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Concepto 2392 de 2018 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil

Fecha de Expedición:
16/10/2018
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

CONCEPTO 2392 DE 2018

 

(Octubre 16)

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

 

Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas

 

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil dieciocho (2018)

 

Radicación interna: 2392

 

Número único: 110010306000201800153-00

 

Referencia: Planes de ordenamiento territorial. Procedimiento para su formulación, revisión y modificación. Concertación de los aspectos ambientales. Competencias de las áreas metropolitanas. Efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de contenido general 

 

El entonces Ministro del Interior, por petición del Concejo Municipal de Floridablanca, Santander, solicitó a la Sala su concepto sobre los efectos jurídicos que puede generar, en relación con el trámite del proyecto de acuerdo de revisión general del plan de ordenamiento territorial (POT) del municipio de Floridablanca, la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, mediante la cual se declaró la nulidad del Acuerdo 016 de 2012, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, por el cual se creó la autoridad ambiental metropolitana.

 

Con base en la información suministrada por el Presidente y la Primera Vicepresidenta del Concejo Municipal de Floridablanca, en el oficio SG-2018-953 del 11 de julio de 2018, enviado al Ministerio del Interior, y en los documentos allegados con el mismo, los antecedentes más importantes de esta consulta se pueden resumir así:

 

1. Mediante el Acuerdo Metropolitano 004 de 2006, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, se asignaron a dicha entidad territorial las funciones establecidas en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993[1], “previa organización técnica y administrativa para ejercer las atribuciones como autoridad ambiental[2].  

 

2. Por medio del Acuerdo Metropolitano 016 del 31 de agosto de 2012, dictado por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, se constituyó, organizó y reglamentó la “Autoridad Ambiental Metropolitana”.

 

3. Para tal efecto, con dicho acuerdo se creó la Subdirección Ambiental Metropolitana, que asumió el carácter de autoridad ambiental dentro del perímetro urbano de los municipios que conforman el área metropolitana, entre ellos, el de Floridablanca, con las mismas funciones atribuidas a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en adelante CDMB, en lo relativo al medio ambiente urbano.

 

4. El Área Metropolitana de Bucaramanga, en adelante AMB, mediante la Resolución 840 del 11 de octubre de 2017, expedida en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997[3] y en desarrollo de las facultades que le confirió el Acuerdo Metropolitano 016 de 2012, declaró concertados los aspectos ambientales urbanos del proyecto de plan de ordenamiento territorial “de Segunda Generación” para el municipio de Floridablanca.

 

5. La CDMB y otras personas demandaron la nulidad del Acuerdo 016 de 2012, por considerarlo violatorio de la Constitución Política y la ley, al estimar que no se cumplieron los requisitos exigidos para que el Área Metropolitana de Bucaramanga pudiera constituirse y funcionar como “autoridad ambiental urbana”.

 

6. El Alcalde de Floridablanca presentó, ante el respectivo Concejo Municipal, el proyecto de acuerdo Nº 031 de 2018, “[p]or medio del cual se aprueba el Plan de Ordenamiento de segunda generación del Municipio de Floridablanca 2018-2030”, y dicha corporación inició el estudio del proyecto.

 

7. El Consejo de Estado, mediante fallo de segunda instancia proferido el 21 de junio de 2018[4], revocó la sentencia del 21 de enero de 2014 emitida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano 016 de 2012.

 

8. Finalmente, en el expediente remitido por el Ministerio del Interior, se encuentra copia de los siguientes actos administrativos, relacionados con este mismo proyecto de acuerdo:

 

- Resolución 840 del 11 de octubre de 2017, suscrita por el Director del Área Metropolitana de Bucaramanga, ya referida.

 

- Acuerdo Metropolitano 020 del 26 de octubre de 2017, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, “[p]or medio del cual se declara concertado el proyecto de revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de segunda Generación del municipio de Floridablanca, en lo que tiene que ver con el componente de largo plazo según Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitano y el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano”.

 

- Resolución 0254 del 13 de marzo de 2018, dictada por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, “[p]or la cual se declaran concertados los asuntos exclusivamente ambientales del proyecto de REVISIÓN GENERAL del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Floridablanca”.

 

En atención a los hechos y consideraciones anteriores, el ministro consultante formuló a la Sala las siguientes 


PREGUNTAS:

 

1. ¿Si el Concejo Municipal debe suspender el estudio del Proyecto de Acuerdo del Plan de Ordenamiento Territorial, teniendo en cuenta que el Municipio concertó los temas ambientales Urbanos con el Área Metropolitana de Bucaramanga y que el Consejo de Estado, mediante providencia que aun (sic) no está en firme declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 del 2012 que le daba calidad de autoridad ambiental Urbana al Área Metropolitana?

 

2. ¿Conociendo el contenido del fallo del Consejo de Estado, que declaró la Nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 de 2012 es preciso esperar la ejecutoria del mismo para proceder en consecuencia?

 

3. ¿Cuál es el procedimiento a seguir una vez cobre firmeza el fallo de nulidad del Acuerdo Metropolitano 016 de 2012? ¿se debe devolver por parte del Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo No. 031 ‘Por medio del cual SE APRUEBA EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL SEGUNDA GENERACION (POT) 2018-2030’, al señor Alcalde Municipal para que proceda a la concertación con la Autoridad Ambiental Urbana?

 

I. CONSIDERACIONES

 

Para dar respuesta a los interrogantes planteados, la Sala analizará, en su orden, los siguientes asuntos: (i) los planes de ordenamiento territorial y su relación con el medio ambiente; procedimiento para su formulación y revisión; (ii) competencias de las áreas metropolitanas; (iii) la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado; (iv) efectos de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de contenido general, y (v) análisis del caso concreto y conclusión.

 

I. Los planes de ordenamiento territorial y su relación con el medio ambiente.

 

Procedimiento para su formulación inicial y para su revisión 

 

1. La función de ordenamiento territorial y su relación con la conservación y protección del medio ambiente. Competencias

 

El artículo 311 de la Constitución Política dispone que a los municipios, como “entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado”, les corresponde, entre otras funciones, “ordenar el desarrollo de su territorio”.

 

En el mismo sentido, el artículo 313 ibidem establece que una de las atribuciones de los concejos municipales es la de “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (numeral 7º) (se destaca).

 

Por otro lado, en relación con la conservación y la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, los artículos 79, 80 y 334 de la Carta Política preceptúan, en lo pertinente:

 

“Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

 

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

 

Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

 

Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

 

Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.

 

(…)

 

Artículo 334 (modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2011). La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes…  para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. (…)

 

(…)”. (Subrayas añadidas).

 

Dentro de este marco constitucional, la Ley 99 de 1993 definió inicialmente lo que debía entenderse por “ordenamiento ambiental del territorio” y señaló algunas competencias en esta materia. En relación con lo primero, el artículo 7 de dicha ley prescribe:

 

“Artículo 7º. Del ordenamiento ambiental del territorio. Se entiende por ordenamiento ambiental del territorio para los efectos previstos en la presente ley, la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible”.

 

Asimismo, el artículo 5 ibidem señala, como una de las funciones del “Ministerio del Medio Ambiente” (hoy en día, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), la de “[e]xpedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial” (numeral 12).

 

Igualmente, el artículo 31 de la Ley 99 establece las funciones principales de las corporaciones autónomas regionales, entre las cuales resulta pertinente citar las siguientes:

 

“(…)

2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;

(…)

 

5) Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten;

(…)

 

30) Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a la presente ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente.

 

31) Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas…

(…)

 

Parágrafo 3. Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo… así mismo podrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o distritos para esos efectos;

 

Parágrafo 4. Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia;

(…)”. (Subrayas añadidas).

 

Por su parte, en relación con las funciones ambientales de los municipios y distritos (incluido el Distrito Capital de Bogotá), el artículo 65 ejusdem dispone que a dichas entidades territoriales compete “[d]ictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo” (numeral 8º).

 

Y los artículos 55 y 66 de la misma ley estatuyen lo siguiente, sobre las competencias ambientales de las grandes ciudades o “grandes centros urbanos”:

 

“Artículo 55. De las competencias de las grandes ciudades. Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente.

 

(…)

 

Artículo 66. Competencias de grandes centros urbanos. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación.

 

Los municipios distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de trasferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento”. (Se destaca). 

 

Más adelante, el artículo 41 de la Ley 152 de 1994[5] dispuso que, “[p]ara el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente Ley, contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia”, y añadió que “[e]l Gobierno Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial” (resaltamos).

 

Posteriormente se expidió la Ley 388 de 1997, con varios objetivos señalados expresamente en su artículo 1, entre ellos, el de armonizar y actualizar las normas de la Ley 9 de 1989[6] con las disposiciones de la Constitución Política de 1991, de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, de la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y de la Ley 99 de 1993; establecer mecanismos que permitan a los municipios, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la conservación y defensa del patrimonio ecológico y la prevención de desastres, así como promover la “armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales” relacionadas con el ordenamiento del territorio.

 

El artículo 5 de la Ley 388 define el ordenamiento territorial de los municipios y distritos, así: 

 

Artículo 5. Concepto.  El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. (Subrayamos).

 

Asimismo, el artículo 6 ejusdem preceptúa que el objeto del ordenamiento territorial municipal y distrital consiste en “complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible”, y añade que dicha actividad “se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras”. (Se destaca).

 

Años después, el artículo 2 de la Ley 1454 de 2011[7] definió el concepto y la finalidad del ordenamiento territorial, en los siguientes términos:

 

“Artículo 2º. Concepto y finalidad del ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia.

(…)”. (Destacamos).

 

Aunque el ordenamiento territorial es una función pública compleja, en la cual intervienen distintas autoridades, instancias y niveles, como la Nación, por conducto del Congreso de la República y el Gobierno Nacional;  las corporaciones autónomas regionales; los departamentos, los municipios, los distritos y las áreas metropolitanas, entre otros[8], dicha función se materializa y concreta en la expedición de los denominados planes de ordenamiento territorial, POT, por parte de los municipios y distritos.

 

Tales planes están definidos en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997, así:

 

“Artículo 9º. Plan de ordenamiento territorial. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. (…)”. (Se resalta).

 

El artículo 10 ibidem menciona los “determinantes” que los municipios deben tener en cuenta para la elaboración y expedición de los POT, es decir, aquellos aspectos, principios y normas de superior jerarquía que necesariamente deben incluirse y respetarse en tales planes. Entre los “determinantes” que esta norma señala, la Sala destaca los siguientes, por su pertinencia para este concepto:

 

“1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales…

(…)

 

4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y la presente ley”. 

 

Vale la pena mencionar también, en relación con este asunto, que los artículos 39, 40 y 41 de la Ley 1523 de 2012[9] establecen la obligación de tener en cuenta, en los planes de desarrollo y en los planes de ordenamiento territorial, las consideraciones referentes a la posibilidad de riesgos de desastres, así como de incluir mecanismos y normas para la prevención y el manejo de tales riesgos, en concordancia con el “plan nacional de gestión del riesgo” que adopte el Gobierno Nacional. En particular, el artículo 40 citado, en su primer inciso, dispone que “[l]os distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley”.

 

Debe recordarse, asimismo, que los planes de ordenamiento territorial tienen tres partes o componentes básicos, como lo señala el artículo 11 ibidem: (i) El componente general, que está constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; (ii) el componente urbano, constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano, y (iii) el componente rural, que está conformado por las políticas, acciones, programas y normas requeridas para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo. 

 

Dentro del componente general del POT, el artículo 12 de la Ley 388 de 1997 ordena incluir, entre otros aspectos, “[l]a clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con la correspondiente fijación del perímetro del suelo urbano… siguiendo los lineamientos de las regulaciones del Ministerio del Medio Ambiente en cuanto a usos del suelo, exclusivamente en los aspectos ambientales y de conformidad con los objetivos y criterios definidos por las Areas (sic) Metropolitanas en las normas obligatoriamente generales, para el caso de los municipios que las integran” (numeral 2.5).

 

Como se infiere de todas las normas citadas, existe una íntima e indisoluble relación entre la función pública de ordenamiento territorial, la de planeación del desarrollo y el deber constitucional, a cargo del Estado, de conservar y proteger los recursos naturales y el medio ambiente, tanto en el ámbito rural como en el urbano.

 

Adicionalmente, el ordenamiento del territorio debe respetar el ejercicio armónico de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, incluyendo las atribuidas a las autoridades ambientales de cada nivel, así como las interrelaciones físicas, naturales, sociales y económicas que existen entre los municipios, el departamento, la región y el país. Específicamente, en el caso de los municipios y distritos que conforman áreas metropolitanas, la Ley 388 de 1997, en armonía con la ley orgánica que regula dichas entidades, exige que los POT tengan en cuenta los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieren a “hechos metropolitanos”, así como los objetivos y criterios generales definidos por dichas áreas para el ordenamiento del territorio por parte de los municipios y distritos que las integran.   

 

2.  Procedimientos para la formulación y la revisión del POT 

 

En relación con los procedimientos para la elaboración (“formulación”) y adopción de los planes de ordenamiento, vale la pena señalar que estos se encuentran regulados detalladamente en los artículos 22 a 28 de la Ley 388, normas de las cuales se puede inferir que la expedición de los POT, por parte de los municipios y distritos, exige agotar dos etapas globales, claramente diferenciadas: (i) la “formulación” del proyecto de plan de ordenamiento territorial, por parte de la administración municipal o distrital (alcaldía), que se refiere a la elaboración de dicho documento, y (ii) la discusión y aprobación o desaprobación del respectivo proyecto de acuerdo que contenga el POT, a cargo del concejo municipal o distrital y, subsidiariamente, del alcalde.

 

El procedimiento para la “formulación” del plan es netamente participativo e involucra varias etapas, algunas de las cuales pueden desarrollarse simultáneamente, y busca fundamentalmente asegurar que el proyecto de plan de ordenamiento territorial que el alcalde presente ante el respectivo concejo haya sido previamente (i) consultado con la comunidad, en general, y con los diferentes gremios y sectores que puedan resultar afectados, y (ii) concertado con las autoridades que tienen la competencia para pronunciarse sobre los aspectos ambientales, de planeación y de integración intermunicipal (en el caso de las áreas metropolitanas).

 

Desde este punto de vista, el artículo 22 de la Ley 388 de 1997 establece, en primer lugar, la necesidad de propiciar la participación comunitaria en la construcción del proyecto de plan de ordenamiento territorial, así:

 

Artículo 22. De la participación comunal en el ordenamiento del territorio. Para efectos de organizar la participación comunal en la definición del contenido urbano del plan de ordenamiento, las autoridades municipales o distritales podrán delimitar en el área comprendida dentro del perímetro urbano, los barrios o agrupamientos de barrios residenciales usualmente reconocidos por sus habitantes como referentes de su localización en la ciudad y que definen su pertenencia inmediata a un ámbito local o vecinal. Lo pertinente regirá para la participación comunitaria en la definición del contenido rural, caso en el cual la división territorial se referirá a veredas o agrupaciones de veredas.

 

En el curso de la formulación y concertación de los planes de ordenamiento territorial, las organizaciones cívicas debidamente reconocidas de dichos agrupamientos de barrios o veredas, a través de mecanismos democráticos que aseguren la representatividad de los elegidos, podrán designar representantes para que transmitan y pongan a consideración sus propuestas sobre los componentes urbano y rural del plan.

(…)”. (Subrayas ajenas al texto).

 

Por otro lado, en cuanto al trámite y la concertación requeridos para la formulación del POT, el artículo 23 ibidem dispone, en lo pertinente:

 

“Artículo 23. Formulación de los planes de ordenamiento territorial. En un plazo máximo de dieciocho (18) meses a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las administraciones municipales y distritales con la participación democrática aquí prevista, formularán y adoptarán los planes de Ordenamiento Territorial, o adecuarán los contenidos de ordenamiento territorial de los planes de Desarrollo, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.

 

En lo sucesivo dentro de los seis (6) meses anteriores al vencimiento de la vigencia del plan de Ordenamiento, las administraciones municipales y distritales deberán iniciar el trámite para la formulación del nuevo plan o su revisión o ajuste.

 

En la formulación, adecuación y ajuste de los planes de ordenamiento se tendrá en cuenta el diagnóstico de la situación urbana y rural y la evaluación del plan vigente.

(…)”. (Se resalta).

 

Es necesario aclarar que el plazo que señalaba dicha norma para la formulación y adopción inicial de los planes de ordenamiento territorial, por parte de los municipios y distritos, fue modificado por la Ley 507 de 1999[10], que lo extendió hasta el 31 de diciembre de ese año.

 

Ahora bien, el artículo 24 de la Ley 388 señala los diferentes tipos de concertación que las administraciones municipales o distritales deben surtir obligatoriamente para formular el proyecto de POT, los plazos en que dicha concertación debe realizarse y las autoridades competentes en cada caso:

 

“Artículo 24. Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno.

 

En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

 

1. El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.

 

2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.

 

3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

 

4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley.

 

Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.

 

Parágrafo. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación”. (Subrayas ajenas al texto).

 

Este procedimiento, en lo que se refiere a la concertación con las autoridades ambientales, fue ratificado y modificado parcialmente por el parágrafo sexto del artículo 1 de la Ley 507 de 1999, que dispuso lo siguiente:

 

“Parágrafo 6º. El Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten (sic) lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de treinta (30) días. Vencido el término anterior, se entiende concertado y aprobado el Proyecto del Plan de Ordenamiento por parte de las autoridades ambientales competentes y una vez surtida la consulta al Consejo Territorial de Planeación como se indica en el numeral 3o. del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se continuará con la instancia de aprobación prevista en el artículo 25 de la misma ley. Lo dispuesto en este parágrafo es aplicable para las disposiciones contenidas en el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1753 de 1994 sobre licencias ambientales y planes de manejo ambiental.

 

En relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado en este parágrafo.

 

En todos los casos en que las autoridades ambientales no se pronuncien dentro de los términos fijados en el presente parágrafo, operará el silencio administrativo positivo a favor de los municipios y distritos”. (Se resalta).

 

Los apartes que aparecen tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-431 de 2000[11], por considerar que el logro de una mayor eficiencia, eficacia y agilidad en la realización de este trámite, que era lo que se buscaba al implantar la figura del silencio administrativo positivo (regulada actualmente en los artículos 84 y 85 de la Ley 1437 de 2011), no se compensaba con el daño potencial que la aplicación de dicho mecanismo podría causar al derecho colectivo al medio ambiente, al abstenerse de realizar el Estado un verdadero y efectivo control sobre los aspectos ambientales contenidos en los proyectos de POT. Sobre este punto, la Corte manifestó:

 

“(…) si bien es cierto que la utilización del silencio administrativo positivo permite contrarrestar el potencial riesgo de retraso que puedan llegar a sufrir los POT en el proceso de su aprobación, es evidente que el mismo se satisface a costa del daño irreversible y permanente que puede sufrir el medio ambiente y, por contera, los derechos a la vida y a la salud de los coasociados como consecuencia de no asumirse una política institucional seria y uniforme que asegure un manejo sostenible del ecosistema. Para la Corte, el hecho de que se le reconozca plena garantía a la protección ambiental, permitiendo que se surta el debido control ecológico sobre los POT, no elimina ni hace inoperante el cometido estatal de la eficacia y celeridad en la función administrativa, pues el ordenamiento jurídico tiene previstas diversas alternativas de control legal –derecho de petición, sanciones disciplinarias y acciones contenciosas- que, precisamente, han sido diseñadas para asegurar el cumplimiento de los fines estatales asignados a los diferentes organismos públicos. (…)

 

(…)

 

En el caso de la norma parcialmente acusada, ésta prevé un mecanismo de control estatal sobre el medio ambiente al disponer queEl Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental competente a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten (sic) lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales”. Sin embargo, el propio dispositivo –en la parte acusada- desmonta dicho control cuando deliberadamente entiende concertado y aprobado el POT, como consecuencia de la mora de la entidad ambiental en emitir el respectivo pronunciamiento. Tal proceder no permite entonces agotar el deber estatal de proteger y garantizar la integridad del medio ambiente, ya que si no existe pronunciamiento dentro del término estipulado, las observaciones e indicaciones que pudieran formularse al POT en punto a las evaluaciones de riesgo ambiental en el (sic) comprometidas, resultarían inocuas y no producirían efecto alguno con grave perjuicio para el ecosistema [12].

 

Como se expresó anteriormente, la Corte, en la Sentencia C-328 de 1995, al declarar inexequible la aplicación del silencio administrativo positivo frente al otorgamiento de la licencia ambiental, en los casos en que la autoridad omitía pronunciarse sobre la viabilidad de los proyectos de infraestructura dentro del plazo estipulado, dejó claro que a través de esta figura jurídica se institucionaliza la negligencia e ineficacia del Estado para cumplir con sus obligaciones en materia ambiental, circunstancia que desconoce abiertamente los artículos 2°, 79 y 80 de la Constitución Política y el deber de coordinación que le asiste a las autoridades para el adecuado y oportuno cumplimiento de los fines sociales (C.P. art. 209).(…)”. (Subrayamos).

 

Por otra parte, la Sala observa que existe cierta desarmonía entre lo dispuesto por esta norma y lo regulado en el artículo 24-1 de la Ley 388 de 1997, por cuanto este último señala que contra la decisión que adopte la autoridad ambiental competente procede el recurso de apelación, mientras que el parágrafo 6º del artículo 1º de la Ley 507 de 1999 prescribe que, “[e]n relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio del Medio Ambiente intervendrá con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días…”, lo que sugiere que el municipio interesado no tendría que interponer recursos contra la decisión que dicte inicialmente la autoridad ambiental, pues, en caso de presentarse un desacuerdo parcial, la concertación continuaría, de oficio, ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En todo caso, y aun bajo este entendimiento, se requeriría un acto administrativo de la autoridad ambiental competente que declare efectivamente concertados los aspectos ambientales del proyecto de POT.

 

Como se puede inferir, la formulación del plan de ordenamiento territorial es un proceso relativamente complejo, que se compone de varias etapas y decisiones, en las cuales intervienen la comunidad o diferentes autoridades, según el caso, así:

 

(i) La concertación con la autoridad o las autoridades ambientales competentes, que corresponde, en principio, a la corporación autónoma regional que tenga jurisdicción sobre el respectivo municipio o distrito, a menos que en dicha entidad territorial exista una autoridad ambiental urbana, constituida de acuerdo con las disposiciones de la Ley 99 de 1993, caso en el cual la corporación autónoma regional será competente para revisar los aspectos ambientales rurales del proyecto de POT, mientras que la autoridad ambiental urbana tendrá la competencia para pronunciarse sobre los asuntos ambientales urbanos.

 

En todo caso y a pesar de que se trata de un ejercicio de concertación, en el cual, por definición[13], debe haber participación activa de las dos partes (la autoridad ambiental y el municipio), dicha etapa termina con la expedición de un acto administrativo por medio del cual la autoridad ambiental aprueba, desaprueba u objeta parcialmente el contenido ambiental del proyecto de POT. Por tal razón, el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 388 de 1997 señala que “[e]l proyecto de plan se someterá a consideración de la…  autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales”; dispone que dicho documento “sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos”, y establece que “[e]sta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente” (se resalta).

 

(ii) Simultáneamente, debe hacerse la concertación ante la respectiva junta metropolitana, para el caso de los planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, para determinar su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia. Aunque la ley no señala en este caso la forma de realizar dicha concertación y la manera en que termina, resulta lógico suponer que esta actuación debe llevarse a cabo de forma similar a como se realiza la concertación de los asuntos ambientales, con excepción, claro está, de la posibilidad de apelar la decisión que se adopte (ya que la junta metropolitana no tiene superior jerárquico) y de la intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

 

(iii) También en forma paralela, debe efectuarse el proceso de socialización del proyecto de POT, mediante su divulgación por diferentes medios, su consulta con los gremios, organizaciones cívicas y sectores de la comunidad que puedan resultar afectados o estar interesados en el asunto, la realización de audiencias públicas para informar y discutir el proyecto, y la recepción y evaluación de los comentarios, observaciones y sugerencias que lleguen a presentarse.

 

(iv) Y finalmente, una vez revisado y aprobado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, debe someterse a consideración del respectivo consejo territorial de planeación, organismo que ha de rendir su concepto y formular sus recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. 

 

Para la Sala, es claro que las dos primeras actividades, al menos, si bien forman parte del proceso general de “formulación” del plan de ordenamiento territorial, constituyen, en sí mismas, verdaderas actuaciones administrativas, de aquellas que regula la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, en las cuales el peticionario e interesado directo es el respectivo municipio o distrito[14], y que terminan con la expedición de un acto administrativo de carácter definitivo. Sobre este punto, vale la pena recordar que, según el artículo 43 ibidem, “[s]on actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

 

En este caso, debe tenerse en cuenta que, tanto la decisión que expida la autoridad ambiental competente como aquella que dicte la junta metropolitana (en el caso de los municipios o distritos que forman parte de un área metropolitana), resuelven de fondo el asunto que somete a su consideración el municipio o distrito, es decir, el cumplimiento o incumplimiento, total o parcial, de los “determinantes” ambientales o metropolitanos, respectivamente, que el futuro plan de ordenamiento territorial debe considerar y cumplir, por estar contenidos en principios y normas superiores (constitucionales, legales o administrativas, expedidas por las autoridades competentes).

 

Adicionalmente, en el caso de que la decisión de dichas autoridades o de cualquiera de ellas sea negativa, en el sentido de objetar o improbar totalmente el proyecto de POT que el alcalde someta a su revisión y concertación, tal acto hace imposible continuar con la respectiva actuación, pues el burgomaestre no podría someter el documento a la consideración del respectivo consejo territorial de planeación ni, menos aún, presentar el proyecto de acuerdo al concejo municipal o distrital.

 

Luego de formularse el plan de ordenamiento territorial, con el cumplimiento de las etapas y los requisitos que se han explicado, sigue el trámite de discusión y aprobación del POT, por parte del respectivo concejo municipal o distrital, procedimiento que inicia con la presentación del respectivo proyecto de acuerdo, por parte del alcalde, y termina con la sanción del acuerdo que apruebe el respectivo concejo municipal o distrital, o bien con la adopción del plan de ordenamiento territorial mediante decreto expedido por el alcalde, cuando el concejo no toma ninguna decisión dentro del plazo que le señala la ley[15]

 

A este respecto, el artículo 25 de la Ley 388 de 1997 dispone:

 

“Artículo 25. Aprobación de los planes de ordenamiento. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración”. (Se destaca).

 

Este procedimiento, aunque termina también con la expedición de un acto administrativo definitivo y, en este caso, de contenido general, que es el acuerdo o el decreto contentivo del POT, según el caso, está sometido a un trámite distinto y especial, que se encuentra previsto en las normas constitucionales y legales que regulan las funciones de los concejos municipales y distritales y, en particular, la presentación, discusión y aprobación de los respectivos acuerdos[16].

 

Ahora bien, debe advertirse que los planes de ordenamiento territorial deben ser objeto de “revisión” integral al terminar su vigencia, y pueden revisarse también, total o parcialmente, en las demás casos y ocasiones que señala el artículo 3, numeral 9º, de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012[17], el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2 de la Ley 902 de 2004[18], y el artículo 2.2.2.1.2.6.1 del Decreto 1077 de 2015[19].

 

En todo caso, “las revisiones” de los planes de ordenamiento territorial están sometidas al mismo procedimiento que los POT iniciales para su aprobación, como lo estatuye el artículo 28 de la Ley 388[20] y lo ratifica el artículo 2.2.2.1.2.6.3 del Decreto 1077 de 2015, que prescribe:

 

Artículo 2.2.2.1.2.6.3. Procedimiento para aprobar y adoptar las revisiones. Todo proyecto de revisión y modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos se someterá a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstas en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.

 

Ante la declaratoria de desastre o calamidad pública, los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana del proyecto de revisión podrán ser adelantados paralelamente ante las instancias y autoridades competentes.

(Decreto 4002 de 2004, artículo 7º)”. (Se destaca).

 

II. Competencias de las áreas metropolitanas

 

El artículo 319 de la Constitución Política estatuye:

 

“Artículo 319. Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.

 

La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.

 

Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley.

 

Las áreas metropolitanas podrán convertirse en Distritos conforme a la ley”. (Resaltamos).

 

Inicialmente, bajo la Constitución de 1991, las áreas metropolitanas fueron reguladas por la Ley 128 de 1994, que fue derogada y sustituida posteriormente por la Ley 1625 de 2013[21].

 

Conforme al artículo 1 de esta ley, su objeto consiste en “dictar normas orgánicas para dotar a las Áreas Metropolitanas de un régimen político, administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la Constitución Política y la ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir con sus funciones” (se destaca), así como articular “la normatividad relativa a las Áreas Metropolitanas con las disposiciones contenidas en las Leyes 388 de 1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y sus decretos reglamentarios, entre otras” (subrayamos).

 

Sobre el objeto y la naturaleza jurídica de las áreas metropolitanas, los artículos 2 y 3 ibidem establecen, en lo pertinente:

 

Artículo 2º. Objeto de las áreas metropolitanas. Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada.

 

 Artículo 3o. Naturaleza jurídica. Las Áreas Metropolitanas están dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial.

 

En cuanto a la “jurisdicción” del área metropolitana, el artículo 5 de la misma ley señala que esta corresponde a la totalidad del territorio de los municipios que la conforman, y que su domicilio será el “municipio núcleo”.

 

La misma ley determina la relación que existe entre las áreas metropolitanas y los municipios que las conforman, así:

 

“Artículo 9º. Relaciones entre el Área Metropolitana, los municipios integrantes y otras entidades. En el marco de las funciones establecidas por la Constitución Política y la ley, las Áreas Metropolitanas se ocuparán de la regulación de los hechos metropolitanos, y de aquellos aspectos que por sus atribuciones o competencias le sean asignadas por ley; en consecuencia, este será el marco de actuación de los alcances de su intervención y de la utilización de los distintos recursos.

 

Parágrafo. En aras de asegurar la planificación ambiental del territorio metropolitano, las Áreas Metropolitanas que ejerzan la competencia de autoridad ambiental, podrán establecer comisiones conjuntas para la regulación y administración de los ecosistemas o cuencas compartidas con otras autoridades ambientales”. (Se destaca).

 

Para el cabal entendimiento de esta norma, debe recordarse que, según el artículo 10 ibidem, los “hechos metropolitanos” están constituidos por “aquellos fenómenos económicos, sociales, tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, territoriales, políticos o administrativos, que afecten o impacten simultáneamente a dos o más de los municipios que conforman el Área Metropolitana”.

 

Con respecto a las autoridades que dirigen y administran el área metropolitana, el artículo 14 de la misma ley dispone que “[l]a Dirección y Administración del Área Metropolitana estará a cargo de la Junta Metropolitana, el Presidente de la Junta Metropolitana, el Director y las Unidades Técnicas que según sus estatutos fueren indispensables para el cumplimiento de sus funciones”.

 

Adicionalmente, las áreas metropolitanas deben contar con “organismos asesores para la preparación, elaboración y evaluación de los planes de la entidad y para recomendar los ajustes que deban introducirse, los cuales se denominarán consejos metropolitanos”, entre los cuales se destaca el “Consejo Metropolitano de Planificación”, como lo estatuye el artículo 26 ejusdem.

 

Por otra parte, en relación con las competencias y funciones de las áreas metropolitanas, importa considerar, para efectos de esta consulta, aquellas que se relacionan directamente con la conservación y protección del medio ambiente, y con el ordenamiento territorial de los municipios que las integran. En este punto, el artículo 6 de la Ley 1625 dispone:

 

“Artículo 6º. Competencias de las áreas metropolitanas. Son competencias de las Áreas Metropolitanas sobre el territorio puesto bajo su jurisdicción, además de las que les confieran otras disposiciones legales, las siguientes:

 

a) Programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable de los municipios que la conforman;

(…)

 

d) Establecer en consonancia con lo que dispongan las normas sobre ordenamiento territorial, las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio de los municipios que la integran, con el fin de promover y facilitar la armonización de sus Planes de Ordenamiento Territorial”. (Se resalta).

 

Asimismo, el artículo 7 ejusdem, que señala las funciones específicas de las áreas metropolitanas, incluye las siguientes:

 

“Artículo 7º. Funciones de las Áreas Metropolitanas. De conformidad con lo establecido en el artículo 319 de la Constitución Política, son funciones de las Áreas Metropolitanas, además de las conferidas por otras disposiciones legales, las siguientes:

 

a) Identificar y regular los Hechos Metropolitanos, de conformidad con lo establecido en la presente ley;

 

b) Formular y adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano con perspectiva de largo plazo incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial de conformidad con las disposiciones legales vigentes, como una norma general de carácter obligatorio a las que deben acogerse los municipios que la conforman al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos.

 

(…)

 

c) Formular y adoptar el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial, el cual será el marco al cual deberán acogerse cada uno de los municipios que conforman el área, al adoptar los planes de ordenamiento territorial;

 

(…)

 

j) Ejercer las funciones y competencias de autoridad ambiental en el perímetro urbano de conformidad a lo dispuesto en la Ley 99 de 1993;

 

(…)

 

q) Formular, adoptar e implementar planes para la localización, preservación y uso adecuado de espacios libres para parques y zonas verdes públicas;

 

(…)

 

Parágrafo. Los Distritos establecidos en el artículo 328, Constitución Política, que a la entrada en vigencia de la presente ley, ejerzan como autoridad ambiental, conservarán dicha competencia”. (Subrayas agregadas).

 

Adicionalmente, el artículo 20 de la misma ley, al enunciar las funciones de la “junta metropolitana”, establece algunas que se relacionan con el ordenamiento territorial y la protección del medio ambiente, así:

 

“Artículo 20. Atribuciones básicas de la Junta Metropolitana. La Junta Metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas:

 

a) En materia de planificación del desarrollo armónico, integral y sustentable del territorio:

 

1. Declarar los Hechos Metropolitanos de conformidad con lo expuesto en la presente ley.

 

2. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano con perspectiva de largo plazo que incluya el componente de ordenamiento físico territorial de conformidad con las disposiciones legales vigentes, como una norma general de carácter obligatorio a la que deben acogerse los municipios que la conforman en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos.

 

3. Armonizar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, con el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial.

 

(…)

 

6. Aprobar la concertación de los aspectos referidos a Hechos Metropolitanos, Plan Integral de Desarrollo Metropolitano y las Normas Obligatoriamente Generales, contenidos en los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Integrales de Desarrollo Urbano y Macroproyectos de Interés Social Nacional.

 

(…)

 

d) Recursos naturales, manejo y conservación del ambiente. Adoptar en el centro urbano de los municipios de su jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia;

(…)”. (Negrillas del original; subrayas añadidas).

 

De manera complementaria, el parágrafo segundo del artículo 29 de la Ley (orgánica) 1450 de 2011, que establece la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial, preceptúa:

 

“Parágrafo 2º. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el señalamiento de las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Áreas Metropolitanas”.

 

Como se deduce de las normas constitucionales y orgánicas citadas, las funciones de las áreas metropolitanas en materia ambiental y de ordenamiento territorial se concretan principalmente en las siguientes:

 

(i) Formular y adoptar el “Plan Integral de Desarrollo Metropolitano”, que debe incorporar un componente de ordenamiento físico territorial, constituido por un conjunto de normas generales y obligatorias para los municipios que integran el área.

 

(ii) Formular y adoptar el “Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial”, que constituye el marco general al que deben acogerse todos los municipios que conforman el área, para adoptar y coordinar sus propios planes de ordenamiento territorial.

 

Vale la pena comentar que con el ejercicio de esta función, y de la señalada en el numeral anterior, se busca que exista la debida armonía entre los planes de desarrollo de los municipios que conforman el área metropolitana, y entre estos y los respectivos planes de ordenamiento territorial, de tal manera que la planeación del desarrollo de tales municipios, inclusive en relación con el uso del suelo y el aprovechamiento de los recursos naturales, se haga en forma ordenada, armoniosa y respetuosa del medio ambiente, y se propicie una verdadera integración entre dichas entidades territoriales. 

 

(iii) Ejercer las competencias y funciones que les corresponda como “autoridad ambiental” en el perímetro urbano de los municipios que conforman el área metropolitana, “de conformidad a lo dispuesto en la Ley 99 de 1993”.

 

(iv) Aprobar la concertación de los planes de ordenamiento territorial de los municipios que integran el área metropolitana, en relación con los “hechos metropolitanos”, frente a lo dispuesto en el “Plan Integral de Desarrollo Metropolitano” y el “Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial”, entre otras normas.

 

(v) Adoptar un plan metropolitano para la protección de los recursos naturales y la defensa del medio ambiente, en el territorio bajo su jurisdicción.

 

(vi) Formular, adoptar e implementar planes para la localización, preservación y uso adecuado de espacios libres para parques y zonas verdes públicas.

 

De todo lo anterior se puede colegir que la ley orgánica de las áreas metropolitanas asigna a dichas entidades múltiples y diversas competencias y funciones relacionadas con la planeación del desarrollo, el ordenamiento territorial y la defensa del medio ambiente en los municipios que las conforman, tanto en las zonas urbanas como en las rurales.

 

Lo anterior, sin embargo, no es suficiente para concluir, a juicio de la Sala, que las áreas metropolitanas puedan calificarse, por sí mismas, como “autoridades ambientales” en el perímetro urbano de los municipios que las integran, pues la Ley 1625 de 2013 remite expresamente, para tales efectos, a la Ley 99 de 1993, que es la normatividad que establece quiénes son las autoridades ambientales, tanto en el plano nacional como en el orden territorial, y determina, en particular, las condiciones para que los “grandes centros urbanos”, es decir, los municipios, distritos y áreas metropolitanas que tienen determinado nivel de población urbana, puedan calificarse como “autoridades ambientales” y ejercer las funciones asignadas a las corporaciones autónomas regionales en el perímetro urbano de los respectivos municipios.

 

Específicamente, en relación con la concertación de los planes de ordenamiento territorial municipales, la Ley 1625 otorga a las juntas metropolitanas la competencia para aprobar la concertación de dichos planes, en relación con los “hechos metropolitanos” que estos involucren y a la luz de las normas generales y obligatorias expedidas por el área metropolitana (como el plan integral de desarrollo y el plan estratégico de ordenamiento territorial, entre otras), las cuales, no puede desconocerse, incluyen y reglamentan algunos aspectos de naturaleza ambiental.

 

Sin embargo, la Sala observa que ninguna de las disposiciones analizadas otorga directamente al área metropolitana, por el solo hecho de serlo, la función específica de realizar y aprobar la concertación de los asuntos ambientales urbanos incluidos en los planes de ordenamiento territorial de los municipios que la integran.

 

Dicha competencia se deriva de lo dispuesto en la Ley 1625 de 2013 (artículos 7, literal j, y 9), en armonía con las Leyes 388 de 1997 (artículo 24, numeral 1º) y 507 de 1999 (artículo 1, parágrafo 6º), siempre que el área metropolitana cumpla con las condiciones o requisitos para actuar como “autoridad ambiental” en el perímetro urbano de los municipios que la conforman, exigidos por la Ley 99 de 1993 (artículos 55 y 66), a la cual remiten expresamente todas las leyes inicialmente mencionadas. 

 

III. La sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado

 

Varias personas naturales y jurídicas, entre ellas la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, demandaron, en procesos separados, la nulidad del Acuerdo Metropolitano 016 de 2012, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, “[p]or medio del cual se constituye, organiza y reglamenta la autoridad ambiental metropolitana, y se aprueba la estructura, funciones y asignaciones salariales para su funcionamiento”, por considerar que con la expedición de dicho acto administrativo se violaron varias normas constitucionales y legales, que se refieren, en su mayoría, a las competencias del Congreso de la República, de las autoridades ambientales, de los municipios y de las áreas metropolitanas. 

 

Luego de acumularse los distintos expedientes, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante fallo del 21 de enero de 2014, resolvió denegar las pretensiones de las demandas y, por lo tanto, se abstuvo de declarar la nulidad del acuerdo citado.

 

Al resolver el recurso de apelación presentado por algunos de los actores, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de junio de 2018, decidió revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, dispuso: “DECRÉTASE la nulidad del Acuerdo Metropolitano nro. 016 de 31 de agosto de 2012 demandado, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia” (negrillas en el original).

 

Es importante resaltar que en ninguna parte de dicha sentencia, ya sea en la sección  considerativa o en la resolutiva, el Consejo de Estado se refirió expresamente a los efectos jurídicos que la declaratoria de nulidad del acto acusado estaría llamada a producir, desde el punto de vista material (en cuanto a su alcance) o desde la perspectiva temporal, es decir, en cuanto a su aplicación en el tiempo.

 

Por otro lado, es pertinente señalar que el argumento principal sobre el cual se fundamenta la decisión adoptada por esta corporación consiste en que la Junta Metropolitana de Bucaramanga, al determinar, mediante el Acuerdo 016 de 2012, que dicha entidad podía fungir como autoridad ambiental urbana, conforme a lo dispuesto en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, por tener una población urbana superior a un millón (1.000.000) de habitantes (repartida entre los municipios que la integran) no se basó en los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985, como lo ordena el artículo 54 transitorio[22] de la Constitución Política, “para todos los efectos constitucionales y legales”, sino en una certificación expedida por el Departamento Nacional de Estadísticas, DANE, en el año 2012, sobre la población proyectada para esos municipios al 30 de junio de ese año.

 

En este sentido, según lo que se deduce de la sentencia citada, la Junta Metropolitana de Bucaramanga no habría acreditado, en forma idónea, el cumplimiento del requisito poblacional exigido en la Ley 99, para que el AMB pudiera constituirse y actuar como autoridad ambiental urbana.

 

Así lo explicó esta corporación, en el fallo mencionado:

 

De la reseña jurisprudencial antes señalada, se colige que esta Corporación ha sido unánime al sostener que para determinar el requisito del número de habitantes o población, se debe tener en cuenta el resultado del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985, el cual fue adoptado por el Congreso de la República, a través del artículo 54 Transitorio de la Constitución Política, “para todos los efectos constitucionales y legales”.

 

Y que no puede tenerse en cuenta la proyección, índice, variación, o tasas de crecimiento exponencial de la población censada, pues se desconocería la citada disposición.

 

Ello, en tanto que el citado artículo 54 Transitorio constitucional (que adoptó el censo de 1985) está destinado a dotar de certeza las decisiones administrativas que tengan como base estadísticas de población; produce efectos jurídicos transitorios por tiempo indefinido, de tal modo que el mismo permanece vigente hasta que el legislador adopte otro censo posterior, conforme lo exigen los artículos 1º y 7º de la Ley 79 o sea fijado un criterio legal distinto, a través de una norma especial.

 

Por tanto, debe destacarse que la aplicación del referido censo de 1985 constituye la regla general en todos los asuntos o materias, en los cuales haya que determinar el número de habitantes o población, y que no hubiesen sido regulados de manera específica por una norma especial, en razón de que es el que determina la validez jurídica de las cifras de población para todos los efectos constitucionales y legales, de tal manera que “ninguna autoridad legislativa, ejecutiva o judicial pudiera desconocerlo en el cumplimiento de sus funciones”; (…)

 

En el caso bajo examen, el legislador no estableció una regla especial para determinar el número de habitantes o la población, necesario a fin de que las áreas metropolitanas sean competentes para ejercer, dentro de su perímetro urbano, las funciones descritas en los artículos 55 y 66 de la Ley 99, y se le les destine el cincuenta por ciento (50%) de la sobretasa ambiental, por lo que se debe aplicar la referida regla general y tener en cuenta el resultado del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985.

 

En este orden de ideas, cuando la Junta Metropolitana de Bucaramanga, a través del Acuerdo Metropolitano nro. 016 de 31 de agosto de 2012 demandado, dio por cumplido el requisito de un (1) millón de habitantes, a través de la citada certificación de 20 de marzo de 2012, expedida por el DANE, con una proyección definida a 30 de junio del mismo año, para constituir el Área Metropolitana de Bucaramanga como autoridad ambiental metropolitana y le otorgó las demás facultades y funciones indicadas en el citado Acuerdo, violó lo señalado en los artículos 54 Transitorio de la Constitución Política, 7º de la Ley 79, en concordancia lo (sic) dispuesto en el artículo 12 de la Ley 67, e incurrió en una falsa motivación.

 

Las consideraciones precedentes constituyen razón potísima para que la Sala revoque la sentencia apelada y, en su lugar, declare la nulidad del Acuerdo Metropolitano nro. 016 de 31 de agosto de 2012 demandado, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga”. (Negrillas y subrayas en el original).

 

Finalmente, vale la pena indicar que esta sentencia tuvo un salvamento de voto[23] y que, en relación con la misma, se presentaron dos solicitudes, una de aclaración y adición, y otra de adición, que fueron resueltas negativamente por la Sección Primera, mediante auto del 26 de julio de 2018, contra el cual, uno de los apoderados de la parte demandante interpuso recurso de reposición, el cual no ha sido resuelto todavía. Por esta razón, la sentencia no había quedado en firme, al momento de aprobarse este concepto, según la información que aparece registrada en el sistema del Consejo de Estado.

 

Por tal razón, las consideraciones efectuadas en este documento y las respuestas que se darán a las preguntas formuladas por el Ministerio del Interior, deben entenderse condicionadas a que la Sección Primera de la Sala Contenciosa Administrativa de esta corporación no disponga algo en contrario, al resolver el mencionado recurso.

 

IV. Efectos de la declaratoria de nulidad de los actos administrativo de contenido general

 

En primer lugar, debe recordarse que el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, regula el medio de control de nulidad o simple nulidad, en los siguientes términos:

 

Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

 

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

 

(…)

 

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

 

(…)”. (Se resalta).

 

En punto a los efectos de las sentencias proferidas por la Jurisdicción de lo  Contencioso Administrativo, que declaran la nulidad de un acto administrativo general, el artículo 189 ibidem dispone, en lo pertinente:

 

“Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

 

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.

 

Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional[24]. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes.

 

(…)

 

Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley.

 

(…)”. (Subrayas ajenas al texto).  

 

Como puede apreciarse, dicha norma establece los efectos materiales de las sentencias de nulidad, es decir, en cuanto a su obligatoriedad y alcance, al señalar que las sentencias que anulan un acto administrativo producen efecto de cosa juzgada (absoluta), por lo que no puede volverse a revisar o discutir sobre la validez del acto declarado nulo, y que dicha consecuencia se genera frente a todas las personas (“erga omnes”), y no solamente respecto del demandante y el funcionario o entidad que haya emitido el acto.

 

Sin embargo, la disposición que se comenta no regula expresamente cuáles son los efectos temporales de dichas providencias, es decir, desde cuándo se producen sus efectos jurídicos, si desde el pasado (ex tunc) o solo hacia el futuro (ex nunc), salvo para la nulidad por inconstitucionalidad (prevista en el artículo 135 del CPACA), en relación con la cual sí preceptúa que tales sentencias generan efectos hacia el futuro, a menos que el juez competente disponga otra cosa. 

 

Lo que sí establece dicha norma es que todas las sentencias que resuelvan sobre la nulidad de un acto administrativo son “obligatoriasa partir de su ejecutoria, es decir, que sus efectos vinculantes se producen desde el momento en que adquieren firmeza.

 

El problema jurídico relacionado con los efectos temporales de las sentencias de nulidad ha sido debatido largamente por la jurisprudencia y la doctrina.

 

Así, por ejemplo, la Sala de Consulta y Servicio Civil manifestó lo siguiente, en el concepto 1506 de 2003[25], con base en la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado hasta ese momento:

 

1.2 Efectos de la sentencia de nulidad.

 

La declaratoria de nulidad de los actos administrativos produce efectos ex tunc, es decir retroactivos a la expedición del acto anulado, entendiendo que no existió jurídicamente, de manera que al restaurar las cosas al estado anterior a su vigencia, se restablezca el ordenamiento jurídico.

 

En sentencia de 23 de noviembre de 2.000, la Sección Tercera de esta Corporación, dijo:

 

En materia de los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto general la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido la relativa a que la norma declarada nula se reputa como si nunca hubiese existido y, en consecuencia, la normatividad anterior que fue derogada expresamente por aquella recobra vigencia… Así en sentencia proferida el día 19 de abril de 1.991 se dijo: “Respecto de los efectos de la (sic) sentencias de nulidad proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha sido reiterativa esta Corporación, en el sentido de que ellas producen efectos ex tunc (“desde entonces”), esto es, desde el momento en que se expidió el acto anulado, sin que afecte ese hecho el que dicha declaratoria tenga como fundamento la atribución constitucional de esta jurisdicción de defensa de la Carta Fundamental. Como consecuencia de lo anterior, las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria son afectadas por la decisión tomada en esta última”.[26] (destaca la Sala).

 

En sentencia de octubre 12 de 2.000, la Sección Segunda dijo:

 

“..Como es sabido la sentencia que recae en la acción de nulidad surte efectos frente a todas las personas en cuanto declare la nulidad y retrotrae la situación como si el acto nunca hubiese existido, sin perjuicio de las situaciones consolidadas...” [27].

 

En fallo de la Sección Segunda de 10 de noviembre de 2001, se dijo:

 

“Ahora bien, los efectos de la nulidad de los actos administrativos, ha dicho el Consejo de Estado, desde tiempos remotos “...devuelve las cosas al estado que antes tenían,...(ver providencia del 22 de junio de 1.955… o como mas (sic) recientemente se ha dicho “...los efectos de la nulidad de un acto administrativo, consisten precisamente en dejar la situación jurídica como se encontraba en el momento anterior a la expedición del mismo” (Subsección A., sentencia expediente 14364… 10 de febrero de 2.000)…”.[28]

 

Las situaciones consolidadas en vigencia del acto declarado nulo, son aquellas que se causaron y produjeron efecto, de manera que no es posible devolver las cosas al estado inicial, como por ejemplo los pagos por concepto de mesadas pensionales efectuados con anterioridad a la declaratoria de nulidad del acto que reconoció tal derecho; por el contrario, las situaciones que no se consolidaron no tienen vocación de permanencia, pues si el acto no subsiste tampoco puede seguir surtiendo  efectos. (Se subraya).

 

Más adelante, en el concepto 1672 de 2005[29], la Sala expresó:

 

3. Efectos de la sentencia de nulidad. Es claro que una vez desvirtuada la presunción de legalidad de un acto administrativo - en el presente caso de uno  del orden territorial - por desconocer las condiciones de ejercicio de las potestades tributarias a las que debía sujetarse, la declaratoria de nulidad trae consigo la perdida de validez y de vigencia del acto administrativo, y con ello, de su fuerza ejecutoria…  (…)

 

De otra parte, es bueno recordar que el examen de legalidad o de constitucionalidad del acto administrativo se realiza respecto del cumplimiento de las exigencias que debían cumplirse al tiempo de su expedición, de manera que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, los efectos de la sentencia de nulidad se producen desde el momento en que ésta se ejecutorió, sin que ello afecte las situaciones consolidadas o los derechos reconocidos bajo el amparo de la disposición anulada. Así lo ha sostenido esta Sala:

 

‘Si bien el juzgamiento de la legalidad del acto administrativo general se realiza respecto de la observancia o no de las normas legales a las cuales debía sujetarse su expedición, esta situación jurídica debe distinguirse de la intangibilidad de los actos individuales producidos durante su vigencia, pues en aras de la seguridad jurídica de las relaciones del Estado con sus administrados, la decisión no debe afectar la existencia, fuerza ejecutoria y validez de dichos actos administrativos de carácter particular. En efecto, es bueno recordar que están de por medio situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos que han de ser garantizados, máxime cuando esos actos continúan amparados por la presunción de legalidad.” [30]

 

Por su parte la Sección Cuarta de esta Corporación, ha reiterado su posición[31] coincidente, tanto sobre los efectos de la sentencia de nulidad como sobre la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas y no consolidadas, en providencia de junio 16 de 2005, en la que afirma:

 

‘... ha sido reiterada la jurisprudencia de ésta Corporación al precisar que éstos son “ex tunc”, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado.

 

Igualmente se ha indicado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones particulares que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa.’ [32] (Negrillas de la Sala)”. (Negrillas en el original; subrayas añadidas).

 

Vale la pena mencionar que, en relación con este último concepto, el Consejero de Estado Enrique José Arboleda presentó un salvamento de voto, en el cual consideró necesario precisar:

 

En otro salvamento de voto realizado por el suscrito, en un concepto similar, (referencia 1664, del 18 de agosto de 2005) expuse sobre este tema lo siguiente: “Ha sido muy largo el debate en la doctrina y la jurisprudencia alrededor del tema de los efectos de la sentencia de nulidad de un acto administrativo de contenido general, pero se puede afirmar, que el estado de la cuestión se ha venido decantando alrededor del respeto por las situaciones consolidadas que produjo la norma durante su vigencia. En general, se ha entendido que una situación está consolidada cuando ha prescrito o caducado la posibilidad de reclamar o de accionar ante la jurisdicción”.

 

Posteriormente, en el concepto 2097 de 2012[33], la Sala se refirió al momento en que se producen los efectos de las sentencias de nulidad (en cuanto a su obligatoriedad), y sobre los efectos temporales de tales providencias. En relación con este último aspecto, opinó que la anulación judicial de un acto administrativo general producía el decaimiento de los actos administrativos de alcance particular que se hubieran dictado con fundamento en aquel, antes de su declaratoria de nulidad:

 

2. La Sala reitera lo señalado en dicha oportunidad, pues es claro que los efectos de las sentencias nacen con su ejecutoria, tal como lo dispone expresamente el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo al señalar que “las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias para los particulares y la administración”.

 

En ese sentido se recuerda que la comunicación de las sentencias a que alude el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo[34] no condiciona la obligatoriedad de la sentencia ni sus efectos, pues su razón de ser no está relacionada con la fuerza vinculante de la providencia judicial, sino con la necesidad de acelerar los actos de ejecución que se deriven de la misma… es así que el beneficiario de la sentencia puede solicitar su cumplimiento y el pago de los intereses moratorios desde su ejecutoria (art.177)…

 

3. Téngase en cuenta, como lo señaló la Sala en los apartes arriba transcritos, que las entidades públicas son parte del proceso judicial en que se discuten sus actos, de manera que conocen los resultados del mismo por los medios de notificación previstos en la legislación procesal; en consecuencia, sin perjuicio de los plazos que da la ley cuando sea necesario ejecutar actos materiales para el cumplimiento de la sentencia (art.176 C.C.A), los efectos jurídicos de la misma se producen con su ejecutoria (artículo 174 ibídem) y, por tanto, deberán ser observados por la entidad una vez se produzca dicha circunstancia.

 

Particularmente, en el caso de los actos administrativos de carácter general, la ejecutoria de la sentencia que declara su nulidad conllevará su desaparición definitiva del ordenamiento jurídico (efectos erga omnes, art.175 C.C.A) y, por ende, la imposibilidad de ser fuente jurídica para la expedición de nuevos actos derivados del mismo. De mucho antes esta Sala ya había indicado que la sentencia que declara la nulidad de un acto “tiene la virtud de retirar desde su ejecutoria el precepto acusado de la normación jurídica para impedir que se siga aplicando[35].

 

Es por ello que los actos expedidos con anterioridad a la declaratoria de nulidad del acto fuente decaerán (perderán eficacia –art.66-2 C.C.A); y los que se expidan con posterioridad estarán afectados directamente en su validez, en el grado o proporción en que el acto anulado haya fundamentado su expedición…”. (Negrillas del original; se subraya).    

 

Merece la pena aclarar que en dicha oportunidad se consultaba si un acto electoral que debía cumplir una asamblea departamental, después de haberse declarado la nulidad de una ordenanza de carácter general dictada por la misma corporación, mediante una sentencia que ya estaba ejecutoriada pero aún no se había comunicado a la asamblea, podía realizarse todavía con sujeción a las normas reglamentarias contenidas en la ordenanza anulada. 

 

Y más recientemente[36], al resolver un conflicto de competencias administrativas entre la Contraloría General de la República y una contraloría territorial, la Sala de Consulta volvió a revisar y analizar la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los efectos temporales de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general. Por ser completamente pertinente y actual lo explicado en dicha decisión, se transcribe in extenso:

 

Retornando a la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo, la Sala encuentra útil reseñar, por vía de ejemplo, algunas sentencias recientes que citan, a su vez, pronunciamientos anteriores y recogen los efectos retroactivos de la nulidad de los actos administrativos:

 

- Sentencia del 22 de noviembre de 2012[37], en la cual se recoge el efecto ex tunc, su diferencia con los efectos de la nulidad por inconstitucionalidad, y el concepto de situaciones consolidadas:

 

“Se plantea entonces un problema que ha sido resuelto de tiempo atrás por esta Corporación, y que dirime las controversias relacionadas con los efectos de la declaración de nulidad de actos administrativos, solución que se inclina por sostener que los efectos son hacia el pasado, para lo cual puede verse: 

 

La nulidad del acto administrativo afecta su validez desde el momento de su expedición y, por ende, surte efectos ex tunc2

 

Visto así, podría pensarse que todas las actuaciones surgidas a la vida jurídica con fundamento en el acto anulado se contagian de sus defectos, y como consecuencia lógica perecen ante la inminente invalidez de su fuente.

 

No obstante, la Jurisprudencia del Consejo de Estado no ha compartido ese argumento, por el contrario, si bien ha sostenido que los efectos de la declaratoria de nulidad son “ex tunc”, advierte que las situaciones jurídicas consolidadas no pueden verse afectadas por esta, dicho argumento se ha consagrado en los siguientes términos:

 

‘Precisamente, allí radica la diferencia de la inexequibilidad de la ley con la nulidad de los actos administrativos, pues ésta, por regla general, sí tiene efectos ex tunc, es decir, retrotrae la situación jurídica a la anterior a la expedición del acto anulado, debiéndose tener como si éste no hubiera existido, pero dejando a salvo de ese efecto retroactivo las situaciones consolidadas3

 

Cabe precisar que, al concepto de “efectos retroactivos” o “efectos ex tunc”, se le ha dado una connotación diferente en cuanto la nulidad de actos administrativos se refiere, ya que, como se ha visto, no embarga la capacidad de retrotraer todo a su estado anterior, por  el contrario, deja incólumes las situaciones acaecidas en vigencia del acto declarado nulo.

 

La firmeza de esas situaciones consolidadas busca la seguridad jurídica de los asociados teniendo en cuenta que ellas se encuentran soportadas en sí mismas” 

 

- Sentencia del 26 de agosto de 2009[38], conforme a la cual el estudio de legalidad de los actos administrativo se remonta a su origen y en consecuencia los efectos de la anulación se retrotraen al mismo:

 

“Es preciso señalar que la nulidad declarada de los actos administrativos produce efectos desde el momento mismo de su expedición, o “ex tunc”… situación que se distingue de la que tiene lugar cuando por otras causas desaparece el fundamento de derecho del acto, como ocurre por ejemplo con la declaración de inexequibilidad de una ley…”

 

- Sentencia del 29 de mayo de 2014[39], en la cual se evidencia la continuidad en el tiempo de la interpretación jurisprudencial en punto a los efectos de las sentencias de anulación:

 

“La Sala reitera la Jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en cuanto a los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad, es decir que se deben reconocer los efectos de la nulidad decretada judicialmente desde el momento en que se expidió el acto anulado y que tratándose del contencioso de nulidad los efectos de la sentencia respectiva tienen carácter erga omnes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo[40].

 

En este sentido la Sala acoge la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, recopilada y reiterada en los siguientes apartes de la sentencia de 8 de marzo de 2007 (expediente 15.052), en cuanto a se refiere a los efectos de la nulidad de un acto administrativo en el escenario de una acción contractual:

 

“Al respecto, el Código Contencioso Administrativo señala en el artículo 175, que “…la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes…”, lo cual significa que produce efecto general contra todos. Si bien los efectos temporales de dicha declaratoria no tienen señalamiento legal[41], la jurisprudencia ha entendido que se parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia, siempre que no esté consolidada la situación que del mismo se desprende.

 

Sobre el punto en comento esta Corporación en Sentencia de 19 de abril de 1991, manifestó:

 

“Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción Contencioso-Administrativa ha sido reiterada esta Corporación, en el sentido de que ellas producen efectos ex tunc (“desde entonces”)…

 

“Como consecuencia de lo anterior, las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de expedición del acto y la sentencia anulatoria son afectadas por la decisión tomada en esta última.

 

“Se diferencia así de las sentencias de inexequibilidad pronunciadas por la Corte Suprema de Justicia…

 

En este orden de ideas, es preciso entender que si se expide un acto administrativo de carácter particular con base en un acto de carácter general que se presume válido al momento de la expedición del primero, y el acto que le sirve de fundamento es anulado, y por lo tanto se considera que no ha existido jamás, con mayor razón debe anularse el acto particular, pues el acto que le sirvió de base desapareció del mundo jurídico desde el momento mismo de su creación, y es lógico que el acto particular, al carecer de fundamento, también debe ser eliminado del ámbito jurídico… es decir, debe ser anulado también…” [42]

 

De igual forma, en providencia de 6 de mayo de 1999, expresó:

 

“Respecto de los efectos temporales de la nulidad declarada, para la Sala está suficientemente decantada y consolidada tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, la posición conforme a la cual la sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo sea general o particular, tiene efectos hacia atrás, hasta el momento en que el acto anulado nació a la vida jurídica, de allí que se considere como regla general que, en tal caso, las cosas vuelven a su estado inicial, como si el acto no hubiera existido, excepto en relación con las situaciones ya consolidadas, es decir, aquellas particulares cuyos respectivos actos ya no son susceptibles de impugnación jurisdiccional, ora por caducidad de la acción, ora por tratarse de cosa juzgada”. [43]

 

En esta oportunidad la Sala reitera los pronunciamientos transcritos, esto es, que la sentencia de nulidad de un acto administrativo tiene efectos retroactivos, es decir, a partir del momento en que se expidió el acto anulado…

 

- Sentencia del 26 de febrero de 2014[44], sobre los efectos inmediatos de la anulación de un acto administrativo de carácter general en las situaciones jurídicas no consolidadas:

 

De acuerdo con lo señalado por la Sala, que en esta oportunidad se reitera, los efectos de los fallos de nulidad de los actos de carácter general, son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,  toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable porque fue declarada nula[45].”

 

De este modo, es claro que las sentencias proferidas en procesos de nulidad simple tienen, por regla general, efectos retroactivos o ex tunc; y, entonces, las razones que informan la interpretación jurisprudencial sobre los efectos ex tunc de las sentencias que declaran la nulidad de los actos administrativos, pueden resumirse así:

 

a) Las sentencias que declaran nulos los actos de carácter general tienen efectos ex tunc, es decir, retroactivos, porque las causales establecidas en la ley se configuran antes de la expedición del respectivo acto o en ese mismo momento, y porque, con su demostración, se desvirtúa la presunción de legalidad.

 

b) Los efectos ex tunc afectan las situaciones jurídicas no consolidadas, por cuanto la anulación del acto general configura la pérdida de los fundamentos de derecho de las actuaciones en curso.

 

La jurisprudencia define la situación jurídica no consolidada como aquella que se encuentra en discusión ante las autoridades administrativas o judiciales.

 

Esta categoría también puede incluir aquellas situaciones ya definidas en sede administrativa, pero que, al momento de proferirse la sentencia de anulación del acto general, pueden ser demandadas aún por la vía judicial, en razón a que no ha operado la caducidad de la acción, ni respecto de ellas existe cosa juzgada.

 

c) Los efectos ex tunc no afectan las situaciones jurídicas consolidadas, entendiéndose por tales las creadas, modificadas o extinguidas por un acto particular y concreto que no puede ser objeto ya de revisión, ni en sede administrativa ni en sede judicial, ya sea porque fueron objeto de decisiones judiciales con efecto de cosa juzgada, o bien porque los términos para el ejercicio de los recursos ordinarios o de los medios de control judicial ya vencieron”.

 

Por su parte, la Corte Constitucional se ha referido en múltiples ocasiones al concepto de “situación jurídica consolidada”, especialmente para hacer la distinción entre “derechos adquiridos” y “meras expectativas” o, incluso, “expectativas legítimas”, con el fin de señalar que las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas que resultan intangibles frente a las nuevas leyes, por lo que ni siquiera el Congreso de la República, en ejercicio de su soberanía legislativa, puede desconocerlas o modificarlas.

 

Otras veces, se ha referido a las situaciones jurídicas consolidadas en otros ámbitos, sin que esté de por medio necesariamente la protección de derechos adquiridos. Así, por ejemplo, en la sentencia C-584 de 2001[46], en la cual se discutía si la Corte podía pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de unas normas legales de naturaleza tributaria, que habían sido derogadas tácitamente después de presentada la demanda de inconstitucionalidad, dicha corporación manifestó:

 

Si se apura el análisis ha de llegarse a la conclusión de que lo que está operando actualmente y produciendo sus efectos propios es la obligación tributaria que se consolidó bajo la vigencia de la disposición acusada. La potestad de cobro por parte del Estado que eventualmente sea necesario ejercer para recaudar los impuestos no pagados oportunamente, no surge de la vigencia actual de la disposición tributaria, sino de la existencia de una obligación que nació a cargo del contribuyente y del correlativo derecho a favor del Estado en el momento en que se dieron los supuestos del hecho generador del tributo, establecidos en los textos acusados en el momento en que se encontraban vigentes.

 

Así las cosas es claro que las disposiciones objeto de este proceso no siguen entonces “surtiendo efectos” sino que éstos se derivan exclusivamente de una situación jurídica consolidada al amparo de esa normatividad, lo que es distinto”. (Se resalta).

 

Como se aprecia en esta sentencia, la Corte admite expresamente que las situaciones jurídicas consolidadas pueden seguir produciendo efectos en el futuro, siempre que estos se deriven de la misma situación que ya se ha consumado y adquirido firmeza.

 

Ahora bien, como puede deducirse del recuento jurisprudencial y doctrinal reseñado, aunque existe consenso en que las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo general producen, una vez ejecutoriadas, efectos retroactivos (ex tunc), que se remontan a la misma fecha de expedición del acto anulado, no existe el mismo grado de coincidencia en cuanto a los efectos que dichas sentencias generan sobre las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad y, especialmente, en relación con lo que debe entenderse por “situación jurídica consolidada”, cuando esta consiste en un acto administrativo de alcance o contenido particular, dictado con fundamento en el acto administrativo general que se declara nulo.

 

En efecto, en algunas ocasiones se ha afirmado que la situación jurídica consolidada se da cuando el asunto ya ha sido definido en sede administrativa y no está siendo discutido, ni ante la administración ni ante la jurisdicción. Bajo esta concepción, podría afirmarse que la situación jurídica se consolida cuando el acto administrativo definitivo de alcance particular queda en firme, siempre que no se haya pedido judicialmente su nulidad y que el respectivo proceso no se encuentre en curso al momento de quedar ejecutoriada la sentencia que declara la nulidad del acto administrativo general. 

 

Pero, en otras oportunidades, se ha dicho que para que pueda considerarse “consolidada” la situación jurídica, en hipótesis como la planteada, se requiere, además, que el acto administrativo de alcance particular no pueda ser revisado ya en sede judicial, lo cual supone que se encuentre vencido el término de caducidad o de prescripción que la ley establezca para pedir su nulidad.

 

Por otro lado, en algunas ocasiones se ha dicho que el efecto de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general, que ha servido de fundamento para la expedición de uno o varios actos administrativos de alcance particular, consiste en la pérdida de ejecutoriedad de estos últimos, en virtud del fenómeno del decaimiento, que regula actualmente el artículo 91 del CPACA así:

 

“Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

 

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

 

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

 

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

 

5. Cuando pierdan vigencia”. (Se destaca).

 

Si bien es cierto que, en determinados casos, la anulación de un acto administrativo general conlleva el decaimiento de los actos de contenido particular que se hayan dictado previamente, con fundamento en aquel, dicha consecuencia solo puede ocurrir en relación con los actos administrativos particulares que se estén ejecutando o no se hayan principiado a ejecutar en el momento en que se produzca la firmeza de la sentencia que declara la nulidad del acto administrativo general, es decir, que estén generando efectos jurídicos o no hayan empezado a producirlos, y no en relación con aquellas decisiones de la administración que ya se ejecutaron en su totalidad y cuyos efectos jurídicos, por lo tanto, ya se consumaron, generando una situación jurídica consolidada, pues el resultado del decaimiento, tal como lo regula la ley, es la pérdida de ejecutoriedad, es decir, de la fuerza obligatoria del acto administrativo hacia el futuro (ex nunc), y en ningún caso la pérdida de validez o de eficacia del mismo desde el pasado (ex tunc). 

 

Así, la Sala considera que, en este punto, es necesario distinguir tres clases de actos de contenido particular que podrían haberse expedido con fundamento en el acto administrativo general declarado nulo: (i) aquellos cuyos efectos se hayan producido totalmente en el pasado y hayan quedado plenamente ejecutados (situaciones jurídicas consolidadas); (ii) los actos administrativos cuyos efectos se estén produciendo y ejecutando en el momento en que adquiera firmeza la sentencia de nulidad (situaciones jurídicas no consolidadas), y (iii) finalmente, aquellos que podrían denominarse “mixtos”, es decir, que han producido efectos jurídicos en el pasado, totalmente ejecutados (situaciones jurídicas consolidadas), pero que también generan efectos en el presente y/o en el futuro, los cuales se están ejecutando o no han empezado a serlo (situaciones no consolidadas).

 

La primera clase de actos administrativos descrita no podría decaer, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo general que le haya servido de fundamento, por la sencilla razón de que tales actos ya están ejecutados y técnicamente no están vigentes, por lo que ya no pueden perder su obligatoriedad o fuerza ejecutoria. Lo contrario implicaría desconocer, retroactivamente, la validez y eficacia del acto, que no es una consecuencia propia del decaimiento, sino de la declaratoria de nulidad, mediante la cual se desvirtúa la presunción de legalidad que reviste al acto administrativo desde su nacimiento.

 

La segunda clase de actos propuestos es la que puede verse afectada típicamente por el decaimiento, como resultado de la declaratoria de nulidad del acto administrativo general en que se hayan basado, pues si los efectos jurídicos de aquellos actos particulares hasta ahora se están produciendo o no han empezado a causarse, es claro que tales efectos no pueden seguirse produciendo o no pueden ocasionarse, según el caso, y tampoco podrían ejecutarse (cumplirse), debido a la pérdida de obligatoriedad o fuerza ejecutoria del acto.

 

Vale la pena aclarar, en todo caso, que una condición para que este fenómeno se presente, es que el acto administrativo general que se declare nulo haya sido el fundamento único o principal y, además, determinante del acto administrativo de contenido particular, pues si este último se expidió con fundamento en varias normas jurídicas, contenidas en la Constitución Política, en la ley y/o en varios actos administrativos de alcance general (por ejemplo, decretos reglamentarios o resoluciones), la declaratoria de nulidad de uno de dichos actos administrativos generales no necesariamente acarrearía el decaimiento del acto particular, o podría causar la pérdida de fuerza ejecutoria de este, pero solo en forma parcial, en la medida en que dicho acto se siga soportando, total o parcialmente, en otros fundamentos jurídicos. 

 

Finalmente, en los actos administrativos de carácter particular que podrían considerarse “mixtos”, se presenta una mezcla de las dos soluciones previamente explicadas, es decir: (i) no se produce el decaimiento de aquellas decisiones incorporadas en el acto administrativo que generaron efectos jurídicos en el pasado y se encuentran plenamente ejecutadas, mientras que (ii) sí se origina el decaimiento y, por lo tanto, la pérdida de la obligatoriedad o fuerza ejecutoria (hacia el futuro) de aquellas decisiones cuyos efectos se estén generando o no hayan empezado a producirse aún.

 

Ahora bien, para los fines de esta consulta, y en atención a los principios de seguridad jurídica, igualdad y predictibilidad, que deben inspirar la producción y aplicación de la jurisprudencia en los casos concretos, la Sala adoptará la tesis que, en su entender, es mayoritaria y reiterada en relación con este problema jurídico, la cual se traduce en que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general, a pesar de sus efectos retroactivos, no afecta las situaciones jurídicas consolidadas que hayan surgido al amparo de dicho acto, lo que incluye los actos administrativos definitivos de carácter particular que estén en firme, no estén siendo discutidos ante la jurisdicción y respecto de los cuales se haya producido la caducidad o prescripción de la respectiva acción o medio de control.

 

V. Análisis del caso concreto y conclusión

 

Mediante la Resolución 840 del 11 de octubre de 2017, suscrita por el Director General del Área Metropolitana de Bucaramanga, AMB, se dispuso:

 

ARTICULO PRIMERO: Aprobar la concertación del Componente Ambiental Urbano inmerso en el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Segunda Generación 2017-2030 del Municipio de Floridablanca, la cual consta en el Acta No 013 del cuatro (04) de octubre de 2017, suscrita por los representantes del municipio de Floridablanca y el Área Metropolitana de Bucaramanga.

(…)

 

ARTICULO TERCERO: El Municipio de Floridablanca deberá armonizar e incorporar al Plan de Ordenamiento Territorial los lineamientos y directrices establecidos en el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PEMOT), una vez éste sea adoptado. Lo anterior en cumplimiento de la Ley 1625 de 2013 y de acuerdo con los procedimientos definidos en la ley 388 de 1997 y demás normas concordantes.

 

ARTICULO CUARTO: Las modificaciones que se efectúen en las posteriores instancias de concertación establecidas por la ley 388 de 1997, para aprobar el Plan de Ordenamiento Territorial de segunda Generación del Municipio de Floridablanca 2017-2030, en lo que tiene que ver con el componente ambiental urbano, deberán ser puestas a consideración de la autoridad ambiental urbana -Área Metropolitana de Bucaramanga, de conformidad con la normatividad vigente.

 

ARTICULO QUINTO: La Administración Municipal de Floridablanca, adquirió compromisos en el proceso de concertación, los cuales quedaron consignados en el Acta No 013 del cuatro (04) de octubre de 2017, y deberán ser cumplidos de acuerdo con lo acordado en el acta suscrita

 

ARTICULO SEXTO: Notificar personalmente al señor Alcalde de Floridablanca, el contenido del presente proveído haciéndole saber que contra la presente decisión procede el recurso de apelación ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme lo establecido en el numeral 1° del artículo 24° de la ley 388 de 1997 y en los términos del Código de Procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo.

 

ARTICULO SEPTIMO: Ordenar la publicación de la presente Resolución en el boletín informativo de la página Web del Área Metropolitana de Bucaramanga, en cumplimiento del Artículo 70 de la ley 99 de 1993”  [47]. (Sic) (Se resalta).

 

Tal como consta en la parte considerativa de dicho acto administrativo, esta resolución fue el resultado de un proceso que se inició el 6 de octubre de 2016, cuando la Alcaldía de Floridablanca radicó en el Área Metropolitana de Bucaramanga los documentos correspondientes al “proyecto de Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Segunda Generación, para surtir el proceso de revisión y evaluación establecido por la Ley”.

 

Mediante el auto N° 001 del 30 de noviembre de 2016, el AMB admitió la documentación presentada por la administración de Floridablanca y dio inicio al trámite de revisión y evaluación detallada del componente ambiental urbano y de las directrices de planificación metropolitana incorporadas en el proyecto de plan de ordenamiento territorial.

 

Luego de varias reuniones sostenidas entre los funcionarios del municipio de Floridablanca y del AMB, y de múltiples comunicaciones cruzadas entre las partes, para formular y responder los requerimientos y solicitudes de ampliación, ajustes o corrección elevadas por el Área Metropolitana de Bucaramanga en relación con la información y las disposiciones contenidas en el proyecto de POT, la Subdirección Ambiental de dicha entidad presentó el informe del 3 de octubre de 2017, en el cual dio cuenta sobre el cumplimiento de los asuntos ambientales urbanos que fueron concertados entre el municipio de Floridablanca y el Área Metropolitana.

 

Con fundamento en dicho informe, se levantó y suscribió entre las partes el Acta N° 013 del 4 de octubre de 2017, que forma parte integral de la Resolución 840 del 11 de octubre de ese mismo año, y con la cual se concluyó el proceso de concertación de los asuntos ambientales urbanos incluidos en el proyecto del plan de ordenamiento.

 

Así se hizo constar en el numeral 49° de las consideraciones:

 

“49. Que en mérito de lo expuesto y conforme a las consideraciones que anteceden y consignados los asuntos ambientales objeto de concertación, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, se considera concluido el proceso de revisión y concertación del Plan de Ordenamiento Territorial de Segunda Generación 2017-2030 del Municipio de Floridablanca, en lo referente a los asuntos exclusivamente ambientales urbanos” (resaltamos).

 

Como puede observarse, mediante este acto administrativo, el Área Metropolitana de Bucaramanga, que a la sazón fungía como autoridad ambiental en el perímetro urbano de los municipios que componen dicha área metropolitana, conforme a lo dispuesto por el Acuerdo Metropolitano 016 de 2012, posteriormente anulado, declaró concluido exitosamente el proceso de concertación de los aspectos ambientales urbanos incorporados en el proyecto de revisión integral y modificación del POT del municipio de Floridablanca, y aprobó dicha concertación, en los términos del Acta N° 013 del 4 de octubre de 2017, dejando consignados, en todo caso, algunos compromisos (obligaciones) que el municipio debía cumplir en el futuro, tales como “armonizar e incorporar al Plan de Ordenamiento Territorial los lineamientos y directrices establecidos en el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PEMOT), una vez este sea adoptado”, así como someter a la consideración de esa misma “autoridad ambiental urbana” las modificaciones que se llegaren a efectuar al proyecto, durante el proceso de revisión y concertación del mismo por parte de las demás autoridades competentes.

 

En todo caso, vale la pena aclarar que dichos compromisos, tal como quedaron consignados en el acto administrativo que se comenta, no constituyen condicionamientos para concluir o entender aprobado el proceso de concertación de los aspectos ambientales urbanos incluidos en el proyecto de POT, sino obligaciones que, por virtud de la misma resolución y en desarrollo de lo dispuesto en la ley, asumió el municipio de Floridablanca con el Área Metropolitana de Bucaramanga. Más adelante se analizará hasta qué punto dichos “compromisos” pueden ser cumplidos por el municipio de Floridablanca, luego de que quede en firme la citada sentencia del 21 de junio de 2018, del Consejo de Estado.

 

De lo anterior se deriva, a juicio de la Sala, que la Resolución N° 840 del 11 de octubre de 2017, dictada por el Área Metropolitana de Bucaramanga, constituye un verdadero acto administrativo de contenido particular y de carácter definitivo, de aquellos a que se refiere el artículo 43 del CPACA, pues puso fin a la respectiva actuación administrativa iniciada por petición de parte (el municipio de Floridablanca) y resolvió de fondo la cuestión que constituía el objeto de dicha actuación, esto es, la concertación de los aspectos ambientales urbanos del proyecto de plan de ordenamiento territorial, lo que involucra la revisión y verificación del cumplimiento de los principios y normas que dicho documento debía respetar obligatoriamente, en esta materia.

 

Vale la pena mencionar, por otro lado, que si bien este es el acto al cual se contrae la consulta, no fue el único acto administrativo definitivo que se expidió dentro del proceso de concertación y formulación del proyecto de revisión y modificación integral del POT de Floridablanca. En efecto, dentro de dicho proceso se dictaron otros dos actos administrativos, cuyas copias obran en el expediente de la consulta, sin contar con el concepto que ha debido de dar el respectivo concejo territorial de planeación, cuya copia no aparece en el expediente, para que el alcalde pudiera presentar el correspondiente proyecto de acuerdo al concejo municipal[48]. Los actos mencionados son:

 

(i) El Acuerdo Metropolitano N° 20 del 26 de octubre de 2017, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, en el cual se resolvió:

 

ARTÍCULO PRIMERO: Aprobar la concertación de los aspectos referidos Ambientales y Urbanísticos relacionados con los Hechos Metropolitanos incorporados en las Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitano (Acuerdo Metropolitano No. 013 de 2011), formuladas en el proyecto de revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Floridablanca, la cual consta en el Acta No. 13 del Cuatro (04) de Octubre de 2017…”, y

 

(ii)  La Resolución 254 del 13 de marzo de 2018, expedida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, en la cual se decidió:

 

ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR CONCERTADOS los asuntos ambientales del proyecto de “Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Floridablanca”, Departamento de Santander, de conformidad con lo establecido en los considerandos de la presente resolución y los contenidos en las actas de concertación…

 

(…)

 

PARÁGRAFO SEGUNDO: Las modificaciones posteriores que se introduzcan al proyecto de revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Floridablanca, concertado en sus aspectos ambientales mediante el presente acto, deberán ser puestas a consideración de la CDMB antes de la sanción del respectivo acuerdo, o la expedición del decreto correspondiente.

 

(…)

 

ARTÍCULO SEXTO: Notificar el contenido del presente acto al representante legal del Municipio de Floridablanca, o quien haga sus veces, conforme lo dispuesto en la ley 1437 de 2011, haciéndole saber que contra el mismo procede el recurso de REPOSICIÓN ante el Director General, de conformidad con lo dispuesto en la ley 1437 de 2011.

 

ARTÍCULO SEPTIMO: Publicar la presente Resolución en el Diario Oficial y en el boletín ambiental de la Corporación Autónoma Regional Para La Defensa de La Meseta de Bucaramanga (CDMB), conforme lo dispuesto en el artículo 71 de la ley 99 de 1993” (sic).

 

Como se aprecia, también en este caso, la CDMB consideró que la Resolución 254 de 2018, mediante la cual se aprobó la concertación de los asuntos ambientales (rurales) del mismo proyecto de POT, constituía un acto administrativo definitivo y de contenido particular, por lo cual ordenó notificarlo al Alcalde de Floridablanca, en su condición de representante legal de dicho municipio; señaló que contra ese acto procedía el recurso de reposición, de acuerdo con lo dispuesto en el CPACA (artículo 74), y dispuso publicar dicha resolución en el boletín al que se refiere el artículo 71 de la Ley 99 de 1993. Esta última norma establece el deber de notificar y publicar, en un boletín especial, “[l]as decisiones que pongan término a una actuación administrativa ambiental [49] (se resalta).

 

Vale la pena mencionar, asimismo, que, de acuerdo con lo expresado en la parte considerativa de esta resolución, la CDMB conoció y tuvo en cuenta el proceso de concertación de los asuntos ambientales urbanos del proyecto de POT, que realizaron el municipio de Floridablanca y el Área Metropolitana de Bucaramanga,  que esta última entidad aprobó, tal como se puede leer en el siguiente aparte del acto administrativo referido:

 

Que mediante oficio radicado en la CDMB bajo el número 19797 del 15 de noviembre de 2017, la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Floridablanca, radicó lo solicitado por la CDMB mediante acta 13 del 03 de agosto de 2017, esto es, la versión final del proyecto de revisión general del POT de Floridablanca, una vez realizada su concertación con el Área Metropolitana de Bucaramanga; esta información fue revisada por la Subdirección de Ordenamiento y Planificación Integral del Territorio de la CDMB, generándose observaciones…”. (Se subraya).

 

Como puede deducirse de los actos administrativos citados y de la información contenida en ellos, dentro del proceso de preparación y “formulación” del nuevo plan de ordenamiento territorial del municipio de Floridablanca, se llevaron a cabo varias actuaciones simultáneas y sucesivas ante diferentes autoridades públicas, como la Subdirección Ambiental y la Dirección del Área Metropolitana de Bucaramanga, la Junta Metropolitana de Bucaramanga y la respectiva corporación autónoma regional, que si bien están interrelacionadas (como etapas y actividades del proceso de “formulación”), constituyen, cada una de ellas, un procedimiento administrativo independiente, que terminó con la expedición del correspondiente acto administrativo definitivo, conforme a las normas del CPACA.

 

En todo caso, no puede desconocerse que la “formulación” del proyecto de revisión y modificación integral del POT de Floridablanca, entendido como un proceso global de carácter participativo, consultivo y de concertación, que debe agotarse en forma previa a la presentación del respectivo proyecto de acuerdo ante el concejo municipal, ya culminó también, al haberse completado todas las actividades y surtido todas las etapas previstas en la ley.  

 

Volviendo al acto que interesa directamente a esta consulta, es decir, la Resolución 840 del 11 de octubre de 2017, expedida por el Director del AMB, es necesario indicar que este fue notificado personalmente al apoderado del municipio de Floridablanca el día 7 de diciembre de 2017, habiéndosele advertido expresamente, tanto en el texto del acto administrativo como en su constancia de notificación, que contra el mismo procedía el recurso de apelación ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

 

Dado que el municipio de Floridablanca no interpuso recurso alguno, dicha resolución quedó en firme el día 26 de diciembre de 2017, como lo certifica la Secretaria General (E) del Área Metropolitana de Bucaramanga, en constancia de ejecutoria suscrita el día 27 de diciembre del mismo año, que obra en el expediente.

 

Por lo tanto, el término de cuatro (4) meses que tenía el municipio de Floridablanca, como parte directamente interesada y afectada con ese acto administrativo, para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo previsto en el artículo 164, numeral 2º, literal d)[50], del CPACA, venció el día 26 de abril de 2018.

 

Asimismo, la Secretaría General del AMB informó, mediante comunicación del 25 de septiembre de 2018, que “hasta la fecha el ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA, no ha sido NOTIFICADA de demanda alguna en contra de dicho Acto Administrativo” (negrillas del original), refiriéndose a la Resolución 840 del 11 de octubre de 2017.

 

Conforme a lo explicado en el acápite precedente, lo anterior significa que dicho acto administrativo debe entenderse como una situación jurídica consolidada, por lo cual los efectos jurídicos que ya se generaron en su totalidad resultan inmutables, mientras que los efectos que todavía se estén produciendo o que no se hayan causado aún, no podrían continuar generándose ni producirse en el futuro, según el caso, como resultado del decaimiento del acto administrativo mencionado, en tales aspectos.

 

En el caso que nos ocupa, uno de los efectos jurídicos ocasionados por la Resolución 840 de 2017 ya se produjo, plena y totalmente, a saber: la aprobación de la concertación de los aspectos  ambientales urbanos contenidos en el proyecto de “Plan de Ordenamiento Territorial de Segunda Generación 2017-2030” del municipio de Floridablanca. Por lo tanto, en relación con dicho asunto, el acto administrativo citado constituye una situación jurídica debidamente consolidada, por lo que dicha aprobación y la concertación respectiva no pueden verse afectadas, en ningún sentido, por la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, cuando esta adquiera firmeza. 

 

Otras decisiones adoptadas por el AMB en la Resolución 840 de 2017 podrían estar produciendo efectos, o no haberlos empezado a producir aún, como lo dispuesto en los numerales tercero, cuarto y quinto de su parte resolutiva, por lo que tales efectos tendrían que suspenderse o no podrían generarse, según el caso, cuando quede en firme la sentencia del 21 de junio de 2018, debido al decaimiento de esta parte del acto administrativo, a menos que dichas determinaciones estén soportadas, al mismo tiempo, en otros fundamentos jurídicos que se mantengan vigentes.

 

Así, por ejemplo, vale la pena citar lo dispuesto en el numeral cuarto, según el cual “las modificaciones que se efectúen en las posteriores instancias de concertación establecidas por la ley 388 de 1997, para aprobar el Plan de Ordenamiento Territorial de segunda Generación del Municipio de Floridablanca 2017-2030, en lo que tiene que ver con el componente ambiental urbano, deberán der puestas a consideración de la autoridad ambiental urbana - Área Metropolitana de Bucaramanga, de conformidad con la normatividad vigente” (subrayamos).

 

Aunque esa parte de la resolución se refiere expresamente a la “concertación” del proyecto de POT, proceso que ya se realizó en su totalidad, según lo explicado, es pertinente advertir, en todo caso, que cualquier modificación material que fuere necesario hacer a dicho documento, después de que adquiera firmeza la sentencia del Consejo de Estado, no podría ser concertada con el Área Metropolitana de Bucaramanga ni aprobada por esta, en relación con los asuntos ambientales urbanos, con fundamento en lo dispuesto por el Acuerdo Metropolitano 016 de 2012 (anulado), sino por la respectiva corporación autónoma regional o la entidad que legalmente sea competente para actuar como “autoridad ambiental” en ese ámbito.

 

En todo caso, se aclara que el objeto de este concepto, de acuerdo con la consulta formulada por el Ministerio del Interior, no consiste en determinar cuál es la entidad o el organismo que actualmente tenga la competencia para actuar como “autoridad ambiental” en las zonas urbanas de los municipios que conforman el Área Metropolitana de Bucaramanga, conforme a las normas constitucionales, legales y reglamentarias que se encuentran vigentes, razón por la cual la Sala no se pronuncia sobre dicho interrogante.  

 

En atención a las consideraciones anteriores,

 

III. La Sala RESPONDE:

 

1. ¿Si el Concejo Municipal debe suspender el estudio del Proyecto de Acuerdo del Plan de Ordenamiento Territorial, teniendo en cuenta que el Municipio concertó los temas ambientales Urbanos con el Área Metropolitana de Bucaramanga y que el Consejo de Estado, mediante providencia que aun (sic) no está en firme declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 del 2012 que le daba calidad de autoridad ambiental Urbana al Área Metropolitana?

 

No. Conforme a lo explicado en este concepto, el Concejo Municipal de Floridablanca no está obligado a suspender el trámite del proyecto de acuerdo del nuevo plan de ordenamiento territorial de ese municipio, teniendo en cuenta que, tanto la concertación de los aspectos ambientales urbanos incluidos en dicho proyecto, como la aprobación de la misma, realizada en su momento por el Área Metropolitana de Bucaramanga, constituyen una situación jurídica consolidada.

 

2. ¿Conociendo el contenido del fallo del Consejo de Estado, que declaró la Nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 de 2012 es preciso esperar la ejecutoria del mismo para proceder en consecuencia?

 

Los efectos jurídicos de la sentencia dictada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, el 21 de junio de 2018, que declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano 016 de 2012, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, solo se producen con la ejecutoria o firmeza de dicha providencia. Sin embargo, a partir de ese instante, tales efectos se generan frente a todas las personas (“erga omnes”), con carácter de cosa juzgada absoluta y de manera retroactiva (ex tunc), desde el mismo momento de expedición del acto anulado, sin perjuicio de las situaciones jurídicas consolidadas previamente. 

 

3. ¿Cuál es el procedimiento a seguir una vez cobre firmeza el fallo de nulidad del Acuerdo Metropolitano 016 de 2012? ¿se debe devolver por parte del Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo No. 031 ‘Por medio del cual SE APRUEBA EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL SEGUNDA GENERACION (POT) 2018-2030’, al señor Alcalde Municipal para que proceda a la concertación con la Autoridad Ambiental Urbana?

 

Como se indicó, una vez adquiera firmeza la referida sentencia del Consejo de Estado, no es necesario devolver el proyecto de acuerdo o de decreto, según el caso, mediante el cual se expida el POT, para repetir la concertación de los asuntos ambientales urbanos, efectuada en su momento con el Área Metropolitana de Bucaramanga,  pero los cambios que se lleguen a introducir en dicho proyecto, a partir de ese momento, deben ser concertados, en sus aspectos ambientales urbanos, con la autoridad ambiental que en ese momento sea competente, conforme a la ley.

 

Remítase a la Ministra del Interior y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

 

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

 

Presidente de la Sala

 

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

 

Consejero de Estado

 

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

 

Consejero de Estado


ÁLVARO NAMÉN VARGAS

 

Consejero de Estado

 

LUCÍA MAZUERA ROMERO

 

Secretaria de la Sala

 

NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.

[2] Primer “considerando” del Acuerdo Metropolitano 016 del 31 de agosto de 2012.

[3] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 21 de junio de 2018. Expedientes acumulados 68001-23-33-000-2012-00213-00, 68001-23-33-000-2012-00193-00, 68001-23-33-000-2012-00199-00, 68001-23-33-000-2012-00205-00, 68001-23-33-000-2013-00258-00 y 68001-23-33-000-2013-00348-00.  

[5] Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.

[6] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. Esta ley ya había sido modificada por la Ley 3 de 1991.

[7]Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.

[8] El artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 establece la distribución de competencias en materia de ordenamiento territorial, entre la Nación, los departamentos, los municipios, los distritos especiales y las áreas metropolitanas.

[9] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”.

[10] Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997”.

[11] Corte Constitucional, sentencia C-431 del 12 de abril de 2000, expediente D-2589. 

[12] “[6] Cfr. la Sentencia C-328/95.

[13] El Diccionario de la Lengua Española define “concertación” como “acción y efecto de concertar”, y esta última voz, en su tercera acepción, significa “pactar, ajustar, tratar o acordar un negocio”. 

[14] El artículo 4 de la Ley 1437 de 2011 señala las diferentes formas en las que pueden iniciarse las actuaciones administrativas:

Artículo 4o. Formas de iniciar las actuaciones administrativas. Las actuaciones administrativas podrán iniciarse:

1. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general.

2. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular.

3. Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal.

4. Por las autoridades, oficiosamente.

[15] Inicialmente, el artículo 26 de la Ley 388 de 1997 dispuso, a este respecto:

“Articulo 26. Adopción de los planes. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto”.

Sin embargo, más adelante, el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, “[p]or medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”, estatuyó:

Artículo 12. Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde.  

Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde”. (Se resalta).

[16] Contenidas, entre otros, en los Decretos Leyes 1333 de 1986 y 1421 de 1993 (este último para el Distrito Capital), así como en las Leyes 9 de 1989, 3 de 1991, 136 de 1994, 388 de 1997, 617 de 2000, 1454 de 2011, 1551 de 2012 y 1675 de 2013, entre otras. 

[17] Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. El artículo 6 de esta ley dispone, en lo pertinente: “Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años”.

[18] Por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones”. 

[19] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”. El artículo 2.2.2.1.2.6.1 de este decreto prescribe:

“Artículo 2.2.2.1.2.6.1. Revisión de los planes de ordenamiento territorial. Los Concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde y en el comienzo del período constitucional de este, podrán revisar y ajustar los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en dichos planes.

Tales revisiones se harán por los motivos y condiciones contemplados en los mismos Planes de Ordenamiento Territorial para su revisión, según los criterios que establece el artículo 28 anteriormente citado.

Parágrafo. Por razones de excepcional interés público, o de fuerza mayor o caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar en cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos. (…)”.

[20] Artículo 28. Vigencia y revisión del plan de ordenamiento. Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros:

(…)

4. Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo…

(…)”. (Se resalta).

[21] Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”.

[22] Artículo transitorio 54.  Adóptanse, para todos los efectos constitucionales y legales, los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985”.

[23] Del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López.

[24] Expresión declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-400-13 del 3 de julio de 2013.

[25] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1506 del 26 de junio de 2003.

[26] “[1] Sección Tercera. Radicación AC-12475.

[27] [2] Sección Segunda. Radicación 16207.

[28] [3] Sección Segunda. Radicación 2640-98”.

[29] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1672 del 23 de agosto de 2005. Con salvamento de voto.

[30]  [2] Radicación  No  1551 de 2004.

[31][3] Sobre el mismo tema ver sentencia de mayo 5 de 2003 Radicación: 110010-03-27-000-2001-0243-01 12248”. (Negrilla en el original).

[32] [4] Radicación: 25000-23-27-000-2001-00938-01 No 14311….

[33] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2097 del 7 de junio de 2012.

[34] [2] ‘Artículo 176. Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento’.”

[35] “[3] Concepto del 5 de abril de 1968, M.P. Guillermo González Charry”.

[36] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 9 de mayo de 2017, expediente 110010306000201600244-00. Conflicto negativo de competencias administrativas entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental de Cundinamarca.

[37] “[33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación número: 25000-23-24-000-2004-00334-01. Citas de la sentencia: “2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Exp. No  2002-00956. Fallo de 8 de julio de 2010. C. P. María Claudia Rojas Lasso.” // “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Exp. No.  200300119. Fallo de 21 de mayo de 2009. C. P. Rafael E. Ostau de Lafont P.”.

[38] [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Radicación No. 68001-23-15-000-2000-01533-01(2176-08).

[39] “[35] Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, radicación No. 66001-23-31-000-2004-02098-01(33832).

[Esta cita es de la sentencia de mayo 29/14] [40] La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes:

[Esta cita es de la sentencia de mayo 29/14] ‘[41] Como sí los señaló la ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia (artículo 45), para las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad.

[Esta cita es de la sentencia de mayo 29/14] ‘[42] Cfr. Consejo de Estado, Sentencia de 19 de abril de 1991, Exp. 3151. C. P. Guillermo Chahín Lizcano.

[43] “[39] [Esta cita es de la sentencia de mayo 29/14] ‘Cfr. Consejo de Estado, Sentencia de 6 de mayo de 1999, Exp. 5260, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

[44] “[41] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Rad. No. 25000-23-27-000-2008-00141-01(19684).

[45] “[42] [Esta cita es de la sentencia de febrero 26/14] Sentencia de 3 de julio de 2013, Exp. 19017, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.”

[46] Corte Constitucional, sentencia C-584 del 6 de junio de 2001, expediente D-3200.

[47] El artículo 70 de la Ley 99 de 1993 dispone:

Artículo 70. Del trámite de las peticiones de intervención. La entidad administrativa competente al recibir una petición para iniciar una actuación administrativa ambiental o al comenzarla de oficio dictará un acto de iniciación de trámite que notificará y publicará en los términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y tendrá como interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente identificación y dirección domiciliaria.

Para efectos de la publicación a que se refiere el presente artículo toda entidad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental publicará un Boletín con la periodicidad requerida que se enviará por correo a quien lo solicite”.

[48] De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 388 de 1997.

[49] El artículo 71 de la Ley 99 de 1993 estatuye:

Artículo 71. De la publicidad de las decisiones sobre el medio ambiente. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa ambiental para la expedición, modificación o cancelación de una licencia o permiso que afecte o pueda afectar el medio ambiente y que sea requerida legalmente, se notificará a cualquier persona que lo solicite por escrito, incluido el directamente interesado en los términos del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y se le dará también la publicidad en los términos del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se utilizará el Boletín a que se refiere el artículo anterior” (se destaca).

[50] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

(…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…)

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…)”.