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Concepto 029 de 2014 Secretaría Distrital de Ambiente

Fecha de Expedición:
26/02/2014
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

CONCEPTO 029 DE 2014

 

(Febrero 26)

 

Doctora


JULIE ANDREA MARTÍNEZ MÉNDEZ

Subdirectora de Control Ambiental al Sector Público

Secretaria Distrital de Ambiente.


Ciudad.

 

Asunto: CONCEPTO JURIDICO- Cobro de registros de publicidad exterior visual a Entidades Públicas.

 

Referencia: Rad. Forest. 20131E133950.

 

Proceso: 2639933

 

La Dirección Legal Ambiental en ejercicio de las funciones atribuidas por el Decreto Distrital 109 del 16 de marzo de 2009, mediante el cual se modifica la estructura de la Secretaria Distrital de Ambiente, y conforme a la facultad descrita en el literal b del artículo 24 que dispone: "b) Asesorar a las demás dependencias en los asuntos legales de carácter ambiental que se requieran" se pronuncia en los siguientes términos:

 

I. ASUNTO A TRATAR:

 

El asunto de que trata la solicitud del presente concepto se da a partir de las visitas técnicas realizadas por la Subdirección de Control Ambiental al Sector Público, con el fin de evaluar el cumplimiento de la normativa ambiental y la implementación de los Planes Institucionales de Gestión Ambiental- PIGA-, en las cuales se ha encontrado, que algunas entidades del orden Distrital presentan dificultades económicas para realizar el trámite de los registros de publicidad exterior visual para vehículos y avisos en fachada.

 

Para ello refiere la Subdirección, a manera de ejemplos, el caso de la de Secretaria Distrital de Integración Social, la cual cuenta con 800 sedes entre jardines infantiles, comedores comunitarios y sedes administrativas; o la Secretaría Distrital de Educación, la cual cuenta aproximadamente con 700 colegios.

 

En ese sentido, solicita el estudio de la normativa sobre publicidad exterior visual con el fin de determinar si es posible exceptuar a las entidades distritales del pago por la obtención de los registros para elementos publicitarios tipo aviso y por los vehículos institucionales, o bien pueda expedirse por parte de la Secretaría Distrital de Ambiente una "autorización ambiental" para garantizar el cumplimiento de los requisitos que establece la normativa sobre el tema sin el requisito del cobro.

 

II. ANTECEDENTES.

 

Una vez revisado el Boletín Legal Ambiental, de la Secretaria Distrital de Ambiente fueron encontrados conceptos jurídicos que abordan de manera total o parcial el requerimiento presentado por la Subdirección de Control Ambiental al Sector Público, de los cuales serán analizados los puntos relevantes para la situación descrita.

 

2.1. Concepto Jurídico 147 de 2013- Rad. 20131E110952- Registro de Publicidad Exterior Visual para vehículos de entidades públicas.

 

En ese mismo sentido, ese concepto hace referencia al concepto "Saturación Paisajística", que fue tratado en la Sentencia Rad. 2005-00277. Acción Popular- del 03 de marzo de 2011, en la cual el Consejo de Estado, indica que "...cuando los elementos son instalados de manera desmesurada, también se vulneran los derechos colectivos de los ciudadanos, independientemente de que los mismos sean o no por su naturaleza considerados como publicidad exterior visual..."

 

De igual manera, resaltó el concepto jurídico en comento, la naturaleza jurídica del Registro de publicidad exterior visual, que básicamente obedece al cumplimiento de las condiciones y características "de ubicación, técnicas, ambientales y urbanísticas", como la identificación de factores de contaminación visual, condiciones a las que no se escapan los anuncios institucionales, aun cuando no se trate en estricto sentido de la actividad publicitaria comercial.

 

En el referido concepto se hace alusión a la distinción que la normativa nacional y distrital ha hecho sobre aquellos elementos que son esencialmente publicitarios y los que no comportan necesariamente actividad publicitaria, siendo procedente el registro para los primeros, no siendo así para los segundos.

 

Respecto de los anteriores presupuestos, el concepto jurídico proferido por esta Dirección concluyó:

 

"1. bajo tales consideraciones, se sugiere establecerse técnicamente si en efecto, los citados distintivos, generan saturaciones al paisaje, con el fin de que esta entidad proceda a analizar la viabilidad de regular o no, dicha situación, tal y como ocurrió en tardándose de los elementos instalados en Transmilenio S.A. pues de lo contrario se estaría generando una actuación simplemente administrativa que en nada trascienden pro del cuidado y protección del paisaje como Recurso Natural Renovable.

 

2. Los logos o distintivos institucionales que se adhieren o pintan en vehículos de entidades públicas no requieren registro de publicidad exterior visual.

 

3. Conforme los establece el inciso segundo del artículo 2 del Decreto 959 de 2000 estos mismos elementos, si requieren autorización.

 

4. El hecho de no enmarcarse dentro del concepto de Publicidad Exterior Visual no indica que se instalación aparezca de manera indiscriminada y sin observar criterios relativos a la no saturación del paisaje.

 

5. Conforme lo establecido en la Acción Popular Rad. 200500277 del 03 de Marzo de 2011, emitida por el Consejo de Estado, la Secretaría Distrital de Ambiente, debe efectuar seguimiento y control elementos que sin ser catalogadas como PEV. pueden generar saturación paisajística.

 

6. Se reitera el Concepto No 20111E116143 del 16/09/2017, el cual señaló: "siguiendo la misma línea y habida cuenta que en diversas oportunidades esta Autoridad Ambiental, ha advertido, en sedes de Entidades de carácter público, logos, símbolos, marcas, avisos y demás, que en forma exagerada, pretenden dar a conocer determinada información, se ha hecho procedente requerir su adecuación bajo estándares técnicos que no afecten el paisaje, pues no puede ser esta Secretaria, ajena a tales saturaciones"

 

2.2. Por su parte, el Concepto 107 del 11 de octubre de 2012 con Rad. 20121E 120365, de cara a la solicitud realizada por la Subdirección de Calidad del Aire Auditiva y Visual de la Secretaría Distrital de Ambiento consistente en la definición de si las entidades públicas, sean estas del orden distrital o nacional, deben solicitar registro de publicidad exterior visual, esta Dirección planteó las siguientes conclusiones:

 

"1. Los avisos de las Entidades Públicas del orden Nacional o Distrital se consideran publicidad exterior visual pues los mismos cuentan con las siguientes condiciones y características:

 

- Son un medio masivo de comunicación

 

- Destinado a informar o llamar la atención del público.

 

- Se utilizan elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares.

 

- Visibles desde las vías de uso o dominio público

 

2. El carácter de Publicidad Exterior está dado por la naturaleza del elemento mas no por la calidad del solicitante, es decir, independientemente de que se trate de una Entidad Pública del orden Nacional o Distrital o de una Entidad Privada.

 

3. Si se tiene en cuenta que los regímenes de excepciones son laxativos y no permiten interpretaciones o inclusiones por el operador jurídico; se evidencia que este tipo de elementos no se encuentran excluidos de la caracterización de publicidad exterior visual.

 

4. al ser este tipo de elementos considerados como publicidad exterior visual, los mismos requieren al respectivo registro lo que implica que deben cumplir indefectiblemente con las condiciones técnicas y jurídicas para su instalación, o lo que es mejor obtener el respectivo aval por esta Autoridad Ambiental

 

5. independientemente de que se trate de una Entidad Publica a Privada si alguna de estas dos decide instalar un elemento de publicidad exterior visual, en ambos casos podría llegarse a producir una afectación y/o impacto al paisaje siempre que no se dé estricto cumplimiento a la normatividad ambiental vigente, lo que fácilmente nos permite concluir que de no ser considerados publicidad exterior visual los avisos de entidades públicas del orden nacional o distrital dichas Entidades podrían instalar a su libre albedrio no solo avisos sino cualquier tipo de elementos tales como vallas, perdones, avisos separados de fachada etc.. sin el control de esta Autoridad Ambiental."

 

2.3. Respecto de la instalación de logos símbolos y leyendas en vehículos utilizados por las entidades públicas; el Concepto Jurídico 201 del 19 de diciembre concluyó, luego de realizar un estudio del contenido de la normativa Nacional y Distrital sobre publicidad exterior visual:

 

"…En Conclusión, las Estaciones de Policía, CAI de policía, motos Policiales y Vehículos pertenecientes a la Policía Nacional, como camionetas, patrullas, entre otros, no están sujetos al registro de publicidad exterior visual, en la medida en que no encajan dentro de dicho concepto; no obstante, para su instalación, deberá tenerse en cuenta, la no saturación del paisaje que se logra ubicando dichos elementos, en forma ordenada y mesurada...".

 

III. CONSIDERACIONES.

 

Para la resolver el interrogante formulado a esta Dirección se propondrá la siguiente metodología: como primer punto, se ratificarán las características propias de la publicidad exterior visual como actividad, la cual no depende de la naturaleza jurídica de la persona que la ejecuta y como segundo punto se descartará la posibilidad de tratar la identificación de los vehículos oficiales, como una actividad publicitaria; todo lo anterior recogiendo los postulados sentados por los conceptos jurídicos emitidos por esta Dirección, los cuales ya han sido referenciados en el acápite anterior.

 

1. Naturaleza de la publicidad exterior visual- elementos ubicados por autoridades públicas considerados como elementos publicitarios.

 

La Ley 140 de 1994, al ser la regulación básica del ámbito nacional en la materia, en su artículo 1 define la publicidad exterior visual como:

 

"...ARTÍCULO 1o, CAMPO DE APLICACIÓN La presente Ley establece las condiciones en que puede realizarse Publicidad Exterior Visual en el Territorio Nacional.

 

Se entiende por Publicidad Exterior Visual, el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, inviales, marítimas o aéreas.

 

No se considera Publicidad Exterior Visual para efectos de la presente Ley, la señalización vial, la nomenclatura urbana o rural, la información sobre sitios históricos, turísticos y culturales, y aquella información temporal de carácter educativo, cultural o deportivo que coloquen las autoridades públicas y otras personas por encargo de éstas, que podrá incluir mensajes comerciales o de otra naturaleza siempre y cuando éstos no ocupen más del 30% del tamaño del respectivo mensaje o aviso. Tampoco se considera Publicidad Exterior Visual las expresiones artísticas como pinturas o murales, siempre que no contengan mensajes comerciales o de otra naturaleza..."

 

Por su parte, el Decreto 959 de 2000 "Por el cual se compilan los textos del Acuerdo 01 de 1998 y del Acuerdo 12 de 2000, los cuales reglamentan la publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital de Bogotá" en su artículo 2° define el contenido de esta actividad así:

 

"...Artículo 2°- Campo de aplicación Se entiende por publicidad' exterior visual el medio masivo de comunicación, permanente o temporal, Mijo o móvil, que se destine a llamar la atención del público a través de leyendas o elementos visuales en general, tales como dibujos, fotografías, letreros o cualquier otra forma de imagen que se haga visible desde lay vías de uso público, bien sean peatonales, vehiculares, aéreas, terrestres o acuáticas, y cuyo fin sea comercial, cívico, cultural, político, institucional o informativo. Tales medios pueden ser vallas, avisos, tableros electrónicos. pasacalles, perdones, colombinas, carteleras, mogadores globos, y otros similares.

 

Aun conservando las características atrás anotadas, no se entenderá como publicidad exterior visual las señales viales, la nomenclatura y la información sobre sitios de interés histórico, turístico, cultural o institucional de la Ciudad siempre que tales seriales sean puestas con la autorización de la Administración Distrital.” (Subrayado Fuera del texto Original)

 

Conforme a las anteriores referencias normativas, del orden nacional y distrital, se puede concluir que la actividad de la Publicidad Exterior Visual, comporta la instalación de elementos que contengan mensajes cuya finalidad sea la de llamar la atención del público a través de cualquier tipo de mensaje, dispositivo que sea visible desde el espacio público; determinando además que el mensaje contenido puede ser comercial, cívico, cultural, político, institucional o informativo.

 

A partir de la anterior caracterización es importante señalar que aunque la instalación de elementos indicativos o distintivos de entidades públicas del orden nacional o distrital, no comportan en estricto sentido una actividad económica con ánimo de lucro -en este caso la actividad publicitaria- si se constituyen como elementos propios de publicidad exterior visual, lo cual implica el apego y el cumplimiento a los requisitos establecidos en las normas nacionales y distritales que regulan dicha actividad. 

Así las cosas, los avisos u otro tipo de elementos tableros electrónicos, pasacalles, pendones, colombinas, carteleras, mogadores, globos, y otros similares[1] que sean utilizados por entidades, dependencias a establecimientos públicos, deben ser considerados como Publicidad Exterior Visual en los términos que ya han sido establecidos en la norma y tratados en el presente concepto. Lo anterior tiene sustento, además, en el hecho de que la actividad no presenta ningún tipo de diferenciación respecto de la naturaleza de la persona que la ejerza. De esta manera, tanto si es una persona natural o una jurídica, de naturaleza pública o privada en medio de un comportamiento que implique la instalación de Publicidad Exterior Visual, deberá allanarse a los requisitos para su instalación y agotar el procedimiento del trámite del registro ante la Secretaria Distrital de Ambiente, establecido para tales efectos en la Resolución 931 de 2008.

 

Ahora bien, es necesario señalar que la ya mencionada Resolución 931 de 2008 "Por la cual se reglamenta el procedimiento para el registro, el desmonte de elementos de publicidad exterior visual y el procedimiento sancionatorio correspondiente en el Distrito Capital", determina la naturaleza jurídica del registro de publicidad exterior visual, expedido por la Secretaria Distrital de Ambiente, de la siguiente manera:

 

"ARTÍCULO 2°.- CONCEPTO DE REGISTRO DE PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL:

 

El registro de publicidad exterior visual es la autorización otorgada por la Secretaría Distrital de Ambiente para ejercer la actividad de publicidad exterior visual, cuando se compruebe el cumplimiento de las normas vigentes, teniendo en cuenta la información suministrada por su responsable y la verificación del cumplimiento de los requisitos por parte de la Secretaría.

 

El registro como tal, no concede derechos adquiridos, por lo cual cada vez que se produzca cambio de normatividad se modifique o traslade la publicidad exterior visual registrada, o se venza el término de vigencia del registro, se deberá obtener un muero registro o su actualización

 

Cuando la publicidad exterior visual se encuentre registrada, el responsable de la misma podrá solicitar a la Secretaria Distrital de Ambiente la prórroga de la vigencia del registro, siempre y cuando cumpla con las normas vigentes.” (Subrayado fuera del texto original).

 

Así las cosas, al determinar que los elementos utilizados por las entidades públicas para su propia publicidad y al no establecer la norma distinción alguna entre personas naturales, jurídicas, de derecho privado o público, en cuanto al cumplimiento del requisito del registro de publicidad exterior visual, el mismo debe tramitarse por toda persona que asuma la actividad de publicidad exterior visual dentro de sus actividades.

 

2. Vehículos pertenecientes a entidades públicas- actividad publicitaria.

 

Para desarrollar el punto antecedente es necesario determinar qué vehículos pertenecen a esa categoría de vehículos pertenecientes a entidades públicas, para ello es necesario acudir a la definición que establece la Ley 769 de 2002 "Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones", la cual en el artículo 2°-Definiciones-, determina:

 

"...Vehículo de emergencia: Vehículo automotor debidamente identificado e iluminado, autorizado para transitar a velocidades mayores que las reglamentadas con objeto de movilizar personas afectadas en salud, prevenir o atender desastres o calamidades, o actividades policiales, debidamente registrado como tal con las normas y características que exige la actividad para la cual se matricule

 

Vehículo de servicio oficial: Vehículo automotor destinado al servicio de entidades públicas..."

 

Lo anterior implica que dentro de la concepción de la norma nacional, primero es necesario establecer que estamos frente a dos tipologías de vehículos que son distintas: la de los vehículos de emergencia[2] y los vehículos de servicio oficial. Segundo, es necesario también señalar que al estar expresamente definidos, estos tipos de vehículos comportan una especialidad en su función dadas las labores que desarrollan. Por ello no solo están definidos de manera diferente que las demás tipologías vehiculares (por ejemplo los de servicio particular y los de servicio público) sino que tienen aplicación especial, en razón a la naturaleza de su actividad incluso las normas aplicables a la movilidad, al tránsito y al transporte.

 

Ahora bien, es importante determinar que los logo símbolos, calcomanías o cualquier otra enseña que porten este tipo de vehículos, sean estos de emergencias u oficiales, no constituyen en estricto sentido Publicidad Exterior Visual, toda vez que la finalidad de los mismos es puramente indicativa. Es decir, el identificar debidamente un vehículo como perteneciente a la categoría de vehículo de emergencia o de vehículo oficial, con todo lo que ello implica, no necesariamente se constituye en una actividad propia de la Publicidad Exterior Visual, como ya se vio tiene unas características definidas, que no coinciden con la de distinguir un vehículo como oficial o de emergencia.

 

Sin embargo, en cumplimiento de la Sentencia 2005-00277, arriba señalada, en lo que tiene que ver con la preservación del recurso natural paisaje y a evitar que exista "saturación paisajística", que en ese pronunciamiento judicial condujo a la expedición de reglamentación sobre publicidad al interior del Sistema de Transporte Masivo Transmilenio, actividad que aun cuando no en todos los casos presenta una afectación directa al espacio público, si puede considerarse como eventualmente lesiva a la integridad del recurso paisaje. Tal como argumentó el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo, se hace necesaria la intervención de la autoridad administrativa para evitar que actividades que aún sin ser publicitarias puedan afectar la sostenibilidad del recurso natural.

 

Conforme a lo anterior, no puede desconocerse que en la medida en que los vehículos oficiales y de emergencia crecen cuantitativamente, pueden ocasionalmente generar saturación visual en el paisaje capitalino, lo cual aunque no es de resorte de un registro, como sucede en los elementos de publicidad exterior visual, si requiere autorización de la autoridad ambiental, aun cuando el inciso segundo, del Artículo 2 del decreto Distrital 959 de 2000, determine que las señales indicativas en general no constituyen publicidad exterior visual, deben contar con la autorización de la autoridad competente, argumento que en virtud de la defensa del recurso paisaje, bien puede extenderse a vehículos que por su naturaleza, deban poseer logo símbolos y que reúnan las características arriba señaladas:

 

"...Aun conservando las características atrás anotadas, no se entenderá como publicidad exterior visual las señales viales, la nomenclatura y la información sobre sitios de interés histórico, turístico, cultural o institucional de la ciudad, siempre que tales señales sean puestas con la autorización de la Administración Distrital..."

 

Al entenderse los dispositivos de identificación de los vehículos de emergencias como elementos que no son propiamente pertenecientes a la actividad publicitaria, pero que potencialmente pueden afectar el recurso paisaje, bien puede la Autoridad Ambiental del Distrito expedir autorizaciones a este tipo de vehículos, teniendo en cuenta el cumplimiento de los requisitos establecidos por la norma en defensa del recurso natural renovable, sin que lo anterior implique la expedición de un registro conforme a la definición antes citada.

 

IV. CONCLUSIÓN:

 

Teniendo como presupuesto las consideraciones anteriormente expuestas y los conceptos jurídicos referenciados en el acápite de Antecedentes, esta Dirección se permite concluir:

 

1. Las entidades públicas sean estas de orden nacional o distrital que utilicen elementos de publicidad exterior visual, deberán allanarse a los requisitos establecidos en la normativa establecida para tal efecto: incluida la obligación de tramitar el registro y cancelar los gastos que del mismo se derivan, ya que no existe una excepción a nivel normativo que permita omitir el pago para entidades públicas.

 

2. Los vehículos de emergencias, así como los vehículos oficiales en sus distintivos, no comportan necesariamente la actividad de publicidad exterior visual, motivo por el cual no es necesario la solicitud del Registro establecido en la Resolución 931 de 2008; sin embargo, el porte de dichos dispositivos distintivos de las entidades a las que pertenece el vehículo y la proliferación de los mismos, si pueden constituirse eventualmente como actividades que atentan contra la integridad del recurso natural renovable del paisaje; motivo por el cual, dichos vehículos deben solicitar autorización a la Secretaria Distrital de Ambiente, al tenor del inciso segundo del artículo 2° del Decreto 959 de 2000, sin que en todo caso se aplique el requerimiento del registro.

 

3. Se ratifican los Conceptos Jurídicos: 147 de 2013- Rad. 20131E110952- Registro de Publicidad Exterior Visual para vehículos de entidades públicas y 107 del 11 de octubre de 2012 con Rad. 20121E120365, emitidos por la Dirección Legal Ambiental, teniendo en cuenta que, en repetidas oportunidades esta Dirección ha manifestado las características esenciales de la publicidad exterior visual como actividad susceptible de regulación ambiental, el alcance de la norma en este tema, los destinatarios de la regulación propia de dicha actividad y las excepciones que comportan ciertos elementos taxativamente excluidos, los cuales sin embargo no pueden instalarse de manera arbitraria, bajo el entendido que potencialmente pueden llegar a afectar el recurso natural paisaje.

 

El presente concepto se expide a solicitud de la Subdirección de Control Ambiental al Sector Público de la Secretaria Distrital de Ambiente, en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.

 

Atentamente,

 

LUCILA REYES SARMIENTO

 

Directora Legal Ambiental.

 

Proyecto: Giovanni Andrés Prez González. 



[1] Lo anterior con las restricciones propias que establece la misma normativa y las que han establecido autoridades administrativas y judiciales, respecto del tema de Publicidad Exterior Visual.

 

[2] Tratados parcialmente en el Concepto 107 del 11 de octubre de 2011. ya referido en el presente concepto en cuanto a los vehículos utilizados por la Policía Nacional.