UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Potestad sancionatoria tributaria por infracciones al deber de informar / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA DETERMINACIÓN E IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN POR INCUMPLIR EL DEBER DE SUMINISTRAR INFORMACIÓN - Alcance. Se unifica la jurisprudencia sobre las infracciones al deber de informar en relación con conductas ocurridas con anterioridad a la expedición de la Ley 1819 de 2016, cuyo artículo 289 modificó la redacción del artículo 651 del Estatuto Tributario / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA DETERMINACIÓN E IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN POR INCUMPLIR EL DEBER DE SUMINISTRAR INFORMACIÓN - Justificación

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales como tribunal supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y con fundamento en los artículos 270  y  271  del  CPACA  y  14,  ordinal  2.º,  del  Reglamento  Interno  de  esta corporación (Acuerdo nro. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado profiere sentencia de unificación jurisprudencial sobre la determinación e imposición de la sanción por incumplir el deber de suministrar información, consagrada en el artículo 651 del ET. La necesidad de sentar y unificar las reglas que dan respuesta a las cuestiones que se abordan en el caso objeto de enjuiciamiento está dada por el volumen de litigios que versan sobre el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado ante las infracciones al deber de informar en medios magnéticos. Esto, en relación con las conductas en las que se hubiere incurrido con anterioridad a la expedición de la Ley 1819 de 2016, cuyo artículo 289 modificó la redacción del artículo 651 del ET.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271 / ACUERDO 080 DE 2019 (REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO) - ARTÍCULO 14 ORDINAL 2

NOTA DE RELATORÍA: Se unificó la jurisprudencia de la Sección sobre la determinación e imposición de la sanción por no informar, prevista en el artículo 651 del Estatuto Tributario, en relación con conductas ocurridas antes del 29 de diciembre de 2016, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016. Concretamente, la Sala fijó las reglas de decisión atinentes al inicio del término para notificar el pliego de cargos cuando la sanción por no informar se impone mediante resolución independiente, al momento en el que se entiende materializada o cometida la infracción sancionable, al valor probatorio de las declaraciones tributarias como medio para acreditar la sujeción al deber formal de informar en medios magnéticos, a la base para calcular la sanción cuando la información asociada a la conducta infractora carezca de cuantía o sea imposible establecerla, así como a la graduación o dosificación de la sanción.

POTESTAD SANCIONATORIA TRIBUTARIA DEL ESTADO - Infracciones al deber de informar. Unificación jurisprudencial / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO EN MATERIA TRIBUTARIA - Noción y alcance. Reiteración de precisión jurisprudencial / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA TRIBUTARIA - Reglas / INFRACCIONES AL DEBER DE INFORMAR - Ocurrencia. Pueden ocurrir dentro de un procedimiento de fiscalización tributaria específico o  en el marco de  las actuaciones inspectoras  de la administración contra aquel a  quien se le requiere información, como sucede con el deber de reportar información en medios   magnéticos   /   SANCIÓN   POR   INFRACCIONES   AL   DEBER   DE INFORMAR OCURRIDAS  DENTRO  DE  PROCEDIMIENTOS  DE FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA - Actos en los que se puede imponer. Según el artículo 637 del Estatuto Tributario se pueden imponer en las liquidaciones oficiales o en resolución independiente / POTESTAD SANCIONATORIA TRIBUTARIA EJERCIDA MEDIANTE LIQUIDACIÓN OFICIAL - Caducidad. El término de caducidad de la actuación de la administración se sujeta al establecido para proferir cada clase de liquidación oficial / POTESTAD SANCIONATORIA TRIBUTARIA EJERCIDA MEDIANTE RESOLUCIÓN INDEPENDIENTE - Caducidad. La facultad para proferir el pliego de cargos caduca dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del periodo durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA TRIBUTARIA EJERCIDA MEDIANTE RESOLUCIÓN INDEPENDIENTE - Línea jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado / INFRACCIÓN AL DEBER DE INFORMAR - Materialización. La infracción se entiende materializada el día en que venció el plazo para suministrar la información sin que así ocurriera, o en el que se entregó la información de manera incompleta o con errores técnicos o de contenido  /  TÉRMINO  DE NOTIFICACIÓN DEL PLIEGO  DE CARGOS DE LA SANCIÓN POR NO INFORMAR IMPUESTA EN RESOLUCIÓN INDEPENDIENTE - Inicio. Unificación de jurisprudencia. Regla de decisión. Cuando  la  sanción  se  imponga  mediante  resolución  independiente,  el término para notificar el pliego de cargos comienza a correr desde el día en que se presentó o debió presentar la declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio correspondiente al año gravable en el que se cometió la infracción; para lo cual se entiende que esta se cometió el día en que venció el plazo para suministrar la información sin que así ocurriera, o en el que se entregó la información de manera incompleta o con errores técnicos o de contenido / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA TRIBUTARIA FRENTE A SANCIÓN POR NO INFORMAR IMPUESTA EN RESOLUCIÓN INDEPENDIENTE – No configuración

3.1- Con el objeto de identificar las reglas que rigen el término de caducidad de la actuación sancionadora tributaria, sea lo primero señalar que las infracciones al deber de informar pueden ocurrir, bien en el marco de un procedimiento de fiscalización específico, e.g. en los eventos en que se omite responder un requerimiento ordinario de información en el marco del procedimiento de revisión de una declaración presentada por el administrado, o al margen de las concretas actuaciones inspectoras de la Administración seguidas contra aquel a quien se le requiere la información, que es lo que sucede con el deber de reportar información en medios magnéticos. En el primer caso (i.e. cuando se incurre en infracciones dentro de un procedimiento  de  fiscalización  tributaria),  el  artículo  637  del ET dispone   dos   vías   procedimentales   a   efectos   de   imponer   la   sanción correspondiente, a saber: (i) a través de la liquidación oficial que se esté en curso de proferir; o (ii) mediante una resolución independiente. De conformidad con el artículo 638 del ET, si la potestad sancionadora se ejerciera en el acto de liquidación, los términos de caducidad a los que estaría sujeta la actuación de la Administración serían aquellos establecidos para proferir cada clase de liquidación oficial en el Título IV del Libro Quinto del ET(artículos 683 a 719); mientras que, en los eventos en que la sanción se imponga mediante resolución independiente, la facultad para proferir el pliego de cargos fenecerá, según el mismo artículo 638 del ET,  «dentro  de  los  dos  años  siguientes  a  la  fecha  en  que  se  presentó  la declaración  del  impuesto  sobre  la  renta  y  complementarios  o  de  ingresos  y patrimonio, del periodo durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable». De ese modo el ordenamiento tributario regula la institución de la caducidad de las potestades sancionadoras de la Administración, pese a que en el propio texto del artículo 638 del ET la denomina «prescripción» de la «facultad» para imponer sanciones. Lo que allí se regula, con fundamento en el artículo 29 de la Constitución, no es un modo de extinción de acciones o derechos, sino el término con el que cuenta la autoridad para adelantar las actuaciones por medio de las cuales puede ejercer válidamente la potestad sancionadora de la que está investida, en consonancia con el principio de seguridad jurídica que le asiste a los administrados.  3.2- En  torno  a  la caducidad de  la potestad  sancionadora, en aquellos   casos   en   los   cuales   esta   se   ejerce   mediante   una   resolución independiente, no mediante liquidación oficial, esta Sección ha planteado diversas posiciones. En una época, sostuvo que cuando la información no aportada correctamente correspondiera a las operaciones económicas realizadas en una vigencia fiscal específica, debía tomarse esa vigencia como parámetro para contabilizar la oportunidad para notificar el pliego de cargos, independientemente de cual fuera la fecha en que se tuviera que cumplir con el deber de aportar correctamente la información requerida. Después, consideró que la infracción ocurre en el momento en que vence el plazo para suministrar la información sin que el obligado haya atendido adecuadamente ese deber; por lo cual el dies a quo para notificar el pliego de cargos sería la fecha en la que el infractor hubiera presentado la declaración del impuesto sobre la renta correspondiente al año en que incurrió en la conducta sancionable. Teniendo en cuenta la evolución de los criterios de la Sección, la Sala precisa que, tratándose de infracciones al deber de informar, el término de caducidad para notificar el pliego de cargos comienza a contabilizarse desde la fecha en que el presunto infractor presentó, o debió presentar, la declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio correspondiente al periodo gravable en el que venció el plazo fijado para aportar la información en cuestión. Lo anterior, porque, como se vio arriba, el artículo 638 del ET ata el dies a quo a la presentación de «la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del periodo durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable», con lo cual lo determinante es identificar la fecha en que se cometió la infracción, la que se materializa el día en que concluye el plazo dentro  del  que  se  debía  aportar  la  información  o  en  el  que  se  entregó  la información de manera incompleta o con errores técnicos o de contenido. 3.3- En consecuencia, con la presente  sentencia la  Sala unifica  la siguiente  regla de decisión: Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente, el término para notificar el pliego de cargos comienza a correr desde el día en que se presentó  o  debió  presentar  la  declaración  del  impuesto  sobre  la  renta  o  de ingresos y patrimonio correspondiente al año gravable en el que se cometió la infracción; para lo cual se entiende que esta se cometió el día en que venció el plazo para suministrar la información sin que así ocurriera, o en el que se entregó la información de manera incompleta o con errores técnicos o de contenido.(…)

3.5- La valoración del plenario lleva a concluir (i) que la infracción se cometió el 18 de abril de 2007, fecha en la que vencía el plazo para informar; (ii) que el dies a quo del plazo de dos años para notificar el pliego de cargos es el 10 de junio de 2008, fecha en la que el infractor presentó la declaración del impuesto sobre la renta correspondiente al periodo 2007; (iii) que la demandada notificó el pliego de cargos el 28 de noviembre de 2009, antes de que transcurrieran dos años desde entonces;  y  (iv)  que  dicha  actuación  administrativa  se  efectuó  antes  de  que operara la caducidad para el ejercicio de las potestades sancionadoras que contempla el artículo 638 del ET. Consecuentemente, prospera el cargo de apelación  promovido  por  la  parte  demandada,  lo  que  lleva  a  revocar  en  su totalidad el fallo de primera instancia,  toda  vez que  el tribunal accedió a  las pretensiones de la actora considerando, como único criterio de decisión, que había operado la caducidad de la potestad sancionadora previamente a que se le notificara el pliego de cargos al infractor. Corresponde entonces decidir sobre los demás cargos de violación planteados por el actor.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 637 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 638 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 651

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el término con el que cuenta la administración tributaria para ejercer la potestad sancionadora de la que está investida se reiteran las sentencias del 24 de octubre de 2013, radicación 25000-23-27-000-2003-01402-01(18191), C.P.  Martha Teresa  Briceño  de Valencia; 8  de febrero de 2018, radicación 08001-23-31-000-2012-00516-01(22060), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 24 de octubre de 2018, radicación 08001-23-31-000- 2011-00848-01(22340), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 21 de febrero de 2019, radicación 54001-23-31-000-2011-00311-01(23278), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, mediante las cuales la Sección precisó que si bien el artículo 638 del Estatuto Tributario identifica dicho plazo como un término de prescripción, la figura jurídica correcta a la que atiende es la de la caducidad.

UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Prueba de la sujeción al deber de informar en medios magnéticos. Medios probatorios admisibles / PRUEBA DE LA SUJECIÓN AL DEBER DE INFORMAR EN MEDIOS MAGNÉTICOS - Libertad probatoria / MEDIOS PROBATORIOS PARA ACREDITAR LA SUJECIÓN AL DEBER DE INFORMAR EN MEDIOS MAGNÉTICOS - Eficacia / PRUEBA DE LA SUJECIÓN AL DEBER DE INFORMAR EN MEDIOS MAGNÉTICOS   –   Valor   probatorio   de   las   declaraciones   tributarias. Unificación de jurisprudencia. Regla de decisión. Las autoliquidaciones tributarias presentadas por el obligado tributario tienen mérito probatorio para determinar si se encuentra sujeto al deber formal de suministrar información en medios magnéticos, sin perjuicio de que lo denunciado en esas declaraciones pueda ser desvirtuado con otros medios de prueba a efectos de determinar la sujeción al deber formal de suministrar información en medios magnéticos / SUJECIÓN AL DEBER DE INFORMAR EN MEDIOS MAGNÉTICOS - Configuración [J]uzga la Sala que la demostración relativa a estar por fuera del supuesto de hecho previsto en la disposición que regula el deber formal de aportar información en  medios magnéticos se  enmarca en  la regla general de  libertad  probatoria consagrada en el artículo 175, inciso 1.º, del Código de Procedimiento Civil (CPC, Decreto 1400 de 1970), hoy recogido por el artículo 165 del Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012). En consecuencia, la eficacia de los medios probatorios aportados para ese fin dependerá «de [su] mayor o menor conexión con el hecho que trata de probarse» (artículo 743 del ET), que para el caso sería no haber superado el umbral de $1.500.000.000 de ingresos brutos. Bajo esa perspectiva, la declaración del impuesto sobre la renta correspondiente al periodo inmediatamente anterior a aquel por el cual se tendría que reportar la información no es el único medio probatorio conducente a efectos de determinar el sometimiento al referido deber formal. Por ende, tanto la Administración como los obligados tributarios pueden controvertir los hechos económicos reflejados en el denuncio rentístico y la existencia de la declaración tributaria no impide que las partes acrediten con mayor grado de certeza los hechos que alegan en su favor (artículo 177 del CPC, concordante con el actual artículo 167 del CGP). 4.2- En casos similares al actual, para controvertir el sometimiento al deber de informar, los  imputados  aportaron  al  proceso  diversos  medios  de  prueba,  lo  cual  ha suscitado en la Sección tesis diversas sobre el mérito probatorio de las declaraciones tributarias para acreditar el referido objeto de prueba. Por un lado, se afirmó que la ley «no condiciona en parte alguna que los topes de ingresos netos y patrimonio bruto fijados para que nazca la obligación de informar en medios magnéticos tengan que figurar en una declaración tributaria y que además esta se entienda válidamente presentada»; postura bajo la cual el supuesto de hecho al que se asocia el deber de informar puede acreditarse con medios probatorios distintos a las autoliquidaciones de impuestos. En otras oportunidades se sostuvo que, como las declaraciones tributarias constituyen un ejercicio de autonomía y disposición del administrado, bastaban para evidenciar la sujeción al deber de informar; mientras que, en reciente jurisprudencia, la Sala aclaró que, aunque los hechos consignados en las declaraciones se consideran ciertos a la luz de lo dispuesto por el artículo 746 del ET, tanto los administrados como la autoridades cuentan con habilitación para presentar otros medios probatorios que, por guardar mayor cercanía con los hechos objeto de prueba, desvirtúen –a estos restringidos efectos– el contenido de las autoliquidaciones. Visto lo anterior, y a efectos de adoptar una regla jurídica sobre el valor probatorio de las declaraciones tributarias como medio para acreditar la sujeción al deber formal de informar en medios magnéticos, la Sala precisa que las posturas adoptadas por la Sección frente al valor probatorio de las declaraciones no se contraponen, pues todas parten  del  supuesto  de  que  los  hechos  registrados  en  las  autoliquidaciones pueden ser desvirtuados mediante otros medios de prueba. 4.3- Por tanto, la Sala establece la siguiente regla de decisión: Las autoliquidaciones tributarias presentadas por el obligado tributario tienen mérito probatorio para determinar si se encuentra sujeto al deber formal de suministrar información en medios magnéticos, sin perjuicio de que lo denunciado en esas declaraciones pueda ser desvirtuado con otros medios de prueba a efectos de determinar la sujeción al deber formal de suministrar información en medios magnéticos. 4.4- En el caso particular (…) la demandante alegó que para determinar si estaba dentro de las circunstancias que la obligarían a efectuar el reporte en medios magnéticos se tendrían que haber valorado las pruebas que aportó al procedimiento sancionador, pues, según insistió, en 2005 tuvo ingresos brutos inferiores a $1.500.000.000. Sin embargo, no obra en el expediente ningún medio de prueba tendente a demostrar esa afirmación. En cambio, la demandada sustentó los actos  acusados en la autoliquidación del impuesto sobre la renta presentada por el obligado tributario por el periodo gravable 2005. De conformidad con el artículo 746 del ET, ese denuncio constituye un medio probatorio con aptitud para demostrar el hecho económico del que depende la sujeción al deber formal aquí debatido, porque se trata de una manifestación libre que realiza el presunto infractor sobre los ingresos brutos que percibió en 2015. Como la demandante no desvirtuó la cuantía de los ingresos brutos declarados en el impuesto sobre la renta en el año 2015, la Sala concluye, en armonía con lo previsto en el artículo 177 del CPC (actual artículo 167 del CGP), que debe soportar la consecuencia de su inactividad probatoria. Por tanto, se tendrá como un hecho probado que los ingresos brutos que obtuvo durante 2015 superaron el monto fijado en la Resolución nro. 12807 de 2006, por lo cual se encontraba sujeto al deber formal de reportar información en medios magnéticos por el año 2006 (…) Sin perjuicio de lo anterior, la Sala hace explícito que la declaración del impuesto sobre la renta no es el único medio de prueba eficaz para acreditar los hechos económicos relativos al sometimiento al deber formal de reportar datos en medios magnéticos, solo que en el sub lite resultó ser el medio de prueba que mayor certeza otorgó frente a la cuestión debatida por las partes.