FALLO 00366 DE 2019

 

URBANÍSTICO – Sancionatorio / ZONA DE CESIÓN DE USO PÚBLICO / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / INDEBIDA OCUPACIÓN DE INMUEBLE – Falsa motivación del acto que declaró contraventora por esta circunstancia a la Asociación Provivienda de Trabajadores y le ordenó la restitución de un predio / PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA – Garantía / ACTUACIÓN PARA LA EXPEDICIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Debe permitirse la participación del afectado / ACTOS Y ESCRITURA DE CESIÓN DE ZONA DE USO PÚBLICO – Modificación unilateral por la administración

 

En virtud de la cláusula de Estado Social de Derecho, las decisiones de la administración deben garantizar el principio de participación democrática, en donde los interesados en una actuación deben concurrir en aras de garantizar el derecho de audiencia y de defensa, ello fundado en la obligación de respetar la seguridad jurídica y, por ende, las reglas preexistentes, las cuales se constituyen en un límite a la actuación de la autoridad basada de manera exclusiva en su propia voluntad. El establecimiento del Estado Social de Derecho en el artículo 1º de la Constitución de 1991, tiene como consecuencia que toda actuación de la administración debe guiarse por el respeto del derecho de las personas, lo cual es predicable incluso de aquellas actuaciones que se despliega unilateralmente mediante actos administrativos, por lo cual el concepto clásico de este tipo de actos debe acompasarse con la obligación de respetar las situaciones previas a su formación, lo que implica que el Estado, para expedir los mismos, debe permitir la participación del afectado, a quien se le deben otorgar plenas garantías, so pena de que los actos sean declarados nulos, lo cual no ocurrió en el caso de autos, al haberse modificado, 14 años después, la Resolución de cesión, el acta definitiva de entrega e, incluso, haber elevado a escritura pública tales actuaciones. Dilucidado lo anterior, resulta necesario precisar que en esta decisión se desvirtúa la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se declaró contraventora a la Asociación Provivienda de Trabajadores y se le ordenó restituir el bien, lo que no significa que la controversia existente sobre la naturaleza del mencionado predio quede zanjada, pues para tal efecto los interesados pueden acudir a los mecanismos judiciales pertinentes. En efecto, vale la pena aclarar que el alcance de la presente decisión se circunscribe a los actos administrativos demandados, pues asuntos como la definición de la titularidad del inmueble y su propiedad son competencia de la jurisdicción ordinaria a través de acciones como las posesorias y la reivindicatoria, si lo estiman pertinente. Precisamente, a juicio de la Sala uno de los errores del Distrito Capital consistió en que, a través de los actos acusados, pretendió resolver a su favor y por su propia mano la controversia existente alrededor del predio, en lugar de acudir a las acciones judiciales pertinentes para tal efecto, de manera tal que tampoco resulta procedente que a través de la revisión de la legalidad de los mencionados actos administrativos, se obvien los mecanismos especializados para definir y proteger el dominio del bien, que también puede ejercer la parte demandante.

 

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 328

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN PRIMERA

 

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

 

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019)

 

Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00366-02

 

Actor: ASOCIACIÓN PROVIVIENDA DE TRABAJADORES

 

Demandado: DISTRITO CAPITAL – ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ

 

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

 

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad Inversiones Namaste S.A. en su condición de litisconsorte necesario de la parte activa dentro del proceso de la referencia, en contra de la sentencia proferida el 27 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

 

I.- ANTECEDENTES

 

1.1.- La demanda

Mediante escrito radicado ante la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el apoderado judicial de la Asociación Provivienda de Trabajadores presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo - CCA, en contra del Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 

“[…] 1. Declarar nula la actuación administrativa compleja conformada por:

 

A) La Resolución 410-02 del 9 de agosto de 2002, proferida por la Alcaldía Local de Kennedy, por medio de la cual se resolvió: “Artículo primero. Declarar como contraventora a la Asociación Provivienda de Trabajadores, representada legalmente por Silvia Elena Vargas Téllez, o por quien haga sus veces, por la indebida ocupación del bien de uso público ubicado en la Calle 37B Sur N° 66B-21, barrio Carvajal demarcado de conformidad con los planos B 16/4-18 al B 16/4-29 y la Resolución 85 de marzo de 1986 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Artículo segundo: Ordenar a la Asociación Provivienda de Trabajadores restituir a la Defensoría del Espacio Público el bien descrito en el artículo anterior. Artículo tercero: Contra la presente decisión procede el recurso de reposición ante el Alcalde Local de Kennedy y el de Apelación para ante el Consejo de Justicia.

 

B) La Resolución 481 del 23 de septiembre de 2002, proferida por la Alcaldía Local de Kennedy, por medio de la cual se resolvió: “Artículo primero: Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución 410-02 del 9 de agosto de 2002, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. Artículo segundo Conceder el recurso de apelación interpuesto por los doctores Diego Moreno Cruz y Silvia Elena Vargas para ante el Consejo de Justicia. Artículo tercero: Contra la presente no procede ningún recurso.

 

C) El acto administrativo 575 del 10 de octubre de 2003 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa, por medio de la cual se resolvió: Primero- Aclarar el numeral primero de la Resolución 410-02 del 9 de agosto de 2002, proferida por la Alcaldía Local de Kennedy, en el siguiente sentido: PRIMERO: Declarar como contraventora a la Asociación Provivienda de Trabajadores, representada legalmente por Silvia Elena Vargas Téllez, o quien haga sus veces por indebida ocupación del bien de uso público ubicado en la Calle 37B Sur No. 66B – 21 barrio Carvajal, acorde con los planos oficiales B 16/4-24 al B 16/4-30, aprobados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Resolución 85 de marzo de 1986, escrituras públicas 1995 y 2896 de 2001 de la Notaría 52 del Círculo de Bogotá D.C. SEGUNDO.- Confirmar en lo demás la Resolución 410-02 del 9 de agosto de 2002 emitida por la Alcaldía Local de Kennedy, por lo aquí considerado. TERCERO.- Contra la presente decisión, no procede recurso alguno y queda agotada la vía gubernativa. CUARTO.- En firme esta decisión, regrese el expediente a la Alcaldía de Origen, para lo de su competencia.

 

D) El acto administrativo 694 del 23 de diciembre de 2003, proferido por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa, por medio del cual se resolvió: “PRIMERO.- No acceder a la solicitud de aclaración del acto administrativo 575 del 10 de octubre de 2003, emitido por la Sala Administrativa del Consejo de Justicia, propuesta por el apoderado de la Asociación Provivienda de Trabajadores, por lo aquí considerado. SEGUNDO.- Adicionar el numeral primero del acto administrativo 575 del 10 de octubre de 2003, el cual quedará así: PRIMERO.- Declarar como contraventor a la Asociación Provivienda de Trabajadores, representada legalmente por Silvia Elena Vargas Téllez, o quien haga sus veces por indebida ocupación del bien de uso público en la Calle 37B Sur N° 66B-21 Barrio Carvajal, acorde con los planos oficiales N° B16/4-24 al B16/4-30, aprobados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Resolución 85 de 1986, escrituras públicas 1995 y 2895 de 2001 de la Notaría 52(sic) del Círculo de Bogotá D.C., se otorga un plazo de 30 días para adelantar la correspondiente restitución acorde con en (sic) el artículo 132 del Código Nacional de Policía. TERCERO.- Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

 

2. Que como consecuencia de la anterior nulidad, se declare que el Lote N° 2 de la Manzana 124 del barrio Carvajal junto con la edificación allí existente, identificado en su frente con el N° 66B-21 de la Calle 37 B Sur de la ciudad de Bogotá D.C., es propiedad privada y exclusiva de la Asociación Provivienda de Trabajadores a quien se le debe restablecer el derecho que tiene de usar, utilizar y usufructuar el citado inmueble como tenedor, poseedor y propietario como lo hacía antes de proferirse y ejecutarse la actuación administrativa que ahora se demanda.

 

3. Que se ordene al demandado a que le reconozca y pague a la Asociación Provivienda de Trabajadores, los montos que a título de frutos, intereses y mejoras se produzcan entre el 1° de enero de 2004, fecha a partir de la cual la COOPERATIVA ESPECIALIZADA DE EDUCACIÓN BARRIO CARVAJAL LTDA. dio por terminado el contrato de arrendamiento suscrito en cumplimiento de la actuación administrativa ahora demandada, hasta la fecha de ejecución de la Sentencia que ponga fin al presente proceso. Estas sumas deben reconocerse con corrección monetaria.

 

4. Que se condene al demandado, a indemnizar a la Asociación Provivienda de Trabajadores por los perjuicios ocasionados en los valores indicados en el acápite denominado “Estimación razonada de la cuantía”. Estas sumas deben reconocerse con corrección monetaria.

 

5. Que se condene en costas al demandado por concepto de la agencias en derecho conforme lo dispone el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, en atención a la evidente arbitrariedad y permanencia en el error con que actuó la Administración al expedir los actos acusados.

 

6. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos señalados por los artículos 176 y siguientes del Código Contencioso Administrativo (fl. 16 a 18. Cdno. 1. Negrillas fijas del original).

 

1.2.- Los hechos

 

El apoderado judicial del demandante manifestó que el 24 de mayo de 1950, ante la Notaria 4ª del Círculo de Bogotá, se otorgó la escritura pública 2706, mediante la cual las señoras Teresa Mejía de Amaya y Mariela Mejía de Mejía transfirieron a “título de venta y enajenación perpetua a la ASOCIACIÓN PROVIVIENDA DE TRABAJADORES, la tenencia, posesión y dominio de un lote de terreno con un extensión de un millón de varas cuadradas (1.000.000 V²), ubicado en la vereda Techo del Municipio de Bosa, Departamento de Cundinamarca, por un valor de $250.000”. Precisó que actualmente el predio se encuentra en el Barrio Carvajal y se le asignó la matrícula inmobiliaria 050S-313923 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona sur.

 

Señaló que la Asociación Provivienda de Trabajadores dividió en lotes el terreno como puede apreciarse en el certificado de tradición y libertad 050S-313923, y que en el lote No. 2 de la manzana 124 del barrio Carvajal, entre los años 1964 y 1975 construyó un edificio de 3 pisos, en el que funciona desde el año 1968 la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda.

 

Afirmó que por medio de la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital aprobó el plano definitivo de la urbanización Carvajal y fijó algunas obligaciones a cargo de la mencionada asociación en su condición de urbanizador responsable. Destacó que es en dicho acto administrativo donde se determinaron las zonas de cesión de uso público que deberían escriturarse a nombre Distrito Especial de Bogotá, y dentro de las cuales no se incluyó el lote No. 2 de la manzana 124, por lo que su propiedad continuó en cabeza de la Asociación Provivienda de Trabajadores.

 

Manifestó que en el acta de recibo definitivo 026 del 20 de marzo de 1986, se dejó constancia de las zonas de cesión de uso público entregadas al Distrito Capital de Bogotá por parte de la Asociación Provivienda de Trabajadores, en un total del 610.921.27 m², dentro de las cuales no se incluyó alguna “zona institucional”.

 

Recordó que el 5 de enero de 1990 entre la Asociación Provivienda de Trabajadores y la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda., se celebró un contrato de arrendamiento sobre el globo de terreno distinguido como lote No. 2, manzana 124 del barrio Carvajal, distinguido en su frente con el número 66B-21 Sur.

 

Aseveró que en el mes de agosto de 1991 la referida asociación inició contra la mencionada cooperativa un proceso de restitución de inmueble arrendado, que fue conocido por el Juez 12 Civil Municipal de Bogotá, despacho que en sentencia del 28 de septiembre de 1992 accedió a las pretensiones, decisión que fue confirmada por el Juez 16 Civil del Circuito de Bogotá en fallo del 21 de mayo de 1993.

 

Resaltó que a la diligencia de entrega del inmueble arrendado se opuso la Procuraduría de Bienes del Distrito, hoy Defensoría del Espacio Público, alegando que el terreno fue cedido por la mencionada asociación al Distrito Capital de Bogotá, argumento que no fue aceptado por el Juzgado 12 Civil Municipal de Bogotá, que en auto del 22 de noviembre de 1994 sostuvo que el terreno no fue objeto de dicha cesión.

 

Indicó que durante los años 1994 y 1998 el Inspector de Policía 8C de la Localidad de Kennedy se abstuvo de practicar la diligencia de entrega, y que frente a la misma se continuó oponiendo la Defensoría del Espacio Público. Subrayó que la última oposición fue rechazada por el juzgado en comento en auto del 6 de junio de 2000, en el que ordenó la entrega del inmueble a la Asociación Provivienda de Trabajadores, lo cual se materializó el 27 de junio de 2001.

 

Relató que la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda., presentó acción de tutela en contra del Juzgado 12 Civil Municipal de Bogotá, la cual fue negada mediante sentencia del 31 de enero de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado mediante fallo del 25 de abril de 2002. Subrayó que en el proceso de tutela se estimó que la consideración del referido juzgado, consistente en que el lote N° 2 de la manzana 124 del barrio Carvajal no fue objeto de cesión, se encontraba ajustada a derecho. 

 

Destacó que el 1° de febrero de 2002 la Asociación Provivienda de Trabajadores y la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda., suscribieron un nuevo contrato de arrendamiento sobre el lote No. 2, manzana 124 del barrio Carvajal, distinguido en su frente con el número 66B - 21 Sur, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2002.

 

Manifestó que paralelamente a las circunstancias antes señaladas, tuvieron lugar los siguientes hechos:

 

-              El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante oficio 1179 del 29 de noviembre de 1993, le informó a la Asociación Provivienda de Trabajadores que iniciaría un proceso de restitución del predio donde se construyó el Colegio Cooperativo del Barrio Carvajal, por estar ubicado en una zona de cesión de uso público con carácter institucional.

 

-              El Distrito Capital, el 14 de junio de 2001, ante la Notaría 51 del Círculo de Bogotá, elevó la escritura pública 1995, por medio de la cual declaró como propiedad pública, entre otros inmuebles, el lote No. 2 de la manzana 124 del barrio Carvajal. Agregó que la anterior escritura fue aclarada mediante la escritura pública 2896 del 18 de agosto de 2001.

 

-              La Defensoría del Espacio Público de Bogotá, mediante oficio del 17 de julio de 2001, le solicitó a la Alcaldía de Kennedy que procediera lo más pronto posible a la restitución del inmueble de uso público ubicado en la Calle 37B Sur N° 66B – 21, por cuanto estaba siendo ocupado por la mencionada asociación sin autorización alguna del Distrito.

 

Hizo énfasis en los anteriores hechos en tanto que, con ocasión de los mismos, la Alcaldía Local de Kennedy expidió la Resolución 410-02 del 9 de agosto de 2002, a través de la cual se declaró como contraventora a la Asociación Provivienda de Trabajadores, esto es, por la indebida ocupación del bien de uso público ubicado en la Calle 37B Sur N° 66B – 21 de la ciudad de Bogotá y, en consecuencia, le ordenó la devolución del mismo a la Defensoría del Espacio Público.

 

Precisó que en contra de la anterior decisión la mencionada asociación interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, lo que dio lugar a la expedición de los siguientes actos administrativos: (i) de la Resolución 481 del 23 de septiembre de 2002 de la Alcaldía Local de Kennedy que confirmó la decisión impugnada, y (ii) de la Resolución 575 del 10 de octubre de 2003 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa, que aclaró en cuanto a los documentos que permiten identificar el inmueble, el numeral 1° de la Resolución 410-02 del 9 de agosto de 2002 y confirmó en lo demás la misma.

 

Aseveró que la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa, expidió el acto administrativo 694 del 23 de diciembre de 2003, que resolvió no acceder a la solicitud de aclaración del acto administrativo 575 del 10 de octubre de 2003 y adicionar el numeral 1° del mismo, a fin de que quedara así:

 

“[…] PRIMERO.- Declarar como contraventor a la Asociación Provivienda de Trabajadores, representada legalmente por Silvia Elena Vargas Téllez o quien haga sus veces por indebida ocupación del bien de uso público en la Calle 37B Sur N° 66B-21 barrio Carvajal, acorde con los planos oficiales N° B16/4-24 al B16/4-30, aprobados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Resolución 85 de 1986, escrituras públicas 1995 y 2895(sic) de 2001 de la Notaría 52(sic) del Círculo de Bogotá D.C., se otorga un plazo de 30 días para adelantar la correspondiente restitución acorde con en (sic) el artículo 132 del Código Nacional de Policía […]”.

 

Relató que, a través de escrito de fecha 20 de enero de 2004, la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda., invocado la anterior decisión y la cláusula 21 del contrato de arrendamiento, según la cual la arrendataria respetará las decisiones judiciales y de las autoridades administrativas que están en curso respecto del inmueble arrendado, dio por terminado el negocio jurídico de arrendamiento, a partir del 1° de enero de 2004.

 

Finalmente, expuso que el 25 de marzo de 2004, en virtud de las decisiones controvertidas en esta oportunidad, se llevó a cabo la restitución del inmueble, diligencia en la cual adicionalmente el Distrito de Bogotá entregó el bien a la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda, en virtud de un contrato de arrendamiento que suscribieron estos últimos.

 

1.3.- Los fundamentos de derecho y el concepto de violación

 

El apoderado de la parte actora estimó que las resoluciones acusadas desconocieron los artículos 2º, 13, 29, 58, 60 y 209 de la Constitución Política, 669 y 762 del Código Civil y la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, expedida por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá, como sustento de ello formuló el cargo atinente a la violación de las normas en que debían fundarse los actos acusados, falsa motivación y desviación de poder, para lo cual señaló lo siguiente:

 

1.3.1.- Desconocimiento del artículo 2° de la Constitución Política

 

Manifestó que las decisiones administrativas cuestionadas son contrarias al fin del Estado consistente en garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución Política, entre ellos, la propiedad privada, de la cual consideró que fue injustamente privada. Añadió, que tampoco se cumplió con el deber de brindar protección a los bienes de los particulares.

 

1.3.2.- Desconocimiento del artículo 13 de la Constitución Política

 

Sostuvo que la parte demandada no realizó una distribución equitativa de las cargas públicas, pues le brindó a la Asociación Provivienda de Trabajadores un tratamiento distinto respecto de los demás administrados. Para tal efecto indicó que si lo pretendido era la expropiación del inmueble, debió surtirse el procedimiento previsto en la Ley 388 de 1997, en lugar de pasar por alto el mismo “bajo el argumento que la propiedad expropiada era un bien de uso público y por ende, “per se” la ASOCIACIÓN PROVIVIENDA DE TRABAJADORES, pasó “ipso facto” a incurrir en indebida ocupación del citado bien”.

 

1.3.3.- Desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política

 

Argumentó que si la pretensión era la extinción de la propiedad privada, debió adelantar el procedimiento previsto en la ley antes señalada, que al no aplicarse, permitió que la actuación de la administración se convirtiera en una “[…] confiscación, excluida de nuestro ordenamiento jurídico vigente, o en una extinción de dominio, posible solo en casos de hechos punibles […]”.

 

Reprochó que se desconoció el debido proceso durante la actuación administrativa y que en la diligencia de entrega del inmueble del 25 de marzo de 2004, el Alcalde Menor de Kennedy no practicó una inspección ocular del predio aunque era su deber legal.

 

1.3.4.- Desconocimiento del artículo 58 de la Constitución Política

 

Luego de realizar algunas consideraciones sobre la naturaleza del derecho a la propiedad privada, manifestó que si bien es cierto el mismo no es absoluto y, por ende, el legislador de manera excepcional le permite a las autoridades administrativas restringirlo por razones de interés general, también lo es que tal habilitación no implica que mediante una actuación administrativa de orden municipal se limite el núcleo esencial de dicho derecho fundamental como ocurrió en esta oportunidad respecto del bien ubicado en la Calle 37B Sur N° 66B – 21 de la ciudad de Bogotá, en especial cuando para tal efecto no existió motivación, no se surtió el procedimiento respectivo, ni se reconoció una indemnización por la expropiación.

 

Arguyó que con falsa motivación y desviación de poder se despojó a la Asociación Provivienda de Trabajadores de su propiedad, sin que se acudiera a las acciones legales pertinentes, además indicó que las autoridades que dictaron los actos acusados se limitaron a fundamentar su decisión en la Escritura Pública 1995 de 2001 otorgada ante la Notaría 51 del Círculo de Bogotá, en el acta de recibo definitivo 026 de 1986 y en la Resolución 85 de 1986 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, sin tener en cuenta los demás documentos que acreditaban la propiedad privada del bien en cabeza de la referida asociación.

 

1.3.5.- Desconocimiento del artículo 60 de la Constitución Política

 

Estimó que los actos cuya nulidad se pretende son totalmente contrarios al deber de Estado de promover el acceso a la propiedad privada y desconocen los derechos adquiridos de conformidad con las leyes preexistentes.

 

1.3.6.- Desconocimiento del artículo 209 de la Constitución Política

 

Después de reiterar los argumentos que expuso en cuanto a la violación de los derechos a la igualdad y a la propiedad privada, aseveró que la parte demandada incurrió en falsa motivación porque desconoció: (i) los autos dictados el 22 de noviembre de 1994 y el 6 de junio de 2000 por el Juzgado 12 Civil Municipal de Bogotá, en los que se estableció que el referido inmueble no fue objeto de cesión y que no estaba probada su naturaleza pública; (ii) así como las sentencias del 31 de enero de 2002 y 25 de abril del mismo año de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente, que negaron la acción de tutela que se interpuso contra el juzgado antes señalado.

 

Argumentó que la Alcaldía de Bogotá actuó en contra del principio de coordinación, pues a la vez que sostuvo que el referido inmueble es de uso público, en oficio del 12 de marzo de 2002 la Secretaría de Educación Distrital le informó a una concejal que el bien ubicado en la Calle 37B Sur N° 66B – 21 no hace parte del inventario de inmuebles del Distrito, y en el memorando del 14 de agosto de 2002, suscrito por la Subsecretaria de Asuntos Locales, se indicó que el mentado predio es de propiedad de la Asociación Provivienda de Trabajadores.

 

1.3.7.- Desconocimiento del artículo 669 del Código Civil

 

Previa consideración de la definición de dominio, insistió en que el bien objeto del litigio lo adquirió la mencionada asociación en virtud del contrato de compraventa que se celebró el 24 de mayo de 1950 con las señoras Teresa Mejía de Amaya y Mariela Mejía de Mejía, ante la Notaria 4° del Círculo de Bogotá, como puede apreciarse en la escritura pública 2705, circunstancia que afirmó fue desconocida por la parte demandada.

 

Agregó que el Distrito Capital al proferir los actos acusados no verificó respecto del referido inmueble las características que la doctrina y la jurisprudencia han delimitado de los bienes de uso público, es decir, que pertenezcan a entidades de derecho público, estar destinados al uso común de los habitantes y hallarse por fuera de la actividad mercantil.

 

Reiteró que el bien en mención fue, es y será de naturaleza privada mientras su propietario así lo disponga, y nunca ha sido objeto de cesión a título oneroso o gratuito al Distrito o a otra persona.

 

1.3.8.- Desconocimiento del artículo 762 del Código Civil

 

Trajo a colación esta norma que hace referencia a la posesión, para destacar que la Asociación Provivienda de Trabajadores ha ejercido sobre el plurimencionado inmueble actos de señor dueño, como la construcción de un edificio con capacidad para albergar alrededor de 1.200 estudiantes, la celebración de un contrato de arrendamiento con la Cooperativa de Educación Barrio Carvajal Ltda. y el ejercicio de acciones civiles para obtener la restitución del bien como se expuso en el acápite de hechos.

 

Sostuvo que el “[…] Distrito nunca ha sido dueño ni se puede reputar como tal, pues tampoco ha ejercido posesión alguna sobre el citado inmueble […]”.

 

1.3.9.- Desconocimiento de la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, expedida por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá

 

Manifestó que, a través de la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, se definieron expresamente las zonas de propiedad de la Asociación Provivienda de Trabajadores que pasarían a ser de uso público, advirtiendo que en las mismas no se incluyó el lote No. 2 de la manzana 124 e, incluso, resaltó que en dicho acto se indicó que esta manzana no era objeto de cesión.

 

Agregó que en el acta 026 de 20 de marzo de 1986, mediante la cual se dejó constancia de la entrega de los terrenos, no se incluyó “zona institucional” alguna.

 

Por lo anterior, concluyó que los actos acusados erraron al considerar que el lote No. 2 de la manzana 124 es de uso público, pues la Asociación Provivienda de Trabajadores reservó su propiedad.

 

II.- ACTUACIONES PROCESALES

 

2.1.- Admisión de la demanda y negación de la suspensión provisional

 

Mediante auto del 12 de mayo de 2005 (fls. 294 a 297. Cdno. 1), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda y dispuso su notificación al Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá.

 

Adicionalmente, negó la medida de suspensión provisional de los actos demandados solicitada por la parte demandante, decisión que fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado en auto del 25 de mayo de 2006 (fls. 48 a 53. Cdno. 1), al resolver el recurso de apelación instaurado por aquella.

 

2.2.- Providencias relevantes dictadas con posterioridad a la admisión de la demanda.

 

A través de proveído de fecha 11 de mayo de 2006, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y la contestación, entre ellos, los antecedentes administrativos de los actos acusados. Por otra parte, se ordenó oficiar a la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que allegara copia auténtica del proceso de tutela promovido por la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda. en contra del Juzgado 12 Civil Municipal de Bogotá.

 

Por otra parte, mediante providencia de fecha 16 de octubre de 2008, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y, al Ministerio Púbico, para que emitiera su concepto, empero los interesados guardaron silencio.

 

El 10 de marzo de 2011, el a quo dispuso la vinculación de la sociedad Inversiones Namaste S.A. como litisconsorte necesario por activa, debido a que de conformidad con la escritura pública 1299 del 11 de junio de 2010, dicha sociedad es la titular del derecho de dominio del bien ubicado en la Calle 37B Sur N° 66B -21 barrio Carvajal, cuya titularidad es objeto de debate en la presente controversia.

 

III.- ACTUACIONES DE LAS ENTIDADES Y PERSONAS VINCULADAS AL PROCESO

 

3.1.- INTERVENCIÓN DEL DISTRITO CAPITAL – ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ. El apoderado judicial del Distrito Capital se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual argumentó lo siguiente:

 

En primer lugar formuló la excepción previa que denominó “[…] caducidad de la acción […]”, para lo cual inicialmente señaló que la actuación administrativa finalizó con el acto administrativo 575 del 10 de octubre de 2003 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa, que resolvió el recurso de apelación que interpuso el actor, y no con la decisión proferida con posterioridad que resolvió una petición de aclaración, en tanto ésta no interrumpe los “[…] términos de ejecución de los actos administrativos […]”.

 

Resaltó que la resolución fue notificada a la parte demandante el 30 de octubre de 2003, por lo que el término de caducidad venció el 30 de enero de 2004, siendo presentada extemporáneamente la demanda el 21 de abril de 2004.

 

Respecto de los cargos de violación formulados en el libelo de demanda, destacó que la actuación policiva tuvo como origen la petición de restitución del inmueble que realizó el Departamento Administrativo de la Defensoría Pública, mediante oficio 9271 del 19 de julio de 2001, y que la naturaleza de bien de uso público con destinación institucional (colegio), así como la propiedad del mismo en cabeza del Distrito, se estableció a partir de la Escritura Pública 1995 del 14 de junio de 2001, modificada por la Escritura Pública 2896 del 18 de agosto de 2001, en las que se precisó que la zona institucional de la manzana 124 hizo parte de la cesión obligatoria a cargo del urbanizador.

 

Destacó que dichas escrituras públicas y los correspondientes registros se presumen legales, así como los demás documentos que se tuvieron en cuenta para adoptar la decisión, que solo podrían modificarse si aquellos, en especial las mencionadas escrituras, fueran declaradas nulas mediante el procedimiento pertinente ante la jurisdicción ordinaria, con la consecuente cancelación del registro del folio de matrícula.

 

Aclaró que la competencia para la restitución de bienes de uso público está plasmada en el Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá y, además, que la Constitución Política establece como deber de los alcaldes, velar y proteger los bienes de uso público, como el que fue objeto del proceso de restitución.

 

En cuanto a la presunta vulneración del derecho al debido proceso, afirmó que a la parte demandante se le garantizaron todas las oportunidades legalmente establecidas para ejercer su defensa.

 

3.2.- INTERVENCIÓN DE LA SOCIEDAD INVERSIONES NAMASTE S.A. El apoderado judicial de la citada sociedad, vinculada a través de proveído de fecha 10 de marzo de 2011, como titular del derecho de dominio del bien ubicado en la Calle 37B Sur N° 66B – 21 barrio Carvajal, solicitó que “revoquen” los actos demandados y se condene en costas y agencias en derecho a la Alcaldía Mayor de Bogotá. Para tal efecto argumentó lo siguiente:

 

Luego del recuento pormenorizado de los antecedentes de la construcción del barrio Carvajal por la Asociación Provivienda de Trabajadores, advirtió que los dos (2) lotes de la manzana 124 de dicho barrio, no fueron objeto de cesión en favor del Distrito Capital y, por ende, que los mismos son propiedad privada.

 

Relató que frente al conflicto existente entre el Distrito Capital y la Asociación Provivienda de Trabajadores por el lote plurimencionado, se han dictado varias decisiones judiciales a través de las cuales se ha considerado que el mismo no fue objeto de cesión y que es de propiedad privada. En tal sentido, hizo referencia a las siguientes providencias:

 

-              Sentencia de 22 de noviembre de 1994, proferida por el Juzgado 12 Civil Municipal de Bogotá, a través de la cual se resolvió la “[…] primera oposición de la Procuraduría de Bienes del Distrito Capital […]”.

 

-              Providencia de 6 de junio de 2000, proferida por el juzgado antes señalado, mediante la cual se resolvió la “[…] segunda oposición de la Procuraduría de Bienes del Distrito Capital […]”.

 

-              Providencia de 31 de enero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual se resolvió una acción de tutela interpuesta por la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda. en contra del Juzgado 12 Civil Municipal de Bogotá.

 

-               Providencia de 10 de marzo de 2001, proferida por el del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que negó una medida cautelar solicitada por la Defensoría del Espacio Público.

 

-              Providencia de 20 de mayo de 2004, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

 

-              Providencia de 11 de julio de 2005, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Asociación Provivienda de Trabajadores en contra de la sentencia del 27 de octubre de 2004, sin señalar qué autoridad judicial la dictó.

 

-              Providencia de 7 de abril de 2006, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, que resolvió una acción de tutela interpuesta en contra de la sentencia del 11 de julio de 2005, dictada por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.

 

-              Providencia de 30 de enero de 2008, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, mediante la cual se resolvió una acción de tutela instaurada por la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda. en contra del Juzgado 39 del Circuito de Bogotá.

 

-              Providencia de 5 de marzo de 2008, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, que resolvió la acción de tutela interpuesta por la Defensoría del Espacio Público en contra de los “[…] Juzgados 68 Civil Municipal y 39 Civil del Circuito de Bogotá, por las sentencias de primera y segunda instancia dentro del proceso de restitución de PROVIVIENDA contra COLEGIO COOPERATIVO CARVAJAL […]”.

 

-              Providencia de 24 de junio de 2008, proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el proceso de tutela promovido por la Defensoría del Espacio Público en contra de los Juzgados 68 Civil Municipal y 39 del Circuito de Bogotá.

 

-              Providencia de 28 de marzo de 2008, proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, frente a la acción de tutela instaurada por la Secretaría de Educación de Bogotá en contra del fallo del 11 de julio de 2005, dictado por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá.

 

Por otra parte, realizó una descripción de la situación jurídica del inmueble objeto de análisis, resaltando las siguientes circunstancias:

 

-              El Distrito Capital a través de la Escritura Pública 1995 del 14 de julio de 2001, otorgada en la Notaria 51 del Círculo de Bogotá, aclarada mediante la Escritura Pública 2896 del 18 de agosto de 2001, declaró la propiedad sobre el inmueble “[…] institucional de la manzana 124. Comprendido entre los mojones 221-217-205-242-221 con una cabida de cuatro mil novecientos tres punto dieciocho metros cuadrados (4.903.18 M2) […]”.

 

Destacó que en los documentos antes señalados, especialmente en la Escritura Pública 1995, se hace referencia a la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, que aprobó el plano definitivo de la Urbanización Carvajal y dio cuenta que la Asociación Provivienda de Trabajadores en su calidad de urbanizador responsable, entregó al Distrito algunas zonas en cesión para que este otorgue sobre las mismas la escritura pública correspondiente.

 

-              En virtud de lo anterior, comentó que la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos Zona Sur de Bogotá, inscribió en el folio de mayor extensión 50S-313923, en las anotaciones 1.387 y 1.388, la cesión al Distrito Capital y abrió una nueva matrícula inmobiliaria bajo el número 50S-40377390, en la que también se realizaron anotaciones relacionadas con dicha cesión.

 

-              Advirtió que la oficina de registro antes señalada, mediante la Resolución 67 del 3 de febrero de 2009, dejó sin efectos las anotaciones 1.387 y 1.388 del folio de matrícula de mayor extensión 50S-313923, y las matrículas inmobiliarias número 50S-40377383 al 50S-40381786. Agregó que dicha decisión fue confirmada en segunda instancia por la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de la Resolución 6117 de 2009.

 

-              Recordó que la Asociación Provivienda de Trabajadores le solicitó a la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá un concepto sobre la naturaleza del predio, el cual fue rendido el 13 de abril de 2010, concluyendo que el mismo es privado.

 

-              Puso de presente que teniendo en cuenta el concepto antes mencionado, como el hecho que sobre el referido inmueble se han pagado los impuestos correspondientes, el mismo fue transferido por la referida Asociación a la sociedad Inversiones Namaste S.A. a título de venta, mediante la Escritura Pública 1299 del 11 de junio de 2010, otorgada ante la Notaría 44 del Círculo de Bogotá, la cual fue registra el 21 de junio de 2010 en la anotación 4 del folio de matrícula inmobiliaria 50S-40534648 de la Oficina de Instrumentos Públicos Zona Sur de Bogotá.

 

Reiteró como hecho importante el relativo a que se han pagado el impuesto predial de los años 2006 a 2010 del predio, además que el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU expidió el paz y salvo necesario para la formalización de la compraventa, y que en varios documentos oficiales se ha indicado que el bien es privado[1], a fin de acreditar que obró de manera diligente al momento de adquirir el inmueble, bajo la confianza legítima de lo certificado por autoridades municipales y nacionales sobre la naturaleza del bien y la posibilidad de realizar el negocio jurídico, por lo que estima que los actos acusados le ocasionan un perjuicio a pesar de que ha actuado de buena fe en todo momento.

 

En este orden de ideas, concluyó que los actos acusados incurrieron en un error al considerar que el mencionado inmueble es de naturaleza pública, afectando su legítimo derecho de propiedad.

 

IV.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

 

Mediante sentencia de fecha 27 de febrero de 2012 (fls. 323 a 379. Cdno. 1), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, declaró como no probada la excepción de caducidad de la acción, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, argumentando lo siguiente:

 

En cuanto a la excepción previa formulada, sostuvo que la actuación administrativa adelantada por la parte demandada finalizó con la decisión contenida en la Resolución 694 del 23 de diciembre de 2003, a través de la cual se aclaró el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la asociación demandante, el cual fue notificado mediante edicto desfijado el 5 de febrero de 2004, motivo por el cual como la acción se ejerció el 21 de abril de 2004, se tiene que la demanda fue presentada oportunamente.

 

Seguidamente realizó un recuento de las actuaciones administrativas que llevaron a la declaratoria de bien de uso público del predio ubicado en la Calle 37 B Sur N° 66B – 21 del barrio Carvajal, así como del procedimiento realizado por la Administración Distrital para ordenar la restitución del inmueble a la Defensoría del Espacio Público. Sobre el particular destacó lo siguiente:

 

-              A través de la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital aprobó el plano modificatorio de la urbanización Carvajal, el cual da cuenta que la “[…] Asociación Provivienda ha ofrecido ceder al Distrito, como compensación al reloteo que hizo alguna (sic) zonas libres en la manzana 104 y en la manzana 1 de la cual había adquirido el compromiso de ceder 2.800M2, las manzanas 76, parte de la 124 y otras zonas verdes no contempladas inicialmente en el plano B 16/2 […]”.

 

-              Según el acta de recibo 026 del 20 de marzo de 1986, la Procuraduría de Bienes del Distrito con la participación del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, procedió a recibir a título de cesión gratuita de la mencionada asociación, varias zonas de uso público de la urbanización Carvajal contenidas en las planchas “B16/ 4-18 al 16 4/20”.

 

Precisó que la anterior acta fue corregida por la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, mediante acta del 13 de septiembre de 2000, precisando que los planos correctos son “B16/3-18 al B/16 4-30”.

 

-              Resaltó que de conformidad con el plano B/16 4-24, el inmueble ubicado en la calle 37 B Sur, se encuentra delimitado dentro del terreno como zona institucional y de cesión al Distrito.

 

A juicio del Tribunal, las circunstancias antes señaladas permiten concluir que, a pesar de que inicialmente el referido inmueble no fue incluido como parte de la cesión, posteriormente sí lo fue, demostrándose así su condición de uso público.

 

-              Indicó que de conformidad con el Decreto Distrital 161 de 1995, modificado por el Decreto 823 de 2000, que establece el procedimiento a seguir para recibir zonas de cesión correspondiente al Distrito, mediante la Escritura Pública 1995 del 14 de junio de 2001, se declaró la propiedad pública del bien ante la Notaria 51 del Círculo de Bogotá, documento que fue aclarado por la Escritura Pública 1896 (sic)[2] del 18 de agosto de 2001.

 

Anotó que también obra el folio de matrícula inmobiliaria 50S– 40377390 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, correspondiente al referido predio, el cual se inscribió a favor de Distrito Capital.

 

-              Relató que una vez el bien fue declarado como de uso público, la Procuraduría de Bienes del Distrito adelantó el trámite correspondiente para obtener su restitución, y que una vez se recuperó su posesión, fue arrendado a la Cooperativa Especializada de Educación del Barrio Carvajal.

 

Empero, anotó que posteriormente en virtud de la providencia del 6 de junio de 2000, proferida Juzgado 12 Civil Municipal de Bogotá, se ordenó la restitución del predio en favor de la Asociación Provivienda de Trabajadores, por considerar “[…] que tal asociación no actúa como poseedor del inmueble sino como arrendador y el arrendador no es necesariamente el dueño a poseedor sino con frecuencia es el administrador del bien […]”.

 

-              Narró que en atención a que el bien fue ocupado por dicha Asociación, la Defensoría del Espacio público el 19 de julio de 2001 le solicitó a la Alcaldía de Kennedy proceder a la restitución del mismo, lo que dio origen a la actuación administrativa en la que se dictaron los actos acusados, que concluyeron que el predio es de uso público.

 

Argumentó “[…] que la Administración Distrital no desconoció de manera arbitraria el derecho a la propiedad privada del demandante sobre este inmueble, pues está debidamente evidenciado que se trató de un título que fue otorgado al Distrito a través de una cesión a título gratuito materializada en la aprobación y modificación de los planos del proyecto urbanístico desarrollado en el Barrio Carvajal […] Luego entonces, mal podría interpretarse que se trató de un proceso de expropiación por vía administrativa en el que se desconoció el procedimiento que establece la ley 388 de 1997 […]”.

 

Por otra parte, arguyó que a la parte demandante no se le vulneró el debido proceso, pues de acuerdo con el acervo probatorio, en todo momento ejerció el derecho de contradicción.

 

Finalmente, consideró que no resulta procedente la condena en costas, “[…] pues la conducta de la parte actora no está teñida de mala fe ni es constitutiva de abuso del derecho […]”.

 

V.- RECURSO DE APELACIÓN

 

Por medio de escrito radicado el 11 de abril de 2012 (fls. 381 a 428. Cdno. 1), el apoderado judicial de la sociedad Inversiones Namaste S.A., actuando en su calidad de litisconsorte necesario, interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de instancia, para lo cual solicitó se revoque la decisión en comento y, en su lugar, se acceda a las pretensiones del libelo introductorio.

 

En primer lugar, alegó que la decisión controvertida es contraria a los artículos 1°, 2°, 6°, 29, 58 y 229 de la Constitución Política, 51, 174, 175, 180, 183, 187, 251, 252, 253 y 262 del Código Civil, porque aunque hizo referencia a su vinculación como litisconsorte necesario, no analizó los argumentos que expuso ni las pruebas que aportó para oponerse a la legalidad de los actos acusados, motivo por el cual materialmente no fue escuchado dentro del proceso por el juez competente, a pesar del interés que le asiste como actual propietario del inmueble, encontrándose afectado con las decisiones cuestionadas.

 

Aunado a lo anterior, consideró que el fallo de primera instancia es contrario a los artículos 669, 740, 759 y 1857 del Código Civil, 2º y 28 del Decreto Ley 1250 de 1970 y 13 del Decreto 960 de 1970, “[…] como quiera que INVERSIONES NAMASTÉ S.A. es un propietario de buen fe, exento de culpa, que adquirió a TÍTULO DE VENTA el bien objeto de controversia a través de la correspondiente escritura pública y su registro inmobiliario, de tal manera cumpliendo los requisitos legales del título y el modo para adquirir bienes inmuebles que exige la ley, con el convencimiento y la confianza legítima que le dio Bogotá D.C., a través del concepto de la secretaría de PLANEACIÓN que se protocolizó con la Escritura pública de Compraventa, del Paz y Salvo del IDU – INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-, del cobro de los impuestos por la Secretaría de Hacienda de Bogotá D.C., por la plancha oficial catastral del predio donde no hay limitaciones de que es público, por los planos de la UPZ 45 (PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOGOTÁ D.C.) suscritos por el ALCALDE DE BOGOTÁ D.C., de la época, y la sentencia, no tuvo en cuenta dicho derechos, porque sencillamente el Tribunal OMITIÓ ESCUCHARLO […]”.

 

Argumentó que la sentencia es contraria a los artículos 66 numeral 2°, 69 numeral 3°, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo – CCA, pues desconoció las siguientes pruebas que fueron aportadas al proceso al momento de efectuarse la intervención, las cuales demuestran que el inmueble en cuestión no es público ni fue cedido al Distrito y, por consiguiente, que los actos demandados “[…] son ilegales por falsa motivación […]”.

 

-              Planos de UPZ 45, POT de Bogotá, posteriores al año 2002, y la plancha catastral de la Secretaría de Planeación – Catastro – en los que no se evidencia que el predio objeto de litigio esté caracterizado como público o como una zona de cesión.

 

-              El paz y salvo del IDU que acredita que el bien es privado y apto para transferir su propiedad.

 

-              Cobro de impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital a la Asociación Provivienda de Trabajadores, los cuales han sido cancelados por Inversiones Namaste S.A.

 

-              El concepto de la Secretaría de Planeación Distrital de Bogotá que fue protocolizado en la escritura de compraventa de Inversiones Namaste S.A., en el que se evidencia que el bien es privado.

 

Agregó, que la sentencia controvertida tuvo en cuenta el acta de corrección del 13 de septiembre de 2000, en la cual se incluyeron más áreas como objeto de la referida cesión, aunque la misma no fue firmada ni notificada a la Asociación Provivienda de Trabajadores, con lo cual el Distrito de Bogotá de manera ilegal obtuvo posteriormente una escritura de declaratoria de propiedad pública sobre un bien que en realidad no se le entregó.

 

Por otra parte, sostuvo que el fallo incurrió en violación indirecta de la ley por error de hecho, por pretermisión y suposición de pruebas, para tal efecto, de un lado enumeró los 41 documentos que afirmó aportó al presente trámite, subrayando (i) la Escritura Pública de compraventa 1299 del 11 de junio de 2010, (ii) el certificado de tradición y libertad 50S-40534648, (iii) el concepto de la Curaduría Urbana N° 4, según el cual el inmueble es privado, y (iv) el concepto de la Directora del Servicio al Ciudadano de la Subsecretaria de Información y Estudios Estratégicos de la Secretaría de Planeación de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

 

Por otra parte, frente a las pruebas que fueron tenidas en cuenta por el Tribunal para concluir que el bien fue cedido y que es de uso público, argumentó lo siguiente:

 

-              La Resolución 85 del 14 de marzo de 1986 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, no hace referencia a que la manzana 124 era parte de la cesión.

 

-              El Acta de entrega 026 del 20 de marzo de 1986, no señala que se entregaron los lotes 1 o 2 de la manzana 124. Destacó que la misma sí fue firmada por la Asociación Provivienda de Trabajadores.

 

-              Anotó que el acta de corrección del 13 de septiembre de 2000 es ilegal, pues no fue suscrita por la asociación antes señalada. Agregó que fue realizada 15 años después con “[…] intereses ocultos de quitarle la propiedad ilegalmente a una persona […]”, aspecto que no advirtió el a quo.

 

-              Comentó que no resulta cierto que en el plano B16/ 4-24 el predio esté demarcado como zona institucional y de cesión del Distrito. Advirtió que en el plano se hace referencia al concepto institucional, para hacer referencia a un colegio que existió en la zona por muchos años, pero que de dicha palabra no puede inferirse que hubo cesión o que el bien es público, de lo contrario, “todos los colegios privados que son institucionales serían públicos y zonas de cesión”.

 

-              En cuanto a las escrituras 1195 del 14 de junio de 2001 y 2896 del 18 de agosto de 2001, sostuvo que “[…] son causa de un fraude a la ley, de unas falsas motivaciones y de la cadena de errores que ha llevado a funcionarios públicos de Bogotá D.C., a certificar lo ajeno a la realidad. Nótese que INVERSIONES NAMASTE S.A. tiene unas escrituras públicas porque BOGOTÁ D.C., le dijo que el predio es particular a través de diferentes secretarias –PLANEACIÓN y HACIENDA- y de organismos con (sic) el IDU que le dio PAZ Y SALVO PARA ESCRITURACIÓN y de CATASTRO de BOGOTÁ D.C, y PLANOTECA, la cual está debidamente registrada, por lo que existe el TÍTULO Y EL MODO, más la supuesta matrícula inmobiliaria de Bogotá D.C. está cancelada, no existe en la vida jurídica […]”.

 

Finalmente, reiteró todos y cada de uno de los argumentos que expuso en el escrito de intervención ante el juez de primera instancia, a fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados.

 

VI.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

 

El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante auto del 19 de abril de 2012 (fls. 431 y 432. Cdno. 1).

 

El apoderado de la sociedad Inversiones Namaste S.A., mediante escrito de fecha 25 abril de 2012 (fls. 433 a 435. Cdno. 1), aportó una comunicación de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, que fue recibida en abril de 2012, la cual, a su juicio, reafirma que el bien es de naturaleza privado.

 

Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera, a través de auto del 22 de mayo de 2012 se admitió el recurso de apelación presentado (fl. 4. Cdno. 4).

 

Posteriormente, el Despacho sustanciador en providencia de fecha 26 de noviembre de 2012 (fls. 7. Cdno. 4), corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión y este último rindiera el concepto, sin embargo los mismos guardaron silencio.

 

VII.- CONSIDERACIONES

 

7.1.- Competencia

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo – CCA[3], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

 

7.2.- Problema jurídico

 

Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de alzada y el artículo 328 del CGP[4], la Defensoría del Espacio Público, con ocasión de la expedición de los actos acusados, incurrió en falsa motivación, al considerar contraventora a la Asociación Provivienda de Trabajadores, por la indebida ocupación del inmueble ubicado en la Calle 37B Sur No. 66B – 21 del barrio Carvajal de la ciudad de Bogotá, para lo cual se analizará los siguientes ítems:

 

(i) Consideraciones preliminares sobre la identificación del bien;

 

(ii) Análisis de las pruebas que tuvo en cuenta el Distrito Capital al expedir los actos demandados; y

 

(iii) Análisis de los motivos de inconformidad señalados en el recurso de alzada, relativos a la falsa motivación de los actos acusados.

 

(i) Consideraciones preliminares sobre la identificación del bien

 

De lo hasta aquí expuesto, la Sala encuentra que la decisión contenida en los actos acusados giró alrededor de la indebida ocupación del inmueble ubicado en la Calle 37B Sur No. 66B – 21 del barrio Carvajal de la ciudad de Bogotá, respecto de la cual la sociedad Inversiones Namaste S.A. sostuvo que es de su propiedad.

 

Al respecto, la Sala observa que si bien es cierto que en algunas actuaciones administrativas se hizo alusión a la dirección Calle 37B Sur N° 72J-87, también lo es que se trató de la antigua dirección dado el cambio de nomenclatura.

 

En efecto, de la lectura de la escritura de compraventa 1299 del 11 de junio de 2010 y, particularmente, de la información que reposa en el folio de matrícula inmobiliaria 50S-40534648 (fl. 300. Cdno. 4), se tiene que el lote No. 2, manzana 124 del barrio Carvajal, se identificó con anterioridad con la nomenclatura Calle 37B Sur N° 72J-87.

 

Igualmente, debe aclararse que el predio es identificado en la misma escritura pública con la dirección: Calle 37B Sur N° “66B-29”, frente a lo cual se advierte que entre está última dirección y la contenida en los actos controvertidos (Calle 37B Sur N° 66B-21), existe una diferencia en el último dígito de la nomenclatura, pues la primera indica 29 y la segunda 21.

 

Sobre el particular y previa revisión del registro fotográfico de la visita de inspección ocular que efectuó un arquitecto de la alcaldía Local de Kennedy de fecha 3 de junio de 2003 (fls. 473-481, en especial las páginas 478-479. Cdno. antecedentes), se observa que la placa que identifica el predio contenía los dos guarismos así: “CALLE 37 B Sur No. 21/29”, razón por la que debe entenderse de que se trata del mismo inmueble.

 

En suma, se tiene que el inmueble frente al cual Inversiones Namaste S.A. invocó el derecho de propiedad, corresponde al que fue objeto de restitución por los actos acusados en esta oportunidad.

 

Finalmente, se hace énfasis en que el bien en cuestión, esto es, el lote No. 2 de la manzana 124, puede visualizase en los planos B 16/4-5-1 y B 16/4-24, según la Resolución 575 del 10 de octubre de 2003 de la Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa de la Alcaldía Mayor de Bogotá (uno de los actos acusados), planos que fueron aportados por la sociedad apelante en una carpeta anexa al escrito de intervención, y de los cuales se evidencia que dicha manzana fue dividida en 2 lotes, los cuales serán tenidos en cuenta para facilitar el análisis de los documentos analizados tanto en sede administrativa como en sede judicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

(ii) Análisis de las pruebas que tuvo en cuenta el Distrito Capital al expedir los actos demandados

 

Los siguientes documentos constituyeron las principales pruebas que se tuvieron en cuenta en los actos acusados para determinar que hubo indebida ocupación del inmueble ubicado en la Calle 37B Sur No. 66B – 21 del barrio Carvajal de la ciudad de Bogotá, fundamentalmente en consideración a que los mismos presuntamente revelan que el lote 2 de la manzana 124 fue cedido por la urbanización Asociación Provivienda de Trabajadores al Distrito Especial de Bogotá:

 

-              Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, expedida por el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

 

-              Planos B 16/4-5-1, B 16/4-24 y B 16/4-30.

 

-              Acta de recibo definitivo 026 del 20 de marzo de 1986.

 

-              Acta de corrección 589 del 13 de septiembre de 2000.

 

-              Resolución 0419 del 2 de octubre de 2000, expedida por la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

 

-              Escritura Pública 1995 del 14 de junio de 2001, otorgada ante la Notaría 51 del Círculo de Bogotá.

 

-              Escritura Pública 2896 del 18 de agosto de 2001, otorgada ante la Notaría 51 del Círculo de Bogotá.

 

-              Folio de matrícula inmobiliaria 50S-313923.

 

A fin de verificar lo concluido por los actos acusados a partir de los anteriores documentos, se destacarán los principales aspectos de los mismos, en lo que concierne al lote No. 2 de la manzana 124:

 

- De la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, expedida por el Director de Departamento Administrativo de Planeación Distrital (fls. 158 a 162. Cdno. 1).

 

Mediante este acto administrativo el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, aprobó el plano definitivo de la Urbanización Carvajal II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII y XVIII, a cargo de la Asociación Provivienda de Trabajadores como urbanizador responsable.

 

Asimismo, estableció qué zonas serían cedidas gratuitamente por la asociación antes señalada al Distrito para su escrituración, obligación respecto de la cual se dispuso que la Procuraduría de Bienes del Distrito “[…] tomará las medidas que sean necesarias para garantizar la escrituración de las zonas de cesión de uso público o para aprehensión de dichas zonas en caso de no escrituración de éstas […]”.

 

Respecto a la referida cesión, los artículos 2° y 3° expresamente establecieron lo siguiente:

 

“[…] Artículo 2. Las zonas de uso público previstas como de cesión en el plano definitivo aprobado para la Urbanización CARVAJAL SECTORES II al V y VII al XVIII deberán ser entregadas por el urbanizador responsable al Distrito Especial de Bogotá por intermedio de la Procuraduría de Bienes del Distrito.

 

Artículo 3°. Las zonas de cesión de uso público que se deberá escriturar a nombre del Distrito Especial de Bogotá, son particularmente las contenidas e indicadas en el plano definitivo aprobado con los números B 16/4-18 a B 16/4-29 y que a continuación se discriminan:

 

a) Áreas de afectación por vías del Plan Vial:                 137.340.00 M2

 

b) Vías locales vehiculares:                                             328.757.69 M2

 

c) Vías locales peatonales:                                                  1.876.62 M2

 

d) Zonas Verdes y comunales:                                        142.946.96 M2

 

Del área de afectación por vías del Plan Vial será negociable con el Instituto de Desarrollo Urbano 11.689.80 M2 que sobrepasan el 7% del área bruta inicial del terreno […]” (Destacado fuera de texto).

 

Del aparte transcrito, la Sala no advierte, con claridad, que el lote No. 2 de la manzana 124 hubiese cedido al Distrito Capital por parte de la Asociación Provivienda de Trabajadores, en buena parte, porque los datos de identificación fueron muy generales, sin embargo, de los considerados de la referida resolución, sí se evidencian los siguientes apartes relativos a la manzana 124.

 

“- […] Que por Decreto 194 de 1963 fue reglamentado el Centro Comercial de la urbanización Carvajal, referido en los planos B 16/4-3 B16/4-4 y B 16/4-5 que incluían además de algunas manzanas correspondientes a zonas de cesión de la urbanización, las manzanas 39, 43, 69, 76, 91, 104 y 124 que no eran de cesión y sobre las cuales no estableció en ningún momento el Departamento Administrativo de Planeación Distrital compromisos en tal sentido; no obstante, voluntariamente el urbanizador previó algunas zonas libres dentro de esas manzana, que quedaron indicadas como lotes en los citados planos y que en todo caso no formaban parte de los compromisos adquiridos con el urbanizador inicialmente […]” (negrillas fuera de texto).

 

“- […] Que de las manzanas citadas solamente pertenecen en la actualidad a la Asociación Provivienda las manzanas 104, 124, 76 y 91, mientras la 69 corresponde al IV Sector que no forma parte del plano definitivo, la 43 fue objeto de un plano de localización aprobado por el Departamento de Planeación Distrital mediante resolución N° 119 de 1985 […]” (negrillas fuera de texto).

 

En cuanto a la manzana 124, de los anteriores apartes se observa que inicialmente no fue incluida dentro de los compromisos a cargo de la Asociación Provivienda de Trabajadores, como una de las zonas a ceder al Distrito, por lo que la misma al momento de dictarse la resolución era de propiedad de aquella.

 

- Planos B 16/4-5-1, B 16/4-24 y B 16/4-30[5]

 

Como acaba de precisarse, la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, en lo atiente a las zonas que fueron cedidas por la Asociación Provivienda de Trabajadores al Distrito Especial de Bogotá, hizo referencia a las contenidas en los planos B 16/4-18 a B 16/4-29, de manera tal que se incluyó el plano B 16/4-24.

 

Al analizar este, se evidencian más de 20 manzanas, entre ellas, la 124 compuesta por 2 lotes, uno catalogado como “PROYECTO MULTIFAMILIAR” y el otro fue como “INSTITUCIONAL”. Al interior de este último también se identificó una cancha de “Basket” y el “Colegio Cooperativo Carvajal”. No obstante lo anterior, del mencionado plano tampoco se advierte con claridad y precisión cuáles manzanas fueron cedidas al Distrito Capital.

 

Ahora bien, los actos acusados que decidieron el proceso de contravención hicieron referencia a los planos B 16/4-5-1 y B 16/4-30, los cuales advierte la Sala, no fueron incluidos en el artículo 3° de la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, mediante el cual se identificaron las zonas que fueron cedidas al distrito, en tanto dicho artículo solo hizo referencia a los planos “B 16/4-18 a B 16/4-29”.

 

Hecha la anterior precisión, la Sala encuentra que en el plano B 16/4-5-1 se vislumbra que la manzana 124 fue dividida en 2 lotes, el número 1 hacia el costado sur y el número 2 hacia el norte.

 

En consonancia con lo anterior, se encuentra el plano B 16/4-30, que contiene un “CUADRO DE MOJONES Y CESIÓN DE ZONAS AL DISTRITO”, el cual frente a la manzana 124 registra lo siguiente:

 

 

 

Se tiene, entonces, que los planos que identifican el predio objeto de análisis no fueron incluidos en la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986.

 

- Acta de recibo definitivo 026 del 20 de marzo de 1986 (fl. 163. Cdno. 1)

 

Para mayor ilustración, se transcribe el contenido de este documento, que fue suscrito por el representante legal de la Asociación Provivienda de Trabajadores, un delegado del Departamento de Planeación Distrital y un ingeniero de la Procuraduría de Bienes del Distrito, en el que se dejó constancia de las zonas entregadas a título de cesión gratuita:

 

“[…] En Bogotá D.C., a los veinte (20) días del mes de marzo de mil novecientos ochenta y seis (1986) la Procuraduría de Bienes del Distrito con la participación del Delegado del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, procedieron a recibir materialmente a título de cesión gratuita del señor HÉCTOR JIMÉNEZ OLAYA identificado con la cédula de ciudadanía N° (…) en su calidad de Representante Legal de la ASOCIACIÓN PROVIVIENDA DE TRABAJADORES, las zonas de cesión de uso público de la urbanización CARVAJAL II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII y XVIII Sectores, los cuales se encuentran contenidos en las planchas N° B 16/4-18 al B 16/4-20 e incorporadas en las planchas H 76, H 77, H 85, H 86, H 87 y H 97 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Resolución N° 85 del 14 de marzo de 1986, documentos aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

 

Las zonas de cesión de uso público que se reciben suman un total de 610.921.27 M2 los cuales se describen así:

 

a) Área de afectación por vías del Plan Vial:                   137.340.00 M2

 

b) Vías locales vehiculares:                                             328.757.69 M2

 

c) Vías locales peatonales:                                                  1.876.62 M2

 

d) Zonas Verdes y comunales:                                       142.946.96 M2 […]” (Negrillas fuera de texto)

 

Como se observa, en dicho acto de entrega tampoco se evidencia que el terreno de la manzana 124 fue entregado a título de cesión al Distrito.

 

Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que los bienes que fueron materialmente recibidos se identificaron como los contenidos en los planos “B 16/4-18 al B 16/4-20”, de manera tal que no se incluyeron los planos B 16/4-5-1 y B 16/4-30, que sí hacen referencia a lote No. 2 de la manzana 124. Asimismo, se tiene que el acta de entrega definitiva tampoco relacionó el plano B 16/4-24, en el que puede visualizarse el predio en cuestión.

 

- Acta de corrección 589 del 13 de septiembre de 2000 (fls. 264 a 265. Cdno. intervención de la sociedad Inversiones Namaste S.A.).

 

La Sala encuentra que transcurridos más de 14 años de la entrega de los bienes que fueron cedidos por la Asociación Provivienda de Trabajadores al Distrito Capital, mediante el acta 589 de 2000, que únicamente fue suscrita por funcionarios de la Defensoría del Espacio Público de la Alcaldía Mayor de Bogotá, se corrigió el acta de entrega N° 026 del 20 de marzo de 1986, debido a que:

 

“* Que se encontró error de digitación en los números de los planos sobre los cuales se hizo el recibo.

 

* Que faltó incluir una aclaración en cuento (sic) al plan vial de cesión, toda vez que el parágrafo del artículo 3° de la resolución 85 del 14 de marzo de 1986 señala que “Del área de afectación por vías del Plan Vial serán negociables con el Instituto de Desarrollo Urbano 11.689.80m2 que sobrepasan el 7% de área bruta inicial del terreno.

 

* Que por lo anterior, se modifica el área total de cesión que fue recibida (610921.27m2).

 

Siendo lo correcto:

 

* Planos B16/4-18 al B16/4-30, conforme a la resolución N° 85 del 20 (sic[6]) de marzo de 1986 y al concepto emitido por el Departamento de Planeación Distrital con referencia N° 1-1999-03279.

 

*Área total de cesión 599.231.47m2

 

Nota:

 

Se deja constancia, que todo lo demás contenido en el acta de recibo definitivo 026 del 20 de marzo de 1986, queda como cierto, e inmodificable” (Subrayado fuera de texto).

 

Del anterior documento se encuentra que se modificaron los planos relacionados con los bienes objeto de cesión, precisando que corresponden del B 16/4-18 al B 16/4-30 conforme a la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, aunque según este acto administrativo, como se expuso líneas atrás, tales planos corresponden del B 16/4-18 al B 16/4-29.

 

Lo anterior evidencia que, mediante el acta de corrección, se añadió un plano que ni siquiera fue relacionado en el artículo 3° de la resolución que discriminó las zonas que fueron cedidas al Distrito, acta que no fue suscrita por el representante de la Asociación Provivienda de Trabajadores, tal y como sí lo hizo en el recibo definitivo 026 del 20 de marzo de 1986 y, que, precisamente, añade uno de los planos para concluir que el lote No. 2 de la manzana 124 sí fue objeto de cesión.

 

- Resolución N° 0419 del 2 de octubre de 2000 de la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital (fls. 491 a 492. Cdno. antecedentes).

 

La Sala encuentra que transcurrido más de un mes de modificada el acta de recibo de los predios cedidos, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante la Resolución 0419 del 2 de octubre de 2000, argumentando que se cometió un error aritmético, adicionó el artículo 1° Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, en el sentido de incluir el plano B 16/4-30 como uno de los aprobados.

 

Vale la pena aclarar, que mediante el artículo 1° de la Resolución 85 de 1986, se aprobaron los planos definitivos de la urbanización Urbanización Carvajal II, III, IV, V, VI, VII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII y XVIII.

 

Cabe resaltar que en los considerandos de la Resolución 0419 del 2 de octubre de 2000, se hizo alusión a los planos B 16/4-18 al B 16/4-29, esto es, los consagrados en el artículo 3° de la Resolución 85 de 1986 en cuanto a las zonas que fueron objeto de cesión:

 

“Que en el artículo 1° de la mencionada Resolución no se incluyó el plano que contiene el cuadro de áreas de desarrollo Carvajal, numerado como B 16/4-30, el cual figura con aceptación por parte de la División del Plan Vial, la Unidad de Mejoramiento Urbano y la División de Cartografía de ese entonces del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el cual contiene información complementaria de los planos B 16/4-18 al B 16/4-29”.

 

- Escritura Pública 1995 del 14 de junio de 2001, otorgada ante la Notaría 51 del Círculo de Bogotá (fls. 52 a 69. Cdno. intervención de la sociedad Inversiones Namaste S.A.)

 

El Distrito Capital, mediante este documento, declaró como propiedad pública las zonas de cesión obligatoria de la Urbanización Carvajal – Localidad de Kennedy.

 

Sobre el particular, se relacionaron las zonas verdes de varias manzanas, entre ellas, la 124, aunque respecto de la misma no se precisaron los linderos. Por otra parte se incluyeron algunas vías vehiculares, como la calle 37B sur, frente la cual se señalaron los mojones respectivos.

 

- Escritura Pública 2896 del 18 de agosto de 2001, otorgada ante la Notaría 51 del Círculo de Bogotá (fls. 70 a 85. Cdno. intervención de la sociedad Inversiones Namaste S.A.)

 

Mediante esta escritura el Distrito Capital aclaró la Escritura Pública 1995 del 14 de junio de 2001, precisando algunas de la zonas que fueron objeto de cesión. En ese orden de ideas, en cuanto al folio de matrícula inmobiliaria 50S-313923, se indicó que “corresponden a este folio las siguientes zonas de cesión

 

“[…] Institucional de la Manzana 124: Comprendido entre los mojones 221-217-205-242-221 con una cabida de cuatro mil novecientos tres punto dieciocho (4.903.18M2) […]”.

 

Se anota que los mojones antes señalados corresponden a los señalados en el cuadro del plano B 16/4-30.

 

- Folio de matrícula inmobiliaria 50S-313923 (fls. 51 a 157. Cdno. 1)

 

De la revisión del folio de matrícula inmobiliaria, el cual fue abierto el 13 de agosto de 1976, se tiene que el mismo corresponde al predio matriz que la Asociación Provivienda de Trabajadores adquirió de las señoras Teresa Mejía de Amaya y Mariela Mejía de Mejía. Lo anterior, a través de contrato de compraventa protocolizado mediante escritura pública 2705 del 24 de mayo de 1950 (anotación N° 1).

 

En las anotaciones 1387 y 1388 se observa que el Distrito Capital inscribió las Escrituras Públicas 1995 del 14 de junio de 2001 y 2896 del 18 de agosto de 2001, otorgadas ante la Notaría 51 del Círculo de Bogotá, mediante la cuales se efectúo la declaratoria de propiedad pública de las áreas que fueron objeto de cesión.

 

(iii) Análisis de los motivos de inconformidad señalados en el recurso de alzada, relativos a la falsa motivación de los actos acusados

 

Con fundamento en los documentos antes analizados, la Alcaldía Mayor de Bogotá en los actos cuya nulidad se pretende, determinó que el bien ubicado en la Calle 37B Sur N° 66B-21 de la ciudad de Bogotá fue indebidamente ocupado, pues fue cedido por la Asociación Provivienda de Trabajadores al Distrito Especial de Bogotá.

 

Ante esta consideración, el apoderado de la sociedad Inversiones Namaste S.A. sostuvo en el presente proceso, en especial en el recurso de apelación, que de los principales documentos que dan cuenta de las cesiones efectuadas por parte de la Asociación Provivienda de Trabajadores al Distrito Especial de Bogotá, esto es, la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986 y el acta de recibo definitivo 026 del 20 de marzo de 1986, no se desprende que el lote No. 2 de la manzana 124 fuese cedido, motivo por el cual la administración mediante actos posteriores, como la corrección del acta de recibo y las escrituras pública de declaratoria de propiedad pública, motu proprio incluyó dicho lote como objeto de la cesión, en contravención a los derechos de propiedad que ostentaba sobre el mismo.

 

En este sentido y para resolver, la Sala recuerda que la falsa de motivación como causal de nulidad de los actos administrativos[7], hace alusión a un “[…] vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad […]”[8].

 

La falsa motivación se configura cuando “[…] para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable […]”[9].

 

En la misma línea pueden apreciarse las siguientes consideraciones, en las que se ilustra que la falsa motivación también está relacionada con la forma en que se valoran los supuestos de hechos de la decisión enjuiciada:

 

“[…] Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.

Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión.

Todo lo anterior implica que quien acude a la jurisdicción para alegar la falsa motivación, debe, como mínimo, señalar cuáles son los hechos que el funcionario tuvo en cuenta para tomar la decisión y que en realidad no existieron, o, en qué consiste la errada interpretación de esos hechos[10]”[11] (negrillas fuera de texto).

Así pues, se observa que la causal de falsa motivación está relacionada con la valoración de los hechos que sirvieron de fundamento para la adopción de la decisión, esto es, en verificar su veracidad, si existió o simulación o engaño, si fueron analizados con ligereza o rigor, de manera sistemática o aislada, razonable o irrazonable. En suma, cuando se alude al vicio de falsa motivación, el mismo se refiere a la valoración de las pruebas y, por ende, a los hechos relevantes de una controversia determinada.

 

Bajo esta perspectiva, frente al debate planteado en esta oportunidad, resultaría insuficiente indicar que el análisis de las pruebas que llevaron al Distrito Capital de Bogotá a dictar los actos acusados, se debe limitar a transcribir lo que establecen los documentos invocados, por cuanto, se insiste, los motivos de inconformidad en buena parte están dirigidos a cuestionar las circunstancias y motivos en que se produjeron estas actuaciones.

 

En efecto, de adoptarse una perspectiva de análisis literal y lineal respecto de los actos expedidos en la actuación administrativa, bastaría verificar, por ejemplo, que en el plano B 16/4-24 se encuentra el lote No. 2 de la manzana 124; que los planos B 16/4-24 y B 16/4-30 fueron incluidos en virtud del acta de corrección 589 del 13 de septiembre de 2000 como parte de los documentos que identifican los bienes que debían ser entregados en cesión; que la resolución antes señalada fue modificada en octubre del año 2000 para adicionar a los planos aprobados el B 16/4-30; y que con fundamento en los anteriores documentos, mediante escrituras públicas el Distrito se declaró la propiedad pública sobre el inmueble.

 

Empero, un análisis como el antes expuesto dejaría por fuera la respuesta a los siguientes interrogantes: ¿La decisión mediante la cual se identificaron las zonas objeto de cesión, qué planos incluyó? ¿Cuándo se efectúo la entrega material de dichas zonas y cuáles fueron entregadas? ¿Bajó qué razones, en qué momento y de qué forma se corrigió el acta de entrega y la Resolución 85 de 1986? Estos cuestionamientos están estrechamente relacionados con la motivación de los actos administrativos acusados y controvertidos expresamente por el recurrente.

 

En este sentido, dando aplicación al deber contenido en el artículo 328 del CGP y atendiendo el principio de congruencia que debe regir toda actividad judicial, para la Sala la resolución de la controversia requiere de un análisis sistemático e integral de los documentos que invocó la parte accionada para dictar las decisiones controvertidas, de lo contario se reitera, no se abordarían de fondo los motivos de inconformidad contenidos en el escrito de apelación, por lo que en este marco se resolverá el problema planteado.

 

Esclarecido lo anterior, del análisis de las pruebas que sustentaron los actos acusados se evidencia lo siguiente:

 

A juicio de la Sala, los documentos más relevantes para establecer cuáles fueron las zonas cedidas por la Asociación Provivienda de Trabajadores, son la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986 y el acta de recibo definitivo 026 del 20 de marzo de 1986, toda vez que la primera identificó a través de planos las zonas objeto de cesión y, mediante la segunda, se dejó constancia de lo entregado materialmente a dicho título, documento suscrito por las partes interesadas.

 

Al respecto y como se ilustró en acápites anteriores, en la parte considerativa de la Resolución 85 de 1986 se hizo referencia a los planos B 16/4-18 a B 16/4-29, como los que permitían identificar las zonas cedidas, de manera tal que no se incluyeron los planos B 16/4-5-1 y B 16/4-30, en los cuales se encuentra el lote No. 2 de la manzana 124, objeto de controversia.

 

En cuanto al acta de recibo definitivo 026 del 20 de marzo de 1986, se observa que la misma hizo referencia a los planos B 16/4-18 al B 16/4-20 como los relacionados con la entrega material de los predios que fueron objeto de cesión, excluyendo así el plano B 16/4-24, en el que se visualiza entre otras manzanas (alrededor de 20) la número 124, la cual, por lo demás fue suscritas por todos los interesados.

 

Ahora bien, frente a esta situación, que no fue inadvertida por el a quo, el mismo puso de presente que al acta de recibo definitivo 026 del 20 de marzo de 1986, fue corregida mediante el acta 589 del 13 de septiembre de 2000, en el sentido de precisar que las zonas materialmente entregadas están contenidas en los planos B 16/4-18 al B 16/4-30, y que como el inmueble en cuestión está en el plano B16/4-24, puede concluirse que sí fue cedido.

 

Frente al anterior análisis, no pueden perderse de vista las siguientes circunstancias:

 

(i) La mencionada acta de corrección se expidió de 14 años después de la entrega material de los bienes y fue suscrita sin la participación de uno de los firmantes del acta original, la Asociación Provivienda de Trabajadores, que fue la persona jurídica que cedió los predios, lo cual resulta relevante pues si pretendió corregirse un error de un documento, debieron tenerse en cuenta todos aquellos que suscribieron el mismo, exigencia que debía ser observada dado el trámite reglado de la actuación administrativa en curso[12], y que atiende al principio general del derecho relacionado con que las cosas se deshacen como se hacen.

 

(ii) En la referida acta de corrección, bajo el supuesto (erróneo) consistente en que la Resolución 85 de 1986 identificó los planos B 16/4-18 al B 16/4-30, resolvió incluir este último, aunque dicho acto administrativo en realidad hizo alusión a los planos “B 16/4-18 al B 16/4-29”.

 

Esta situación, sin duda alguna, es relevante, comoquiera que el plano B 16/4-30, es uno de los alude a la lote No. 2 de la manzana 124, al igual que el B 16/4-5-1, que se reitera, no fue incluido en la Resolución 85 de 1986 ni en las actas de entrega.

 

Lo expuesto, a juicio de la Sala, demuestra la intención del Distrito Capital de incluir unilateralmente, transcurridos más de 14 años de entregadas materialmente las zonas a título de cesión, documentos relacionados con el lote No. 2 de la manzana 124, bajo el argumento de la comisión de un error aritmético, por cuanto el plano B 16/4-30 no fue incluido en la Resolución 85 de 1986, obviando, asimismo, la participación de la referida Asociación en desmedro del derecho de audiencia y defensa, a pesar de que era uno de los directos interesados en establecer qué áreas fueron cedidas, en especial, para una época en que ya se discutía sobre la titularidad del predio, como se advierte, por ejemplo, de las providencias dictadas al interior del proceso de restitución de inmueble arrendado de la Asociación Provivienda de Trabajadores contra la Cooperativa de Educación Barrio Carvajal, en el cual el Distrito se opuso a la entrega (fls. 215 a 218. Cdno. 2).

 

Similares consideraciones se predican respecto de la Resolución 0419 del 2 de octubre de 2000, mediante la cual la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 14 años después de proferida la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986, bajo el argumento de un error aritmético, adicionó está en el sentido de incluir el plano B 16/4-30 en los términos expuestos anteriormente.

 

Bajo la misma línea argumentativa la Asociación Provivienda de Trabajadores y la sociedad Inversiones Namaste S.A. cuestionaron los actos subsiguientes, esto es, las escrituras públicas que declararon la propiedad pública sobre dicha manzana (entre otros inmuebles) y su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria 50S-313923, alegando que se constituyeron bajo la hipótesis incorrecta de la cesión del mencionado predio.

 

Entre los argumentos y pruebas que se expusieron para tal efecto, llama la atención de la Sala el contenido de la Resolución 67 del 3 de febrero de 2009, expedida por el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Sur (fls. 100 a 111. Cdno. Intervención sociedad Inversiones Namaste Ltda), que dejó sin efectos las anotaciones 1.387 y 1.388 del folio de matrícula de inmobiliaria 50S-313923, y la Resolución 6117 de 2009 de la Superintendencia de Notariado y Registro (fls. 112 a 119. Cdno. Intervención sociedad Inversiones Namaste Ltda), que confirmó la anterior decisión.

 

Lo anterior, porque en virtud de estos actos administrativos se dejaron sin valor las inscripciones de la declaratoria de propiedad pública que realizó el Distrito Capital, mediante las escrituras 1995 del 14 de junio de 2001 y 2896 del 18 de agosto del mismo año, otorgadas ante la Notaría 51 del Círculo de Bogotá, esto es, dos (2) de los principales documentos en los que se fundamentaron los actos acusados.

 

Cabe resaltar que las resoluciones antes señaladas se originaron en una solicitud de la Defensoría del Espacio Público del Distrito consistente en que el folio de matrícula de inmobiliaria 50S-313923 reflejara el área del predio luego de descontadas las ventas parciales de zonas del mismo, asunto respecto del cual intervino la Asociación Provivienda de Trabajadores que, a su vez, solicitó que se esclareciera la real situación del inmueble correspondiente a la anterior matrícula, a la altura de las anotaciones 1.387 y 1.388, en tanto a su juicio debían revocarse al no ser zonas de cesión.

 

En el primero de los actos administrativos el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Sur, determinó que las mencionadas anotaciones debían dejarse sin valor por cuanto las escritura públicas con fundamento en las cuales se realizaron, “contravienen la ley, por pretermitir la normatividad atinente al sistema métrico decimal”.

 

Esta decisión fue confirmada por la Superintendencia de Notariado y Registro, que realizó las siguientes consideraciones alrededor de la manzana 124, como quiera que la controversia relativa a la propiedad de la misma fue ventilada en el trámite administrativo por la Asociación Provivienda de Trabajadores:

 

“[…] También es bueno indicarle a la recurrente, que los modos de adquirir el dominio se encuentran expresamente consagrados en la ley, y el Registro Inmobiliario Colombiano no da ni quita derechos, éstos nacen, se modifican o extinguen cuando se dan los presupuestos legales, de tal manera que la inscripción de un título no traslaticio de dominio, no otorga por sí solo el dominio llamada también propiedad (Art. 669 del C.C.), como tampoco obvia el trámite judicial, notarial o administrativo correspondiente, establecido por la ley para adquirir el dominio o propiedad así poder efectuar la tradición del mismo acorde por lo exigido por los artículos 669 y 756 del C.C.”

 

[…]

 

Así las cosas, tenemos que en la anotación 1 del folio de matrícula inmobiliaria número 50S-313923, en ella aparece registrada la Escritura Pública N° 2705 del 24-05-1950 de la Notaría 4 de Bogotá, con la especificación: “Compraventa”, y en Sección Personas que intervienen en el Acto: DE: TERESA MEJÍA DE AMAYA y MARIELA MEJÍA DE MEJÍA, A: ASOCIACIÓN PROVIVIENDA DE TRABAJADORES.

 

Por el contenido de lo expuesto, la Dirección de Registro, da respuesta al Doctor CARLOS ANDRÉS TARQUINO BUITRAGO, Subdirector del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, a la petición inicial que formulara y que diera inicio a la presente actuación administrativa, al solicitar a la oficina de registro que: “el folio de matrícula 50S-313923, refleje el área del predio, luego de descontadas las ventas parciales, informando que según escritura pública 2705 del 24 de mayo de 1950 otorgada en la Notaría 4 de Bogotá, el área que adquirió la Asociación Provivienda de Trabajadores es de 756 074 V2, este es 483.887.36M2, requiriendo realizar los correspondientes descuentos a las ventas parciales registradas en el folio citado … que si está agotada el área, ordene el cierre del folio como corresponde”. Frente a tal petición se le informa al peticionario, que conforme al Decreto 1250 de 1970 – Estatuto de Registro Inmobiliario en Colombia, la única persona autorizada para disponer del inmueble es actual titular del derecho de dominio (Arts. 2, 5, 52 del Decreto 1250 de 1970, y 669 y 756 del Código Civil). Por consiguiente y para el presente quien figura titular del derecho de dominio es la ASOCIACIÓN PROVIVIENDA DE TRABAJADORES (anotación 1 folio 50S-313923), quien hasta la fecha no ha sido despojado de la titularidad que ostenta ni ha hecho venta de la totalidad de predio, por consiguiente, es la única llamada desde el punto de vista registral, para actualizar el área de su propiedad.

 

Referente a la legalidad de los citados instrumentos notariales pregonada por la recurrente y a favor de su representada en su escrito de inconformidad, al manifestar que las citadas escrituras de propiedad pública 1995 y 2896 de 2001, que cumplieron todos los requisitos legales para su autorización, de la no exigencia por parte del correspondiente notario de los comprobantes fiscales y al no pago de impuesto predial por el compareciente en dicho instrumentos el Distrito Capital de Bogotá, que como persona jurídica se encuentra exenta de tales efectos fiscales. Al respecto ya la ASOCIACIÓN PROVIVIENDA DE TRABAJADORES, en su escrito de petición de inicio de la actuación administrativa, advirtió que en las citadas escrituras el Distrito Capital de Bogotá, no aportó los comprobantes fiscales necesarios por el otorgamiento de la escritura pública, en razón a que se trataba de un predio de propiedad particular denominado “Institucional de la Manzana 124, ya que éstos documentos son exigidos por los artículos 43, 44 del Decreto 960 de 1970; 20, 21, 26, y 52 del Decreto 2148 de 1983, por los cuales se reglamentan los Decreto (sic) 960 y 2163 de 1970, y la ley 29 de 1973, porque llámese o no Distrito Capital, debe aportar los comprobantes fiscales de un predio de propiedad privada.

 

En relación con el argumento de la recurrente al manifestar que la inscripción de la(s) escritura(s) pública(s) números 1995 del 14 de junio y 2896 del 18 de agosto de 2001 de la Notaria 51 de Bogotá, sobre la “Declaratoria de Propiedad Pública” y su consecuente “Aclaración” a través de las cuales se describen zonas de cesión, estos instrumentos notariales cumplen con los requisitos exigidos por el artículo 31 del Decreto 960 de 1970, en razón a que se describieron las cabidas de las zonas de cesión en el sistema métrico decimal; tal afirmación es cierta, porque así se describieron dichos predios, pero lo que la oficina de registro cuestiona, no es la descripción de la cabida en el sistema métrico decimal, sino que lo censurable es la omisión en las citadas escrituras en expresar los linderos en unidades métricas decimales, tal como lo exige el artículo 73 del Decreto Ley 1250 de 1970.

 

Para la muestra basta ver la siguiente descripción que hizo la DEFENSORÍA DEL ESPACIO, en la citada escritura 2896 de 2001, del Lote Institucional de la Manzana 124 “Comprendido entre los mojones 221-217-205-242-221 con una cabida de cuatro mil novecientos tres punto dieciocho metros cuadrados (4.903.18 M2)”, omitiéndose la expresión de los linderos en unidades métricas decimales conforme lo exige el artículo 73 de Decreto ley 1250 de 1970.

 

[…]

 

Así las cosas, tenemos que los actos de inscripción son actos administrativos que corresponden a la autonomía dada a los Registradores de Instrumentos Públicos por el Decreto 1250 de 1790, dichos actos pueden ser susceptibles de adecuarse o corregirse en cualquier tiempo conforme al artículo 35 de la normatividad citada, de acuerdo a la cadena traditiva que tenga el inmueble, acorde con los documentos registrados y que reposan en los archivos de la oficina correspondiente, para que el folio de matrícula presente en todo momento la verdadera y real situación jurídica del respectivo bien que identifique conforme al artículo 82 ibídem […]” (Destacado fuera de texto).

 

Nótese, entonces, que se traen a colación las decisiones y consideraciones realizadas por el Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Sur y la Superintendencia de Notariado y Registro, aunque sean posteriores a los actos administrativos acusados, porque las mismas ponen de presente frente a la manzana 124, que las escrituras públicas mediante las cuales el Distrito declaró que dicha zona y otras eran de propiedad pública, no siguieron la identificación del sistema métrico correspondiente, y que el conflicto existente sobre la propiedad del inmueble puede vislumbrarse con claridad en distintos documentos notariales y de registro.

 

Las anteriores circunstancias, aunadas a la forma en que la Alcaldía de Bogotá mediante actos unilaterales pretendió justificar la cesión de una fracción de dicha manzana, dan cuenta de situaciones relevantes que debieron tenerse en cuenta al dictar los actos acusados.

 

Efectivamente, aunque estas actuaciones relacionaron los documentos atinentes a la cesión entre la Asociación Provivienda de Trabajadores y el Distrito Capital, en especial, los correspondientes al lote No. 2 de la manzana 124, en el estudio realizado no se tuvo en cuenta que el plano B 16/4-5-1 no fue incluido (en lo tocante a la cesión) en la Resolución 85 de 1986 ni en las constancias de la entrega material de los predios. Tampoco se analizó la forma en que procedió la Defensoría del Espacio Público de la Alcaldía Mayor de Bogotá para modificar el acta de recibo 026 del 20 de marzo de 1986, ni el proceder del Departamento Administrativo de Planeación Distrital en la modificación de la resolución arriba señalada, actuaciones que tuvieron incidencia en los actos subsiguientes, también unilaterales, como el otorgamiento de las escrituras ante la Notaría 51 de Bogotá, que constituyeron el fundamento para declarar que la mencionada asociación lo ocupó indebidamente.

 

Por otra parte, la Sala no puede pasar de inadvertida la consideración realizada por el Juzgado 12 Civil Municipal, el 22 de noviembre de 1994 (fls. 24. Cdno. 2.), en la que al resolver sobre la oposición presentada por la Procuraduría de Bienes del Distrito, hoy Defensoría del Espacio Público, respecto de la entrega del predio, precisó que la manzana 124 “[…] no fue objeto de cesión y sobre las cuales no estableció en ningún momento el Departamento Administrativo de Planeación Distrital compromiso en tal sentido […] (por lo que) lógico es concluir que el inmueble distinguido como lote No. 2 de la manzana 124, […] en ningún momento fue cedido por la entidad demandante […]”.

 

La anterior consideración fue ratificada por el mismo Juzgado en proveído de fecha 6 de junio de 200 (fls. 215 a 218. Cdno. 2), en el que expresamente señaló que “[…] no existe en el plenario certificado de tradición del predio donde aparezca el Distrito como propietario del mismo […]”.

 

La Sala pone de presente que frente a lo anterior se interpuso acción de tutela, la cual fue resuelta en primera instancia el 31 de enero de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B (fls. 219 a 233. Cdno. 2), la cual fue denegada, en tanto que “[…] el Juzgado 12 Civil Municipal expidió el auto de 22 de noviembre de 1994 de conformidad con la Ley y con las pruebas existentes para ese momento; pues la Resolución 85 del 14 de marzo de 1986 establece que el inmueble distinguido como lote No. 2 de la manzana 124 del barrio Carvajal, no se encontraba cedido por la Asociación Provivienda al Departamento Administrativo de Planeación Distrital […]”. La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia de 25 de abril de 2002 (fls. 515 a 526 Cdno. 2).

 

Finalmente, en memorando dirigido al Alcalde Local de Kennedy a la Alcaldía Mayor de Bogotá – Subsecretaria de Asuntos Local y Desarrollo Ciudadano, informó que “[…] sobre el trámite dado a petición hecha por la doctora Claudia Ximena López Pareja, Jefe de la Oficina del Espacio Público, sobre la restitución del inmueble ubicado en la Calle 37B Sur No. 66 B-21, el cual es de propiedad de la Asociación Provivienda de Trabajadores […]” (fl. 13. Cdno. 2).

 

Ahora bien y sin perjuicio de lo anterior, la Sala pone de presente que tanto las partes como el a quo, omitieron pronunciarse sobre el contenido del plano B 16/4-5-1, en el cual se vislumbra que la manzana 124 fue dividida en 2 lotes, el número 1 hacia el costado sur y el número 2 hacia el norte, y que frente a este último se encuentra la anotación “Zona de Cesión al Distrito”. Al respecto, la Sala considera que dicha anotación por sí misma no constituye título traslaticio de dominio y, mucho menos, cambia la naturaleza del predio, en tanto que, se repite, dicho plano quedó por fuera de las zonas formalizadas por las partes en la Resolución 85 varias veces mencionada y en el acta de recibo definitiva 026.

 

Aunado a ello, se tiene que el propio Distrito Capital señaló que la “[…] Asociación Provivienda ha ofrecido ceder al Distrito, como compensación al reloteo que hizo alguna (sic) zonas libres en la manzana 104 y en la manzana 1 de la cual había adquirido el compromiso de ceder 2.800M2, las manzanas 76, parte de la 124 y otras zonas verdes no contempladas inicialmente en el plano B 16/2 […]”, pero no se desprende del plenario que dicho ofrecimiento se haya materializado a través de un escrito de cesión formal y/o una ratificación por parte del mismo.

 

Por el contrario, quedó demostrado que la Asociación Provivienda de Trabajadores desde que se solicitó restitución del inmueble por parte del Distrito Capital se opuso, en tanto, en su entender, en ningún momento aceptó y formalizó tal actuación, aunado a que siempre actuó como propietario del mismo, esto es, suscribió contratos de arrendamiento, inició un proceso de restitución de inmueble arrendado, pagó los impuestos e, incluso, lo trasfirió a título de venta a la sociedad Inversiones Namaste S.A., mediante la escritura pública 1299 del 11 de junio de 2010, otorgada ante la Notaría 44 del Círculo de Bogotá, la cual fue registra el 21 de junio de 2010 en la anotación 4 del folio de matrícula inmobiliaria 50S-40534648 de la Oficina de Instrumentos Públicos Zona Sur de Bogotá.

 

En ese entendido, se estima que no fue integral la valoración de las pruebas aportadas y, por consiguiente, de los hechos que sustentaron los actos controvertidos, por lo que no se tuvieron en cuenta situaciones relevantes respecto de la controversia existente sobre la presunta indebida ocupación del bien inmueble, por lo que, a juicio de la Sala, le asiste razón a la parte apelante al considerar que existió falsa motivación, bajo la perspectiva de análisis presentada líneas atrás.

 

Respecto de la conclusión precedente, es pertinente realizar algunas precisiones sobre la consecuencia de la cláusula de Estado Social de Derecho inserta en la Carta Política de 1991, y como la misma proscribe todo acto inconsulto de los principios que rigen la función de la administración pública. Sobre el anterior postulado la Corte Constitucional, en sentencia C-284 de 2015, señaló lo siguiente:

 

“[…] La estabilidad en la interpretación y aplicación del derecho es una condición necesaria de la realización de un orden justo y de la efectividad de los derechos y libertades de los ciudadanos (art. 2) dado que solo a partir del cumplimiento de esa garantía podrán identificar aquello que el ordenamiento jurídico ordena, prohíbe o permite. Al fundamento de la seguridad jurídica también concurre el principio de la buena fe que impone a las autoridades del Estado, el deber de actuar de manera coherente y de abstenerse de defraudar la confianza que depositan en ellas los ciudadanos (art. 83). También el reconocimiento de la seguridad jurídica se apoya en la cláusula de Estado de Derecho (art. 1) en tanto permite que las autoridades adopten las decisiones con apoyo en reglas preexistentes y no con fundamento en su propia voluntad […]”.

 

En virtud de la cláusula de Estado Social de Derecho, las decisiones de la administración deben garantizar el principio de participación democrática, en donde los interesados en una actuación deben concurrir en aras de garantizar el derecho de audiencia y de defensa, ello fundado en la obligación de respetar la seguridad jurídica y, por ende, las reglas preexistentes, las cuales se constituyen en un límite a la actuación de la autoridad basada de manera exclusiva en su propia voluntad.

 

El establecimiento del Estado Social de Derecho en el artículo 1º de la Constitución de 1991, tiene como consecuencia que toda actuación de la administración debe guiarse por el respeto del derecho de las personas, lo cual es predicable incluso de aquellas actuaciones que se despliega unilateralmente mediante actos administrativos, por lo cual el concepto clásico de este tipo de actos debe acompasarse con la obligación de respetar las situaciones previas a su formación, lo que implica que el Estado, para expedir los mismos, debe permitir la participación del afectado, a quien se le deben otorgar plenas garantías, so pena de que los actos sean declarados nulos, lo cual no ocurrió en el caso de autos, al haberse modificado, 14 años después, la Resolución de cesión, el acta definitiva de entrega e, incluso, haber elevado a escritura pública tales actuaciones.

 

Dilucidado lo anterior, resulta necesario precisar que en esta decisión se desvirtúa la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se declaró contraventora a la Asociación Provivienda de Trabajadores y se le ordenó restituir el bien, lo que no significa que la controversia existente sobre la naturaleza del mencionada predio quede zanjada, pues para tal efecto los interesados pueden acudir a los mecanismos judiciales pertinentes.

 

En efecto, vale la pena aclarar que el alcance de la presente decisión se circunscriben a los actos administrativos demandados, pues asuntos como la definición de la titularidad del inmueble y su propiedad son competencia de la jurisdicción ordinaria a través de acciones como las posesorias y la reivindicatoria, si lo estiman pertinente.

 

Precisamente, a juicio de la Sala uno de los errores del Distrito Capital consistió en que, a través de los actos acusados, pretendió resolver a su favor y por su propia mano la controversia existente alrededor del predio, en lugar de acudir a las acciones judiciales pertinentes para tal efecto, de manera tal que tampoco resulta procedente que a través de la revisión de la legalidad de los mencionados actos administrativos, se obvien los mecanismos especializados para definir y proteger el dominio del bien, que también puede ejercer la parte demandante.

 

7.3.- Declaraciones y condenas

 

7.3.1.- Declaración de nulidad de los actos administrativos demandados

 

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, se revocará la sentencia de primera instancia a fin de declarar la nulidad de las siguientes decisiones administrativas, mediante las cuales se declaró contraventora a la Asociación Provivienda de Trabajadores por la indebida ocupación del inmueble de la Calle 37B Sur N° 66B – 21 del barrio Carvajal de la ciudad de Bogotá, y se le ordenó restituir el mismo:

 

- Resolución 410-02 del 9 de agosto de 2002 de la Alcaldía Local de Kennedy.

 

- Resolución 481 del 23 de septiembre de 2002 de la Alcaldía Local de Kennedy.

 

- El acto administrativo 575 del 10 de octubre de 2003 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa.

 

- El acto administrativo 694 del 23 de diciembre de 2003 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa.

 

7.3.2.- Del restablecimiento del derecho

 

A título de restablecimiento del derecho, se recuerda que la Asociación Provivienda de Trabajadores solicitó:

 

a) Que se declare que el lote N° 2 de la manzana 124 del Barrio Carvajal, “[…] identificado en su frente con el N° 66B-21 de la Calle 37 B Sur de la ciudad de Bogotá D.C., es propiedad privada y exclusiva de la Asociación Provivienda de Trabajadores a quien se le debe restablecer el derecho que tiene de usar, utilizar y usufructuar el citado inmueble como tenedor, poseedor y propietario como lo hacía antes de proferirse y ejecutarse la actuación administrativa que ahora se demanda […]”.

 

b) Que se ordene a la parte demandada, reconocer y pagar a la Asociación Provivienda de Trabajadores, “[…] los montos que a título de frutos, intereses y mejoras se produzcan entre el 1° de enero de 2004, fecha a partir de la cual la COOPERATIVA ESPECIALIZADA DE EDUCACIÓN BARRIO CARVAJAL LTDA. dio por terminado el contrato de arrendamiento suscrito en cumplimiento de la actuación administrativa ahora demandada, hasta la fecha de ejecución de la Sentencia que ponga fin al presente proceso. Estas sumas deben reconocerse con corrección monetaria […]”.

 

c) Que se condene al demandado a indemnizar a la Asociación Provivienda de Trabajadores “[…] por los perjuicios ocasionados en los valores indicados en el acápite denominado “Estimación razonada de la cuantía”. Estas sumas deben reconocerse con corrección monetaria […]”.

 

Se itera que estas pretensiones también fueron apoyadas por la sociedad Inversiones Namaste S.A. como litisconsorte necesario, de manera tal que se analizará en su orden la procedencia de las mismas.

 

7.3.3.- De la primera pretensión de restablecimiento del derecho

 

Frente a la primera solicitud de restablecimiento del derecho, es necesario reiterar que la presente decisión se circunscribe a la legalidad de los actos administrativos que declararon contraventora a la Asociación Provivienda de Trabajadores por indebida ocupación de un bien público y dispusieron devolver el mismo, y no respecto a la controversia existente sobre su naturaleza y el titular del derecho del dominio, respecto de la cual las partes interesadas podrán hacer uso de los mecanismos pertinentes ante la jurisdicción ordinaria.

 

En efecto, de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, no hay lugar a definir el titular del derecho de dominio sobre el predio en cuestión y, por consiguiente, la propiedad del mismo, como lo pretendió la actora.

 

Sin perjurio de lo anterior y como consecuencia natural de la nulidad de los actos administrativos demandados, la Sala estima procedente ordenar la restitución del bien inmueble a la sociedad actora, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

 

7.3.4.- De la segunda pretensión de restablecimiento del derecho

 

Solicitó la Asociación Provivienda de Trabajadores que se condene al Distrito a pagar “[…] los montos que a título de frutos, intereses y mejoras […]” se produjeron desde el 1° de enero de 2004, fecha en que la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda. dio por terminado el contrato de arrendamiento que suscribieron, como consecuencia de los actos acusados, hasta la ejecución de la sentencia que le ponga fin al proceso.

 

Frente a esta situación, la referida asociación aportó el contrato de arrendamiento suscrito con la mencionada cooperativa el 1° de febrero de 2002 (fls. 204 a 207. Cdno. 1), así como el escrito de esta del 20 de enero de 2004, mediante el cual dio a conocer su voluntad de no continuar con el mencionado contrato, debido a la decisión adoptada el 10 de octubre de 2003 por el Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá (fl. 211. Cdno. 1).

 

Se resalta del oficio de la referida cooperativa, que en el mismo no se señaló como fecha de terminación del contrato de arrendamiento el 1° de enero de 2004, contrario a lo indicado por la parte demandante.

 

Ahora bien, no obstante estar acreditada la existencia del contrato y la voluntad del arrendatario de no continuar con el mismo debido a la expedición de uno de los actos acusados en esta oportunidad, la parte actora en manera alguna, acreditó los frutos, intereses o mejoras que en relación con el inmueble se produjeron con posterioridad a la terminación del referido contrato, motivo por cual se echa de menos la prueba encaminada a demostrar los perjuicios reclamados, en consecuencia, la mencionada pretensión no está llamada a prosperar.

 

7.3.5.- De la tercera pretensión de restablecimiento del derecho

 

Por otro lado, la demandante solicitó ser indemnizada por los perjuicios ocasionados en el acápite de estimación razonada de la cuantía, es decir:

 

a) Perjuicios morales por 1.000 SMLMV.

 

b) Perjuicios materiales a título de lucro cesante, por los cánones de arrendamiento dejados de percibir, como consecuencia de la terminación del contrato de arrendamiento que celebró el 1° de febrero de 2002 con la mencionada cooperativa, desde de la fecha que se dejaron de pagar hasta la ejecución de la sentencia que le ponga fin al proceso.

 

Respecto del daño material, estimó que debe tenerse en cuenta el canon de arrendamiento del año en que se terminó el contrato, es decir, 2004, que afirmó equivalía $3.512.320, suma que consideró debe multiplicarse por el número de meses que transcurrieron entre el 1° de enero de 2004, fecha en la que supuestamente la mencionada cooperativa dejó de cancelar las mensualidades, hasta la fecha de ejecución de la sentencia que ponga fin al presente proceso, “[…] con un incremento anual del doce por ciento (12%) pactado en el citado contrato […]”.

 

Esclarecidos los perjuicios cuyo reconocimiento solicitó la demandante, corresponde a la Sala analizar la procedencia de los mismos.

 

- De los perjuicios morales

 

Frente a la indemnización de perjuicios morales en favor de personas jurídicas, como recientemente lo reiteró la Sección Tercera de esta Corporación, “[…] este tipo de indemnización pretende compensar “la aflicción, la pena y la amargura sufridos por la persona como consecuencia del daño recibido, tal gama de sentimientos angustiosos es inherente al ser humano sensitivamente capaz de recibirlos, de tal forma que la persona jurídica incapacitada e inhabilitada por su propia naturaleza para experimentar tales sensaciones, queda exenta de pretender indemnizaciones de índole moral”, salvo en los casos de comunidades indígenas, por su especial cosmovisión[13], o incluso, en favor de otras personas morales[14], como ha sido la tendencia de la jurisprudencia de esta Sección, siempre que se encuentre probado en el proceso […]””[15] (negrillas fuera de texto).

 

Ahora bien, en los eventos que se ha aceptado la posibilidad de indemnizar perjuicios morales en favor de personas jurídicas, se ha subrayado que el daño debe acreditarse respecto de los derechos extrapatrimoniales de esta. Sobre el particular resultan pertinentes las siguientes consideraciones de la sentencia del 26 de julio de 2012, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado:

 

“[…] Respecto del perjuicio moral causado a personas jurídicas, esta Corporación ha sostenido que ello es posible siempre que se encuentra plenamente demostrado[16]. En tal sentido, ha precisado:

 

[…] resulta claro que las personas jurídicas no sufren perjuicios morales subjetivos (pretium doloris), porque no pueden experimentar dolor o sufrimiento y menos aún por agresiones a bienes jurídicos extrapatrimoniales que parten de esa subjetividad del individuo físico (la vida, la integridad corporal, o la honestidad, entre otros); sin embargo, a ellas se les reconoce una subjetividad jurídica, gozan de atributos propios de la personalidad y, por ende, son titulares de derechos que pueden considerarse en sentido objetivo como morales y de carácter extrapatrimonial (reputación, el buen nombre, la probidad), los cuales si en alguna manera se les menoscaba, corresponde indemnizar, en cuanto resulten demostrados en el respectivo proceso […]”[17].

 

En el caso de autos, la Asociación accionante se limita a solicitar la indemnización por perjuicios morales, lo cual de ordinario resulta improcedente porque la misma no puede experimentar dolor o sufrimiento, pero incluso, bajo la hipótesis de la posibilidad de reconocer los mismos, en forma alguna expone y/o acredita algún daño sufrido respecto de sus derechos extrapatrimoniales, por lo que la pretensión elevada no tiene vocación de prosperidad.

 

- De los perjuicios materiales por lucro cesante

 

Como se precisó líneas atrás, pretende la demandante el pago de los cánones de arrendamiento que dejó de percibir desde la terminación del contrato de arrendamiento que suscribió con la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda.

 

Frente a esta solicitud, la Sala evidencia que la misma se encuentra construida sobre dos supuestos, el primero, que de no haberse dictado los actos acusados el contrato de arrendamiento no habría terminado y, el segundo, que este se habría continuado ejecutando hasta la fecha.

 

A juicio de la Sala el primer supuesto resulta procedente, pues del documento de fecha 20 de enero de 2004 de la referida cooperativa, se observa que el representante de la Cooperativa manifestó su deseo de no continuar con el contrato de arrendamiento debido a la decisión adoptada el 10 de octubre de 2003, por el Consejo de Justicia de la Alcaldía Mayor de Bogotá (fl. 211. Cdno. 2).

 

Empero, no ocurre lo mismo con el segundo supuesto, pues no existe evidencia que permita predicar que de no haberse dictado los actos acusados, el contrato de arrendamiento se ejecutaría entre las mismas partes hasta el momento en que se dictara la presente sentencia, motivo por el cual no hay lugar a reconocer hasta el día de hoy los cánones dejados de percibir.

 

No obstante lo anterior, para la Sala sí resulta procedente el reconocimiento de los cánones no pagados durante su vigencia, esto es, por el tiempo que faltaba para su finalización. Así pues, resulta pertinente acudir a la cláusula de duración del mencionado contrato, suscrito el 1° de febrero de 2002:

 

“[…] SEGUNDA: El término o duración del presente contrato será de once (11) meses, contadas a partir del Primero (1°) de febrero del año dos mil dos (2002), hasta el 31 de Diciembre del año 2002. INCREMENTO. Sin embargo si las partes acuerdan prorrogar dicho contrato este tendrá un incremento anual del 12% y así sucesivamente por tracto sucesivo a partir del 1° de enero del 2003. PARÁGRAFO. Tanto el ARRENDADOR como los ARRENDATARIOS podrán dar por terminado este contrato, mediante preaviso escrito dado a la otra parte con un (1) mes de anticipación y sin el pago de ninguna clase de indemnización […]”.

 

De conformidad con esta cláusula, la intención inicial de las partes consistió en que el contrato de arrendamiento tuviera lugar durante lo que restaba del año 2002 y a renglón seguido precisaron, que si acordaban continuar durante el año siguiente, el canon tendría un incremento anual del 12% a partir del 1° de enero de 2003.

 

Como puede apreciarse, resulta claro que las partes pactaron un término inicial y dejaron abierta la posibilidad de una prórroga del contrato. Al respecto, la Sala pone de presente que en el mes de enero de 2004 la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda. manifestó su intención de no continuar con el contrato de arredramiento, lo que quiere decir que el mismo sí fue objeto de prórroga por las partes después de expirado su término inicial, lo cual ocurrió el 31 de diciembre de 2002; sin embargo, no hay prueba dentro del expediente que permita establecer hasta qué fecha se decidió prorrogar el contrato.

 

En efecto, no se encuentra dentro del plenario el documento soporte de la decisión de las partes de prorrogar el contrato y, por ende, no se conoce el tiempo acordado y eventualmente si se varió el porcentaje del canon en comento.

 

La inexistencia de prueba sobre el término por el cual se prorrogó el contrato de arrendamiento impide a la Sala determinar el monto del perjuicio que la parte actora alegó haber sufrido, por lo que se estima procedente la condena en abstracto a la entidad demandada, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante a favor de la sociedad Inversiones Namaste S.A., tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de presente providencia.

 

7.3.6.- Conclusión

 

En suma, ninguna de las pretensiones de restablecimiento de derecho tiene vocación de prosperidad.

 

7.4.- Sobre las costas del proceso

 

Frente a este punto, es preciso advertir que, en relación a las costas del proceso, sin perjuicio de que la decisión apelada será revocada, considera la Sala que se mantendrá incólume la decisión de no condenar en costas, con fundamento en que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de ninguna de las partes del proceso. En consecuencia, se resalta que dicha condena sólo procede cuando la parte vencida ha actuado de manera temeraria o abusiva, vale decir, de acuerdo con la “conducta asumida por las partes”, en virtud de lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 392 y 393 del CPC, aplicables al caso por la remisión del artículo 168 del CCA.

 

Al respecto, conviene señalar que la jurisprudencia de la Sección Primera de esta corporación ha dispuesto sobre la materia[18]:

 

“[…] Por último, es preciso advertir con relación a las costas del proceso, que le asistió razón al a quo, cuando ordenó no condenar en costas, con fundamento en que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes del proceso, pues lo cierto es que dicha condena sólo procede cuando la parte vencida ha actuado de manera temeraria o abusiva, vale decir, de acuerdo con la “conducta asumida por las partes”, en virtud de lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., en concordancia con los artículos 392 y 393 del C. de P. C., aplicables al caso por la remisión del artículo 168 del C.C.A. […]”.

 

En consecuencia, se denegará la pretensión quinta de la demanda, en la que se solicitó la condena en costas.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

FALLA:

 

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 27 de febrero de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos de conformidad con la parte considerativa de esta sentencia:

 

- Resolución N° 410-02 del 9 de agosto de 2002 de la Alcaldía Local de Kennedy.

 

- Resolución N° 481 del 23 de septiembre de 2002 de la Alcaldía Local de Kennedy.

 

- El acto administrativo N° 575 del 10 de octubre de 2003 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa.

 

- El acto administrativo N° 694 del 23 de diciembre de 2003 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría de Gobierno – Consejo de Justicia – Sala Administrativa.

TERCERO: ORDENAR al DISTRITO CAPITAL – ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ la restitución del inmueble ubicado en la Calle 37B Sur N° 66B – 21 barrio Carvajal de la ciudad de Bogotá a la sociedad Inversiones Namaste S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

CUARTO: Condenar en abstracto al DISTRITO CAPITAL – ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, al restablecimiento derecho atinente al reconocimiento de los cánones dejados de percibir durante la vigencia del contrato de arrendamiento suscrito el 1° de febrero de 2002 entre la Asociación Provivienda de Trabajadores y la Cooperativa Especializada de Educación Barrio Carvajal Ltda. Su liquidación se adelantará mediante el trámite incidental, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 172 del CCA. Para tal efecto, se tendrá en cuanta exclusivamente lo siguiente:

 

-Que como consecuencia de lo señalado en la cláusula segunda del mencionado contrato, relativo al término o duración del mismo, en el trámite incidental únicamente se tendrá en cuenta lo pactado por las partes en lo que se refiere al tiempo, valor y porcentaje de incremento.

 

- Que la liquidación debe ser el resultado de contrastar la información allegada por la entidad demandada, la información proveniente de la Asociación Provivienda de Trabajadores, de la sociedad Inversiones Namaste S.A., y las pruebas practicadas en el trámite incidental.

 

QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de restablecimiento del derecho solicitadas por la demandante y la relativa a la condena en costas, de conformidad con la parte considerativa de esta sentencia.

 

SEXTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

 

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

 

Presidente

 

Consejero de Estado

 

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

 

Consejera de Estado

 

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

 

Consejero de Estado

 

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

 

Consejero de Estado