RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 471 DE 2020

(Julio 22)

Bogotá D.C.,

Doctora

GINNA FERNANDA ROJAS PUERTAS

Superintendencia Nacional de Salud

Bogotá

Radicado: 2202013000006485

Temas:  EXPERIENCIA PROFESIONAL - Régimen jurídico / PRÁCTICA LABORAL - Régimen jurídico - Concepto / EXPERIENCIA PROFESIONAL - Incluye práctica laboral / NORMAS EXPERIENCIA PROFESIONAL - Vigencia / EXPERIENCIA PROFESIONAL - Archivística - Cómputo

Radicación: Respuesta a consulta # 4202013000005624

Estimada doctora Rojas Puerta:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, responde su consulta del 6 de julio de 2020.

1. Problemas planteados

En relación con el ejercicio de la profesión de archivística y la experiencia acreditada por quienes la ejercen, usted pregunta lo siguiente: i) «[…] ¿Desde cuándo se debe contabilizar la experiencia profesional en los eventos en que para el ejercicio de la profesión se requiere matrícula o tarjeta profesional, so pena de su ejercicio ilegal, teniendo en cuenta que la experiencia se acredita con el ejercicio de la profesión?»; ii) «[…] ¿Es jurídicamente viable tener en cuenta la experiencia calificada como profesional a una persona que ejerció sin tarjeta o matrícula profesional cuando existe una norma particular que condiciona su ejercicio al aporte de la tarjeta o matrícula?»; iii) […] ¿La entidad estaría actuando de forma ilegal al contabilizar la experiencia y calificarla como profesional en el periodo transcurrido entre la terminación de materias y la expedición de la tarjeta o matrícula profesional?»; y iv) «[…] ¿Se considera ejercicio ilegal de la profesión el periodo laborado como profesional tranacurrido (sic) entre la terminación de materias y la expedición de la tarjeta o matrícula profesional?».

2. Consideraciones

La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente explicó en el concepto identificado con radicado No. 4201912000005915 del 29 de agosto de 2019, así como en los conceptos , C-231 del 13 de abril de 2020, C-212 del 14 de abril de 2020, C317 de 10 de junio de 2020, C-337 del 26 de junio de 2020, C-355 del 4 de junio de 2020, C-353 del 30 de junio de 2020 y C-457 del 7 de julio de 2020, el cómputo de la experiencia profesional de los ingenieros y sus profesiones afines y auxiliares. La tesis desarrollada se expone a continuación: 

2.1. Acreditación de la experiencia profesional 

La experiencia profesional se debe verificar de acuerdo con lo regulado en el artículo 229 del Decreto 019 de 2012. En virtud de esta norma, el ejercicio de las diferentes profesiones acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional se contabiliza a partir de la terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior, salvo para las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud, en las cuales la experiencia profesional se computa a partir de la inscripción o registro profesional[1].

Conforme con lo anterior, el cómputo de la experiencia profesional, por regla general, comienza con la terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior, y siempre que el profesional acredite que trabajó. Frente a las profesiones relacionadas con el sector de la salud, la experiencia profesional se cuenta desde la inscripción o registro, es decir, a partir de la expedición de la tarjeta profesional. En este sentido, las entidades no tienen la facultad de solicitar la tarjeta profesional para contar la experiencia profesional, salvo para las profesiones relacionadas con el sector de la salud.

Por otro lado, es importante señalar que a partir de la Ley 1955 de 2019 se permite contar como experiencia profesional las prácticas laborales realizadas por estudiantes para obtener el título de grado. De acuerdo con el artículo 15 de la Ley 1780 de 2016[2], la práctica laboral es una actividad formativa desarrollada por un estudiante de programas de formación complementaria ofrecidos por las escuelas normales superiores y educación superior de pregrado, durante un tiempo determinado, en un ambiente laboral real, con supervisión y sobre asuntos relacionados con su área de estudio o desempeño.

El artículo 192 de la Ley 1955 de 2019[3] establece que el tiempo de la práctica laboral que el estudiante realice para optar por su título profesional, tecnológico o técnico cuenta como experiencia laboral. Sin embargo, solo se computan como experiencia las prácticas laborales realizadas durante los veinticuatro (24) meses anteriores a la entrada en vigencia de dicha ley y las que se realicen con posterioridad; y, por último, exceptúa de lo dispuesto en este artículo a los estudiantes de posgrado del sector salud.

De conformidad con esta norma, las entidades estatales deben tener en cuenta las prácticas laborales como experiencia profesional aun cuando estas se hayan realizado antes de la terminación de materias. No obstante, solo se tendrán en cuenta: i) las prácticas laborales que fueron realizadas durante los veinticuatro meses anteriores a la entrada en vigencia de dicha ley y las que se realicen con posterioridad, y ii) las que realice cualquier estudiante que no sea de posgrado del sector salud.

En virtud de esta norma, surge la siguiente pregunta: ¿al ser la Ley 1955 de 2019 posterior al Decreto Ley 019 de 2012 se deroga lo previsto en el Decreto, o se aplican las dos normas, dependiendo de cada caso en concreto?

La Corte Constitucional explica que en estos eventos procede la derogatoria de las normas y la distinción entre derogatoria expresa y tácita, en los siguientes términos:

La derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley[4].

De conformidad con lo anterior, la derogatoria de una norma procede cuando esta pierde vigencia en el ordenamiento jurídico, ya sea, por medio de una derogatoria expresa o una derogatoria tácita. En este caso, la Ley 1955 de 2019, en el artículo 336, no derogó de forma expresa el artículo 229 del Decreto 019 de 2012, por lo que se debe analizar si el artículo 192 de la Ley 1955 de 2019 derogó tácitamente el artículo 299 del Decreto Ley 019 de 2012.

La Corte Constitucional señala que la derogatoria tácita supone la existencia de una norma posterior que contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la ley anterior. En este caso, en principio, se evidencia una incompatibilidad entre el artículo 192 de la Ley 1955 de 2019 y el artículo 299 del Decreto 019 de 2012, ya que la nueva ley señala que se cuenta como experiencia profesional la que realice el estudiante como práctica laboral sin importar si es antes o después de terminadas las materias, y el Decreto prevé que la experiencia profesional se cuenta a partir de la terminación de materias o el pénsum académico.

No obstante, se debe entender que el artículo 299 del Decreto 019 de 2012 es la regla general para contar el término de la experiencia profesional y, por lo tanto, el cómputo, en principio, se efectúa después de terminadas las materias; pero el caso previsto en el artículo 192 de la Ley 1955 de 2019 es la excepción a esta regla general. En efecto, si el estudiante que opta por un título realiza la práctica laboral antes de terminadas las materias, se debe contar esta experiencia como profesional a pesar de que sea una experiencia que no fue adquirida con posterioridad a la terminación de materias. En los demás casos, es decir, cuando no se realiza ninguna práctica laboral antes de finalizar el pénsum, el conteo de la experiencia inicia después de terminadas las materias.

Para mayor claridad, el artículo 192 de la Ley 1955 de 2019 únicamente aplica en los casos en los que el estudiante realiza prácticas laborales. Por lo tanto, en estos eventos rige esta Ley y se tiene por válida la experiencia profesional realizada antes o después de terminadas las materias. Ahora, si el estudiante no realiza ninguna práctica laboral para obtener un título, en los términos del artículo 15 de la Ley 1780 de 2016, se debe aplicar el Decreto Ley 019 de 2012, y, por tanto, se contabiliza la experiencia profesional a partir de la terminación de las materias.

Ahora bien, es importante señalar que el Decreto 1082 de 2015, en el artículo 2.2.1.2.1.4.9[5], establece que «las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate». Por lo tanto, la entidad estatal debe verificar la idoneidad y la experiencia requerida para ejecutar el objeto del contrato de prestación de servicios.

La Ley 190 de 1995, en el artículo 1 [6], establece que todo aspirante a celebrar un contrato de prestación de servicios debe presentar el formato único de hoja de vida, donde consigne la información completa que se solicita, como la formación académica, experiencia laboral, declarar la inexistencia de cualquier hecho o circunstancia que implique una inhabilidad o incompatibilidad.

En relación con la exigencia de la tarjeta profesional para celebrar el contrato de prestación de servicios, el artículo 26 de la Constitución Política indica que: «La Ley podrá exigir títulos de idoneidad». La Corte Constitucional explicó que la Constitución Política autorizó al legislador para exigir determinados títulos de idoneidad a quienes quieren desempeñar actividades que impliquen riesgo social, con el objetivo de demostrar la adecuada aptitud del aspirante[7]. En este sentido, la ley, frente a personal de la correspondiente entidad, o ante determinadas profesiones que impliquen riesgo social, puede exigir el requisito de tarjeta profesional para garantizar la aptitud del aspirante.

A una similar conclusión se llega respecto de la Ley 1409 de 2010 -normativa que regula el ejercicio de la archivística-, la cual establece en el artículo 4[8] que para ejercer la profesión de archivista en el territorio nacional, se requiere estar matriculado o inscrito en el Registro Único Profesional de Archivistas, que seguirá llevando el Colegio Colombiano de Archivistas, lo cual se acredita con la presentación de la tarjeta o documento adoptado por este para tal fin. En este caso, para el ejercicio de la profesión de archivista se requiere estar matriculado en el registro profesional, lo cual se acredita con la presentación de la tarjeta profesional. Por lo tanto, la entidad estatal debe verificar que se aporte la tarjeta profesional para la celebración del contrato estatal.

Si bien la entidad debe solicitar la tarjeta profesional para celebrar el contrato de prestación de servicios profesionales con un archivista, para el cómputo de la experiencia de estos profesionales no se requiere la presentación de la tarjeta profesional, pues conforme lo establecido con el Decreto Ley 019 de 2012, el cómputo de aquella se realiza a partir de la terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 192 de la Ley 1955 de 2019, tal como se explicó.

No obstante, lo establecido en los dos párrafos anteriores, respecto a la presentación de la tarjeta profesional, se debe tener en cuenta que este requisito también se puede acreditar de conformidad con lo prescrito en el artículo 18 del Decreto 2106 de 2019, «Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública», que establece:

Artículo 18. Registro público de profesionales, ocupaciones y oficios. Las autoridades que cumplan la función de acreditar títulos de idoneidad para las profesiones, ocupaciones u oficios exigidos por la ley, constituirán un registro de datos centralizado, público y de consulta gratuita, con la información de los ciudadanos matriculados o de las solicitudes que se encuentren en trámite. Lo anterior, bajo los principios y reglas de protección de datos personales señaladas, entre otras, en las Leyes 1581 de 2012 y 1712 de 2014.

La consulta de los registros públicos por parte de las autoridades que requieren la información para la gestión de un trámite, vinculación a un cargo público o para suscribir contratos con el Estado, exime a los ciudadanos de aportar la tarjeta profesional física o cualquier medio de acreditación.

PARÁGRAFO. Las autoridades encargadas de llevar los registros de que trata este artículo, deberán integrarse al servicio ciudadano digital de interoperabilidad, en los términos establecidos por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

Las consideraciones anteriores no contradicen lo establecido en la Circular Externa Única de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, en relación con el cómputo de la experiencia profesional de los ingenieros, pues el párrafo primero del numeral 9.2 [9] estableció como norma rectora del cómputo de la experiencia profesional el artículo 229 del Decreto 019 de 2012, de modo que esta es la regla general para contabilizar la experiencia profesional, salvo lo dispuesto para las áreas de la salud.

Teniendo en cuenta lo anterior, para esta Agencia, en materia de contratación estatal, en lo relativo a la contabilización del término de experiencia profesional de archivista, así como la de las otras profesiones reguladas por leyes especiales, salvo las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud, la norma aplicable es el artículo 229 del Decreto 019 de 2012, el cual establece que la experiencia profesional se cuenta a partir de la terminación y aprobación del pensum académico. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 1955 de 2019, el cual dispone que cuenta como experiencia laboral la práctica laboral que el estudiante realice para optar a su título de profesional, tecnológico o técnico. Esto por dos razones: primero, debido a que en la Ley 1409 de 2010 no hay ninguna disposición que regule la forma de contabilizar la experiencia profesional; y segundo, porque aun asumiendo que de las disposiciones de dicha ley que regulan el «ejercicio ilegal de la profesión» se deriva una regla según la cual la experiencia debe computarse desde la expedición de la tarjeta profesional, lo cierto es que el artículo 229 del Decreto 019 de 2012 -al ser una norma posterior- habría derogado tácitamente aquellas disposiciones normativas, en lo que respecta a esa hipotética regla. Todo lo anterior, claro está, sin perjuicio de la posibilidad de cumplir el requisito de la tarjeta profesional de conformidad con el artículo 18 del Decreto 2106 de 2019.

La esencia de esta tesis ha sido sostenida por esta Agencia a partir de la respuesta expedida al radicado No. 4201912000005915, con fecha del 29 de abril de 2019, en la que se expuso que:

De acuerdo con el artículo 229 del Decreto 019 de 2012, para el ejercicio de las diferentes profesiones acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional, la experiencia se computa a partir de la terminación y aprobación del pensum académico de educación superior, salvo en las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud, donde la experiencia profesional se computará a partir del registro profesional, es decir, desde la expedición de la tarjeta profesional.

No obstante, de acuerdo con el artículo 192 de la Ley 1955 de 2019, el tiempo de la práctica laboral que el estudiante realice para optar al título profesional cuenta como experiencia laboral, es decir, si el aspirante a contratar realizó práctica laboral se deber tener en cuenta esa experiencia, a pesar no haber terminado materias, y de esta forma se reitera que no es necesario presentar la tarjeta profesional para contar la experiencia profesional.

Sin embargo, la exigencia de la tarjeta profesional, por parte de las entidades, no sólo es necesaria para el cómputo de la experiencia profesional, sino también, cuando una a norma que regula una profesión la exige para ejercer la actividad.

Posteriormente, en concepto C-212 del 14 de abril de 2020 -radicado No. 2202013000002640- se precisó:

[…] el artículo 229 del Decreto 019 de 2012 -al ser una norma posterior en el tiempo- derogó tácitamente el artículo 12 de la Ley 842 de 2003, en lo que respecta al punto desde el cual comienza el cómputo de la experiencia profesional.

Ahora bien, lo anterior,  no contradice lo establecido en la Circular Externa Única de la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- en relación con el cómputo de la experiencia profesional de los ingenieros, por dos razones principales: primero, porque el párrafo primero del numeral 9.2 estableció como norma rectora del cómputo de la experiencia profesional el artículo 229 del Decreto 019 de 2012, de modo que esta es la regla general para contabilizar la experiencia profesional salvo lo dispuesto para las áreas de la salud. Segundo, porque, en relación con el cómputo de la experiencia profesional de ingeniería previsto en el párrafo segundo del numeral citado, es claro que, la Circular fijó esta subregla, sin que pueda colegirse que este evento implica una contradicción o contraposición con la regla rectora del Decreto 019 de 2012, pues lo que establece es que siempre que exista una norma especial que regule esta materia deberá efectuarse la remisión a ella. Sin embargo, como la norma de la Ley 843 de 2003 fue derogada tácitamente por el Decreto Ley 019 de 2012, en este momento no existe en el ordenamiento una norma jurídica especial en materia de acreditación de experiencia de los profesionales de ingeniería, que ofrezca parámetros distintos a los consagrados en el Decreto 019 de 2012, para el cómputo de la experiencia profesional

Esta interpretación fue objeto de solicitudes de «revocatoria» y modificación a través de los radicados No. 4202013000003082, 4202013000003091 y 4202013000003698, en las que se esgrimieron argumentos en favor de la inexistencia de una derogatoria tacita del artículo 12 de la Ley 842 de 2003, las cuales fueron resueltas en los conceptos C-317 y C-353 del 10 y 30 de junio de 2020-radicados No. 2202013000004871 y 2202013000005523-, ratificando la posición expuesta en concepto C-212 del 14 de abril de 2020. Al respecto el concepto C-353 del 30 de junio de 2020: 

[…] no hay lugar a acceder a la solicitud de revocatoria de los conceptos sub examine, pues estos, por un lado, no tienen efectos vinculantes en relación con una situación jurídica particular y concreta de la cual se advirtiera alguna legitimación para tornar procedente esta solicitud, y por el otro, contienen una posición jurídica, pero no la interpretación única y válida del ordenamiento jurídico, postura que, en todo caso, se ha otorgado de forma debidamente sustentada en los términos expuestos.

Sin perjuicio de lo anterior, se tiene que: i) al afirmar que el artículo 12 de la Ley 842 de 2003 fue derogado tácitamente, no se están desconociendo los efectos de la sentencia C-296 de 2012; ii) las providencias del Consejo de Estado citadas no son referente jurisprudencial vinculante para el caso concreto; y iii) la tesis que pregona esta Agencia, además de ser razonable y coherente, ha sido expuesta por diferentes entidades públicas, lo que descarta su arbitrariedad o subjetividad.

Tales argumentos resultan aplicables mutatis mutandi a la profesión que regula la Ley 1409 de 2010, pues la archivística, al igual que las ingenierías y sus profesiones afines, tiene una norma especial que las regula, pudiendo existir dudas sobre la aplicación del Decreto Ley 019 de 2012. Duda que, para esta agencia, se resuelve en favor de la aplicación de esta norma y no de aquella.

Con fundamento en las anteriores consideraciones se contestarán las inquietudes formuladas.

3. Respuestas

i) «[…] ¿Desde cuándo se debe contabilizar la experiencia profesional en los eventos en que para el ejercicio de la profesión se requiere matrícula o tarjeta profesional, so pena de su ejercicio ilegal, teniendo en cuenta que la experiencia se acredita con el ejercicio de la profesión?»; y ii) «[…] ¿Es jurídicamente viable tener en cuenta la experiencia calificada como profesional a una persona que ejerció sin tarjeta o matrícula profesional cuando existe una norma particular que condiciona su ejercicio al aporte de la tarjeta o matrícula?»; 

A partir del concepto de 29 de agosto de 2020, expedido en respuesta al radicado No. 4201912000005915, la posición de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente respecto de la contabilización de experiencia profesional, indica que la norma aplicable es el artículo 229 del Decreto 019 de 2012, el cual establece que, salvo para las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud, la experiencia profesional se cuenta a partir de la terminación y aprobación del pensum académico. Esto, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 1955 de 2019, que dispone que «la práctica laboral que el estudiante realice para optar a su título de profesional, tecnológico o técnico cuenta como experiencia laboral».

Lo anterior implica que sí es viable jurídicamente «tener en cuenta la experiencia calificada como profesional a una persona que ejerció sin tarjeta o matrícula profesional cuando existe una norma particular que condiciona su ejercicio al aporte de la tarjeta o matrícula», claro está, siempre que esto se haga atendiendo los criterios y parametros señalados en este concepto.

iii) […] ¿La entidad estaría actuando de forma ilegal al contabilizar la experiencia y calificarla como profesional en el periodo transcurrido entre la terminación de materias y la expedición de la tarjeta o matrícula profesional?»; y 

Esta agencia no tiene competencia para emitir juicios de valor en relación las decisiones adoptadas por las entidades estatales, menos para determinar la legalidad de las mismas, ya que esto le corresponde únicamente a los jueces de la República y, eventualmente, a los entes de control.

Sin embargo, se insiste en que, en materia de contratación estatal, en lo relativo a la contabilización del término de experiencia profesional de archivista, así como la de otras profesiones reguladas por leyes especiales -salvo las profesiones relacionadas con el sistema de seguridad social en salud-, la norma aplicable es el artículo 229 del Decreto 019 de 2012, el cual establece que la experiencia profesional se cuenta a partir de la terminación y aprobación del pensum académico. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 1955 de 2019, el cual dispone que cuenta como experiencia laboral la práctica laboral que el estudiante realice para optar a su título de profesional, tecnológico o técnico. Esto por dos razones: primero, debido a que en la Ley 1409 de 2010 no hay ninguna disposición que regule la forma de contabilizar la experiencia profesional; y segundo, porque aun asumiendo que de las disposiciones de dicha ley que regulan el «ejercicio ilegal de la profesión» se deriva una regla según la cual la experiencia debe computarse desde la expedición de la tarjeta profesional, lo cierto es que el artículo 229 del Decreto 019 de 2012 -al ser una norma posterior- habría derogado tácitamente aquellas disposiciones normativas, en lo que respecta a esa hipotética regla. Todo lo anterior, claro está, sin perjuicio de la posibilidad de cumplir el requisito de la tarjeta profesional de conformidad con el artículo 18 del Decreto 2106 de 2019.

iv) «[…] ¿Se considera ejercicio ilegal de la profesión el periodo laborado como profesional transcurrido entre la terminación de materias y la expedición de la tarjeta o matrícula profesional?».

Esta agencia no tiene competencia para emitir juicios de valor en relación las decisiones adoptadas por las entidades estatales, menos para determinar la legalidad de las mismas, ya que esto le corresponde únicamente a los jueces de la República y, eventualmente, a los entes de control. 

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

FABIÁN GONZALO MARÍN CORTÉS

Subdirector de Gestión Contractual

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