RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2202118296 DE 2021

 

(Septiembre 14)

 

2310460

 

Bogotá, D. C.,

 

Señora

 

LEIDY TATIANA CHACÓN GAONA

 

SUPERTIENDAS Y DROGUERÍAS OLÍMPICA S.A.

 

CORREO ELECTRÓNICO CERTIFICADO: cslegal@olimpica.com.co

 

Ciudad

 

Asunto: Respuesta a solicitud de concepto jurídico/ Inquietud ingreso de animales a supermercados. Radicado 1-2021-16380 de la Secretaría Jurídica Distrital.

 

Cordial saludo,

 

Este despacho recibió la solicitud de concepto jurídico, en la que luego de puntualizar la normativa higiénico sanitaria respecto de la prohibición para el ingreso de animales a los establecimientos comerciales, solicita aclarar lo siguiente:

 

“¿Está permitido el ingreso de animales a los supermercados?

 

“¿Está permitido el ingreso de animales de apoyo emocional a supermercados? “¿Está permitido el ingreso de animales lazarillos a supermercados?

“(…) de estar permitido este tipo de ingresos, ¿Cuáles documentos deben presentar los dueños de esos animales?”.

 

1. COMPETENCIA DE LA SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL

 

El Decreto Distrital 323 de 2016, modificado por el Decreto Distrital 798 de 2019, estableció la estructura organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, y le asignó a la Subsecretaría Jurídica Distrital la función de “4. Emitir pronunciamientos jurídicos cuando exista disparidad de criterios jurídicos entre sectores administrativos de coordinación de la administración distrital o al interior de un mismo sector administrativo, a solicitud del/la Alcalde/sa Mayor, del respectivo Secretario/a de Despacho o de los/as Jefes de las oficinas jurídicas o las dependencias que hagan sus veces, de acuerdo con el artículo 13 del Decreto 430 de 2018”.

 

En ese sentido, las respuestas a las consultas y/o conceptos que expida esta subsecretaría, están dirigidos a coadyuvar en la solución, determinación y concreción de los aspectos generales y abstractos del desarrollo de las actividades propias de las entidades y organismos de la administración distrital.

 

Aunado a lo anterior, respecto del alcance de los conceptos jurídicos, la Corte Constitucional ha precisado que:

 

“Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo.

 

Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y transparente.”[1] (Negrilla fuera de texto).

 

En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado señaló:

 

“Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella. De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra, aspecto éste en que justamente se diferencia la circular de servicio con el simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del C.C.A., pues la circular de servicio obliga a sus destinatarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria o administrativa. La circular de servicio es norma superior de los actos y conductas de sus destinatarios en el ejercicio de sus funciones relacionadas con los asuntos de que ella trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene ese carácter de ninguno modo para persona alguna”[2] (Subrayas y negrilla fuera de texto).

 

Por lo anterior, el presente pronunciamiento se expide con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, y las respuestas a las inquietudes se enmarcarán dentro del ámbito general y legal que regula la materia consultada, sin que con ellas se pretenda absolver situaciones particulares, e igualmente, las respuestas se emitirán exclusivamente dentro del ámbito de competencias y funciones de las autoridades.

 

2. CONSIDERACIONES JURÍDICAS.

 

En torno al marco normativo que ampara los sujetos especiales de protección, con ocasión de una condición especial física mental o sensorial, se debe manifestar como primera herramienta, lo esbozado en los artículos en los artículos 13 y 47 de la Constitución Política de Colombia de 1991, donde el Estado se compromete a proteger especialmente a aquellas personas que por su condición física, mental y/o sensorial se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, así como adelantar una política de prevención, rehabilitación e integración social para las personas con discapacidad física, sensorial y psíquica, a quienes prestará la atención especializada que requieran.

A su vez, el artículo 4 del Decreto 1660 de 2003[3] define las ayudas vivas, los animales de asistencia que facilitan la accesibilidad de las personas con discapacidad.

 

Por su parte en el artículo 9 ídem, establece que se deberá permitir a las personas con discapacidad el acompañamiento de ayudas vivas sin costo adicional en el transporte público. El Decreto 1538 de 2005[4], que reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997, establece en su artículo 9 literal a) y numeral 1, que se permitirá el acceso de perros guía, sillas de ruedas, bastones y demás elementos o ayudas necesarias, por parte de las personas que presenten dificultad.

 

Aunado a lo anterior, la Ley 1801 de 2016[5], establece en el artículo 124 numeral 2, que no se les puede “Impedir el ingreso o permanencia de perros lazarillos que, como guías, acompañen a su propietario o tenedor, en lugares públicos, abiertos al público, sistemas de transporte masivo, colectivo o individual o en edificaciones públicas o privadas”.

 

2.1. RESPECTO DEL ACCESO GENERAL DE ANIMALES A ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO:

 

En primer lugar, debe indicarse que conforme con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1801 de 2016, las disposiciones establecidas en el precitado código, aplican a todas las personas naturales y jurídicas, ubicadas en el territorio nacional así: ́

 

“Ámbito de aplicación del Derecho de Policía. El derecho de Policía se aplicará a todas las personas naturales o jurídicas, de conformidad con este Código.

 

Las autoridades de Policía sujetarán sus actuaciones al procedimiento único de Policía, sin perjuicio de las competencias que les asistan en procedimientos regulados por leyes especiales.”

 

Teniendo en cuenta lo anterior, la norma definió conforme al artículo 94 ídem, la existencia de comportamientos relacionados con salud pública que puedan afectar actividades económicas, en el siguiente sentido:

 

“Artículo 94. Comportamientos relacionados con la salud pública que afectan la actividad económica. Los siguientes comportamientos relacionados con la salud pública afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse:

 

1. Incumplir las normas o disposiciones de seguridad o sanidad, para el desarrollo de la actividad económica, de acuerdo con su objeto social, previo concepto de la autoridad especializada.

 

(…)

 

4. Permitir la permanencia de animales de cualquier especie que afecte las condiciones de higiene, salubridad y seguridad o que impida la correcta prestación del servicio de acuerdo con las disposiciones vigentes.

 

(…).”
Así pues, frente a la tenencia de mascotas en lugares públicos regidos por reglamentos de propiedad horizontal, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[6], ha considerado en primera forma, que la relación y desenvolvimiento con ellas constituye una expresión del ejercicio de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad y a la intimidad personal y familiar, incluso, en algunos eventos, al derecho a la igualdad y a la libertad de movilidad; y por otra parte, implica de manera consecutiva, una serie de deberes para sus propietarios o tenedores de cuyo cumplimiento depende, en parte, la garantía de condiciones de seguridad y salubridad en las zonas comunes para todos los residentes y visitantes de una comunidad.

 

En consecuencia, con la derogatoria producida por la expedición de la Ley 1801 de 2016 en su artículo 242, frente a las disposiciones de la Ley 746 de 2002, con el fin de proteger la integridad de las personas, la salubridad pública y el bienestar del propio ejemplar canino, reguló la tenencia de mascotas en su Capítulo II así:

 

“Artículo 117. Tenencia de animales domésticos o mascotas. Solo podrán tenerse como mascotas los animales así autorizados por la normatividad vigente. Para estos animales el ingreso o permanencia en cualquier lugar, se sujetará a la reglamentación de los lugares públicos, abiertos al público o edificaciones públicas.

 

En las zonas comunes de propiedades horizontales o conjuntos residenciales, los ejemplares caninos deberán ir sujetos por medio de traílla y, en el caso de los caninos potencialmente peligrosos, además irán provistos de bozal y el correspondiente permiso, de conformidad con la ley.

 

Parágrafo 1º Siempre se permitirá la presencia de ejemplares caninos que, como guías, acompañen a su propietario o tenedor.

 

Parágrafo 2º La permanencia de un animal doméstico o mascota se sujetará a la reglamentación interna de las edificaciones públicas, que por su naturaleza así lo requieran. Salvo por circunstancias extraordinarias que así lo ameriten, no se podrá prohibir la permanencia de los mismos”.

 

Dada la derogatoria explicita de la precitada Ley 746 de 2002, la norma da a entender que el ingreso o permanencia de mascotas en establecimientos abiertos al público en general, se sujeta, en términos generales, a las disposiciones que, en materia de propiedad horizontal, espacio público, y edificaciones públicas se hayan plasmado como parte de sus reglamentos al cual se sujetan los copropietarios, arrendatarios o residentes en general. A su vez, es de agregar que a la luz del parágrafo 2 del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, lo excepcional será la prohibición a la permanencia de los animales en tales sitios, por lo que tal restricción puede entenderse aplicada para el caso de establecimientos abiertos al público, en los que su presencia pueda generar factores de riesgo para la salud humana, como se da por ejemplo, en aquellos en donde se elaboren, fabriquen o comercialicen alimentos, por tratarse de medidas sanitarias, frente a las cuales, las competencias de inspección, vigilancia y control corresponde a las Secretarías de Salud, en virtud de lo establecido en la Ley 715 de 2001[7], así:

 

“Artículo 43. Competencias de los departamentos en salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones:

 

(…)

 

43.3.8. Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales, en los corregimientos departamentales y en los municipios de categorías 4a, 5a y 6a de su jurisdicción.”

 

“ARTÍCULO 44. Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones:

 

(...)

 

44.3. De Salud Pública (...)

 

44.3.3. Además de las funciones antes señaladas, los distritos y municipios de categoría especial, 1o., 2o. y 3o., deberán ejercer las siguientes competencias de inspección, vigilancia y control de factores de riesgo que afecten la salud humana presentes en el ambiente, en coordinación con las autoridades ambientales:

 

(...)

 

44.3.3.2. Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar de la población generadas por ruido, tenencia de animales domésticos, basuras y olores, entre otros”.

 

2.2. RESPECTO DEL ACCESO DE ANIMALES LAZARILLOS O GUÍAS.

 

La Ley 1801 de 2016, también adoptó disposiciones específicas frente a los comportamientos derivados de la convivencia entre personas y animales, dentro de los cuales, el artículo 124 ídem, catalogó como comportamientos que ponen en riesgo la convivencia por la tenencia de animales así:

 

“ARTÍCULO 124. COMPORTAMIENTOS QUE PONEN EN RIESGO LA CONVIVENCIA POR LA TENENCIA DE ANIMALES. Los siguientes comportamientos ponen en riesgo la convivencia por la tenencia de animales y por lo tanto no deben efectuarse:

1. Dejar deambular semoviente, animales feroces o dañinos, en espacio público y privado, lugar abierto al público, o medio de transporte público, sin las debidas medidas de seguridad.

 

2. Impedir el ingreso o permanencia de perros lazarillos que, como guías, acompañen a su propietario o tenedor, en lugares públicos, abiertos al público, sistemas de transporte masivo, colectivo o individual o en edificaciones públicas o privadas. (…)”

 

Tal disposición, fue analizada de manera plena por la Corte Constitucional, haciendo énfasis en la exequibilidad del adjetivo “guías”, en el entendido de que también incluyen a los caninos de asistencia que acompañan a las personas en situación de discapacidad[8].

 

3. CONCLUSIONES

 

Conforme lo anterior, respecto de su pregunta “¿Está permitido el ingreso de animales a los supermercados?, deberá tenerse en cuenta la reglamentación interna correspondiente según se trate de lugares públicos, abiertos al público o edificaciones públicas, o establecimiento sometido a régimen de propiedad horizontal, premisa bajo la cual, se establecen parámetros básicos de convivencia entre los cuales se regula la tenencia e ingreso de animales.

 

La norma, ha dispuesto que como regla general conforme a la Ley 1801 de 2016, se puede permitir el ingreso de mascotas, salvo que existan circunstancias que así lo ameriten, tal es el caso estado de salud e higiene que afecte la salud pública, como lo señala de manera expresa el artículo 117, en consonancia con el parágrafo final del titulo V de la Ley 9 de 1979.

 

Frente a las preguntas “¿Está permitido el ingreso de animales de apoyo emocional a supermercados? y ¿Está permitido el ingreso de animales lazarillos a supermercados?, es menester traer a colación que los animales, y en específico los de asistencia, comprenden un concepto mucho más amplio como lo ha declarado la corte en el precitado fallo 048 de 2020, mediante el cual, con base en la existencia de los proyectos de Ley en el Congreso -260/19 Senado y 265/18 Cámara-, por medio del cual pretende modificarse el parágrafo 1º del artículo 117 de la Ley 1801 de 2016, para que éste disponga que "siempre se permitirá la presencia de ejemplares caninos que, como perros de asistencia, acompañen a su propietario o tenedor, manifestó lo siguiente:

 

"La expresión guías excluye a aquellos caninos que atendiendo a una definición más amplia y acertada, corresponderían a los denominados perros de asistencia, definición que no se limita a los perros guías, sino que abre dicha clasificación, toda vez que un perro de asistencia es aquel que llega donde la discapacidad de su dueño no puede llegar, dotándole de cierta independencia y, como consecuencia, mejorando su calidad de vida".

 

Por tal razón, se considera que los animales considerados de asistencia, incluidos los caninos, deberán tener pleno acceso a lugares públicos, abiertos al público entre otros, pues garantizan con ello el ejercicio del derecho de igualdad y de locomoción de sus propietarios en situación de discapacidad, sea física mental o sensorial.

 

Finalmente, respecto de su pregunta“(…) de estar permitido este tipo de ingresos, ¿Cuáles documentos deben presentar los dueños de esos animales?”, Si bien es cierto que el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en su artículo 124 numeral 2, enuncia que no se puede impedir el ingreso de los perros guía en lugares públicos o sistema de transporte masivo, pues constituye una “extensión” de su propietario al tener derecho a la asistencia animal por tener discapacidad visual, sigue existiendo un vacío normativo que respalde a las personas en situación de discapacidad de hacer uso de estos animales para orientar su movilidad de forma libre y sin restricción conforme a lo establecido en la Ley, puesto que no se ha aprobado a la fecha, una modificación que defina en forma taxativa dicho acceso, pero es preciso interpretar que el ingreso de animales de asistencia se encuentra abiertamente permitido en el parágrafo 1 del artículo 117 sin condición que delimite o le obligue a acreditar su condición, razón por la cual no habría lugar a acreditar la calidad de discapacidad, sumado a la condición de servicio prestada por el animal a su dueño para el ingreso a un establecimiento.

 

El anterior concepto tiene el efecto determinado en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

 

Atentamente,

 

PAULA JOHANNA RUIZ QUINTANA

 

Directora distrital de doctrina y asuntos normativos

 

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