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SENTENCIA C-158 DE 2020 Referencia: Expediente: RE-246 Revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 470 de 2020 “Por el cual se dictan
medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar
la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio
público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D.C., tres (3) de junio de 2020 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241,
numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos, así
como el trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente. SENTENCIA: I.
ANTECEDENTES:
1. A
través del Decreto Legislativo 417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
Nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la fecha
de entrada en vigencia del decreto, esto es, a partir
del 17 de marzo de 2020. 2. En
desarrollo de dicha declaratoria de Estado de Excepción, fue expedido el
Decreto Legislativo 470
de 2020 “Por el cual se dictan medidas
que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la
ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio
público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Esta norma fue remitida a la Corte para su control automático de
constitucionalidad, a través de oficio de fecha del 25 de marzo de 2020,
suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. 3. Mediante
el auto del 31 de marzo de 2020, el Magistrado sustanciador asumió el
conocimiento del presente asunto, decretó la práctica de pruebas, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia, también se ordenó comunicar el proceso a la Presidencia de la
República, a todos los ministerios y al Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República. Esto con el fin que participaran en el presente
proceso, si así lo estimasen oportuno. 4. Una
vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de
juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte
Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad
de la norma objeto de control. A.
TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
5. A
continuación se transcribe el texto del Decreto
Legislativo 470 de 2020, conforme a su publicación en el Oficial No 51.267 de
marzo 25 de 2020: “DECRETO 470 DE 2020 (Marzo 24) Por el cual se dictan medidas que brindan
herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del
Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de
educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA En ejercicio de las atribuciones que le
confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto desarrollo de lo previsto en el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y CONSIDERANDO Que, en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que, según la misma norma constitucional, una
vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá
dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Que estos decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de
conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19. Que dentro de las razones generales tenidas en
cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron las siguientes: Que el 7 de enero de 2020 la Organización
Mundial de la Salud identificó el nuevo Coronavirus - COVID-19 y declaró este
brote como emergencia de salud pública de importancia internacional. Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de
Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de
enfermedad por Coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional. Que el 11 de marzo de 2020 la Organización
Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus
- COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación
y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se
habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo
largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la
República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el
número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a
tomar acciones urgentes. Que según la OMS la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere
una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas. Que mediante la Resolución 380 del 10 de marzo
de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras,
medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que,
a partir de la entrada en vigencia de la precitada
resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia,
Italia y España. Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de
2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia
sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio
nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma,
adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la
propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. Que el vertiginoso escalamiento del brote de
nuevo Coronavirus COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa
actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema
económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no
podrá estar exenta. Que según la Organización Mundial de Salud -
OMS, en reporte de fecha 23 de marzo de 2020 a las 15:51 GMT-5, se encuentran
confirmados 334,981 casos, 14,652 fallecidos y 190 países, áreas o territorios
con casos del nuevo coronavirus COVID-19. Que, pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social, a las 21:00 horas del 23 de marzo de
2020 reportó tres (3) muertes y 306 casos confirmados en Colombia, distribuidos
así: Bogotá D.C. (114), Cundinamarca (11), Antioquía (40), Valle del Cauca
(31), Bolívar (16), Atlántico (7), Magdalena (2), Cesar (1), Norte de Santander
(8), Santander (3), Cauca (2), Caldas (6), Risaralda (13), Quindío (6), Huila
(10), Tolima (4), Meta (1), Casanare (1), San Andrés y Providencia ( 1). Que mediante el Decreto 417 del 17
de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días,
con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa
del nuevo Coronavirus COVID-19. Dentro de las medidas a adoptarse se incluyeron
las siguientes: " Que con el propósito de limitar las
posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19
y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que
los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen
la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la
suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales. Que con igual propósito de limitar las
posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19
y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que
los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones
judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y
adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios público de justicia, de notariado y registro,
de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema
penitenciario y carcelario . Que con el fin de evitar la propagación de la
pandemia del coronavirus y contener la misma, el gobierno nacional podrá
expedir normas para simplificar el proceso administrativo sancionatorio
contenido en la Ley 9 de 1979 y en la Ley 1437 de 2011 garantizando el debido
proceso y el derecho a la defensa. Que ante el surgimiento de la mencionada
pandemia se debe garantizar la prestación continua y efectiva de los servicios
públicos, razón por la cual se deberá analizar medidas necesarias para cumplir
con los mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico colombiano. Lo
anterior supone la posibilidad flexibilizar los criterios de calidad,
continuidad y eficiencia de los servicios, establecer el orden de atención
prioritaria en el abastecimiento de los mismos,
flexibilizar el régimen laboral en cuanto los requisitos de los trabajadores a
contratar, implementar medidas de importación y comercialización de
combustibles con el fin de no afectar el abastecimiento. " Que el artículo 3 del Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 resolvió adoptar "mediante decretos legislativos, además de
las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas
aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales
necesarias para llevarlas a cabo". Que el artículo 44 de la Constitución
establece que la educación es un derecho fundamental de los niños, niñas y
adolescentes, y que corresponde al Estado garantizar el adecuado cubrimiento
del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso
y permanencia en el sistema educativo. Que de conformidad con la Ley 137 de 1994
"Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia", el
Gobierno nacional debe propender por la adopción de medidas destinadas a
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y en ningún momento,
se podrá suspender el derecho a la educación, por lo que se requiere emprender
acciones que permitan la continuidad de la prestación del servicio, así como
del complemento alimentario que facilite el desarrollo del proceso pedagógico y
de aprendizaje desde los hogares. Que mediante Circular 020 del 16 de marzo de
2020, expedida por la Ministra de Educación Nacional, dirigida a gobernadores,
alcaldes y secretarios de educación de Entidades Territoriales Certificadas en
Educación, en aplicación de lo dispuesto en los numerales 5.1 y 5 .2 del
artículo 148 de la Ley 115 de 1994, el artículo 5 de la Ley 715 de 2001, y los
artículos 2.4.3.4.1. y 2.4 .3.4.2 del Decreto 1075 de 2015, Único Reglamentario
del Sector Administrativo de Educación Nacional, ordenó a las secretarías de
educación en todo el territorio nacional ajustar el calendario académico de
Educación Preescolar, Básica y Media, para retomar el trabajo académico a
partir del 20 de abril de 2020. Que con ocasión de la declaratoria de
Emergencia Sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y la declaratoria de
Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 417 de
2020, se hace necesario contar con herramientas que permitan la protección del
derecho fundamental de educación de niños, niñas y adolescentes, en su
componente de alimentación. Que de conformidad con la Sentencia T-457 del
27 de noviembre de 2018 de la Sala Quinta de Revisión de la honorable Corte
Constitucional: "la alimentación escolar es una garantía de acceso y
permanencia de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo,
reconocida en el marco jurídico colombiano; (ii) uno
de sus principales objetivos consiste en garantizar la asistencia a las aulas
en condiciones dignas, sin que los estudiantes se vean expuestos al hambre y la
desnutrición y, por ende, se evite la deserción escolar; igualmente, contribuye
al crecimiento y desarrollo físico y psicológico adecuado; propende por el
nivel de salud más alto posible; potencia la atención de los menores de edad
para el aprendizaje y aumenta la matrícula escolar [...]." Que el artículo 19 de la Ley 1176 de 2007,
"Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones", limita la focalización y
cobertura del Programa de Alimentación Escolar a los establecimientos
educativos, lo cual impide que los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del
país, que con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19 se encuentran en
sus casas, puedan consumir la alimentación escolar en sus hogares durante el
receso estudiantil originado por la pandemia del Coronavirus COVID-19. Que, por lo anterior, se requiere modificar el
marco legal del Programa de Alimentación Escolar, con el fin de contar con
herramientas que permitan la protección del derecho fundamental de educación de
niños, niñas y adolescentes, en su componente de alimentación. Que el sistema educativo oficial brinda
atención en educación preescolar, básica y media a 6.928.742 niños, niñas y
adolescentes, quienes con ocasión de las medidas adoptadas para prevenir la
propagación del Coronavirus COVID-19, deberán ser atendidos a través de
estrategias pedagógicas flexibles coordinadas con las 96 Secretarías de
Educación certificadas. Que el numeral 16.3. del artículo 16 de la Ley
715 de 2001 "por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos
y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros" dispone que el criterio de Equidad del Sistema General
de Participaciones para educación, solo se podrá distribuir a cada distrito o
municipio, una suma residual de acuerdo con el indicador de pobreza certificado
por el DANE. Que el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715
de 2001 señala que "Los recursos de calidad serán girados directamente a
los municipios y no podrán ser utilizados para gastos de personal de cualquier
naturaleza", norma que sólo permite el giro de estos recursos a los
municipios. Que los recursos asignados en virtud de los
numerales 16.3 del artículo 16 y el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 715 de
2001, son destinados, entre otros usos permitidos por la Ley, para el
apalancamiento del Programa de Alimentación Escolar. Que los departamentos, como entidades
territoriales certificadas en educación, son responsables de la contratación y
operación del Programa de Alimentación Escolar con cobertura para los
municipios no certificados de su jurisdicción, y por lo tanto, se hace
necesario distribuir y girar también a los departamentos, recursos del criterio
de Equidad y Calidad que corresponden a los municipios no certificados de su
jurisdicción, durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin
de garantizar el derecho fundamental a la educación de los niños, niñas, adolescentes
y jóvenes del país, en su componente de alimentación . Que la población a la que van dirigidos estos programas
y estrategias corresponde a cerca de 6,9 millones de niños, niñas y
adolescentes matriculados en el sector oficial, de los cuales cerca de 3,7
millones de niños se encuentran en entidades territoriales no certificadas en
educación, por lo cual recursos por el orden de $180 mil millones del Sistema
General de Participaciones se hacen necesarios para la atención de la población
ubicada en las entidades territoriales no certificadas en los programas ya
mencionados, los cuales deben ser distribuidos y ejecutados por los
departamentos. Que, en consecuencia, resulta necesaria la
adopción de una medida de orden legislativo, tendiente a permitir que: (i) el
Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes
matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia
del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y, (ii)
además de municipios y distritos, habilitar a los departamentos recursos de los
criterios de Equidad y Calidad del Sistema General de Participaciones, para
garantizar la continuidad del derecho a la educación de niños, niñas y
adolescentes, durante el receso estudiantil a causa de la pandemia Coronavirus
COVID-19. En mérito de lo expuesto, DECRETA ARTÍCULO 1. Alimentación Escolar para aprendizaje en casa. Permitir que el Programa
de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes
matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia
del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Las Entidades Territoriales Certificadas
deberán observar los lineamientos que para el efecto expida la Unidad
Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender. ARTÍCULO 2. Modificación del numeral 3 del Artículo 16 de la Ley 715 de
2001. Durante
la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se modifica
el numeral 3 del artículo 16 de la Ley 715 de 2001,
el cual quedará así: "16.3. Equidad. A cada distrito, municipio o departamento, se
podrá distribuir una suma residual que se distribuirá de acuerdo con el
indicador de pobreza certificado por el DANE." ARTÍCULO 3. Modificación del inciso 4 del Artículo 17 de la Ley 715 de 2001. Durante la vigencia del
estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se modifica el inciso 4 del
artículo 17 de la Ley 715 de 2001, el cual quedará así: "ARTÍCULO 17. Transferencia de los recursos. Los recursos de la
participación de educación serán transferidos así: [...] Los recursos de calidad serán girados
directamente a los municipios y departamentos y no podrán ser utilizados para
gastos de personal de cualquier naturaleza." ARTÍCULO 4. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha
de su publicación. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los 24 días del mes de marzo
de 2020 EL PRESIDENTE DE MARZO DE 2020 (FDO.) IVÁN DUQUE MÁRQUEZ LA MINISTRA DEL INTERIOR, ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES, CLAUDIA BLUM DE BARBERI MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA EL MINIST RO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, RODOLFO ZEA NAVARRO EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, FERNANDO RUÍZ GÓMEZ EL MINISTRO DE TRABAJO, ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BAÉZ LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA, MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL, MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ LA MINISTRA (E) DE AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE, MARÁA CLAUDIA GARCÍA DÁVILA EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS
COMUNICACIONES, SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO LA MINISTRA DE TRANSPORTE, ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ LA MINISTRA CULTURA, CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, MABEL GISELA TORRES TORRES EL MINISTRO DEL DEPORTE, ERNESTO LUCENA BARRERO”. A. PRUEBAS RECAUDADAS
6. En
el auto de asunción de conocimiento del asunto, el Magistrado Ponente requirió
a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que absolviera
unas preguntas que se relacionan a continuación. Allí mismo se resumirán las
respuestas recibidas mediante el oficio firmado conjuntamente por la Secretaria
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[1]
y por la Ministra de Educación[2].
El documento fue
recibido por la Secretaría General de la Corte Constitucional el
13 de abril de 2020 y fue remitido al despacho del Magistrado Ponente el 14 de
abril del mismo año. Respecto del
artículo 1 del Decreto Legislativo 470 de 2020: (i) ¿De qué manera se entiende que la obligación de observar los
lineamientos de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar –
Alimentos para aprender,
es compatible con la autonomía de las entidades territoriales? La autonomía
de las entidades territoriales no es absoluta y admite limitaciones razonables
y proporcionadas. En una de las materias donde la jurisprudencia constitucional
admite mayores intervenciones del Legislador es en el manejo de las rentas exógenas,
particularmente, las que resulten del sistema general de participaciones,
asunto en el que hay reserva de ley e iniciativa gubernamental, de acuerdo con
los artículos 151, 288 y 356 de la Constitución. Así, no existe vulneración de
la autonomía de las entidades territoriales, ya que el Programa de Alimentación
Escolar (en adelante, PAE) se financia con recursos del Sistema General de
Participaciones, recursos de propiedad de la Nación en cuyo manejo el
Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa. Señalan que la
función de “ejecución, articulación y orientación” del PAE se encontraba
anteriormente asignada al ICBF y al Ministerio de Educación Nacional, en virtud
del parágrafo 4 del artículo 136 de la Ley 1150 de 2011 "Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.". Sin embargo, el
artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 creó la Unidad Administrativa Especial de
Alimentación Escolar y el Decreto 218 de 2020 implementó su creación y dispuso
en el artículo 3, numeral 1, que esta entidad tendría como función "Fijar, desarrollar, hacer seguimiento y
evaluar, bajo la directriz del Ministerio de Educación Nacional, la política en
materia de alimentación escolar." (ii) ¿Por qué razón la obligación de
observar dichos lineamientos se predica únicamente de las entidades
territoriales certificadas y no de los departamentos que administrarán dichos
recursos respecto de las entidades territoriales no certificadas? De acuerdo con
los artículos 20 y 41 de la Ley 715 de 2001 consagran que los departamentos
entran en la categoría de "Entidades Territoriales Certificadas", por
lo que sería redundante mencionarlos específicamente dentro de los obligados a
observar dichos lineamientos. Respecto de
los artículos 2 y 3 del Decreto Legislativo 470 de 2020: ¿La inclusión de los departamentos dentro de las entidades que
recibirán y administrarán los giros del sistema general de participaciones, con
destino a financiar el programa de alimentación escolar era necesaria, a pesar
de que el inciso primero del artículo 16 de la Ley 715 de 2001 dispone que “(…)
En el caso de municipios no certificados
los recursos serán administrados por el respectivo Departamento”? El artículo 17
de la Ley 715 de 2001 no dispone que respecto de los
municipios no certificados, los recursos serán administrados por el respectivo
departamento, razón por la cual era necesario modificar el inciso 4 del
artículo 17 de la Ley 715 de 2001, con fin de distribuir a los departamentos
los recursos del criterio de "equidad". Por lo tanto,
la modificación del artículo 16.3 de la Ley 715 de 2001 es necesaria, porque si
bien el inciso primero de esta norma consagra que en el caso de los municipios
no certificados, los recursos serán administrados por el respectivo
departamento, la disposición del artículo 16.3 de dicha ley, antes de la
modificación, no permitía que los departamentos administraran directamente los
recursos del criterio de “equidad”, a través de los cuales se distribuyen los
recursos de calidad, según la Ley 715 de 2001. Precisa, adicionalmente, que el
artículo 8.1 de la Ley 715 consagra que los municipios no certificados tienen
competencia para administrar y distribuir los recursos del Sistema General de
Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la
calidad. En síntesis,
explica que aunque los numerales primero y segundo del artículo 16 de la Ley
715 de 2001 permiten que los recursos del SGP para educación, sean girados a
los departamentos, distritos y municipios certificados, a partir del criterio de población atendida,
destinados a financiar la prestación del servicio educativo, fundamentalmente
para el pago de nóminas docentes y administrativas (n. 1) y del criterio de población por atender,
destinados a garantizar la prestación del servicio educativo a población por
atender, niños en edad de estudiar que no están siendo atendidos por
instituciones oficiales y no estatales (n. 2), el numeral 3 del artículo 16,
relativo al criterio de equidad,
consistente en recursos destinados a complementar el financiamiento de
actividades que contribuyan al mejoramiento de la calidad educativa, no incluía
a los departamentos dentro de las entidades destinatarias de dichos recursos,
por lo que era necesario realizar la modificación prevista en el decreto
legislativo. Así, esta modificación permitirá que los recursos de equidad
puedan ser incluidos en la bolsa de recursos destinada al PAE y garantizar, por
esta vía, el componente de alimentación del derecho a la educación durante las
jornadas de estudio en casa, con ocasión de las medidas para afrontar la
pandemia. Respecto del
artículo 3 del Decreto Legislativo 470 de 2020: (i) ¿Cómo funcionaba la transferencia de recursos de calidad para los
distritos y los departamentos, antes de la modificación introducida por este
decreto legislativo? Antes de la
modificación en cuestión, los departamentos no recibían recursos por el
criterio de equidad, salvo los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés por
tener áreas no municipalizadas y se destinaban a complementar el financiamiento
de actividades que contribuyeran al mejoramiento de la calidad educativa, entre
estos el PAE. El Ministerio de Educación, en coordinación con el DNP, define
anualmente la metodología para la distribución de estos recursos entre los
municipios y distritos certificados y no certificados, así como a las áreas no
municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, tomando en
consideración la matrícula oficial atendida, el desempeño, el mejoramiento en
desempeño y el número de sedes. Explica que,
en relación con el PAE y las transferencias para actividades de calidad, en
virtud de los artículos 16 y 17 de la Ley 715 de 2001, los recursos ingresaban
a los municipios y para que pudieran transferirlos a los departamentos, se
necesitaba que celebraran convenios interadministrativos para autorizar la
operación. (ii) ¿Hay alguna razón que justifique que entre la lista de los destinatarios del giro de recursos
de calidad, no se encuentren los distritos? La razón de no
incluir a los distritos es porque el inciso 4 del artículo 17 le da continuidad
al inciso 3, el que hace referencia exclusiva a municipios no certificados.
Igualmente, con la modificación que realiza el artículo 3 del decreto legislativo
en cuestión, no se modifica el inciso segundo que hace referencia a la
transferencia que se realiza a distritos y municipios certificados. Por
consiguiente “los distritos continuarán
recibiendo los recursos de calidad como se ha venido haciendo desde la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, dado que todos
los distritos del país son entidades certificadas en educación y, en
consecuencia, están cobijados por el inciso segundo del artículo 17 de la Ley
715 de 2001 como receptores de la totalidad de los recursos asignados en virtud
de los criterios de distribución señalados en el artículo 16 de ese mismo
cuerpo normativo”. A. INTERVENCIONES
7. Durante
el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente cinco escritos de
intervención[3]. De los
escritos recibidos, cuatro de ellos solicitan la declaratoria de exequibilidad simple y uno solicita la exequibilidad
condicionada del artículo primero y la inexequibilidad
de los artículos 2 y 3 del decreto legislativo bajo control. 8. Solicitudes
de exequibilidad. El decreto
cumple todos los requisitos formales y materiales que determinan la
constitucionalidad de este tipo de normas. En cuanto al artículo primero que
permite la prestación del PAE a domicilio, se trata de una medida necesaria
fáctica y jurídicamente, por la imposibilidad actual de atender a los
estudiantes en los colegios, de manera presencial y porque la Ley impedía que
la alimentación escolar se ofreciera en un lugar distinto al establecimiento
educativo. En cuanto a los artículos 2 y 3, que permiten que los recursos de
equidad se transfieran directamente a los departamentos, se trata de una medida
necesaria, en cuanto busca que éstos cuenten con los recursos necesarios
para evitar la suspensión del PAE por dificultades en el pago de los contratos
respecto de los municipios no certificados. Jurídicamente era necesario incluir
la autorización, ya que la legislación actual no permitía transferir recursos
de equidad a los departamentos. 9. Solicitudes
de exequibilidad condicionada.
La prestación del servicio de alimentación escolar de manera domiciliaria debe
garantizarse de manera continua, hasta tanto se reactive la prestación del
servicio educativo de manera presencial. 10. Solicitudes
de inexequibilidad. Los artículos
2 y 3 del decreto legislativo no cumplen el requisito de necesidad, teniendo en
cuenta que en la legislación ya era responsabilidad de los departamentos la
administración del programa de alimentación escolar respecto de los municipios
no certificados, por lo que no era necesario que se transfirieran recursos
adicionales a estas entidades, considerando que la emergencia no generó un
aumento del número de estudiantes beneficiarios del PAE y el decreto no explica
la razón para aumentar las transferencias de recursos al departamento. A. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
11. Mediante
el concepto radicado el día 11 de mayo de 2020, el Procurador General de la
Nación[4]
solicitó a esta Corte Constitucional declarar exequible el Decreto Legislativo
470 de 2020. 12. Considera
el Procurador que el decreto bajo examen cumple todos los requisitos formales
que determinan su validez. Explica que el hecho de que se encuentre suscrito
por la encargada del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible no es
reprochable, ya que el Decreto 443 del 20 de marzo de 20201, que concedió
licencia por enfermedad al titular de esta cartera, encargó dicha función
a la viceministra de políticas y normalización ambiental. Indica que los
motivos expuestos en la parte considerativa del decreto legislativo cumplen con
este requisito formal y fue expedido dentro de la vigencia del estado de
emergencia. 13. Por
otra parte, considera que el decreto también responde a las exigencias
materiales para ser declarado constitucional. Pone de presente que el decreto
bajo control tiene la finalidad permitir que el PAE se brinde a los niños,
niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa
mientras dure la emergencia y habilitar a los departamentos recursos del
criterio de equidad y calidad del SGP, para garantizar la continuidad del
servicio público de educación a miles de niños, niñas y adolescentes, en su
componente de alimentación, para que durante el período de educación en casa,
se permita el desarrollo de las mejores aptitudes para el estudio. Considera
igualmente que las medidas cumplen el requisito de conexidad externa, pues
tienen relación con los hechos que dieron lugar a declarar la emergencia y
pretende evitar que se afecten los derechos fundamentales de los niños, niñas y
adolescentes para proteger su permanencia en los centros educativos oficiales,
prevenir la desnutrición y la deserción escolar y garantizar el acceso al
sistema educativo en condiciones dignas durante la vigencia del estado de
emergencia económica, social y ecológica. Igualmente, indica que el decreto
responde al criterio de conexidad interna. En cuanto al juicio de exclusión de
arbitrariedad y de intangibilidad, el Procurador indica que las normas no
tienen por objeto limitar derechos fundamentales, ni restringen derechos
intangibles y, por el contrario, se trata de medidas que responden al principio
de igualdad efectiva y que buscan hacer efectivos los derechos de los niños,
niñas y adolescentes, especialmente aquellos que hacen parte de la población
vulnerable, por lo que sus derechos fundamentales, a más de prevalentes, deben
ser objeto de una protección reforzada, por tener a su favor su interés
jurídico superior y ser sujetos de especial protección constitucional, en virtud
de los artículos 13.3 y 85 de la Constitución. Igualmente, indica que se supera
el juicio de no contradicción específica, ya que no genera desmejora en los
derechos sociales y no existe vulneración de norma alguna de la Constitución,
aunque advierte que el Congreso podría modificar estas normas. 14. Sostiene
el Procurador que el decreto también cumple los requisitos específicos para su
constitucionalidad. Así, se responde al requisito de finalidad, porque las
medidas buscan evitar la expansión de los efectos de la crisis, uno de los
cuales, es que los estudiantes no han podido acudir a los establecimientos
educativos y acceder allí al componente nutricional. El decreto está igualmente
suficientemente motivado, porque se expusieron los efectos de la crisis frente
al derecho a la educación y se explicó que era necesario prever mecanismos para
proteger la permanencia en los centros educativos oficiales, prevenir la
desnutrición y la deserción escolar y garantizar el acceso al sistema educativo
en condiciones dignas, bajo la modalidad “Alimentación
Escolar para aprendizaje en casa”. En cuanto al requisito de necesidad,
puso de presente el Procurador que la gravedad de los hechos es indiscutible,
razón por la cual el Presidente de la República, como
se desprende del mismo decreto, no incurrió en un error manifiesto y
valoró adecuadamente los hechos. En lo que respecta a la incompatibilidad
y subsidiariedad, sostiene que el decreto explica por qué los recursos de
calidad y equidad del SGP deben ser atribuidos a los departamentos durante la
vigencia del estado de emergencia, para garantizar este derecho a alrededor de
3.7 millones de niñas, niños y adolescentes que se encuentran en municipios no
certificados y el gobierno nacional indicó que los medios ordinarios son insuficientes
para garantizarlo. 15. Advierte
el Procurador que aunque la Ley 715 de 2001 es una ley
orgánica, puede ser modificada por un decreto legislativo, durante un estado de
excepción para garantizar la prevalencia de derechos que exige el artículo 44
de la Constitución y porque los departamentos deberán cumplir todas las
obligaciones y prohibiciones de dicha ley. Igualmente, indica que aunque el artículo 1 del decreto bajo control tenía
vigencia temporal, el Decreto Legislativo 533 de 2020, extendió́ los
efectos de las medidas relacionadas con el Programa de Alimentación Escolar
hasta la culminación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de
Salud. 16. Finalmente,
indica que el decreto supera el juicio de proporcionalidad, porque no limita derechos
fundamentales. Indica, también, que no contiene normas discriminatorias. 17. En
suma, a continuación se resumen las intervenciones y
solicitudes formuladas en relación con la norma objeto de control
constitucional, presentadas en el orden de su recepción por parte de esta
Corte:
II.
CONSIDERACIONES:
A. COMPETENCIA
18. La Corte Constitucional es competente para
conocer del presente asunto, en desarrollo del control automático de
constitucionalidad encomendado a esta corporación por el parágrafo del artículo
215 y el artículo 241 numeral 7 de la Constitución, el artículo 55 de la Ley
137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, (en adelante LEEE),
y, 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. Esto debido a que la norma analizada es un
decreto legislativo adoptado al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica. El control de un decreto legislativo derogado o subrogado
19. El Decreto Legislativo 470 del 24 de
marzo de 2020, que se encuentra sometido al presente control automático de constitucionalidad,
fue subrogado integralmente por el Decreto Legislativo 533 del 9 de abril de
2020. En esencia, ambas normas tienen contenidos normativos idénticos, salvo en
lo relativo a su vigencia: mientras el Decreto Legislativo 470 somete las normas
a la duración del Estado de Emergencia económica, social y ecológica, esto es,
treinta días desde el 17 de marzo de 2020, el Decreto Legislativo 533 de marzo
de 2020 ata su vigencia a la declaratoria de Emergencia Sanitaria, por parte
del Ministerio de Salud y Protección Social. Entre otras razones, el Decreto
Legislativo 533 se motiva en el hecho de que, mediante directiva del 9 de
abril, el Ministerio de Educación Nacional extendió el período de aislamiento
preventivo en los establecimientos educativos preescolar, básica y media hasta
el 31 de mayo de 2020. Igualmente, indica que el Presidente
de la República, mediante el Decreto 531 del 8 de abril de 2020, ordenó el
aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes del país, desde el 13 de
abril de 2020, hasta el 27 de abril de 2020. Indica, por lo tanto, la
prestación del servicio público de educación virtual se extenderá más allá de
la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica y, en dichas
condiciones, se requiere garantizar el derecho fundamental a la educación, en
su componente de alimentación, en modalidad para consumo en los hogares,
durante todo el tiempo en el que se mantenga la declaratoria de emergencia
sanitaria. 20. A pesar lo anterior, considera la Sala
Plena de la Corte Constitucional que la derogatoria del decreto legislativo no
afecta la competencia para realizar el control automático de su
constitucionalidad, tal como lo ha precisado en anteriores ocasiones este mismo
tribunal[5]. En efecto, el control de
constitucionalidad atribuido a esta Corte por el numeral 7 del artículo 241 de
la Constitución[6]
constituye una garantía institucional de la vigencia del Estado Social de
Derecho, durante los estados de excepción, que hace inaplicable, respecto de
los decretos legislativos, la regla de la justicia rogada propia de períodos de
normalidad constitucional para, en su lugar, instaurar un control automático,
integral, oficioso y definitivo frente a las normas expedidas en ejercicio de
las facultades legislativas excepcionales, que se activan en cabeza del
Presidente de la República, por la declaratoria del estado de excepción. Así,
el control ejercido por este tribunal se integra a un diseño de ingeniería
constitucional, como mecanismo institucional del Estado de Derecho que, dentro
de la excepcionalidad, compensa los poderes legislativos que adquiere en dichas
circunstancias el Presidente de la República y que pretende velar por el
respeto de los derechos y libertades constitucionales, el sometimiento del
poder público al principio de juridicidad y evitar la desnaturalización de las
instituciones constitucionales, en razón o con ocasión del estado de excepción.
Es por esta razón que la técnica del control de constitucionalidad no se rige
por las reglas ordinarias del contencioso constitucional y, por lo tanto,
difiere de aquella aplicable a las competencias atribuidas en los numerales 4 y
5 del artículo 241 de la Constitución, para resolver demandas contra leyes o
contra decretos leyes, las que presuponen que las normas con fuerza y rango de
ley, expedidas por el Congreso de la República o por el Presidente de la
República, fueron adoptadas en contextos de normalidad constitucional e,
incluso si fueron objeto de derogatoria, se encuentran surtiendo efectos al
momento de proferir el fallo en cuanto a su constitucionalidad. 21. Por consiguiente, cuando se trata del
control automático de decretos legislativos, existe la obligación de
desarrollar oficiosamente el control de constitucionalidad, lo que le permite a
este tribunal aprehender de oficio su conocimiento, en el caso de no haber sido
remitidos por parte del Gobierno y, una vez la Corte Constitucional ha asumido
la competencia al respecto, debe proferirse un fallo de fondo en cuanto a su
constitucionalidad, en razón de la perpetuación de la competencia (perpetuatio jurisdictionis)[7], sin que resulte
trascendente examinar si la norma derogada produjo, produce o producirá efectos[8], ya que este tipo de
análisis es propio de los controles rogados, pero no del control de normas
legales expedidas por el Presidente, durante un estado de excepción. De
aceptarse que la Corte carece competencia por la pérdida de vigencia del
decreto legislativo o por el agotamiento de sus efectos, se afectaría el
mecanismo institucional de equilibrio de poderes durante el estado de excepción
y se incurriría en una forma de incompetencia negativa[9] de la Corte Constitucional[10], que pondría en riesgo el
Estado Constitucional de Derecho. 22. El
control de constitucionalidad que desarrolla la Corte Constitucional respecto
de los decretos legislativos se predica de su validez respecto de la
Constitución, el bloque de constitucionalidad y la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción (LEEE). El objeto directo de dicho control no se refiere a
juzgar la existencia o la eficacia de dichas normas, sino a garantizar que, en
ejercicio de los poderes legislativos excepcionales que se activan en cabeza
del Presidente de la República al declarar el estado
de excepción, no se desconozca el ordenamiento jurídico superior. Por lo tanto,
el control de una norma con fuerza y rango de ley, expedida por el Presidente
de la República durante los estados de excepción, que ya agotó sus efectos o
que fue derogada y no genera consecuencias jurídicas al momento de juzgar su
constitucionalidad, no carece de objeto porque (i) aunque los efectos
ordinarios de las sentencias de inexequibilidad se
producen hacia el futuro (ex nunc) y,
por lo tanto, no se afecten las situaciones que se consolidaron durante la
vigencia del decreto legislativo, existe la posibilidad de que la Corte ordene
retrotraer los efectos que ya produjo un decreto legislativo inconstitucional (ex tunc), al
considerar que dichos efectos pasados son insoportables, desde un punto de
vista constitucional; (ii) en el caso de declaratorias
de inexequibilidad de un decreto legislativo
derogado, con efectos hacia el futuro o de declaratorias de exequibilidad
condicionada, que materialmente declaran inexequibles ciertas interpretaciones
posibles de la norma, no se trata de decisiones simbólicas o inanes, porque,
por una parte, el inciso 2 del artículo 243 de la Constitución, dispone que “Ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Por otra parte, dichas determinaciones
constituyen un precedente jurisprudencial[11]
que deberá ser observado por este mismo tribunal, al ejercer posteriores
controles de constitucionalidad; por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, al ejercer el control inmediato de legalidad de los actos
administrativos de carácter general, expedidos como desarrollo de dichos
decretos legislativos (artículo 20 LEEE y artículos 136, 111.8, 151.14, 185 y
189 del CPACA); por el Congreso de la República, en el ejercicio de su potestad
legislativa; e, incluso, por el mismo Presidente de la República, para la
expedición futura de decretos leyes o decretos legislativos. (iii) Igualmente, lo decidido por la Corte Constitucional el
control ejercido respecto de los decretos legislativos derogados debe ser
considerado por el Congreso de la República para el ejercicio de sus facultades
de control político (artículos 31, 39, 40 y 48 LEEE) y legislativas, respecto
de las normas legales expedidas durante el estado de excepción (artículo 32, 41
y 49 LEEE). También, las sentencias respecto de decretos legislativos son
insumos relevantes del control ejercido por el Ministerio Público (artículo 54
LEEE). 23. Por
todo lo anterior, el control de constitucionalidad de un decreto legislativo
derogado, incluso cuando fruto de éste se profieren decisiones de inexequibilidad no retroactiva o se condiciona la exequibilidad de determinadas normas, genera importantes
efectos políticos y jurídicos preceptivos y prospectivos, que permiten concluir
que no se trata de decisiones vacías de contenido y efectos. Por lo tanto, la Corte Constitucional
desarrollará el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 470 de
2020. A. MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA JURÍDICO Y
MÉTODO DE ANÁLISIS
24. Mediante el Decreto Legislativo 417 de
2020, el Presidente de la República declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. Dicho
Decreto Legislativo fue declarado exequible por esta Corte mediante la
sentencia C-145 de 2020. 25. En desarrollo de tal declaratoria, el Presidente de la República y todos los Ministros expidieron
el Decreto Legislativo 470 de 2020 “Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades
territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar
y la prestación del servicio publico de educación
preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”. Este decreto legislativo es el objeto de control de
constitucionalidad en la presente sentencia. 26. Cuatro de las intervenciones recibidas en
el presente asunto le solicitaron a esta Corte que declare exequible el decreto
bajo control, por cuanto, a su
juicio, formal y materialmente se ajusta a las exigencias establecidas en el
ordenamiento constitucional colombiano para este tipo de actos normativos.
Asimismo, uno de los intervinientes le solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 2 y 3 del Decreto objeto
de revisión, al no cumplir el requisito de necesidad. 27. De conformidad con todo lo anterior, el
problema jurídico en el presente asunto es el siguiente: ¿El Decreto
Legislativo 470 de 2020 cumple los requisitos, formales y materiales, señalados
por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional para su
constitucionalidad? 28. Para abordar y responder este problema
jurídico, la Sala seguirá el siguiente método: Primero, se presentará una
caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Segundo, se reiterará el
precedente sobre el fundamento y alcance del control judicial de los decretos
expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social o Ambiental.
Tercero, se hará una exposición del contenido y alcance del Decreto Legislativo
470 objeto de análisis. Y, finalmente, se analizará si dicho Decreto y las
medidas allí dispuestas cumplen, uno a uno, con los requisitos, formales y
materiales, establecidos para su constitucionalidad. A. CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS ESTADOS DE
EXCEPCIÓN Y, EN PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA[12]
29. La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente
se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar
en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la
República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente
sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional
del Decreto Legislativo 470 de 2020, sometido a su consideración en esta oportunidad. 30. La
Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de
excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente
de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos
de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii)
Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica,
Social y Ecológica. 31. La
regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en
el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de
1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas
de emergencia en Colombia”[13],
así como que “el uso de estas herramientas
es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones
constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”. 32. La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se
garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley
137 de 1994[14], así como
mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[15]. 33. La
Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos
para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para
la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii)
el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de
Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso
por derecho propio; (iv) los informes que debe
presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su
declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para
establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que
constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos
contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio
de las facultades excepcionales. 34. La
Constitución también estableció el control judicial constitucional automático
de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción,
según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991. 35. A
la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos
los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último
concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad
o a un sector importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente. 36. Este
tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o
ecológico, lo cual caracteriza su
gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen
regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[16]. En tales términos, esta Corte ha
reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha
sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de
ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del
cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[17]. 37. Desde
la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de
emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: i) la fijación
de salarios de empleados públicos[18]; ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[19]; iii) desastres naturales[20];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[21]; v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[22]; vi) las actividades
relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público[23]; vii) los servicios públicos de la seguridad social y la
atención en salud[24]; y, por
último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[25]. 38. El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada
caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A
su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco
del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y
todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa
y específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 39. Dicha
disposición señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe
indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en
funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en
el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias
que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá
por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional. A. FUNDAMENTO Y
ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL O AMBIENTAL[26]
Consideraciones generales
40. Los
estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la
Constitución Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser
enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin
embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa
competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone
una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos
legislativos que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las
medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos
usualmente como decretos de
desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el texto superior. Ello, bajo el entendido de que los estados
de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución. 41. La
Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción
(Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE; y (iii) las normas
de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de juridicidad
que, como lo ha indicado este tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los
derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean
incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas
derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de
los derechos humanos. Criterios formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad
42. La
jurisprudencia de este tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional. 43. El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente
de la República y por todos sus ministros; (ii) la
expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del
estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan. 44. El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal
evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales
juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control
constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que
deben ser aplicados. 45. El juicio de finalidad[27] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[28]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en
los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de
sus efectos[29]. 46. El
juicio de conexidad material[30]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE[31].
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente[32]
y, (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia[33].
47. El
juicio de motivación suficiente[34] ha sido considerado como un
examen que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si,
además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes
para justificar las medidas adoptadas[35].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por
cuanto, el artículo 8 de la LEEE establece que “los decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”. 48. El
juicio de ausencia de arbitrariedad[36] tiene por objeto comprobar que en
el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones
para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia[37].
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales[38];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento[39].
49. El
juicio de intangibilidad[40] parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos. 50. El
juicio de no contradicción específica[41]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el
marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los
artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las
prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la
consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo 215. 51. El
juicio de incompatibilidad[42],
según el artículo 12 de la LEEE[43],
exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones
por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. 52. El
juicio de necesidad[44],
previsto en el artículo 11 de la LEEE[45],
implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i)
de la necesidad fáctica o idoneidad,
la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se
evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. 53. El
juicio de proporcionalidad[46], que se desprende del artículo 13
de la LEEE[47],
exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis.
Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que
las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el
grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte
la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del
examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad. 54. El
juicio de no discriminación[48], el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la
LEEE[49], exige que las medidas adoptadas con ocasión de los
estados de excepción, no pueden entrañar segregación
alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[50]. Adicionalmente, este análisis implica verificar
que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[51]. A. EL DECRETO LEGISLATIVO 470 DEL 24 DE MARZO DE
2020: CONTENIDO Y ALCANCE
55. En primer lugar, es importante destacar
que el Decreto Legislativo 417 de 2020 fue declarado exequible mediante la
sentencia C-145 de 2020. Como fundamento de tal declaratoria de exequibilidad, la Corte consideró que este Decreto (i)
cumplió con los requisitos formales; (ii) se expidió
tras una situación catastrófica, imprevisible, grave, sobreviniente e
intempestiva; (iii) se fundó en una hipótesis no
generada por una guerra exterior o conmoción interior; (iv)
se expidió porque las facultades ordinarias del Ejecutivo resultan
insuficientes para responder a esta crisis, y que, por lo tanto, (v) cumplía
con los requisitos de identidad, fácticos, valorativos, de necesidad de las
medidas extraordinarias y de insuficiencia de las medidas ordinarias. 56. En desarrollo de la mencionada
declaratoria de Estado de Emergencia, el Presidente de
la República, expidió el Decreto Legislativo 470
de 2020 “Por el cual se dictan medidas
que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la
ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio
público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”. Este decreto
legislativo es el objeto de control constitucional en la presente sentencia. 57. El Decreto Legislativo 470 de 2020 tiene
por finalidades explícitas “contar
con herramientas que permitan la protección del derecho fundamental de
educación de niños, niñas y adolescentes, en su componente de alimentación”. Así, en términos generales, este
decreto legislativo busca contribuir a que el PAE pueda seguirse prestando
ininterrumpidamente durante el estado de excepción. Con tal propósito, en sus
cuatro artículos, este decreto legislativo instituye, en términos generales,
las siguientes medidas, con vigencia durante el estado de emergencia económica,
social y ecológica, declarada por el Decreto Legislativo 417 de 2020: (i)
permite que el PAE pueda ser brindado para el consumo en las casas de los
niños, niñas y adolescentes matriculados en establecimientos públicos del
sector oficial; (ii) dispone el deber de observar los
lineamientos de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -
Alimentos para Aprender, (en adelante, UAEAPA); (iii)
incluye a los departamentos dentro de los beneficiarios de la atribución del
criterio de equidad, de la participación del sector educación, del Sistema
General de Participaciones (en adelante, SGP) y (iv)
incluye a los departamentos dentro de los destinatarios del giro del componente
de calidad, de la participación del sector educación, del SGP. A. TRAS ANALIZAR LOS REQUISITOS FORMALES Y MATERIALES,
LA CORTE CONSTITUCIONAL CONSIDERA QUE EL DECRETO LEGISLATIVO 470 DE 2020 CUMPLE
LOS REQUISITOS FORMALES Y MATERIALES, AUNQUE SE REQUIERE CONDICIONAR LA
EXEQUIBILIDAD DEL ARTÍCULO 2º
58. Como ya se mencionó, la Corte
Constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad de los
decretos legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos normativos
cumplen con los requisitos, formales y materiales, previstos en la
Constitución, en la LEEE y en la jurisprudencia constitucional. 59. En este orden de ideas, se procederá, en
primer lugar, con el estudio de los requisitos formales del Decreto Legislativo
sub examine:
60. En consecuencia, la Corte evidencia que el Decreto Legislativo 470 de
2020 sí cumple los requisitos formales de constitucionalidad. Además, si bien
no ostentan la calidad de requisitos formales de validez de los decretos
legislativos, la Corte advierte (i) que este decreto legislativo fue debida y
oportunamente enviado a la Corte Constitucional. En efecto, el día 25 de marzo
fue enviado por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República a esta
corporación para someterlo al control automático de constitucionalidad, justo
al día hábil siguiente a su expedición. (ii) que no
resultaba necesario el envío del informe a los Secretarios Generales de la ONU
y la OEA, por cuanto, tal como se expondrá más adelante, el Decreto Legislativo
470 no contiene limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales. 61. A continuación, se procederá a realizar la verificación y estudio de
los requisitos materiales. 62. De conformidad con lo previsto en la sección II D de la presente
sentencia, el estudio de los límites materiales específicos de los decretos
legislativos expedidos en desarrollo de un estado de emergencia económica,
social y ecológica debe ser llevado a partir de los siguientes juicios (ver supra,
numerales 41 a 52): (i) finalidad; (ii) conexidad
material; (iii) motivación suficiente; (iv) ausencia de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no
contradicción específica; (vii) incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix)
proporcionalidad; y (x) no discriminación. 63. Tal como se
evidenció, el Decreto Legislativo objeto de estudio tiene como propósito
permitir la vigencia del derecho fundamental a la educación, en su componente
de alimentación, durante la vigencia del estado de emergencia. En este
sentido, la Sala estudiará de manera conjunta la finalidad del mencionado
Decreto, y cuando sea del caso, emprenderá valoraciones particulares de las
medidas incorporadas en el decreto enjuiciado. En este orden de ideas, se procederá, con el estudio
de los requisitos materiales del Decreto Legislativo bajo control:
64. El artículo 4º del decreto legislativo bajo control es una típica norma
de vigencia que dispone que el mismo regirá a partir de su publicación. De esta
norma no surge vicio alguno en cuanto a su constitucionalidad. 65. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que
el Decreto Legislativo 470
de 2020 “Por el cual se dictan medidas
que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la
ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio publico de educación preescolar, básica y media, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” sí cumple los requisitos formales y materiales. Sin
embargo, condicionará la exequibilidad
del artículo 2º del decreto legislativo bajo control, en el entendido de que en el caso de los municipios no
certificados, los recursos serán administrados por el respectivo departamento,
pero la reforma no entraña la autorización para aumentar la asignación de
educación, por el criterio de equidad y conceder sumas adicionales para los
departamentos, diferentes de las atribuidas a los municipios no certificados,
salvo en el caso de las áreas no municipalizadas de los departamentos de
Amazonas, Guainía y Vaupés. La no integración de la
unidad normativa
66. Aunque en la presente decisión se
condicionará la exequibilidad del artículo 2º del Decreto
Legislativo 470 del 24 de marzo de 2020, cuyo contenido normativo corresponde
parcialmente con el artículo 2º del Decreto Legislativo 533 del 9 de abril de
2020, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que no procede hacer
uso de la facultad otorgada a este tribunal por el inciso 3 del artículo 6 del
Decreto 2067 de 1991, según el cual, “La
Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar
en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas
otras que declara inconstitucionales”, la facultad de integrar la unidad
normativa cuando se declaran normas inexequibles[72], lo que comprende la exequibilidad condicionada, al tratarse de una decisión que
excluye del ordenamiento ciertas interpretaciones de las mismas, se encuentra
prevista para los controles rogados, tal como lo indica claramente su tenor
literal. Adicionalmente a ello, en lo que concierne al control automático,
integral y definitivo, cuando el decreto legislativo se encuentra reproducido
en otra norma de igual naturaleza, las decisiones de inexequibilidad
o de exequibilidad condicionada no resultan inocuas,
considerando que la otra norma será igualmente objeto del control automático de
constitucionalidad por parte de este tribunal, sin posibilidad de elusión. En
el correspondiente control de constitucionalidad, se desarrollarán todas las
etapas procesales, se garantizará la posibilidad de intervención ciudadana y se
considerará el concepto fiscal. 67. Ahora bien, aclara la Corte Constitucional
que lo decidido en la presente sentencia respecto del Decreto Legislativo 470
de 2020, no genera efectos de cosa juzgada frente al control del Decreto
Legislativo 533 de 2020, porque, aunque pueda existir coincidencia literal en
cuanto a los contenidos normativos juzgados y respecto del parámetro de
control, cada decreto legislativo tiene identidad causal propia, que radica en
las circunstancias en las que fue expedido y en los motivos en los que se
fundó. Ello implica que, a diferencia de lo que ocurre en el control rogado en
el que la cosa juzgada se constituye por la identidad de dos elementos, norma
juzgada y parámetro de control[73], la cosa juzgada del
control realizado respecto de decretos legislativos involucra un elemento
adicional, que consiste en la causa de la norma. Por lo tanto, en el control de
decretos legislativos las decisiones que se profieran no inhiben la competencia
de la Corte Constitucional para desarrollar integralmente el control
automático, por no existir la triple identidad que conformaría la cosa juzgada
y, por lo tanto, por tratarse de un asunto
diferente al previamente juzgado. Por lo tanto, es perfectamente posible
que se profieran decisiones distintas respecto de contenidos normativos
idénticos, en razón de las particularidades causales
de cada decreto legislativo. 68. Sin embargo, lo decidido en el presente asunto
constituye un precedente relevante que deberá ser considerado en el control del
Decreto Legislativo 533 de 2020. De esta manera, se precisa que la cosa juzgada
constitucional es un fenómeno que se predica de la competencia de este tribunal
para proferir una decisión, mientras que la existencia de precedentes no enerva
la competencia, pero sí es un instrumento metodológico para la realización del
control y para la fundamentación de las decisiones. En otros términos, la
presente decisión no impide que se desarrolle el control del Decreto
Legislativo 533 de 2020, aunque determinará la manera como se ejecutará dicho
control. A.SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
69. La
Corte Constitucional desarrolló el control automático, integral y definitivo de
la constitucionalidad del Decreto Legislativo 470 de 2020 “Por el cual se dictan medidas que brindan
herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del
Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de
educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”. 70. De manera preliminar,
este tribunal determinó que, a pesar de que la norma bajo control fue subrogada
integralmente por el Decreto Legislativo 533 del 9 de abril de 2020 y,
por lo tanto, se encuentra actualmente derogada y sin surtir efectos propios,
esta situación no inhibe la competencia de la Corte Constitucional para
realizar el control automático e integral, pues este es un control excepcional
que garantiza la supremacía constitucional durante los estados de excepción, lo
que exige que no existan normas con rango de ley, expedidas por el Presidente
de la República, que no sean objeto de control de constitucionalidad. Resaltó
que respecto del Decreto Legislativo 533 de 2020 se surte actualmente un
control automático e integral y, por lo tanto, no se justifica realizar la
integración de la unidad normativa al respecto. 71. Respecto de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 470 de 2020, encontró la Corte que
el mismo cumplió todos los requisitos formales para su validez: fue suscrito
por el Presidente de la República y por todos sus
ministros; fue expedido en desarrollo del estado de excepción y durante el
término de su vigencia; se encuentra motivado y, aunque no lo hace de manera
explícita, determinó su ámbito territorial de aplicación. 72. En
lo que concierne a los requisitos materiales, encontró este tribunal que el
decreto legislativo cumple el requisito de finalidad, al tratarse de medidas
dirigidas a conjurar las causas de la declaratoria del estado de emergencia y a
impedir la extensión de sus efectos; existe conexidad material tanto interna,
como externa; se encuentra suficientemente motivado; no desconoce la
prohibición de arbitrariedad durante los estados de excepción; no afecta
ninguno de los derechos fundamentales intangibles y su contenido no contradice
ninguna norma constitucional. A este respecto, la obligación temporal de seguir
los lineamientos de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar
Alimentos Para Aprender (UAEAPA) no desconoce la autonomía de las entidades
territoriales para la gestión de sus asuntos propios, porque se trata de una
medida razonable y proporcionada. Sin embargo, advirtió la Corte que, en el
ejercicio de esta función y en cumplimiento del artículo 288 de la
Constitución, la UAEAPA deberá implementar mecanismos de coordinación con las
entidades territoriales, al ser la educación, una competencia concurrente.
También, recordó que los lineamientos obligatorios que, en desarrollo de este
decreto legislativo expida la Unidad, deberán ser objeto del control inmediato
de legalidad, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción. Igualmente, concluyó la Corte
que no es inconstitucional que un decreto legislativo modifique o suspenda
temporalmente una Ley orgánica, teniendo en cuenta que el artículo 47 de la Ley
137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), no impone tal
limitación respecto de las facultades legislativas extraordinarias del Presidente. Por otra parte, concluyó la Corte que el decreto
motiva adecuadamente la incompatibilidad con las normas legales que suspende o
modifica transitoriamente. 73. Respecto
del juicio de necesidad, encontró este tribunal que el decreto cumple con el
componente fáctico del mismo, al evidenciarse que busca paliar los efectos que
el aislamiento preventivo obligatorio ha tenido respecto del componente
alimenticio del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes. Ahora
bien, concluyó que la modificación al artículo 16 de la Ley 715 de 2001,
introducida por el artículo 2º del decreto legislativo bajo control, podía dar
lugar a dos interpretaciones: una, según la cual, al incluir a los
departamentos como beneficiarios de la atribución de recursos de educación del
Sistema General de Participaciones, por el criterio de equidad para financiar
el Programa de Alimentación Escolar (PAE) de los municipios no certificados, se
generaría una doble asignación por la misma causa y con el mismo objeto,
teniendo en cuenta que dichos municipios también serían considerados para la
asignación. Para la Corte, tal interpretación sería inconstitucional, teniendo
en cuenta que el aumento de recursos no se encuentra explicado ni motivado en
el decreto legislativo bajo control. Encontró que la norma permitía una
interpretación diferente, conforme a la Constitución, según la cual la
modificación introducida al artículo 16 de la Ley 715 de 2001 no tiene por
efecto duplicar la asignación de recursos por el criterio de equidad, tanto
para los municipios certificados y no certificados, como para los
departamentos, sino que, como lo indica expresamente el mismo artículo 16, los
recursos atribuidos a los municipios no certificados son administrados por el
departamento. En este sentido, condicionó la exequibilidad
del artículo 2º del decreto legislativo bajo control, en el entendido de que en el caso de los municipios no
certificados, los recursos serán administrados por el respectivo departamento,
pero la reforma no entraña la autorización para aumentar la asignación de
educación, por el criterio de equidad y conceder sumas adicionales para los
departamentos, diferentes de las atribuidas a los municipios no certificados,
salvo en el caso de las áreas no municipalizadas de los departamentos de
Amazonas, Guainía y Vaupés. En
cuanto al examen de necesidad jurídica o subsidiariedad, esta Corte identificó
que el decreto legislativo cumple esta exigencia que se deriva del carácter
excepcional de las facultades legislativas reconocidas al Presidente
de la República durante los estados de excepción. 74. En
lo que respecta al artículo 3º del decreto ley bajo control de
constitucionalidad, concluyó la Corte que sí era necesario permitir que,
durante la vigencia de la emergencia económica, social y ecológica, se
transfirieran los recursos de calidad en la educación directamente a los
departamentos, para obviar así la necesidad de celebrar convenios entre los
municipios no certificados y los departamentos para que éstos contrataran el
PAE. Por lo tanto, la transferencia directa es una medida que consulta los
principios que rigen el ejercicio de la función administrativa, previstos en el
artículo 209 de la Constitución. Sin embargo, advirtió la Corte que la norma no
conlleva una autorización para realizar una doble transferencia por el mismo
título y con idéntico objetivo, y, por lo tanto, la expresión “municipios”, allí prevista, se refiere a los
municipios certificados en educación. III.
DECISIÓN:
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 470
de 2020 “Por el cual se dictan medidas
que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la
ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio publico de educación preescolar, básica y media, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, con excepción del
artículo 2º, que se declara EXEQUIBLE DE MANERA CONDICIONADA en el
entendido de que en el caso de los municipios no certificados, los recursos
serán administrados por el respectivo departamento. NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ALBERTO
ROJAS RÍOS Presidente -
con salvamento de voto - CARLOS
BERNAL PULIDO Magistrado DIANA
FAJARDO RIVERA Magistrada LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado ALEJANDRO
LINARES CANTILLO Magistrado ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada CRISTINA
PARDO SCHLESINGER Magistrada JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria
General NOTAS PIE DE PAGINA [1]
Clara María González Zabala. [2]
María Victoria Angulo González. [3]
(i) Manuel Alberto Restrepo Medina, Director del Doctorado en Derecho de la
Universidad del Rosario; (ii) Clara María González
Zabala, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República; (iii) Carlos Ernesto Camargo Assís,
Director de la Federación Nacional de Departamentos; (iv)
Everaldo Lamprea Montealegre, Director Jurídico de la
Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, Asocapitales; (v) Jorge Kenneth Burbano Villamarín actuando
como ciudadano y Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá;
Kimberly Guzmán Gómez actuando como ciudadana, abogada, miembro del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional y Javier Enrique
Santander Díaz actuando como ciudadano, abogado y coordinador del Observatorio. [4]
Fernando Carrillo Flórez. [5]
Sentencias C-070/09, C-193/10, C-298/11. [6]
“7. Decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”. [7] “(…) si bien la jurisprudencia constitucional ha
defendido como regla general que el examen de constitucionalidad sólo puede
recaer sobre disposiciones que están surtiendo efectos jurídicos, aun cuando
hayan sido derogadas, dicha regla no es aplicable en el caso de los decretos
expedidos en virtud de los estados de excepción (…) por las características del control
que ejerce la Corte sobre este tipo de disposiciones, el cual como antes
se dijo es un control automático, integral y definitivo. De manera tal que una
vez se avoca conocimiento de este tipo de decretos se conserva la competencia
hasta que se produce un fallo de fondo sobre su constitucionalidad, se trata en
este caso de una modalidad especial de perpetuatio jurisdictionis, el cual ya ha sido reconocido por esta
Corporación en otras oportunidades para pronunciarse de fondo sobre
disposiciones que han perdido su vigencia durante el trámite de la acción
pública de inconstitucionalidad”: sentencia C-070/09. Respecto de la perpetuación de la competencia de la Corte
Constitucional, cuando se ha declarado la inexequibilidad
de la declaratoria del estado de excepción, frente al control de los decretos
legislativos expedidos en desarrollo de dicha declaratoria, ver la sentencia
C-297/10. Allí, adicionalmente este tribunal explica que, aunque es posible
declarar la inconstitucionalidad por consecuencia, de un decreto legislativo
que ya no está surtiendo efectos, la posibilidad de que los esté produciendo,
refuerza la necesidad del control. [8]
Contrario a esta posición jurisprudencial reiterada y a pesar de tratarse de un
control automático de un decreto legislativo que se encontraba parcialmente
modificado, al momento de proferir sentencia, la sentencia C-193/10 indicó que
“Sobre el particular, si bien los
artículos 3º y 4º del Decreto Legislativo 4702 de 2010, fueron
modificados por decretos legislativos posteriores como se reseñó anteriormente,
sustrayéndolos del ordenamiento jurídico, ésta Corporación se pronunciará sobre
ellos, en la medida de los efectos que produjeron durante el lapso en el que
estuvieron vigentes, las situaciones jurídicas que pudieron haberse consolidado
bajo su amparo y los efectos que los mismos pueden tener hacia el futuro, en
aras de la garantía de la vigencia material de los postulados de la Carta
Política y el reconocimiento de la hipótesis de la vigencia ultraactiva de las normas legales, que ha llevado a que la
jurisprudencia constitucional contemple la posibilidad de que la Corte se
pronuncie sobre normas derogadas que, a pesar de ello, continúen surtiendo
efectos en el ordenamiento jurídico o pudieren llegar a producirlos en el
futuro”: sentencia C-193/10. [9]
La noción de incompetencia negativa fue formulada inicialmente en derecho
administrativo francés y, con posterioridad, adoptada por el derecho
constitucional. Se trata de aquellas hipótesis en las cuales una autoridad pública viola su competencia no por
extralimitación, sino por no ejercerla de manera plena, al considerarla más
limitada de lo que es, en realidad, en las normas que la atribuyen. Respecto
del concepto en derecho francés: Georges Scmitter, “L'incompétence négative du Législateur et des autorités administratives”, en Annuaire international de justice
constitutionnelle, 5-1989, 1991, pp. 137-176. [10]
“(…) de admitirse la tesis de la pérdida
de competencia de la Corte, los decretos expedidos en virtud de la declaratoria
de un estado de excepción podrían sustraerse del control constitucional
mediante los sencillos mecanismos de prever plazos de vigencia cortos, de hacer
uso de las facultades extraordinarias por reducidos lapsos o de declarar
restablecido el orden público con prontitud antes de que haya tenido lugar el
pronunciamiento de la Corte Constitucional, posibilidad que según ha afirmado
esta Corporación “repugna a la
intención del constituyente y a la noción misma de Estado de Derecho que acoge
nuestra Carta Fundamental” (sentencia C-541/93),
pues se reduciría simplemente a institucionalizar una modalidad de elusión del
control constitucional, la cual resulta inaceptable en el caso de los estados
de excepción precisamente por la especial regulación a la que fueron sometidos
por la Carta de 1991, la cual como se ha sostenido a lo largo de esta decisión,
reforzó los límites y controles a los que se encuentran sometidos”:
sentencia C-070/09 [11] El control de
decretos legislativos derogados, es necesario “para
establecer un precedente que obligue al Congreso y al Ejecutivo en el futuro”: sentencia C-297/10. [12] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias C-136, C-145, C- 146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218, C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de 2015; C-465 de 2017 y C-466 de
2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias. [13] Corte Constitucional, sentencia C-466/17,
citando a su vez la sentencia C-216/11. [14] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de
emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de
temporalidad (precisos términos para su duración) y (iii)
la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares
(art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93
de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art.
214 de la CP). [15] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política, y del
Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley
1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. [16] Corte Constitucional, sentencia C-216/99. [17] La Corte ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración
y plasmarla así en la declaración del estado de excepción. [18] Decreto 333 de 1992. [19] Decreto 680 de 1992. [20] Decreto 1178 de 1994, Decreto
195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017. [21] Decreto 80 de 1997. [22] Decreto 2330 de 1998. [23] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de
2008. [24] Decreto 4975 de 2009. [25] Decretos 2963 de 2010 y 1170 de 2011. [26] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias C-465, C-466 y C-467 de 2017. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias. [27] Sobre el juicio de finalidad se ha
pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-146, C-172, C-224,
C-225 y C-226 de 2009; C-218, C-223, C-224, C-225, C-227, C-240 y C-241 de
2011; C-672/15, C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C-467/17. [28] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada
una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa
y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos”. [29] La Corte Constitucional en la sentencia
C-724/15 señaló “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”. En el
mismo sentido, en la sentencia C-700/15 dispuso que el juicio de finalidad
“(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas
estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria
de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado
cumpla con una finalidad específica y cierta”. [30] Al respecto, es posible consultar las
sentencias C-145, C-172, C-224 y C-225/09; C-884, C-911 y C-912/10; C-193,
C-218, C-222, C-223, C-224, C-225, C-227, C-240, C-241, C-242/11; C-672/15;
C-409, C-434, C-437, C- 465, C-466, C-467, C-468 y C-517/17. [31] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En
virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”. [32] En este sentido, la sentencia C-409 /17
precisó que “La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén
intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este
sentido, ver, también, la sentencia C-434/17. [33] La sentencia C-724/15 dispuso que “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados
con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y
ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones
particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con
los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos
que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15. [34] Sobre este tema es posible consultar las
providencias C-225/09; C-223, C-224, C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y
C-467/17. [35] Corte Constitucional, sentencia C-466/17. En
dicha providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 y
C-194/11. [36] Ver sentencias C-224 y C-225/09; C-224,
C-227, C-241/11; C-409 de 2017, C-434, C-466 y C-467/17. [37] Corte Constitucional, sentencia C-466/17, en
la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 y C-742/15. [38] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994: “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”. [39] Corte Constitucional, Sentencia C-149/03,
reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09, C-241/11 y C-467/17. [40] El juicio de intangibilidad ha sido
desarrollado por este tribunal en las sentencias C-136, C-145, C-224, C-225/09;
C-884, C-911, C-912/10; C-219, C-224, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-409,
C-434, C-466 y C-467/17. [41] Ver sentencias C-224,
C-225/09; C-224, C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y C-467/17. [42] Esta corporación se ha
referido a la necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias
C-136 y C-146, C-225/09; C-218, C-223, C-224, C-225, C-22/11; C-671, C-672/15;
C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17. [43] El artículo 12 de la LEEE dispone que “Los
decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las
cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”. [44] Al respecto se ha referido
este tribunal en las sentencias C-146, C-172, C-224, C-225 y C-226/09; C-884,
C-911, C-912/10; C-193, C-218, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240, C-241/11;
C-671, C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C- 467/17. [45] El artículo 11 de la LEEE
dispone que “Los decretos legislativos deberán expresar claramente las
razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente”. [46] Sobre el juicio de
proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-136, C-145, C-146,
C-172, C-224, C-225, C-226/09; C-884, C-911, C-912/10; C-193, C-218, C-219,
C-222, C-223, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-671/15; C-409,
C-434, C-437, C-466 y C-467/17. [47] El artículo 13 de la LEEE dispone que “Las
medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La
limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en
el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”. [48] Al respecto se pueden
consultar las sentencias C-136, C-146, C-224, C-225/09; C-224, C-227, C-241/11;
C-671, C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17. [49] Artículo 14. No discriminación. “Las
medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”. [50] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho
listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el
artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley
prohibirá toda discriminación”. [51] En este sentido, en la sentencia C-156/11,
esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”. [52] “Con la aprobación privilegiada se exige la obtención de mayor consenso de
las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual
garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el
ejercicio de la actividad legislativa. Además, le permite al Congreso proyectarse
a más largo plazo que con la legislación ordinaria. Al fin de cuentas las leyes
ordinarias están condicionadas a la ley orgánica cuando desarrollan la misma
materia”: sentencia C-540/01. [53]
Parágrafo 4 del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011. Ver numeral 2 de la
Resolución MEN 29452 de 2017. [54]
Existe amplio margen de configuración del Legislador en cuanto a la regulación
del SGP, al tratarse de recursos exógenos: “Resulta
claro las razones que, a juicio de la Corporación, justifican intervención del
legislador en la definición de la destinación de los recursos nacionales que se
transfieren a las territoriales, no son útiles explicar la injerencia ley en la
destinación de los recursos que se obtienen en virtud de tales efecto, aquella
facultad se justifica en disposiciones constitucionales que, manera específica,
se refieren a cada una de las fuentes de financiación situado fiscal,
transferencias, regalías - así como en la potestad del legislador para definir
el destino último de rentas nacionales (C.P. arto 150-11 y 339)":
sentencia C-219/97 [55]
Artículos 76, 77, 81 y parágrafo 2º del artículo 2 de la Ley 715 de 2001. [56]
Artículo 145 de la Ley 1530 de 2012, “Por
la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de
Regalías”. [57]
El deber de aportar recursos propios, se encuentra
previsto en el artículo 76.17 de la Ley 715 de 2001. [58]
Artículo 3 de la Ley 136 de 1994. [59]
Artículo 2.3.10.2.1 del Decreto 1075 de 2015, Decreto Único Reglamentario del
Sector Educación, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1852 de 2015. [60]
El parágrafo del artículo 16 de la Ley
1176 de 2007, que dispone que “EL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR SE
FINANCIARÁ CON RECURSOS DE DIFERENTES FUENTES”., prevé que las entidades
territoriales financiarán el citado programa “con recursos propios, recursos
de libre inversión y de libre destinación de la participación de propósito
general y recursos de calidad educativa de la participación de educación del
Sistema General de Participaciones”. En este sentido, no es completamente
cierta la afirmación del Gobierno Nacional en su respuesta al cuestionario
formulado por el Magistrado Ponente, donde se afirma que la norma es
constitucional en lo que concierne a la autonomía de las entidades
territoriales, porque el PAE se financia con el SGP, que constituye un recurso
de fuente exógena. [61]
La UAEAPA tiene por función “fijar y
desarrollar la política en materia de alimentación escolar”: artículo 189
de la Ley 1955 de 2019. Por su parte, el artículo 3 del Decreto reglamentario
218 de 2020, relativa a las funciones de la Unidad, prevé que ésta deberá “16. Absolver consultas en relación con la
aplicación de normas sobre alimentación escolar y expedir lineamientos para su
implementación”, pero no dispone el carácter obligatorio de dichos
lineamientos. [62] El artículo 1º dispone que su vigencia será
“Durante la vigencia del estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [63]
De acuerdo con las sentencias C-114 y 115/17, el test
de razonabilidad y proporcionalidad de intensidad intermedia “exige establecer, en un primer momento, si
la medida (i) se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente
importante. Una vez ello se comprueba, debe establecerse si resulta (ii) efectivamente conducente para alcanzar dicho propósito”. [64]
Respecto del fundamento y alcance del componente de alimentación, del derecho a
la educación: sentencias T-273/14, T-641,16, T-155/17 y T-457/18. [65] De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 715 de 2001, “Son entidades territoriales certificadas en
virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación
certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar
el año 2002. (…) Todos aquellos municipios con menos de 100 mil
habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de
capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. // Le corresponde a los departamentos decidir sobre la
certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los
requisitos. (…) Los municipios
certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que
mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de
educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad,
perderán la certificación”. Para la Corte Constitucional “no hay violación de la autonomía de las
entidades territoriales que se encuentran cobijadas bajo la clasificación de no
certificadas, puesto que son entidades que, bajo determinadas circunstancias
temporales, no cumplen los requisitos determinados en la ley de certificación,
pero que, una vez los reúnan, pueden llegar a ser certificadas. Llegado ese
momento, gozarán del grado de autonomía igual al que tienen los certificados, y
los departamentos dejarán de tener la injerencia que les permite la Ley 715 de
2001”: sentencia C-617/02. [66]
Artículo 20. “Control de legalidad. Las
medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función
administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los
Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por
la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si
se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de
autoridades nacionales”. [67]
(i) para el pago del personal docente y administrativo de las instituciones
educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus
prestaciones sociales; (ii) la construcción de la
infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de
las instituciones educativas; (iii) la provisión de
la canasta educativa; y (iv) las destinadas a
mantener, evaluar y promover la calidad educativa. [68] “CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN. Los recursos para alimentación escolar
serán distribuidos entre los distritos y municipios, con base en los siguientes
criterios: 1. El 95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a
cada entidad territorial de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior
para la cual se realiza la distribución, certificada por el Ministerio de
Educación Nacional, expandida por la dispersión poblacional y ponderada por el
Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya
determinado por el DANE. 2. El 5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad
territorial que reduzca la deserción escolar de un año a otro. Para el efecto
el Ministerio de Educación Nacional adoptará los mecanismos para obtener y
certificar la información correspondiente”: artículo 17
de la Ley 1176 de 2007. [69]
El numeral 2.2 de la Resolución MEN 29452 de 2017 prevé: “Bolsa Común de Recursos: para consolidar la bolsa común de recursos las
Entidades Territoriales podrán utilizar los siguientes mecanismos: a)
Celebración de un convenio interadministrativo entre la Entidad Territorial
Certificada – ETC y las Entidades Territoriales No Certificadas de su
jurisdicción, para articular la ejecución del PAE con el fin de obtener la
confluencia de las fuentes de financiación en una sola bolsa común, que será
administrada y ejecutada por la ETC. // b) Celebración de un convenio
interadministrativo entre la Entidad Territorial Certificada – ETC y las
Entidades Territoriales No Certificadas de su jurisdicción, con el fin de
trasladar a éstas los recursos de la Nación y los recursos del Departamento
dirigidos al Programa, para que de manera coordinada y unificada por la ETC
sean ejecutados en cada municipio o distrito de su jurisdicción (…) e) Transferencia
de recursos de las Entidades Territoriales no Certificadas a la Entidad
Territorial Certificada, mediante resoluciones de giro de recursos, los cuales
serán administrados por la ETC como ordenador del gasto, para la operación del
PAE en su jurisdicción”. [70]
Inciso tercero del artículo 17 “Los
recursos de la participación para educación en los municipios no certificados y
los corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo
departamento”. Inciso cuarto
del artículo 17, en su versión original: “Los
recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser
utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza”. [71]
Sentencia C-1112/01. [72]
La sentencia C-495/19 explicó las diferencias entre la integración de la unidad
normativa y de la proposición jurídica completa: “Respecto de la facultad de extender el objeto del control de
constitucionalidad, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado dos
hipótesis, con consecuencias jurídicas diversas: aquella en la que la demanda
se dirige contra una proposición jurídica incompleta y aquella en la que la
demanda se dirige contra una proposición jurídica completa, pero la misma forma
una unidad normativa con otras que no fueron demandadas y que deberían,
ineludiblemente, ser objeto del control de constitucionalidad . La proposición
jurídica incompleta ocurre cuando a pesar de que la demanda es apta, se
encuentra dirigida contra (i) palabras o expresiones de la norma que, tomadas
de manera aislada no disponen de contenido normativo o contenido regulador, es
decir, no producen por sí mismas efecto jurídico alguno o (ii)
porque, de declarar inexequibles dichas expresiones, la norma o alguna de sus
partes, perdería sentido o contenido normativo .En este evento, la extensión
del objeto de control busca permitir el desarrollo del control de
constitucionalidad, porque únicamente las normas con contenido jurídico, pueden
ser cotejadas o contrastadas con la Constitución. Esto implica que la
integración de la proposición jurídica completa debe realizarse de manera
preliminar a la formulación del problema jurídico. Por el contrario, cuando la
norma demandada sí dispone de contenido normativo autónomo, pero (i) se
encuentra reproducida en otra norma o (ii) tiene una
relación directa y estrecha con otra de cuya constitucionalidad se tienen
dudas, la integración de la unidad normativa persigue que el fallo de inexequibilidad no sea carente de efectos, es decir, inocuo
en su función de garantizar la supremacía constitucional. Esta facultad de
integración de la unidad normativa únicamente opera cuando se ha concluido que
la norma es inconstitucional y, por lo tanto, la integración de la unidad
normativa debe realizarse, en la sentencia, pero luego de concluir que la misma
es inexequible. Es por esta razón que la norma del Decreto 2067 de 1991 dispone
que la Corte “podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas
otras que declara inconstitucionales” (negrillas y subrayas no
originales). En este evento, realizar la
integración de la unidad normativa de entrada, sin saber aún si la norma será
declarada inexequible o no, desconocería el carácter excepcional de esta
facultad y permitiría, eventualmente, declarar la exequibilidad
oficiosa de normas que no han sido demandadas y frente a las cuales no ha se ha
permitido la intervención ciudadana y la intervención fiscal por lo que, se
trata de una decisión que pone en riesgo la supremacía constitucional y cercena
indebidamente el derecho ciudadano a presentar acciones públicas de
inconstitucionalidad, al desconocer el carácter rogado del control de
constitucionalidad. // En suma, la integración de la proposición jurídica
completa busca evitar sentencias inhibitorias y permitir el desarrollo del
control de constitucionalidad, mientras que la integración de la unidad
normativa persigue la eficacia real, en el conjunto del ordenamiento jurídico,
de las sentencias que declaran inexequibilidades” : sentencia C-495/19. [73] “(…) el centro de gravedad de la cosa juzgada,
consiste en la determinación del asunto, el fallado y el ahora puesto a
conocimiento del juez, para efectos de identificar si existe la coincidencia
que evita volver sobre el mismo. La jurisprudencia de esta corporación ha
identificado el asunto como la “la materia juzgada”, conformada por dos
extremos ligados entre sí: la norma jurídica objeto de control y el cargo de
inconstitucionalidad”: sentencia C-096/17. |