RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

CONCEPTO 2-2022-1375 DE 2022

(Febrero 07)

2310460

Bogotá D.C.,

Señor

JOVANNY TRUJILLO CASTAÑEDA

Bogotá D.C.

Asunto: Solicitud de concepto jurídico

Radicado SDJ N° 1-2022-1007.

SDQS 332692022

Respetado señor Jovanny.

Esta Dirección recibió su solicitud de concepto jurídico a través de la cual se plantea el siguiente interrogante:

“Solicito concepto Jurídico sobre si los Administradores de Conjuntos Residenciales o Mixtos de Propiedad Horizontal, (personas Jurídicas), pueden dictar Actos Administrativos en reclamaciones (PQRSDF), que interponen los copropietarios?”.

Dada las características de su consulta, procedemos a dar respuesta a la misma conforme a los siguientes criterios:

1. Competencia de la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos para resolver la petición y fijación del alcance del pronunciamiento.

El Decreto Distrital 323 de 2016, modificado por el Decreto Distrital 798 de 2019, estableció la Estructura Organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital, asignando por medio del artículo 11 a la Dirección Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos, la función de “5. Expedir los conceptos jurídicos que sean requeridos a la Secretaría Jurídica Distrital, siempre y cuando no correspondan a otra dependencia”, función que no solo cumple atendiendo al tenor literal de la norma transcrita, sino conforme a las disposiciones legales que regulan lo atinente a la expedición de los conceptos, cuando quiera que se eleven consultas a las autoridades, como es el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prevé la obligación de las autoridades de resolver las peticiones mediante la cuales se eleva una consulta, en relación con las materias a su cargo.

Así mismo, se advierte que no se dan los presupuestos del artículo 13 del Decreto Distrital 430 de 2018[1], y por ende, el presente pronunciamiento carece de fuerza vinculante, obligatoria, de ejecución o de cumplimiento, por lo que las conclusiones y/o respuestas se darán de manera general y abstracta, en relación con lo estrictamente solicitado, sin que de manera alguna se considere un direccionamiento de acatamiento obligatorio o exigible, y aclarando que, en todo caso, este se expide con el alcance del artículo 28 del CPACA.

2. Consideraciones sobre la facultad de los administradores de conjuntos residenciales bajo el régimen de propiedad horizontal para dictar actos administrativos que resuelvan PQRS de los copropietarios.

Atendiendo a que el ámbito en que se desarrolla la institución denominada acto administrativo, entendida como el conjunto de normas referentes a un tema jurídico determinado, es amplio y complejo, consideramos apropiado, con el fin de atender su solicitud de manera efectiva y clara, centrar su estudio exclusivamente desde el punto de vista de su origen, es decir, quien ostenta la potestad para su emisión, y desde el punto de vista de su control jurisdiccional[2], haciendo alusión al órgano que cuenta con la autoridad para conocer y dilucidar su controversia, para ello vamos a referenciar su definición desde la jurisprudencia[3].

Al efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-1436 de 2000, definió el acto administrativo, como:

“La manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados”.

Antes de continuar con el análisis de este concepto, es importarte precisar que del acto administrativo existen tantas definiciones como autores se han ocupado de este asunto; por ello, comedidamente hacemos referencia de algunos de ellos para el caso que se desee ahondar en el tema. Al efecto tenemos a: Georges Vedel, Manuel María Díez, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández.

Ahora bien, partiendo de la definición que nos trae la Corte tenemos que el acto administrativo en esencia es una manifestación de voluntad, la cual esta revestida de ciertos elementos sustantivos y de forma que le brindan su naturaleza jurídica y sin los cuales o no existe el acto o pertenece a otra categoría, pero que para el caso que nos ocupa no resulta pertinente ahondar ya que puede distraernos de la finalidad de la consulta.

Dicho esto, nos corresponde entonces, conforme al criterio jurisprudencial en comento, entrar a revisar quién es el sujeto o persona que realiza o efectúa esa manifestación de voluntad, encontrando que la misma proviene de “la administración”, entendida por tal en su acepción más genérica, a todas las instituciones públicas que en el desarrollo de su actividad misional realizan pronunciamientos de connotación administrativa.

En este punto, también resulta pertinente aclarar que si bien es cierto en la división tripartita del poder en Colombia: ejecutivo, legislativo y judicial, el sentido de las actuaciones que se surten en cada uno de estos poderes tienen una finalidad específica, es decir, producir leyes, administrar justicia y ejercer la acción administrativa, también lo es que las distintas entidades que pertenecen a los mismos efectúan actuaciones administrativas a través de actos administrativos.

Para resumir este primer aspecto de análisis, podemos afirmar que el acto administrativo es la declaración de voluntad, ajustada a todas aquellas características y requisitos que la ley exige para su perfeccionamiento como tal, proferida por todas las instituciones públicas en ejercicio de una función administrativa.

En cuanto al según punto de análisis, correspondiente al control jurisdiccional, partiendo del entendido que quienes ostentan la potestad para producir o emitir los actos administrativos son los distintos organismos y entidades que conforman las ramas del poder público, es menester remitirnos a las disposiciones que reglamentan los factores sustanciales y procesales que estos deben seguir en el ejercicio o producción de los actos administrativos.

En este entendido, la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece en su artículo 2 el ámbito de aplicación para el procedimiento administrativo, señalando que:

“Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.

(…)

Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código”.

De igual manera, el artículo 104 de la norma idem, al referirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, determina que:

“(…). La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

De acuerdo con estos referentes normativos, queda claro que las declaraciones de voluntad de las autoridades, denominadas común y legalmente como actos administrativos, están sujetas de manera exclusiva y preferente al tratamiento previsto tanto en el procedimiento administrativo como en el contencioso administrativo.

Por otra parte, en lo concerniente al régimen de propiedad horizontal, la Ley 675 de 2001[4], en su artículo 3 lo define como: “Sistema jurídico que regula el sometimiento a propiedad horizontal de un edificio o conjunto, construido o por construirse”

Señala igualmente en el artículo 4, que su constitución se da cuando “un edificio o conjunto se somete al régimen de propiedad horizontal mediante escritura pública registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos”, y que, “realizada esta inscripción, surge la persona jurídica (..)”.

Aunado a lo anterior, esta ley establece en el artículo 32, reglamentado por el Decreto Nacional 1060 de 2009, que: “(…) La propiedad horizontal, una vez constituida legalmente, da origen a una persona jurídica conformada por los propietarios de los bienes de dominio particular”, cuyo objeto es: “administrar correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y el reglamento de propiedad horizontal”.

En lo que respecta a la naturaleza y características de la persona jurídica el artículo 33 de la Ley 675 de 2001, señala que:

“La persona jurídica originada en la constitución de la propiedad horizontal es de naturaleza civil, sin ánimo de lucro. Su denominación corresponderá a la del edificio o conjunto y su domicilio será el municipio o distrito donde este se localiza y tendrá la calidad de no contribuyente de impuestos nacionales, así como del impuesto de industria y comercio, en relación con las actividades propias de su objeto social, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986”. (subrayado fuera de texto).

De ahí, que los asuntos relacionados con personas jurídicas sometidas al régimen de propiedad horizontal se encausen a través de la jurisdicción ordinaria[5], esto es, bajo la cuerda de los jueces civiles, labores o penales dependiendo de la naturaleza del asunto.

Es así que, frente a la competencia de las autoridades jurisdiccionales en materia civil, el artículo 17, numeral 4 de la Ley 1564 de 2012, atribuye en cabeza de los jueces civiles municipales, en única instancia, el conocimiento de:“(…) los conflictos que se presenten entre los copropietarios o tenedores del edificio o conjunto o entre ellos y el administrador, el consejo de administración, o cualquier otro órgano de dirección o control de la persona jurídica, en razón de la aplicación o de la interpretación de la ley y del reglamento de propiedad horizontal”.

A su vez el artículo 20, numeral 8 idem, asigna a los jueces civiles del circuito el conocimiento en primera instancia de los siguientes asuntos: “De la impugnación de actos de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas jurídicas sometidas al derecho privado, sin perjuicio de la competencia atribuida a las autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales”.

Todo lo anterior nos permite identificar y diferenciar las competencias, tanto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de actos administrativos, como de la jurisdicción ordinaria en asuntos relacionados con el régimen de propiedad horizontal.

3. Conclusiones y respuesta frente a la solicitud planteada.

En primer lugar, hay que señalar que los actos administrativos son una de las formas propias de declaración de voluntad de los organismos y entidades públicas de las ramas del poder público y demás autoridades, es decir, su origen proviene de una persona jurídica pública y excepcionalmente de un particular cuando cumplen funciones administrativas.

Por consiguiente, los pronunciamientos o decisiones de las personas jurídicas reconocidas bajo el régimen de propiedad horizontal, no pueden ser catalogados o definidos como actos administrativos, ya que esta es una potestad consagrada de manera excluyente para las entidades que ostentan la calidad de autoridades.

En segundo término, el control de los actos administrativos tanto en sede administrativa como contenciosa, está reservado para las autoridades que ejercen o ejecutan la función administrativa, requisito del que adolecen las personas jurídicas con régimen de propiedad horizontal dada su naturaleza civil.

En conclusión, los administradores de los conjuntos residenciales de propiedad horizontal, no cuentan con la facultad legal para expedir actos administrativos respecto de las reclamaciones (PQRSDF), que interponen los copropietarios.

En los anteriores términos se da respuesta a su solicitud, reiterando que el presente concepto tiene el alcance del artículo 28 del CPACA.

Atentamente,

PAULA JOHANNA RUIZ QUINTANA

Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos

Proyectó: Carlos Julio Ramírez Muñoz – Profesional Universitario – DDDAN de la SJD

Revisó: Paula Johanna Ruiz Quintana – Directora Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos – SJD