, y (ii) Cobro de lo de no debido.
2.2. DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL
La entidad demandada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, indicando que la Secretaría de Educación no posee dentro de su planta el cargo de auxiliar administrativo o aseador, razón por la cual no existe tampoco presupuesto para el pago del servicio, haciendo imposible efectuar un nombramiento en propiedad.
Señala que la vinculación de la demandante con la institución educativa obedeció a lo resuelto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual autoriza que se pueda contratar la prestación de servicio en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratando o cuando requiere conocimientos especializados.
Refiere que la contratación de los servicios de la demandante por el rector de la institución cuando era de carácter departamental obedeció a lo dispuesto a la normatividad aplicable, en especial de la Ley 715 de 2001, razón por la cual no son de recibo los argumentos de la parte actora al señalar que el nombramiento y remoción se encontraba a cargo del Gobernador de Cundinamarca, pues evidente que para que fuera así la demandante debió haber aprobado el concurso de méritos.
Finalmente, propone como excepciones de fondo las siguientes las cuales denominó: (i) Legalidad del acto acusado, (ii) Ineptitud de la demanda, (iii) Inexistencia de la obligacion, (iv) Falta de causa, y (v) Buena fe.
El Juzgado Diecisiete (17) Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, mediante sentencia del 29 de noviembre de 2013 negó las pretensiones de la demanda. Los argumentos en que sustentan su decisión se resumen así:
Preciso el A - quo, que el contrato de prestación de servidos puede llegar a ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, principalmente cuando se configura la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual sin lugar a dudas surge el derecho al pago de las prestaciones sociales, en aplicación del principio de la prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, independientemente de la denominación jurídica que se le haya dado a dicha relación.
Expone que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, no implica el reconocimiento de fa calidad de empleada pública, y que de las pruebas aportadas al proceso se logra evidenciar que no es posible determinar que para el periodo alegado por la parte accionante, es decir, desde el 11 de febrero de 1987 al 30 de noviembre de 2002, haya existido una relación laboral.
Señala que no se lograron desvirtuar tas características del contrato de prestación de servicios, pues la adora cumplía sus funciones según las directrices repartidas por las directivas del colegio, razón por la cual negó las suplicas de la demanda.
4. DE LA APELACIÓN
La parte demandante, a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación obrante a folios 458 a 475, tendiente a que se revoque el fallo de instancia, y en su lugar se accedan a las pretensiones de la demanda, como quiera que se desconoció la verdadera relación laboral entre la demandante y la institución educativa, de la cual claramente se predican los elementos propios de subordinación, prestación personal y la remuneración como contraprestación.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Mediante auto del 4 de julio de 2014 (fol. 486), se ordenó dar traslado a las partes para alegar de conclusión en segunda instancia.
La parte demandante, presentó alegatos de conclusión obrante a folios 487 a 506, reiterando los argumentos de la demanda y del recurso de apelación.
La parte demandada no hizo uso de su derecho.
El Agente del Ministerio Público no emitió concepto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR
1. CUESTIONES PREVIAS- PROBLEMAS JURIDICOS ASOCIADOS O SUBORDINADOS:
1.1 JURISDICCION PARA DECIDIR.
En el momento en que el Despacho entra a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 29 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Diecisiete (17) Administrativo de Descongestión de Bogotá D.C., encuentra que en el! presente caso, la demanda se dirigió contra BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBON y el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, contra quienes fue admitida mediante auto del 18 de enero de 2008 (fol. 78) y adicionado por el auto del 6 de junio de 2008 (fol. 82).
La demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO pretende el reconocimiento del "contrato realidad” durante los períodos en que estuvo vinculada bajo las Ordenes de Prestación de Servicios en la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBON, con los consecuentes pagos salariales y prestacionales que se derivan de una relación laboral, legal y reglamentaria, en calidad de ex empleada pública.
Es pertinente resaltar que al pretender la declaratoria de la relación legal y reglamentaria, en virtud a que la accionante en calidad de contratista ejerció funciones públicas en idénticas condiciones de un servidor público, los Parámetros para la clasificación de los servidores públicos responde básicamente a los criterios orgánico y funcional, entendiendo que el criterio orgánico se encuentra relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad para la cual se prestó el servicio y el funcional corresponde a la actividad que desarrolló el servidor en virtud de la naturaleza jurídica del INSTITUTO INTEGRADO DE FONTIBON.
Conforme la relación con el régimen laboral de los servidores adscritos al Distrito Capital, las personas vinculadas tendrán el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales, siendo los trabajadores oficiales quienes desempeñen cargos destinados al mantenimiento de las plantas físicas o de servicios generales.
Teniendo en cuenta los propios actos demandados, las diferentes pruebas obrantes en el proceso y los propios hechos del libelo de mandatorio, se establece que las órdenes de servido registran que la demandante estuvo vinculada mediante contrato de prestación de servicios en el INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBON. prestando los servicios de aseo y mantenimiento del plantel educativo, por ello, se entiende que las labores desempeñadas por la accionante no se encuentran íntimamente ligadas al objeto social de la entidad, esto es la actividad educativa, sino que corresponden a las funciones propias ejercidas por un trabajador oficial de mantenimiento del plantel educativo y de servicios generales.
Ahora bien, en un principio esta Corporación considera que, de conformidad con el artículo 2ª del Código Procesal del Trabajo, la competencia para conocer del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, y para el caso en concreto al Juzgado Laboral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. (Reparto), pues allí se ventilan las controversias que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo de conformidad con la norma en cita. Sin embargo, la Sala entrará a decidir de fondo teniendo en cuenta el criterio fijado en sentencia del 15 de septiembre de 2016, dentro de la Acción de Tutela radicada con el No. 11001-03-15-000-2016-02288-00, Consejera Ponente Dra. LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ, de la Sección Quinta del Consejo de Estado, demandante. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en la que señaló lo siguiente:
“Si bien es cierto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 256 de la Constitución Política, el Consejo Superior de la Judicatura. Sala disciplinaria, es la autoridad judicial que tiene la competencia de dirimir los conflictos que se presenten entre las jurisdicciones, no puede desconocer la Sala que el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá, autoridad que conoció del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 2015-00115-01 en primera instancia, avocó el conocimiento del asunto sin presentar reparo alguno respecto de su competencia, el cual, te dio el curso legal correspondiente al proceso y con sentencia de 30 de octubre de 2015 resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Conforme a lo anterior, en aras de garantizar el principio de la perpetuatio jurisdictionis, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debió continuar con el trámite de la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Topoequipos S.A., en contra de Liquidación Oficial proferida por la UGPP; Lo anterior por cuanto esta Corporación, ha señalado que "según el principio de la perpetuatio jurisdictionis, es la situación de hecho existente en el momento de admitirse la demanda la determinante de la competencia para todo el curso del proceso, sin que las modificaciones posteriores puedan afectarla.
A este punto, advierte la Sala que en diferentes pronunciamientos esta misma sección, aun cuando el trasfondo del asunto sea diferente, ha reconocido que uno de los principios fundantes de la administración de justicia, es el que se refiere a la confianza legítima y de seguridad jurídica de las personas que acuden a esta con la finalidad de que se resuelvan sus controversias, entendido como la necesidad de consistencia en sus pronunciamientos lo que a su vez garantiza el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos.
Así las cosas, conforme a lo expuesto, en et caso concreto la vulneración de la confianza legítima se presenta en conjunto con el desconocimiento del principio de la perpetuatio jurisdiccionis, pues a pesar de que se inició un proceso bajo la convicción de que determinado juez asumió la competencia para tramitarlo y llevado hasta su terminación, posteriormente, después de haber adelantado todo el trámite de primera instancia, el Tribunal accionado remitió el expediente a otro funcionario judicial, sin atender siquiera a que ía competencia ya había sido aceptada y fijada por la jurisdicción administrativa y que la providencia que tomó como fundamento para la remisión del proceso fue proferida el 9 de septiembre de 2015, es decir no estada vigente a la fecha de presentación de la demanda.
Es así, como en el asunto bajo estudio encuentra la Sala que el Tribunal administrativo de Cundinamarca vulneró el principio a la confianza legítima y, con ello, los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de la entidad accionante, puesto que para el 20 de abril del 2015. fecha en la cual la entidad demandante dentro del proceso ordinario radico el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo expedido por la UGPP (…).
De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que en el sub examine no era dable para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” declara la falta de jurisdicción y conforme a esto declarar la nulidad de la sentencia de primera instancia, disponiendo el envió del expediente a los juzgados laborales del Circuito; puesto que se repite, la decisión dictada en primera instancia por el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá creo en el accionante la confianza de que era la Jurisdicción Contenciosa la encargada de resolver la controversia planteada por la entidad demandante, más aun cuando dentro del curso del proceso el Juzgado decidió de fondo el asunto objeto del litigio”.
Como conclusión, considera la Sala que la Jurisdicción Contenciosa Administrativa debe entrar a decidir de fondo el asunto, porque: a. Asumió la competencia y conoció en primera instancia de la controversia que nos ocupa, en el momento de la admisión de la demanda no se hizo ninguna observación sobre la falta de jurisdicción, b. A la administrada se te ha generado una expectativa seria y fundada en un lapso considerable de tiempo, de que se revuelva de forma y de fondo la demanda, lo anterior, en consonancia con lo dispuesto por los principios de la confianza legítima, la seguridad jurídica, la buena fe y la eficacia,
1.2 DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA
Al respecto, considera la Sala que en el presente caso, la demanda se dirigió contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y BOGOTA DISTRITO CAPITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN, contra quienes fue admitida la demanda (fols. 78 y 82), para que fueran efectivamente vinculados al proceso, e intervinieran en él.
Ahora bien, la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, pretende la declaratoria de la existencia del “contrato de realidad" en Virtud a tos servicios prestados en el INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN, entidad que según lo consagrado por la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias, de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizaría prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, dispuso:
Artículo 109. Traspaso del servicio en Bogotá. Con el fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio educativo en los colegios Liceo Femenino de Cundinamarca Mercedes Nariño, Silveria Espinosa de Rendón y el Colegio Departamental Integrado de Fontibón, la administración y las plantas de dichos colegios serán transferidas del Departamento de Cundinamarca al Distrito Capital financiara el servicio con los recursos que del Sistema General de Participaciones se le asigne por población atendida, y se autoriza al Gobierno Nacional para que reconozca al Departamento de Cundinamarca el valor correspondiente al avalúo de los mencionados inmuebles. Para el perfeccionamiento de lo anterior, y sin suspender la continuidad del servicio educativo, se suscribirá un convenio interadministrativo entre las entidades territoriales. Parágrafo. Para los efectos del presente artículo el Departamento de Cundinamarca conservará las plazas liberadas de personal docente y administrativo de los colegios relacionados a fin de distribuirías según las necesidades del servicio, y que financiará con los recursos que reciba del sistema general de participaciones de conformidad con el artículo 16 de la presente ley". (Destaca la Sala).
Luego, con ocasión al trámite de traspaso del servicio educativo departamental del "COLEGIO DEPARTAMENTAL INTEGRADO DE FONTIBÓN" al Distrito capital, ahora el “INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN", corresponde única y exclusivamente a este último, la administración y la financiación del servicio, siendo claro que a partir del anterior evento asumiría el pago de las obligaciones laborales según lo resuelto por el Decreto 140 de 2002. que señaló;
"Que por Decreto No. 1042 del 14 de diciembre de 1998, se adopta el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos de la Secretaría de Educación Distrital.
Que la Ley 715 de 2001 en su Art. 109, dispuso que la administración y las plantas de los colegios Liceo Femenino de Cundinamarca Mercedes Nariño, Silvería Espinosa de Rendón y Departamental Integrado de Fontibón, deben ser transferidas del Departamento de Cundinamarca a Bogotá D.C., con el fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicia educativo y que, conforme a la disposición legal referida, resulta necesario suscribir un convenio ínter administrativo.
Que la Ley 715 de 2001, establece que el Distrito Capital debe financiar la prestación del servicio en tos establecimientos educativos transferidos, con los recursos que se le asignen del Sistema General de Participaciones por población atendida.
Que el régimen de remuneración y las escalas salariales para la planta administrativa de que trata el presente Decreto, serán los mismos que se apliquen para la Administración Central Distrital, conforme a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 715 de 2001.
Que por oficio No. 1382 del 4 de Abril de 2002, la Directora del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital expidió el concepto técnico favorable para la modificación de la planta de cargos administrativos de la Secretarla de Distrital.
Que mediante oficio No. 2002-EE12449 de marzo 22 de 2002, la Dirección Distrital de Presupuesto expidió la viabilidad presupuestal No. 360 para amparar la modificación a la planta global de cargos docentes y administrativos de la Secretaria de Educación Distrital.
DECRETA:
(…) ARTÍCULO CUARTO: Los gastos que ocasione el cumplimiento del presente Decreto se imputarán con cargo al presupuestal de la Secretaria de Educación Distrital. (…)”, (Destaca la Sala).
En estas condiciones se entiende que corresponde a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÒN, la entidad respecto de quien se entiende que operó el traspaso del servicio educativo. De manera que, para la Sala, es claro que se encuentra legitimada en la causa de hecho por pasiva en tanto fue vinculada al proceso y ha intervenido en este, por to tanto es la llamada a responder en caso de acceder a las pretensiones de la demandante.
Así las cosas, se encuentra probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, por las razones expuestas.
El problema jurídico consiste en determinar si la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, tiene derecho al reconocimiento del “contrato realidad” durante los períodos en que estuvo vinculada bajo las Ordenes de Prestación de Servicios en la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN, con los consecuentes pagos salariales y prestacionales que se derivan de una relación laboral, legal y reglamentaria, o si por el contrario, existió una relación eminentemente contractual sin derecho a prestación alguna regida por la Ley 80 de 1993, tal como lo sostiene la entidad accionada.
Para resolver se tendrán en cuenta además de las premisas tácticas y nominativas, el análisis de las pruebas recaudadas, y lo que al respecto ha señalado el precedente jurisprudencial.
III. DEL CASO EN CONCRETO
La demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO prestó sus servicios en la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN, ejerciendo la labor de aseo y mantenimiento del plantel educativo denominado ‘‘Institucion Educativa Distrital Integrado de Fontibón”.
De las pruebas aportadas al proceso se logra establecer que existió el siguiente vínculo laboral:
Por medio de escrito del 28 de noviembre de 2002 emitido y firmado por el Rector de la Instrucción Educativa Distrital Integrado de Fontibón y el Auxiliar Financiero de la misma, le fue informado a la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, que el contrato de prestación de servicios suscrito con la Institución, tendría como terminación el día 28 de noviembre de 2002.
Mediante Resolución No. 280 del 27 de enero de 2006, notificada el 14 de febrero de 2006proferida por la Secretaria de Educación Distrital, se resolvió de forma desfavorable la petición presentada por la demandante bajo el Radicado No. E-2005-140354 del 10 de noviembre de 2005, tendiente al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales como consecuencia de la declaratoria de la relación laboral entre la demandante y la institución educativa.
Mediante la Resolución No. 1348 del 17 de abril de 2006, notificada el 16 de mayo de 2006, la Secretaría de Educación Distrital resolvió el recurso de reposición interpuesto el 21 de febrero de 2006, en contra de la Resolución No, 280 del 27 de enero de 2006, la cual decidió confirmar en todas sus partes la recurrida.
Por petición elevada el 25 de noviembre de 2005la parte accionante puso en conocimiento a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. sobre la petición radicada el 10 de noviembre de 2005 ante la Secretaría de Educación Distrital.
A través de auto del 28 de mayo de 2012 proferido por el Juzgado Veintiuno {21} Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá D.C., visible a folios 193 a 195, se abrió el proceso a pruebas y se ordenó la recepción de los testimonios de los señores GRACIELA PÁE2 DE PAZ, JULIA ELVIRA BALLESTEROS DE REYES, JOSÉ ALEJANDRO LANZA RODRÍGUEZ, JOSÉ IGNACIO POLO BARRANCO Y HÉCTOR DANIEL RODRÍGUEZ POVEDA, de los cuales se recepcíonaron únicamente los de los señores JOSÉ ALEJANDRO LANZA RODRÍGUEZ, JOSÉ IGNACIO POLO BARRANCO Y HÉCTOR DANIEL RODRÍGUEZ POVEDA, el 25 de mayo de 2011, obrante a folios 257 a 261 del expediente, en donde textualmente se dice:
“(…) expuso: al colegio departamental de Fontibón, llegué trasladado en el año de 1986, a inicios de dicho año. Aproximadamente al año siguiente, llegó la señora María Romero Romero a desempeñar funciones de aseo, en un horario que comprendía parte de la mañana, hasta (as horas de las 7 de la noche si no estoy mal. Ella hacia el aseo de la sala de profesores, biblioteca, salones administrativos e inclusive, a veces laboraba los sábados, lo cual me consta porque en algunos sábados de esos años, yo realizaba evaluaciones a los estudiantes que no cumplían los logros y además estaba como una especia de entrenador del equipo de fútbol de la institución, razón por la cual, nos reuníamos los sábados dentro de la institución y en ocasiones observé a la señora realizando el aseo a algunos salones. Para ese entonces, se encontraba como rector el señor MANUEL ALBERTO CORRALES ROA, y como secretario o pagador el señor EFRAIN ROMERO y ella recibía ¡as ordenes tanto del rector como del señor pagador. Así transcurrió hasta el año 2002. que fue desvinculada de la institución, a inicios del 2003 ya no nos volvimos a ver. Para esa época 2001, el colegio se distritalizó, es decir, paso del departamento al distrito, y todo el grupo de profesores pasamos al servicio del distrito, a la secretaria de educación.
Se le concede el uso de la palabra al apoderado de la parte demandante: PREGUNTADO: sírvase precisar el declarante al Despacho, de acuerdo con su relato anterior, durante que días de la semana exactamente, desempeñaba sus funciones de aseo, la señora maria del Carmen Romero Romero. CONTESTADO: las labores de aseo tas realizaba desde los días tunes a día viernes, incluyendo algunos sábados al mes. PREGUNTADO: sírvase indicar el testigo al despacho, si sabe y de qué modo le consta, como se produjo la desvinculación de la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO de la institución educativa. CONTESTADO: no, verdaderamente no sé cómo se efectúo la desvinculación. PREGUNTADO: sírvase precisar al Despacho, hasta que mes o fecha si es posible del año 2002, como usted ha Indicado en respuesta anterior, prestó sus servicios la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO a la institución. CONTESTADO: la última vez que yo la vi a ella, fue a finales del año de 2002, aproximadamente por el mes de noviembre o a inicios de diciembre del 2002. PREGUNTADO: sírvase indicar al Juzgado, si durante el tiempo que la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO desempeñaba sus funciones de aseo, en alguna oportunidad delegó esta función en otra persona o si por el contrario debía desarrollar esta labor personalmente y durante el horario que usted mismo ha indicado. CONTESTADO: que yo recuerde, ella siempre desempeño las labores que estaba asignadas y nunca vi un reemplazo, sino que ella realizaba las funciones del aseo. PREGUNTADO: sírvase indicar el declarante al Despacho, y de acuerdo con el relato que Ud. ha hecho, quien efectuaba el pago de los servidos a la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO, donde se efectuaba dicho pago, de que manera y con que periodicidad. CONTESTADO: el pago lo realizaba el secretario pagador del colegio departamental integrado de Fontibón EFRAIN ROMERO, en las oficinas de la pagaduría, mediante cheque el cual, si no estoy mal era cambiado en la caja agraria para ese entonces, dicho pago lo realizaban a final de mes o a inicio del mes siguiente. PREGUNTADO POR EL DESPACHO: manifiesta cuanto tiempo transcurrió en el ejercido de las funciones la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO. CONTESTADO. Ella ingreso en el año de 1987 y finalizó o la desvincularon en el año de 2002, a finales, ósea que en el transcurso del 1987 al año 2002, 13, 15 años aproximadamente la observé dentro de la institución día a día DECLARACION DEL SEÑOR HECTOR DANIEL RODRIGUEZ POVEDA Sobre anotaciones personales y generales de ley: CONTESTO: Nombres y apellidos: COMO APARECEN ENUNCIADOS ANTERIOMENTE, edad: 70 años, estado civil: casado, lugar de residencia: diagonal 16 H- No. 108- 80 interior 8 apartamento 502, Fontibón; parentesco con tas partes: ninguno. Grado de instrucción y ocupación actual: Universitario. docente facultad de derecho Universidad gran Colombia. Se deja constancia que al declarante se le hace saber el Art. 228 numeral segundo del C. de P. C. y expuso: yo estuve laborando en el colegio departamental integrado de Fontibón, desde el año de 1976. primero en ¡a jomada de la tarde, y después de 1983, en la jornada nocturna del mismo colegio, hasta el año 2002, cinco de diciembre que renuncié. Por esta razón, conocí a la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, quien ingresó al colegio a prestar sus servicios como aseadora, servicios varios. Elia inició en el año de 1987 y la despidieron en el año 2002. mes y medio antes de que yo renunciara, eso fue como et 30 de noviembre del año 2002. Prestó servicios personales en la institución en los oficios de aseo, de toda la institución, igualmente llevaba los tintos a los profesores y fue nombrada por el rector por ese entonces que era MANUEL ALBERTO CORRALES ROA y del secretario pagador EFRAIN ROMERO PEREZ. Quien le pagaba a ella era el colegio casualmente todos los fines de mes le entregaban cheques a los trabajadores que dependían de la institución, por parte del rector y el secretario, quienes eran los que nombraban y removían personal de ahí. En mi concepto fue una eficiente trabajadora, yo tuve que ver mucho con ella porque yo laboraba en la tarde y ella estaba en el colegio. Posteriormente labore en la noche y ella salía a las 8 de la noche, creo que su ingreso era a las 10 u 11 de la mañana. Se le concede el uso de la palabra al apoderado de la demandante. PREGUNTADO: SIRVASE INFORMAR AL DESPACHO y de acuerdo con el relato que ha hecho, durante que días de la semana, desempeñaba la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, sus labores de aseo. CONTESTADO. ELLA LABORABA DE LUNES, Inclusive hasta el sábado, yo el sábado acostumbraba a ir a darles oportunidad a los estudiantes en algunas materias y la veía laborando a la señora MARÍA DEL CRMEN ROMERO. PREGUNTADO. Sírvase precisar el testigo al despacho y de acuerdo con respuesta anterior, si durante el tiempo a que usted se ha referido, esto es, 1987 a 2002, la señora MARIA DEL CARMEN ROMEOR ROMERO, desempeño permanentemente en ese lapso sus labores de aseo. CONTESTANDO: si, desde el año 1987 que ingreso hasta el 2002, siempre la vi diariamente en el colegio, prestando sus servicios personales. PREGUNTADO: sírvase indicar el declarante al Despacho, cual era con precisión el horario en que la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, desempeñaría sus funciones de aseo y si durante ese horario permanecía en la institución. CONTESTADO: lo que a mí me consto, yo siempre la veía a ella desde las 10 u 11 de la mañana y hasta las 7 de la noche, ya que en muchas situaciones yo me retiraba a las 9 o 10 de la noche, luego de la terminación de la jomada de la noche PREGUNTADO Sírvase manifestar el declarante al Despacho, de quien dependía en el desempeño de sus funciones o de quien cumplía órdenes específicamente la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO. CONTESTADO: como ya lo manifesté, las ordenes eran dadas por el rector MANUEL ALBERTO CORRALES ROA. y el secretario era el señor EFRAIN ROMERO PEREZ Posteriormente el rector que reemplazo al primero, fue el rector VICTRO MANUEL BOTIA ARIAS y el secretario el mismo EFRAIN ROMERO, quienes le daban las órdenes y le pagaba a la señora en cheque que cobraban en la Caja Agraria. PREGUNTADO: manifieste el testigo al despacho si en alguna oportunidad, la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, y durante el tiempo fue a usted te consta la prestación de sus servicios, delegó en otra persona el desempeño de sus labores. CONTESTADO: como bien lo dije, ella prestaba sus servicios personales a la institución bajo la orden del rector y del secretario pagador. PREGUNTADO: sírvase indicar el declarante al despacho si sabe y fe consta de qué modo fue desvinculada la señora MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, de la institución MANUEL BOTIA ARIAS y el secretario EFRAIN ROMERO. Recuerdo que personalmente yo hice una observación a secretario de porque retiraban a la persona después de tantos años y porque motivos, y simplemente era una orden de rectoría. Está observación la hice porque conocía a la señora, y nos llevaba los tintos. (…)”.
3.1. SOBRE LA VINCULACIÓN LABORAL
De acuerdo con las transcripciones anteriores, en principio, entre la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN existió una relación contractual, pues se señala que su vinculación con la entidad demandada obedeció a la suscripción de contratos de prestación de servicios, pero teniendo en cuenta la sana crítica de la valoración de las pruebas (los testimonios rendidos y tas órdenes de prestación de servicios), aparecen elementos que permiten establecer que la demandante no tenía libertad para realizar las labores encomendadas, no escogía cómo y cuándo prestar el servicio, seguía instrucciones de las labores encomendadas por parte de la entidad, y además le fueron suministrados elementos por parte de la entidad para poder desarrollar la labor encomendada, por lo que se encuentra desvirtuada la relación contractual derivada del contrato de prestación de servicios.
Conforme a lo anterior, la demandante se encontraba supeditada a las directrices impartidas por el Rector y Secretario pagador de la institución, y como prueba de ello, se encuentran los testimonios rendidos por los señores JOSÉ ALEJANDRO LANZA RODRIGUEZ, JOSE IGNACIO POLO BARRANCO y HECTOR DANIEL RODRIGUEZ POVEDA, en los que se indica que el servicio que prestaba la demandante era en virtud de lo dispuesto por las órdenes impartidas por el Rector de la Institución, tendientes al cumplimiento de unas funciones específicas, como el cuidado y aseo de la institución educativa.
De igual manera, la demandante debía estar sujeta, en primer lugar, al cumplimiento de las funciones en horarios establecidos, es decir, de 11:00 a.m., a 7:00 p.m., sin que pudiera disponer libremente de la organización y cumplimiento de la labor encomendada, sino que por el contrario se encontraba bajo la subordinación, de bien sea el Rector de la Institución y o del Secretario pagador; y en segundo lugar, a la obligación de acreditar un trato y comportamiento adecuado y respetuoso hada el personal administrativo y los alumnos de la institución.
En efecto, la desproporción en el empleo de la figura prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, evidencia que la contratación de la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO en la entidad SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN desconoció sus derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y está en contra del principio constitucional de la igualdad.
Así mismo, de las diferentes órdenes de prestación de servicios suscritas por parte de la demandante con la entidad accionada, y de las funciones de trabajo asignadas a la demandante como aseadora, se deduce que no se trataba de funciones meramente temporales, pues de lo probado en el proceso, duró vinculada con la entidad en ejercicio de sus labores propias, por más de dos (2) años, con algunas interrupciones. Además, no contaba con autonomía e independencia para realizar las labores encomendadas, ya que debía estar sujeta a las instrucciones y directrices establecidas por el Rector y Secretario pagador de la Institución, en el cumplimiento de un horario de trabajo estrictamente establecido, en otras palabras, en el caso sub examine se encuentra plenamente configurado el elemento de la subordinación, y por ello no se trató de la ejecución de un contrato de prestación de servicios.
Es claro entonces, que en las órdenes de prestación de servicios se estableció que la "contratista" cumpliría con el objeto contractual en forma independiente, es decir, que no existía subordinación alguna, así como también se estableció, contradictoriamente, que no se configuraría relación laboral con la entidad demandada, sin embargo, de las pruebas recaudadas se desvirtúa la cláusula relacionada anteriormente, pues de acuerdo con la forma como se ejecutaron las actividades, se observa claramente que se configuró e! elemento de la subordinación.
Resalta la Sala que la función que ejercía la demandante como la encargada del aseo general de la institución educativa, era una labor que requería la presencia permanente en el plantel, ya que debía estar disponible para prestar los servicias específicos, así que no son de recibo los argumentos de que no existía subordinación, y que no tenía un horario para cumplir sus actividades, porque en este tipo de labores el horario del prestador del servicio está supeditado y relacionado al de quien se le presta el servicio de aseo.
3.2. SOBRE LA PRESCRIPCION
En esencia, en el caso objeto de estudio de esta instancia, se encuentran configurados todos los elementos de la relación laboral. No obstante, o se puede pasar por alto que en aquellos casos en los que se accede a las pretensiones de la demanda se ha concluido en cuanto a la prescripción de las prestaciones causadas con ocasión de la existencia del contrato realidad (en tanto la exigibilidad de los derechos prestacionales en discusión solo puede predicarse desde la declaratoria de la existencia de la relación laboral), que es a partir de tal decisión que nace a la vida jurídica el derecho laboral reclamado.
Por lo tanto, no podría operar el fenómeno procesal extintivo, sin embargo, se ha aclarado que la accionante tiene la obligación de efectuar la solicitud ante la administración dentro de un plazo razonable, es decir, atendiendo Ja normativa procedimental y acatando los términos de caducidad y prescripción al finalizar el vínculo contractual.
Así las cosas, la Sala no puede desconocer que de conformidad con lo aportado y probado en el proceso entre la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO y la entidad SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN, existió una relación laboral interrumpida, la cual corresponde a los siguientes períodos:
Del anterior esquema se evidencia que hubo dos (2) interrupciones largas en la prestación del servido por parte de la demandante, tal y como pasa a señalarse: p) de siete (7) meses y dieciséis (16) días (desde el 30 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2000), y (ii) de un (1) año, cinco (5) meses y veinte (20) días (desde el 30 de noviembre de 2000 al 1º de enero de 2002), lo cual no obedece al concepto de racionabílidad y proporcionalidad referido por el Consejo de Estado-, toda vea que la demandante no reclamó oportunamente el reconocimiento de las prestaciones causadas con ocasión a los contratos que se suscribieron hasta el 30 de noviembre de 2000, toda vez que se presentó la solicitud de reconocimiento hasta el 10 de noviembre de 2005, tiempo para el cual ya había transcurrido un plazo superior a tres (3) años, Por lo tanto, se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción de las diferencias de las prestaciones que resulten entre lo percibido por la demandante durante dichos períodos, de conformidad con el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Situación contraria ocurrió con el tiempo de servicio que prestó de manera ininterrumpida la demandante por el período comprendido desde el 1º de enero al 30 de noviembre de 2002 (última fecha del vínculo contractual), ya que se presentó la solicitud ante la accionada el 10 de noviembre de 2005, y la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho fue presentada el 15 de septiembre de 2006^®, tiempo para el cual no había transcurrido el plazo superior a tres (3) años, razón por la cual se encuentra acreditado que para el presente período no operó el fenómeno jurídico de la prescripción respecto a este último período.
De tal suerte, que se procederá a declarar de oficio la configuración del fenómeno jurídico de la prescripción de las prestaciones sociales por los períodos comprendidos entre el 1° de febrero al 30 de noviembre de 1999 y el 15 de julio al 30 de noviembre de 2000.
3.3 EN CUANTO A LOS APORTES PARA PENSIÓN
Cabe resaltar que para el caso en particular es dable dar aplicación al criterio adoptado por el Consejo de Estado en la sentencia SU del 25 de agosto de 2016, Sección Segunda, CP: Carmelo Perdono Cueter, Radicado No. 2300123-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), Actor: Lucinda Maria Cordero Causil, Demandado; Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba), que estableció:
"En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad socia/ derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles v prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c. del CPACA) y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas acorde con la realidad labora, prerrogativa que posee quien ha intervenido al Estado mediante una relación de trabajo.
Consecuentemente, tampoco es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversia (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables (condición que prevé el numeral 1 del artículo 61 del CPACA para requerir tal tramite), en armonía con el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial.
En tal sentido, el juez solo podrá analizar la prescripción en cada caso concreto, una vez abordada y comprobada la existencia de dicha relación laboral, pues el hecho de que este concernido el derecho pensional de la persona (exactamente, los aportes al sistema de seguridad social en presiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral), por lo que su estudio deberá ser objeto de la sentencia.
(…)
Por último, resulta oportuno precisar que la imprescriptibilidad de la que se ha hablado no opera frente a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por et trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensiona! como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensiona! por lo tanto, la Administración deberá determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, el demandante deberá acreditar fas cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
(...)
3.5 Síntesis de la Sala. A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudencial:
ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.
(…)
iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, puesto sería un beneficio propiamente económico para el, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en la relación con las cotizaciones adecuadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto personal.
vii) Ei juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de tos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad sociales derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periodicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164. numeral 1. letra c, del CPACA).
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en Lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones perla nulidad del acto administrativo que niega la existencia de La relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensiónales proceden a título de restablecimiento del derecho y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse tas prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, (. . .)”. (Subraya la Sala)
De lo expuesto, concluye la Sala que el órgano de cierre estableció como regla jurídica respecto de los aportes pensiónales causados como consecuencia de la declaratoria de la existencia del contrato realidad, que no operan los fenómenos jurídicos de prescripción ni caducidad, ni existe la obligación de agotar la conciliación extrajudicial, ni de solicitarlo de manera expresa en la demanda, pues en virtud a que no se pueden desconocer por tratarse de derechos fundamentales irrenunciables, supone una mayor y efectiva protección de los derechos pensiónales de la accionante.
3.3 CONCLUSIONES
- Se desvirtué la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, y por tanto, se probaron los elementos de la relación laboral, razón por la cual se configura en el caso sub - examine el contrato realidad.
- Se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción de las prestaciones sociales dejadas de percibir por el periodo laborado en la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN, el cual comprende desde el 1“de febrero al 30 de noviembre de 1999 y del 15 de julio al 30 de noviembre de 2000, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión.
- Únicamente es susceptible de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir por el período comprendido entre el 1° de enero al 30 de noviembre de 2002, por tanto, el salario que deberá tenerse en cuenta, será el que se pactó en los contratos u órdenes de trabajo, pues como ya se estableció, el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir corresponderá a los honorarios pactados.
- En virtud de lo dispuesto en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, Sección Segunda, CP; Carmelo Perdono Cueter, Radicado No, 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), se debe ordenar a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN. calcular si existe diferencia entre los aportes realizados mes a mes por el contratista (teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios), y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, debiendo cotizar al respectivo régimen Ja suma que resultara faltante por concepto de aportes a pensión, siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en el caso en el que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente.
Por lo anteriormente expuesto, encuentra la Sala que es procedente revocar la sentencia de primera instancia, para indicar en primer lugar, que se encuentra probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA; en segundo lugar, que es procedente la declaratoria de la existencia de la relación laboral entre la demandante y la entidad demandada; en tercer lugar, que es procedente el reconocimiento de las prestaciones sociales a favor de la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, pero únicamente por el periodo comprendido entre el 1° de enero al 30 de noviembre de 2002, y por último, ordenar a título de restablecimiento del derecho que se realice el calculó de los aportes realizados al Sistema de Seguridad Social Integral previsto en la Ley 100 de 1993, mes a mes por el contratista (teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios), y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, debiendo las entidades responsables cotizar al respectivo régimen la suma que resultara faltante por concepto de aportes a pensión, siendo necesario que (a parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en el caso en el que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente.
La Sala considera que no hay tugar a condenar en costas a la parte demandada, porque no han demostrado con su actuar un comportamiento reprochable, pues en forma razonada, proporcional y adecuada al ordenamiento jurídico intervinieron en las diligencias judiciales, efectuadas en el caso sub - examine, aspecto que impide se condene en costas a la luz de lo normado en el artículo 171 del C.C.A, modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 55, conforme además con lo ex presado en la sentencia del 18 de febrero de 1999, del Consejo de Estado, Sección Tercera, Magistrado Ponente Dr. RICARDO HOYOS, expediente No. 10775.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
REVOCAR la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2013 por el Juzgado Diecisiete (17) Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., la cual negó las pretensiones dentro del proceso promovido por la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO contra la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
PRIMERO, - DECLARAR probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 280 del 27 de enero de 2006 y No, 1348 de 17 de abril de 2006, mediante los cuales la Secretaría de Educación Distrital negó la existencia de la relación laboral, y eventualmente el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
TERCERO. - DECLARASE la existencia de una relación legal y reglamentaria entre la señora demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.302.614 de Bogotá D.C., y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN, por el período comprendido desde el 1° de febrero al 30 de noviembre de 1999, del 15 de julio al 30 de noviembre de 2000 y del 1° de enero al 30 de noviembre de 2002.
CUARTO. - DECLARESE probada la excepción de PRESCRIPCIÓN de las prestaciones sociales causadas por los períodos comprendidos desde el 1° de febrero al 30 de noviembre de 1999 y del 15 de julio al 30 de noviembre de 2000, por fas razones expuestas en la parte motiva. QUINTO. - Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, como consecuencia de las anteriores declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL - INSTITUTO DISTRITAL INTEGRADO DE FONTIBÓN,
a:
a) RECONOCER y pagar a la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.302.614 de Bogotá D.C., todas y cada una de las prestaciones sociales dejadas de percibir, por el período comprendido entre el 1 de enero al 30 de noviembre de 2002, descrito con anterioridad y de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta decisión.
b) ORDENAR el calculó para establecer si existe diferencia entre los aportes realizados mes a mes por la contratista (teniendo en cuenta los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios), y los que se debieron efectuar en calidad de empleador, debiendo cotizar al respectivo régimen la suma que resultara faltante por concepto de aportes a pensión, siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en el caso en el que exista diferencia o no se hubieran efectuado, deberá asumir el porcentaje correspondiente.
c) ORDENAR que el pago de las prestaciones que resulten a favor de la demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.302.614 de Bogotá D.C., se ajustarán en su valor según lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoría de esta sentencia, dando aplicación a la siguiente fórmula:
R=Rh X índice final índice inicial
En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante MARIA DEL CARMEN ROMERO ROMERO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.302.614 de Bogotá D.C., desde la fecha en que se causen cada una de las prestaciones, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de la sentencia).
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que ei índice inicial es el vigente al momento de la acusación de cada uno de ellos.
SEXTO. - Se NIEGAN las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parle motiva de esta decisión.
SÉPTIMO. - Sin costas en esta instancia.
OCTAVO. - De conformidad a lo prescrito en el
inciso 4 del artículo 69 del C.P.C. se admite la renuncia al poder presentada por
el Dr. DIEGO
NOVENO. - Reconócese a la Doctora MONICA MARIA CUEVO APARICIO como apoderada principal de la SECRETARÍA DE EDUCACION DISTRITAL, en los términos y para los efectos en el poder conferidos (fol. 554).
DÉCIMO. - De conformidad a lo prescrito en el inciso 4 del artículo 69 del C.P.C. se admite la renuncia al poder presentada por la Dra. MONICA MARIA CUEVO APARICIO como apoderada de la SECRETARÍA DE EDUCACION DISTRITAL obrante a folios 569 y 570 del expediente.
DÉCIMO PRIMERO. - Reconócese al Doctor JAIME ENRIQUE RAMOS PEÑA como apoderado principal de la SECRETARÍA DE EDUCACION DISTRITAL, en los términos y para los efectos en el poder conferidos (fol. 593).
DÉCIMO SEGUNDO. - Por Secretaría procédase a la comunicación de la sentencia conforme lo ordena el artículo 62 de la Ley 1395 de 2010 y en firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo pertinente.
La anterior decisión fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
CÓPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CÚMPLASE
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