PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO – Alcance / PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO – Aplicación / PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD – Concepto / PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL - Aplicación del principio de rigor subsidiario frente a regulación básica proferida por el Congreso de la República / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA AMBIENTAL – Subsidiariedad del orden nacional / COMPETENCIA DE CONCEJO MUNICIPAL - Para reglamentar la publicidad exterior visual / COMPETENCIA DE CONCEJO DISTRITAL - Para reglamentar la publicidad exterior visual / COMPETENCIA DE ALCALDE DISTRITAL DE BOGOTÁ – Para ejercer la potestad reglamentaria para asegurar la debida ejecución de acuerdos / SECRETARÍA DISTRITAL DE MEDIO AMBIENTE – Naturaleza jurídica / COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE MEDIO AMBIENTE – Para formular y ejecutar políticas públicas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

[L]a Secretaría Distrital de Medio Ambiente tiene la calidad de autoridad ambiental en el Distrito Capital, razón por la cual ostenta la competencia para definir los límites permisibles en materia de publicidad exterior, de lo que se sigue, que puede a partir de los mismos delimitar la fórmula mediante la cual se establecerá la afectación paisajística, como se hace en la resolución demandada. Así las cosas, el argumento de incompetencia esgrimido por la parte apelante, no tiene vocación de prosperidad, y se procede a analizar el segundo de los planteamientos de la alzada, consistente en que la regulación contenida en el acto demandado desconoce las normas superiores que rigen la materia sancionatoria ambiental. […] De conformidad con las reglas establecidas por el Decreto Distrital, se encuentra que la normativa territorial en relación con las sanciones procedentes contra los infractores del régimen de publicidad estableció un régimen que permite a la Secretaría Distrital de Medio Ambiente aplicar a los infractores de las normas sobre publicidad visual exterior, las sanciones del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, las cuales son más rigurosas que las establecidas en el artículo 13 de la Ley 140 de 1994, lo cual como se ha puesto de presente en esta providencia, es perfectamente válido en virtud del principio de rigor subsidiario.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 288 / DECRETO LEY 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 5 / DECRETO LEY 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 8 / DECRETO LEY 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 12 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 66 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 85 / LEY 140 DE 1994 – ARTÍCULO 31

 

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 26 de abril de 2018, Radicación 25000-23-24-000-2010-00387-01, C.P. María Elizabeth García González; y Corte Constitucional, sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

 

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 4462 DE 2008 (7 de noviembre) ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ (No anulado)

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN QUINTA

 

Consejera ponente:

 

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

 

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)

 

Radicación número: 25000-23-24-000-2009-00260-01

 

Actor: ROBERTO ALFONSO PEÑARANDA GÓMEZ

 

Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE

 

Referencia: NULIDAD – FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA

 

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 16 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en descongestión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

 

I. ANTECEDENTES:

 

1. La demanda[1]

 

1.1. Pretensiones

 

El ciudadano Roberto Alfonso Peñaranda, actuado a nombre propio, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad, establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo – en adelante CCA -,  contra la Resolución nro. 4462 de 7 de noviembre de 2008 “Por la cual se establece el Índice de Afectación Paisajística de los elementos de publicidad exterior visual en el Distrito Capital”, expedida por la Secretaría de Distrital de Ambiente, de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones:

“1. Que se declare nula la Resolución Nº 4462 de 2008 “Por la cual se establece el Índice de Afectación Paisajística de los elementos de publicidad exterior visual en el Distrito Capital” expedida por el Secretario Distrital de Ambiente.

2. En subsidio que se declaren nulos los artículos 1º, 2º. 3º. 4 y 5º de la Resolución Nº 4462 de 2008 expedida por el Secretario Distrital de Ambiente”.

1.2. Hechos probados y/o admitidos

La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:

1.2.1    La Secretaría Distrital de Ambiente, expidió la Resolución nro. 4462 de 7 de noviembre de 2008, mediante la cual se estableció el índice de afectación paisajística de los elementos de publicidad exterior visual en el Distrito Capital.[2]

 

1.2.2    La Resolución nro. 4462 de 7 de noviembre de 2008, regula en su artículo 1º establece la fórmula para calcular el índice de afectación paisajística, según el tipo de publicidad exterior de que se trate, el total de infracciones y el número de elementos de publicidad, indicando que, de conformidad con los anteriores elementos, la afectación varía entre 0,75 y 6.[3]

 

1.2.3    El artículo segundo de la Resolución nro. 4462 de 7 de noviembre de 2008, determina el valor para cada infracción de las normas de publicidad exterior, el cual al multiplicarse por el código el elemento y la cantidad o el área afectada, establece el índice de afectación urbanística.

 

1.2.4    De conformidad con el artículo 3º de la Resolución nro. 4462 de 7 de noviembre de 2008, la sanción a imponer se fija multiplicando el índice de afectación paisajística por el valor de un salario mínimo legal mensual vigente (1 SMMLV).

 

1.2.5    El artículo cuarto de la Resolución nro. 4462 de 7 de noviembre de 2008, determina que de conformidad con el artículo 32º del Decreto Distrital 959 de 2000 y el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, la multa a imponer puede ser hasta de trescientos salarios mínimos mensuales legales vigentes (300 SMMLV).

1.3. Normas violadas y concepto de violación

La parte actora presentó en su demanda cargos contra el acto administrativo demandado, basándose principalmente en la falta de competencia de la Secretaría de Ambiente Distrital y el desconocimiento de normas superiores

1.3.1. FALTA DE COMPETENCIA

1.3.1.1. Indicó la parte actora que de conformidad con el artículo 322 de la Constitución Política, el Distrito de Bogotá tiene un régimen especial, establecido en el Decreto Ley 1421 de 1993[4], el cual como lo disponen sus artículos 2º y 3º, es de aplicación prevalente, sobre cualquier norma que rija las entidades territoriales.

1.3.1.2. Precisó que de conformidad con el artículo 8º del Régimen Especial de Bogotá, el Concejo es la Corporación que ostenta la competencia normativa dentro del Distrito Capital, derivado de lo cual le corresponde por mandato del numeral 12 del artículo 7º ibídem dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente.

1.3.1.3. Planteó que el desarrollo de la facultad normativa del Concejo le corresponde al Alcalde Mayor, a través de la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarias para asegurar la debida ejecución de los acuerdos, ello conforme lo dispone el numeral 4º del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993.

1.3.1.4. Subrayó que el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, establece las funciones de los distritos en materia ambiental, norma que en sus artículos 2º y 8º define las competencias relacionadas con el control, vigilancia, preservación y defensa del medio ambiente, las cuales, por tratarse de facultades normativas, corresponden en el caso del Distrito de Bogotá, al Concejo.

1.3.1.5. Afirmó que la actividad de publicidad exterior se encuentra regulada por la Ley 140 de 1994[5], la cual en su artículo 13º establece las sanciones aplicables a quien anuncie cualquier mensaje por medio de publicidad situada en lugares prohibidos, delimitando la misma entre uno y medio y diez salaros mínimos mensuales legales vigentes.

1.3.1.6. Adujo que la Corte Constitucional en Sentencia C- 535 de 1996, determinó que si bien de conformidad con los artículos 1º, 3º, 6º, 8º, 10 y 15º de la Ley 140 de 1992, las entidades territoriales cuentan con autonomía para dictar normas en materia de protección del medio ambiente, la misma se encuentra limitada por el marco legal que rige la materia, el cual se convierte en un referente mínimo según el cual a voces del propio actor “[…] las normas sobre condiciones de fijación de la publicidad exterior visual que adopten los concejos pueden ser más exigentes pero no más laxas que las establecidas en la Ley 140 de 1994[…]”.

1.3.1.7. Señaló que el Acuerdo nro. 01 de 1998[6] expedido por el Concejo de Bogotá, regula la publicidad exterior en el Distrito Capital, indicó que dicha norma fue modificada por el Acuerdo nro. 12 de 2000[7], el cual en su artículo 16º otorgó facultades extraordinarias al alcalde mayor para compilar en una sola norma los dos acuerdos referidos.

1.3.1.8. Aseveró que el alcalde mayor de Bogotá, mediante Decreto 959 de 2000, compiló los acuerdos nros. 01 de 1998 y 12 de 2000, estableciendo en sus artículos 21 a 29 y 34 a 36, las condiciones para la publicidad exterior, imponiendo en criterio del actor un régimen más estricto que el previsto en la Ley 140 de 1993.

1.3.1.9. Precisó que los artículos 31 a 33 del Decreto 959 de 2000, regulan el régimen sancionatorio en materia de publicidad visual, determinándose en el artículo 32 el monto de la multa a imponerse a los infractores, la cual se encuentra entre uno y medio (1,5) y diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la cual sería impuesta por el DAMA (entidad que después se transformó en la Secretaría Distrital de Ambiente).

1.3.1.10. Manifestó que, de conformidad con la anterior normatividad, la Secretaría de Ambiente no podía definir reglamentariamente una sanción diferente a la establecida por el Concejo y el alcalde Distrital, como aconteció en el acto demandado.

1.3.1.11. De otra parte, subrayó que la definición sobre la gravedad de las conductas que generan infracción al régimen de publicidad exterior correspondía de manera exclusiva al alcalde Mayor, esto teniendo en cuenta que dicha determinación corresponde a un desarrollo reglamentario de las sanciones establecidas por el Concejo en los acuerdos que fueron compilados en el Decreto 959 de 2000.

1.3.1.12. Recalcó que de conformidad con el artículo 32 del Decreto 959 de 2000, la Secretaría Distrital de Ambiente solo tiene competencia para imponer sanciones, sin que pueda reglamentar las mismas, ni mucho menos exceder el rango establecido por dicha disposición.

1.3.1.13. Afirmó que dentro de las competencias dadas a la Secretaría Distrital de Ambiente por los artículos 23 y 103 del Acuerdo nro. 257 de 2006, las cuales fueron complementadas por el artículo 3º del Decreto 561 de 2006, no se encuentra la facultad para establecer un régimen sancionatorio, ni mucho menos para fijar el valor de las sanciones a imponer.

1.3.2. Desconocimiento de normas superiores.

1.3.2.1. Adujo el demandante que el acto demandado, al determinar que la multa a imponer por infracciones por afectación paisajística puede ser hasta de trescientos salarios mínimos mensuales legales vigentes (300 SMMLV), desconoció el Decreto Distrital 959 de 2000, que en su artículo 32 establece que la sanción a imponer por violación de la publicidad visual exterior será de entre uno y medio (1,5) y diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

1.3.2.2. Sostuvo que el acto acusado remite para la aplicación de la multa de hasta trescientos salarios mínimos mensuales legales vigentes (300 SMMLV) al artículo 85 de la Ley 99 de 1993, sin embargo, desconoce que dicha norma define que la facultad de imponer sanciones es reglada y se debe regir por su competencia, lo que implica que debe ceñirse a las normas distritales, por lo que el límite de las sanciones es el establecido en el artículo 32 del Decreto 959 de 2000.

1.3.2.3. Manifestó que artículo 4º de la resolución demandada, dispone en lo relacionado con el procedimiento sancionatorio, que se aplicará lo preceptuado en la Resolución 931 de 2008, expedida por la Secretaría Distrital de Ambiente, la cual remite al trámite de la Ley 99 de 1993, lo que desconoce que en materia de publicidad visual exterior existe una ritualidad especial establecida en la Ley 140 de 1993 y en el Decreto 959 de 2000 del alcalde mayor de Bogotá.

2. Actuaciones procesales relevantes

2.1. Auto admisorio de la demanda

En auto del 22 de octubre de 2009[8], se admitió la demanda disponiendo notificar al Distrito de Bogotá, para que en el término de fijación en lista contestara a la misma, propusieran las excepciones y solicitaran las pruebas que consideraran pertinentes.

3. Contestación de la demanda

El Distrito de Bogotá, por conducto de apoderado, contestó la demanda, manifestando su oposición a cada una de las pretensiones elevadas por la parte demandante[9].

Se pronunció frente a los argumentos de la demanda, controvirtiendo los mismos de la siguiente manera:

3.1. Indicó que la Resolución 4462 de 2008, fue expedida por la Secretaría Distrital de Ambiente, en su condición de autoridad ambiental del Distrito Capital.

3.2. Señaló que de conformidad con los artículos 31 numeral 10, 65 numeral 2º, y 66 de la Ley 99 de 1993, la autoridad ambiental tiene la competencia para fijar los límites permisibles de cualquier materia que pueda afectar el medio ambiente.

3.3. Precisó que con base el principio de rigor subsidiario, en materia ambiental cada una de las autoridades competentes para expedir normas en el nivel territorial, pueden hacer uso de dicha facultad

3.4. Planteó que el Concejo de Bogotá en los Acuerdos 01 de 1998 y 12 de 2000, compilados en el Decreto 959 del alcalde Mayor, estableció unas normas más rigurosas que las previstas en la Ley 140 de 1994 en materia de publicidad visual exterior, lo cual, tal como lo ha determinado la Corte Constitucional es perfectamente válido, ya que el marco legal constituye un mínimo a ser acatado por los entes territoriales.

3.5. Indicó que la Secretaría Distrital de Medio Ambiente, en la resolución demandada, fijó unos criterios de dosificación de las sanciones, que de manera alguna desconocen las normas superiores, razón por la cual no excedió el ámbito de sus competencias.

3.6. Expresó que de conformidad en los artículos 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, la Secretaría Distrital de Medio Ambiente, tiene unas competencias compartida con el Concejo, ya que las preceptivas en mención establecen la potestad de que la autoridad ambiental regule lo relacionado con las actividades que afecten el patrimonio ecológico, dentro de las que se encuentran la publicidad exterior, la cual causa una afectación al paisaje.

3.7. Con fundamento en lo anterior, sostuvo que no resulta acertada la postura del demandante, en cuanto a la competencia exclusiva del Concejo Distrital en materia de regulación ambiental, en especial si se atiende al artículo 103 del Acuerdo 257 de 2006, en el cual se regulan las funciones básicas de la Secretaría Distrital de Medio Ambiente, dentro de las cuales se encuentra la de formular políticas ambientales.

3.8. Aseveró que el artículo 32 del Decreto Distrital 959 de 2000, prevé una multa de entre uno y medio (1,5) y diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quien viole las normas sobre publicidad exterior, pero a su vez, otorga a la Secretaría Distrital de Medio Ambiente la facultad de aplicar las sanciones del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, dentro de las cuales se encuentra la imposición de multas hasta por tres cientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por lo que el acto demandado para la dosificación de las sanciones se funda en la preceptiva legal a la que remite la norma territorial, lo que envuelve que no existe la violación alegad por el demandante.

3.9. Concluye que el acto demandado no estableció un régimen sancionatorio, ni creo multas diferentes a las existentes legalmente, por lo que no se encuentra viciado de nulidad.

4. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público

 

4.1 De la parte demandante

 

La parte demandante dentro de la oportunidad procesal correspondiente presentó alegatos de conclusión, en los cuales reiteró sus argumentos de incompetencia para la expedición del acto y de violación de normas superiores, con base en los cuales solicitó se accediera a sus pretensiones.

 

4.2. De la parte demandada

 

La parte demandada dentro de la oportunidad procesal correspondiente presentó alegatos de conclusión, en los cuales insistió sus argumentos de defensa, sosteniendo que está acreditado que el acto demandado fue dictado con plena competencia y ajustándose a los preceptos legales que rigen las sanciones en materia ambiental.

 

4.3. Concepto del Agente del Ministerio Público.

 

El Procurador 127 Judicial II Administrativo, presentó concepto, en el que solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, fundado que la licencia concedida se apegó a las normas legales que le eran aplicables.

 

4.3.1. Señaló que, de conformidad con las normas que rigen las competencias en el Distrito de Bogotá, no resulta cierto que las potestades reglamentarias se encuentren exclusivamente en el alcalde mayor, pues corresponde a las secretarías de despacho ciertas funciones en lo que atañe a su sector.

 

4.3.2. En virtud de lo anterior, indicó que, en materia ambiental, la Secretaría Distrital de Ambiente, tiene la facultad de reglamentar la materia, competencia que es compartida con el Concejo.

 

4.3.3. Precisó que el acto demandado crea una metodología para la dosificación de las sanciones por transgresión de las normas sobre publicidad visual exterior, sin que desconozca o se aparte de las normas superiores en la materia, por lo cual no es procedente la nulidad deprecada.

 

5. Sentencia de primera instancia

 

En fallo del 16 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en descongestión[10], denegó las pretensiones de la demanda, determinación que sustentó en las siguientes consideraciones:

 

5.1. El a quo inició el estudio del caso estableciendo que de conformidad con los artículos 322 a 326 de la Constitución Política, el Distrito Capital tiene un régimen especial, el cual envuelve la posibilidad de expedir actos administrativos que regulen de manera especial determinadas materias específicas.

 

5.2. Continúo indicando que los artículos 79 y 80 de la Constitución prescriben como deber de las autoridades la preservación y control de los factores de deterioro ambiental, lo que tiene por consecuencia la posibilidad de imponer sanciones y la exigencia de reparar cualquier daño que se cause al medio ambiente.

 

5.3. Determinó que la Ley 99 de 1993 en su artículo 65 instituye las funciones de los municipios, distritos y del distrito capital en materia ambiental, dentro de las cuales se encuentra la de establecer planes, políticas que deben ser cumplidas para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico.

 

5.4. Planteó que conforme lo dispone el artículo 66 de la Ley 99, las autoridades territoriales tienen el deber de salvaguardar el medio ambiente, con base en el principio de rigor subsidiario, por lo que desarrollan sus competencias en armonía con los otros órganos del Estado.

 

5.5. Estudió el Decreto 1421 de 1993 y la Ley 140 de 1993, para concluir que las autoridades distritales tienen la competencia de regular las sanciones en materia ambiental, función que, en el caso de la publicidad visual exterior, se concretó en el Distrito de Bogotá por medio de Decreto 959 de 2000, que compiló los Acuerdos nros. 1 de 1998 y 12 de 2000, en la que se fijan los parámetros de ubicación de publicidad exterior y las responsabilidades de los propietarios y anunciantes.

                                                                                     

5.6. Realizadas las anteriores precisiones, procedió a analizar las atribuciones de la Secretaría Distrital de Ambiente, delimitadas en el artículo 103 del Acuerdo 257 de 2006, dentro de las cuales se encuentra la de ejercer como autoridad ambiental, de lo que concluye que sí tiene competencia para expedir regulaciones sobre protección del medio ambiente.

 

5.7. En relación con la alegación del demandante, consistente en que el acto demandado configuró un régimen sancionatorio y excedió los rangos de sanciones previstos por normas superiores, la sentencia de primera instancia estudió el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, que establece las sanciones a imponer, fijando las mismas en hasta trescientos salarios mínimos mensuales legales vigentes (300 smmlv), valor que coincide con el definido en el acto demandado, por lo cual determinó que no se puede considerar la existencia de una transgresión a normas de superior jerarquía, pues por el contrario se fundó en las mismas.

 

5.8. El a quo abordó la alegada violación del artículo 32 del Decreto 959 de 2000, definiendo que el mismo no se desconoció por el acto acusado, ya que el mismo solo fijo parámetros para la aplicación uniforme de las sanciones, sin que se hubiese desconocido las sanciones que podían imponerse, pues las mismas se ajustaron a las normas legales preexistentes, como lo es la Ley 99 de 1993.

 

5.9. Finalmente, analizó el cargo que la parte demandante hizo consistir en que se creó un procedimiento sancionatorio, respecto de lo cual determinó que de la lectura del artículo 5º del acto demandado, se denota que el mismo remite de forma expresa al procedimiento estatuido por el Decreto 1594 de 1984, por lo que no puede considerarse que se instituyó un trámite novísimo.

 

6.  Recurso de apelación interpuesto por la parte demandante

 

El demandante, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que la misma fuera revocada, bajo la siguiente línea argumentativa[11].

 

6.1. En primer lugar, reprochó que el a quo considerase que la demanda carecía de fundamento probatorio y se basara en apreciaciones abstractas, esto pues en su sentir la demanda no requería pruebas diferentes a la copia del acto demandado, así como de las normas invocadas y los fundamentos de derecho fueron dados con concreción legal y jurisprudencial.

 

6.2. Señaló, en relación con la competencia de la Secretaría Distrital de Ambiente, que la demanda no planteó que el Distrito no deba velar por la integridad del medio ambiente, sino que la competencia para regular el régimen sancionatorio es del Concejo Distrital.

 

6.3. Indicó que la facultad reglamentaria no puede desconocer el marco normativo que rige la materia, por lo cual al imponerse en el acto demandado la posibilidad de imponer sanciones de hasta por trescientos salarios mínimos mensuales legales vigentes (300 smmlv), se excedió el tope permitido por el Decreto 959 de 2000, que solo permite multas de entre uno y medio (1,5) y diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

 

6.4. En cuanto al principio de rigor subsidiario, planteó que la sentencia de primera instancia lo aplicó de manera errada, pues el mismo implica que no pueden desbordarse las competencias que corresponden al Concejo distrital.

 

6.5. Finalmente argumentó que de conformidad con el numeral 6º del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, el alcalde mayor de Bogotá debe distribuir los negocios dentro de las entidades, por lo cual el Decreto 561 de 2006, otorgó la calidad de autoridad ambiental a la Secretaría de Ambiente, sin que ello implique que tenga a su cargo la facultad de dictar normas en materia ambiental.

7. Trámite en segunda instancia.

7.1. Por auto del 23 de agosto de 2013[12], se admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado judicial de la parte demandante.

7.2. Mediante auto del 28 de enero de 2014[13], se ordenó correr traslado para alegar.

7.2.1. La parte actora en escrito visible en folios 8 a 16 reiteró los argumentos de la impugnación, por lo que la Sala se exime de resumirlos.

7.2.2. La parte demandada no presentó alegatos de conclusión en esta instancia.

7.2.3. El señor Agente del Ministerio Público, no emitió concepto en esta instancia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

 

1. Competencia

 

De conformidad con el artículo 129 del C.C.A y con el numeral 1 del Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los Despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del citado acuerdo, el Despacho del Doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia

 

En el caso concreto, la Sala precisa que limitará el análisis a lo decidido en la sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos en el escrito de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 328 del Código General del Proceso^[14], de conformidad con el cual “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.”

 

2. Los actos demandados

 

La demanda recae sobre Resolución nro. 4462 de 7 de noviembre de 2008 “Por la cual se establece el Índice de Afectación Paisajística de los elementos de publicidad exterior visual en el Distrito Capital”, expedida por la Secretaría Distrital de Ambiente, de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

 

3. Problema jurídico

 

Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar o revocar la sentencia apelada, para lo cual examinará los argumentos del recurso de apelación, relacionados con la competencia de la Secretaría Distrital de Medio Ambiente para la expedición del acto demandado, así como si su contenido desconoció normas superiores que establecen las sanciones procedentes por transgredir las normas sobre publicidad visual exterior.

 

4. Razones jurídicas de la decisión

 

Bajo el panorama expuesto, la Sala resuelve el problema jurídico que subyace al caso concreto, para lo cual, por razones de orden metodológico, abordará los siguientes ejes temáticos: (i) el principio de rigor subsidiario en materia ambiental; (ii) las competencias ambientales en el Distrito de Bogotá y (iii) el caso concreto.

 

4.1. El principio de rigor subsidiario en materia ambiental

 

Para resolver sobre el asunto sometido a consideración de la Sala, es necesario realizar una aproximación al principio de rigor subsidiario en materia ambiental, ello con miras a establecer la manera cómo operan las competencias de los entes territoriales en lo atinente en la protección del medio ambiente, en especial lo relacionado con las facultades sancionatorias.

 

4.1.1. La subsidiariedad ha sido entendida como una unidad secundum quid, lo cual significa que los distintos órganos y entidades del Estado desarrollan de manera independiente sus competencias, pero bajo el entendido de que existe una colaboración y coordinación de toda la organización estatal para cumplir con los fines sociales que se persiguen.

 

De esta manera, la aplicación de la subsidiariedad en la relación entre los diversos órganos y entidades del Estado se traduce en que sus competencias se ejercen autónomamente, pero de manera coordinada y colaborativa, ello en cumplimiento del artículo 113 de la Constitución Política que prevé “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.

 

4.1.2. Ahora bien, en la relación entre las autoridades nacionales y territoriales, la subsidiariedad es un principio absoluto por mandato expreso el artículo 288 de la Constitución Política, el cual dispone lo siguiente:

 

“ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.

 

Que el constituyente haya incluido la subsidiariedad como un imperativo en las relaciones entre las autoridades nacionales y territoriales, tiene por consecuencia que estas últimas cuentan con autonomía en el desarrollo de sus funciones, las cuales en todo caso, deben ser ejercidas dentro de un marco dado por la Ley, el cual se convierte en el parámetro de coordinación principal, pues en ella se fijan los lineamientos que deben ser cumplidos para la concreción de los fines del Estado en cada una de las entidades territoriales.

 

4.1.3. La subsidiariedad entendida como la posibilidad de que cada ente territorial tenga una autonomía a la cual el orden nacional acompañe coordinadamente, tiene por fin teleológico el que se puedan suplir de manera especial las necesidades propias de cada región, para lo que se requiere una visión territorial en la concreción de los medios aplicables para dicho cometido, respecto de esta concepción la Corte Constitucional ha definido lo siguiente:

 

“Esta autonomía de las entidades territoriales en este campo es así una expresión del deber del Estado de favorecer la diversidad cultural de la Nación, por ser desarrollo del pluralismo, como valor fundante del Estado Social de Derecho (CP. art. 7o.) y por considerarse riqueza nacional (CP. art. 8o.)”.[15]

 

4.1.4. Vistas las generalidades de la subsidiariedad, se procede a analizar la misma en materia ambiental, precisándose que en dicha materia la aplicación del principio cobra mayor relevancia, lo anterior por que la eficaz protección del medio ambiente requiere la adaptación de las normas a las especiales condiciones que se encuentran en cada una de las entidades territoriales.

 

Lo anterior resulta claro, si se tiene en cuenta que la aplicación de medidas generales que no puedan ser adaptadas de manera autónoma por cada entidad territorial resultarían inanes para la protección del medio ambiente, ya que dicho cometido requiere la adopción de políticas especiales de acuerdo con las necesidades propias de cada región.

 

Para ilustrar lo anterior, puede traerse a colación, que las autoridades de una ciudad costera tienen por deber, el que sus normas ambientales propendan por la debida protección de las playas y zonas marítimas, lo que no resulta aplicable a una ciudad ubicada en la cordillera de los andes, esto en atención a las especialísimas condiciones geográficas de cada una de ellas.

 

4.1.5. En virtud de lo anterior, se instituye el rigor subsidiario como un principio especifico en materia ambiental, el cual ha sido abordado por la Corte Constitucional entre otras en la Sentencia C - 535 de 1996, en la cual señaló:

 

“[…] la Constitución reconoce que esa entidad territorial ejerce competencias propias en materia ambiental, pues no sólo a sus autoridades corresponde velar por la preservación de los recursos naturales sino que, además, se prohíbe toda explotación de tales recursos que afecte la identidad de tales comunidades (CP art. 330).

 

14- Lo anterior no significa, empero, que la ley no pueda regular en manera alguna la protección del patrimonio ecológico municipal o de los territorios indígenas. En efecto, no sólo, en términos generales, las competencias autónomas de las entidades territoriales se ejercen dentro de los límites de la ley (CP art. 287) sino que, además, el Estado tiene unos deberes generales de protección y preservación del medio ambiente a fin de garantizar el derecho de todas las personas al mismo (CP arts 79 y 80). Igualmente la ley debe garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el paisaje, como elemento integrante del medio ambiente (CP art. 80). El Estado tiene entonces, en materia ambiental, unos deberes calificados de protección, tal y como esta Corte lo ha señalado[16]. Dijo entonces la Corte:

 

La protección del ambiente sano y de los recursos naturales es un deber del Estado y de los particulares (C.P. arts. 8, 58 y 95). En virtud de expreso mandato constitucional (C.P. arts. 49, 79, 80 y 334) y de compromisos internacionales contraidos por Colombia (Convención sobre Diversidad Biológica, artículo 14), al Estado corresponde cumplir una serie de deberes específicos en materia ambiental, que ninguna ley, por importante que parezca, puede desconocer.

 

La Constitución impone al Estado los deberes especiales de garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente (1); proteger su diversidad e integridad (2); conservar las áreas de especial importancia ecológica (3); fomentar la educación ambiental (4); planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (5); prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (6); imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente (7); y, cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (8) (C.P. arts. 79, 80). Por otra parte, la Carta establece que el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado (C.P. art. 78).

 

Por consiguiente, en función de esos deberes constitucionales estatales calificados, el Congreso puede establecer una legislación básica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese ámbito local, pues la garantía de ese derecho de la persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad indígena o el Concejomunicipal o distrital expidan o no la correspondiente regulación. La competencia de los municipios y las autoridades indígenas en relación con el patrimonio ecológico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad básica nacional que el Congreso expida sobre la materia”.

 

Sobre el alcance de la autonomía de las autoridades territoriales y su aplicabilidad conforme al principio de rigor subsidiario la sentencia en cita delimita lo siguiente:

 

“15- En el campo ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el artículo 63 de la Ley 99 de 1993,  rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP art. 288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la autonomía territorial. Pero sí puede la ley dictar aquella normatividad básica indispensable a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional.” (Negrillas fuera del texto original).

 

La anterior postura de la Corte Constitucional ha sido acogida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que en sentencia de 26 de abril de 2018[17] señaló:

                                                      

“Sumado al condicionamiento que hizo la Corte Constitucional frente a la exequibilidad del artículo 1° de la Ley 140, es de relevancia para este análisis que tal postura la adoptó en virtud del principio de rigor subsidiario, que confiere a las autoridades locales la atribución de reglamentación específica y más rigurosa, en pro de la preservación del medio ambiente en sus territorios, de conformidad con los artículos 313.9  Superior y 63  de la Ley 99 de 1993 “.

                                                      

4.1.6. De las posturas jurisprudenciales reseñadas se puede concluir, que el principio de rigor subsidiario en materia ambiental tiene dos alcances concretos, el primero que las normas nacionales, se convierten en un parámetro mínimo que no puede ser flexibilizado por las autoridades territoriales y el segundo, que a nivel departamental, municipal y distrital se puede adoptar una reglamentación más rigurosa a la establecida a nivel nacional.

 

4.1.7. Lo anterior resulta relevante en el caso que ocupa la atención de la Sala, ya que la parte actora sustenta sus cargos, así como su apelación en que la Secretaría Distrital de Medio Ambiente, expidió el acto demandado sin tener competencia reglamentaria, así como que en dicha reglamentación se desconocen normas superiores, en relación con el límite de las sanciones, por lo cual debe tenerse como norte las competencias subsidiarias de las entidades territoriales en materia ambiental, para definir en el caso concreto.

 

4.2. Las competencias ambientales en el Distrito de Bogotá 

 

En el sub examine la parte actora pretende que se declare la nulidad de la Resolución nro. 4462 de 7 de noviembre de 2008, pues en su consideración la Secretaría Distrital de Ambiente, excedió su competencia al definir las fórmulas a aplicar, así como los límites máximos de las sanciones a imponer por las infracciones a los índices de afectación paisajística por los elementos de publicidad visual exterior, esto por cuanto, dicha competencia se radica de manera exclusiva en el Concejo Distrital.

 

Respecto de la anterior alegación, es necesario entrar a analizar las competencias en materia ambiental dentro del Distrito de Bogotá, a fin de establecer las que corresponden al Concejo y al ejecutivo Distrital, especialmente a la Secretaría Distrital de Medio Ambiente.

 

4.2.1. Tal como lo alegó la parte actora y como lo concluyó el a quo, el Distrito Capital de Bogotá cuenta por mandato constitucional con un régimen especial, que debe ser aplicado de manera prevalente, y que se encuentra establecido en el Decreto Ley 1421 de 1993.

 

4.2.2. El artículo 5º[18] del Decreto 1421 de 1993, instituye las autoridades Distritales, dentro de las cuales se incluyen al alcalde, al Concejo y a las demás entidades que sean creadas por este último a solicitud del burgomaestre.

 

En consonancia con lo anterior, mediante el Acuerdo 257 de 2006[19], el Concejo Distrital de Bogotá, definió la estructura de la administración, incluyendo dentro de esta a las secretarías de despacho, las cuales a voces del artículo 22 de la norma son “[…] organismos del Distrito Capital, con autonomía administrativa y financiera, que bajo la dirección de la respectiva secretaria o secretario, tienen como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos distritales del Sector Administrativo de Coordinación al que pertenecen […]”.

 

La norma referida en el párrafo precedente, en su artículo 102 transformó el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), en la Secretaría Distrital de Medio Ambiente, la cual de conformidad con el artículo 103 es “un organismo del Sector Central con autonomía administrativa y financiera y tiene por objeto orientar y liderar la formulación de políticas ambientales y de aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales y del suelo, tendientes a preservar la diversidad e integridad del ambiente, el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales distritales y la conservación del sistema de áreas protegidas, para garantizar una relación adecuada entre la población y el entorno ambiental y crear las condiciones que garanticen los derechos fundamentales y colectivos relacionados con el medio ambiente”.

 

De lo hasta aquí discurrido, se encuentra que de conformidad con la normativa especial que rige el Distrito Capital, existen tres organismos que cuentan con competencias que tendrían relación con el medio ambiente, a saber, el concejo, el alcalde mayor y la Secretaría distrital de medio ambiente, por lo cual, para definir el caso que nos ocupa se procede a revisar las competencias que corresponden a cada uno en materia ambiental.

 

4.2.3. Conforme lo dispone el artículo 8º[20] del Decreto Ley 1421 de 1993, el Concejo Distrital tiene atribuciones normativas, dentro de las cuales se establece en el numeral 7º del artículo 12º ibídem la facultad para “7. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente”. La competencia en mención implica que corresponde a la corporación pública distrital la expedición de las normas generales, que se relacionen con la protección del medio ambiente, dentro de las cuales se encuentra la regulación relativa a las infracciones y sanciones ambientales.

 

4.2.4. De otra parte, el numeral 4º del artículo 3 del Decreto Ley 1421 de 1993, radica en el alcalde distrital la competencia para “Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos”, en virtud de lo cual tiene la potestad reglamentaria de las normas generales en materia ambiental, la cual debe ejercer dentro del marco normativo correspondiente.

 

4.2.5. En cuanto a las competencias de las secretarías de despacho, el artículo 23[21] del Acuerdo 257 de 2006, define las funciones generales de estas, instituyéndolas como rectoras del sector administrativo que encabezan, lo que envuelve la competencia para formular y ejecutar las políticas públicas dentro del mismo, lo cual debe realizar dentro del marco general dado por el Concejo y dentro de la regulación que expida el alcalde mayor.

 

Las facultades generales a las que se hizo referencia en el párrafo anterior, deben concordarse en el caso de la Secretaría Distrital de Medio Ambiente, con las competencias para establecidas en el artículo 103[22] del Acuerdo 257 de 2006, dentro de las cuales en relación con el asunto que se estudia se destacan las siguientes: (i) formular la política ambiental del distrito (lit.a); (ii) ejercer la autoridad ambiental en el distrito capital (lit. c); (iii) ejercer el control y vigilancia del cumplimiento de las normas de protección ambiental y manejo de recursos naturales, emprender las acciones de policía que sean pertinentes al efecto, así como adelantar las investigaciones e imponer las sanciones que correspondan a quienes infrinjan dichas normas (lit. k).

 

4.2.6. Vistas de manera general las competencias que en materia ambiental corresponden al Concejo Distrital, al alcalde mayor y a la Secretaría Distrital de Medio Ambiente, se hace necesario indicar, que en virtud del principio de rigor subsidiario, las mismas deben ser estudiadas de manera armónica con la normatividad nacional sobre la materia, pues tal como se concluyó en el acápite anterior, está última constituye un parámetro mínimo a ser observado imperativamente por los entes territoriales, incluido el Distrito Capital.

 

4.2.7. En cuanto a las competencias de las autoridades territoriales en materia ambiental, la Ley 99 de 1993 define en el artículo 65 sus funciones generales, dentro de las cuales se encuentra la correspondiente a dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio; potestad que otorga a las autoridades distritales facultad normativa y reglamentaria dentro de su jurisdicción.

 

De otra parte, el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, determina que los municipios y distritos con más de un millón de habitantes, ejercerán dentro de su perímetro urbano las funciones de las corporaciones autónomas regionales, las cuales se encuentran establecidas en el artículo 31 ejusdem, dentro de las cuales se encuentran las de ser la máxima autoridad ambiental, la de fijar los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente y la de imponer y ejecutar a prevención, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental.

 

4.2.7. Realizada la anterior revisión normativa, la Sala encuentra que al analizarse de manera concordante de las normas distritales y nacionales que rigen la competencia en materia ambiental en el Distrito de Bogotá, se puede concluir que la condición de máxima autoridad ambiental, dada a la Secretaría Distrital de Medio Ambiente, le otorga dentro de la jurisdicción territorial las competencias propias de las corporaciones autónomas regionales, las cuales incluyen facultades reglamentarias para la fijación de límites permisibles de materias que afecten el medio ambiente, así como la facultad de imponer sanciones.

 

4.3. El caso concreto.

 

Delimitados los conceptos generales relativos a las competencias distritales en materia ambiental, se procede a estudiar en concreto los argumentos de la parte apelante, consistentes en la incompetencia de la Secretaría Distrital de Medio Ambiente para expedir el acto acusado, así como el desconocimiento de las normas superiores en materia de sanciones por infracción a las normas ambientales.

 

4.3.1. Incompetencia de la Secretaría Distrital de Medio Ambiente

 

En el escrito de apelación la parte actora consideró que la sentencia de primera instancia resolvió erradamente el planteamiento de la demanda, ya que el sustento de la nulidad deprecada no era la falta de competencia por parte del distrito para expedir reglamentaciones en materia ambiental, sino que las contenidas en el acto demandado eran exclusivas del Concejo Distrital.

 

4.3.1.1. Para resolver el planteamiento de la alzada, la Sala entra a analizar el contenido de la Resolución 4462 de 2018, a fin de determinar cuáles son los aspectos que se regulan en la misma y definir si estos podían ser objeto de regulación por parte de la Secretaría Distrital de Medio Ambiente.

 

El epígrafe del acto demandado señala que tiene por objeto establecer el índice de afectación paisajística de los elementos de publicidad exterior visual en el Distrito Capital, lo cual tiene por finalidad según lo indica la parte considerativa definir los valores sobre los cuales se impondrían sanciones por infracciones a la publicidad visual exterior.

 

El artículo 1º de la Resolución objeto de estudio prevé la formula a aplicar para definir la afectación paisajística, estableciendo en su contenido que la misma tiene por finalidad determinar la sanción a imponer por violar los valores admisibles para dicha afectación.

 

De otra parte, el artículo 2º del acto acusado determina los valores que se aplicarán a cada una de las infracciones, los cuales se delimitan de acuerdo con los parámetros de afectación que se causa al medio ambiente, entretanto los artículos 3º, 4º y 5º establecen la forma como se fija la sanción, el monto máximo de la misma y el procedimiento a aplicar.

 

4.3.1.2. De la revisión del contenido del acto demandado, se puede colegir que el mismo reguló los límites admisibles de afectación por publicidad visual exterior, tema que se encuentra dentro de las facultades propias de las autoridades ambientales, las cuales como se anotó en el acápite anterior tienen dentro de sus competencias la de fijar los límites permisibles de emisión de cualquier materia que pueda afectar el medio ambiente[23], dentro de las cuales se encuentra la contaminación visual.

 

4.3.1.3. En este punto, la Sala considera pertinente indicar que dentro de la afectación del medio ambiente, una de las materias que han sido especialmente tratadas es la contaminación visual, tanto así que legislador se ocupó de la misma en la Ley 140 de 1994, la cual tiene dentro de sus objetivos primordiales mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del paisaje, lo que implica que las autoridades ambientales en desarrollo de dicho cometido deben velar por fijar los límites permitidos de afectación paisajística, ello con miras a proteger el ambiente.

 

4.3.1.4. Dilucidado lo anterior y descendiendo al caso concreto, tal como se concluyó previamente en esta providencia, la Secretaría Distrital de Medio Ambiente tiene la calidad de autoridad ambiental en el Distrito Capital, razón por la cual ostenta la competencia para definir los límites permisibles en materia de publicidad exterior, de lo que se sigue, que puede a partir de los mismos delimitar la fórmula mediante la cual se establecerá la afectación paisajística, como se hace en la resolución demandada.

 

4.3.1.5. Así las cosas, el argumento de incompetencia esgrimido por la parte apelante, no tiene vocación de prosperidad, y se procede a analizar el segundo de los planteamientos de la alzada, consistente en que la regulación contenida en el acto demandado desconoce las normas superiores que rigen la materia sancionatoria ambiental.

 

4.3.2. Desconocimiento de normas superiores

 

El apelante argumenta que el a quo no tuvo en cuenta que la Secretaría Distrital de Medio Ambiente al expedir el acto demandado introdujo una normativa en la que estableció sanciones, con lo que se desconoció que estas se encuentran fijadas por la Ley 140 de 1994 y el Decreto Distrital 959 de 2000.

 

4.3.2.1. Respecto de la argumentación presentada por la parte apelante, lo primero que la Sala debe indicar, es que tal como se concluyó previamente, el acto demandado reguló el índice de afectación paisajística, por lo cual no puede considerarse que con ello se esté creando un régimen sancionatorio diferente al establecido legalmente, lo cual resulta más evidente al leerse su artículo 4º, en el que se establece que las sanciones a imponer tendrán como valor máximo el fijado por el artículo 85 de la Ley la Ley 99 de 1993, por lo que no es de recibo este planteamiento de la alzada.

 

4.3.2.1. Ahora bien, es menester ocuparse del cargo de apelación consistente en que la resolución objeto de pretensión de nulidad, definió un valor máximo de sanción que desconoce la normatividad superior que rige las infracciones ambientales por desconocimiento de las reglas sobre publicidad visual exterior.

 

El acto acusado en su artículo 4º prevé como valor máximo de la sanción por infracción de normas sobre publicidad visual exterior, multa de hasta trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, lo cual en sentir de la parte apelante desconoce el artículo 13 de la Ley 140 de 1994, así como el artículo 31 del Decreto Distrital 959 de 2000, que establecen como sanción imponible la multa entre uno y medio (1,5) y diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

 

4.3.2.2. En relación con el anterior argumento, la Sala encuentra en primer lugar que en efecto, el artículo 13[24] de la Ley 140 determina que la sanción a aplicar por publicar cualquier mensaje por medio de publicidad visual exterior ubicada en lugares prohibidos, será multa de entre uno y medio (1,5) a diez (10) salarios mínimos mensuales, la cual de  conformidad con el principio de rigor subsidiario se convierte en el parámetro mínimo que deben tener en cuenta los entes territoriales al momento de fijar la normatividad local correspondiente, pudiendo en todo caso imponer un régimen más estricto.

 

4.3.2.3. De otra parte, el artículo 32 del Decreto Distrital 959[25] de 2000, al regular las multas procedentes contra los infractores de las normas sobre publicidad visual exterior en el Distrito Capital, instituye dos reglas distintas, la primera contenida en su inciso primero, que define que se les podrá sancionar con el equivalente a entre uno y medio (1,5) y diez (10) salarios mínimos mensuales y la segunda fijada en el inciso tercero de la norma en mención, en el cual se habilita  al DAMA (ahora Secretaría Distrital de Medio Ambiente), a imponer las sanciones previstas en el artículo 85[26] de la Ley 99 de 1993, dentro de las cuales se prevé en el literal a) de su numeral 1º multas de hasta trescientos salarios mínimos mensuales legales vigentes.

 

4.3.2.4. De conformidad con las reglas establecidas por el Decreto Distrital, se encuentra que la normativa territorial en relación con las sanciones procedentes contra los infractores del régimen de publicidad estableció un régimen que permite a la Secretaría Distrital de Medio Ambiente aplicar a los infractores de las normas sobre publicidad visual exterior, las sanciones del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, las cuales son más rigurosas que las establecidas en el artículo 13 de la Ley 140 de 1994, lo cual como se ha puesto de presente en esta providencia, es perfectamente válido en virtud del principio de rigor subsidiario.

 

4.3.2.5. Ahora bien, en relación con el argumento del apelante relativo al desconocimiento del Decreto Distrital 959 de 2000, el cual en su entender instituye la multa de entre uno y medio (1,5) y diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes como  una única sanción aplicable a los infractores del régimen de publicidad visual exterior, el mismo no resulta procedente, ello por cuanto como se concluyó previamente, el artículo 32 de la norma distrital habilita expresamente la aplicación del artículo 85 de la Ley 99 de 1993, el cual permite la imposición de multas hasta por trescientos salarios mínimos legales vigentes, regla que fue acogida por el acto demandado,

 

4.3.2.6. Finalmente en cuanto a que se haya creado un procedimiento sancionatorio diferente al legalmente establecido, para la Sala dicha argumentación carece de asidero que permita fundar la nulidad del acto demandado, ya que de la simple lectura del artículo 5º de la Resolución 4462 de 2008, se encuentra que la misma determina que el procedimiento aplicable para la imposición de sanciones será el previsto en el Decreto 1594 de 1984, de lo que se colige con meridiana claridad, que la Secretaría Distrital de Medio Ambiente no creó trámite alguno.

 

Por las anteriores consideraciones, se concluye que los argumentos presentados por la parte actora en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad, y por lo tanto la sentencia de primera instancia debe ser confirmada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

 

FALLA:

 

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en descongestión, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

 

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

 

Presidente

 

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

 

Consejera

 

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

 

Consejero

 

ALBERTO YEPES BARREIRO

 

Consejero

 

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