RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El presente documento, se ocupa en presentar los antecedentes y razones que justifican la creación del Departamento Técnico Administrativo de Microempresas del Distrito Capital de Bogotá, especializado en el manejo teórico y practico de la problemática del sector Microempresarial, para promocionar, fomentar y financiar las microempresas en la Ciudad de Bogotá, con el propósito de que el Concejo de Bogotá, D.C., autorice su creación.

La creación del Departamento Técnico Administrativo de Microempresas en la ciudad de Bogotá, encuentra fundamento en dos tipos de consideraciones; a saber: La realidad y características del sector Microempresarial en el país, su representación en la ciudad de Bogotá y las características de la política que hacia el sector ha adoptado el Estado en los últimos años.

1.1. El Sector Microempresarial.

Si se piensa que la definición de microempresa no es única y absoluta, resulta preciso admitir que la noción de microempresa tampoco lo sea en cuanto depende la perspectiva desde la cual sea abordada la tarea de conceptualización; siendo posibles definiciones de tipo organizacional, tecnológico, económico o legal.

La definición legal de microempresa esta contenida en la Ley 590 del 2000, norma que adopta como parámetro de conceptualización el número de trabajadores y el valor de los activos.

En el ámbito teórico existe un amplio conjunto de definiciones de carácter organizacional, tecnológico, estadístico o económico.

La noción de orden económico se construye en función de la capacidad que tenga la empresa para la generación de excedentes, disposición y destinación de los mismos. Diversos autores han clasificado las microempresas como de subsistencia, de acumulación ampliada¹.

Las microempresas de subsistencia, mas bien son "micronegocios" que permiten apenas la remuneración del trabajo sin posibilidades de acumular siquiera un modesto capital, como es el caso de las ventas callejeras de alimentos. Las microempresas de acumulación simple además de la remuneración del trabajo, generan algunos excedentes que, sin embargo solo alcanzan para mantener indefinidamente el mismo capital y volumen de operaciones, tal es el caso de buena parte de las tiendas de barrio. En cambio, las microempresas de producción ampliada, no sólo remuneran el trabajo, sino que generan excedentes a partir de los cuales pueden incrementar su volumen de actividades, como ocurre en actividades industriales y de servicios tales como la ebanistería, mecánica automotriz, reparaciones electrónicas, por ejemplo.

Finalmente desde el punto de vista estadístico, se destaca la definición que, a partir de la distinción entre sector formal e informal², utiliza el DANE en sus encuestas de hogares: el empleo informal urbano es, para esta Entidad el compuesto: a) Por los ayudantes familiares, el servicio domestico, los trabajadores por cuenta propia distinto de los profesionales y técnicos independientes y b) por los asalariados y patrones vinculados a empresas privadas de hasta 10 personas. Por oposición el empleo formal agruparía a los profesionales y técnicos independientes, los empleados del Estado y los asalariados y patrones de empresas privadas de más de 10 personas.

Cabe destacar, como lo hace López y Cardona³, tal como se ha enunciado, desde un punto de vista estadístico, la determinación de las dimensiones del sector Microempresarial debe enmarcarse dentro del concepto de sector informal urbano y, referirse específicamente al conjunto de los patronos y trabajadores de empresas entre 1 y 10 empleados (lo cual excluye a los trabajadores por cuenta propia distintos de técnicos y profesionales, a l servicio doméstico y otros ayudantes familiares).

Tener en cuenta las diferencias entre actividades englobadas en el concepto de sector informal urbano, resulta crucial a la hora de determinar el número de microempresas existentes en Colombia.

Sobre la magnitud del sector Microempresarial en el país, resulta ilustrativa la investigación del economista Hugo López, quien señala⁴: "En 1996 y en el agregado de las 10 metrópolis en estudio e incluyendo las unidades unipersonales, las microempresas totalizaban 1.827.000. pero si se excluyen los trabajadores por cuenta propia (que eran 1.518.000) las pluripersonales no sobrepasaban las 309.000.

De hecho, las Microempresas de una sola persona (los cuenta propia) presentan en ese año el 83.1% del total de Micro unidades existentes en las 10 áreas metropolitanas, las de 2 a 5 personas el 14.2 % y las de 6 a 10 trabajadores apenas el 2.2% ".

1.2. Importancia del Sector Microempresarial.

El Sector Microempresarial hace una contribución sustancia la a la economía colombiana, este aporta cerca del 50% del empleo nacional y el sector informal⁵ genera cerca del 18% del PIB. De acuerdo con los datos básicos de población de 1994 se estima que en actividades Micro empresariales se ocupa el 26 % de los trabajos asalariados, y el 93% de los trabajadores independientes y el 33% de los empleadores.

El sector económica con mayor participación en la generación de empleo Microempresarial es el comercio; el cual aportó en 1996 el 33.7% del empleo de las unidades de 1 a 10.

Los servicios son el segundo sector en importancia. Aportó en 1996 el 26.7% (unidades de 1 a 10). Su significación era especialmente marcada para los trabajadores aislados. Descontando los servicios domésticos (que no son Microempresas) y cuya importancia es decreciente, lo esencial son los servicios no domésticos. Representaban en Junio de 1996 el 20.0 % del empleo de las unidades d 1 a 10 trabajadores.

La manufactura (18.1 % en 1992, 17.3 % en 1996 para las unidades de 1 a 10), es el tercer sector en importancia. Aquí las unidades pluripersonales tienen ventajas competitivas sobre las unipersonales desde que la rama aporta el 21,9 % del empleo de las primeras y apenas el 12,0 % de las segundas.

En Colombia la distribución geográfica de las Microempresas sigue el patrón de concentración poblacional y económica que gira en torno a las principales ciudades y regiones del país: Bogotá –Cundinamarca, Antioquia, Valle, Atlántico y Santander, destacándose la representación de este sector en la ciudad de Bogotá.

Advirtiendo los inconvenientes propios de una información con casi 10 años de antigüedad, de acuerdo con el Censo Económico de 1990, sólo con el propósito de hacerse a una idea muy general, se determino que las unidades con menos de 120 empleados, tienen su mayor representación en la ciudad de Bogotá en todos los sectores, con la siguiente participación: en industria con 27% , comercio con 23% y servicios con el 22%⁶. Haciendo un rápido calculo ponderado, con base en esta información, se puede concluir que la ciudad de Bogotá se encuentra el 24 % de la población Microempresarial identificada. Es decir que para el año 1996, en donde se estima el sector Microempresarial en 1.827.000 unidades, se calcula que la ciudad de Bogotá, se encontraban alrededor de 438.480 Microempresas en ese año.

A fin de unir esfuerzos y evitar duplicaciones, ampliando la cobertura y calidad de programas ofrecidos por Entidades públicas y privadas, se crea en 1984 el primer plan Nacional para Desarrollo de la Microempresa, cuyo objetivo fue el de incrementar la productividad y rentabilidad de la Microempresa y creación de nuevos puestos de trabajo.

Su estrategia básica fue la de impulsar el desarrollo de la capacidad de gestión del gerente propietario y una mejor utilización de los recursos productivos.

A partir de 1988, se integra el ingrediente tecnológico, como una de la estrategias para dar cumplimiento a los objetivos fijados en el Plan 1988 – 1990 CONPES- DNP 2366.

El Plan correspondiente a cuatrienio 1991 – 1994 involucra como primera estrategia la capacitación y asistencia tecnológica, constituyéndose el Desarrollo tecnológico como el principal programa, para lo cual se propone la creación y puesta en marcha de 10 Centros de desarrollo Productivo en las actividades industriales más dinámicas mediante convenios realizados entre el SENA y las Fundaciones.

En el cuatrienio 1994 – 1998 cuyo objetivo general es el de "Fomentar la generación de empleo y aumentar la productividad e estas unidades económicas, de tal manera que se logre una mayor competitividad de sus productos" . Se tienen como estrategias:

• Un sistema integral de Crédito (FINURBANO):

• Redescuento, acceso a nuevos intermediarios (Cooperativas y ONG’S) garantías, Intermediarios Financieros de Primer Piso.

• Un Sistema nacional de Servicios Tecnológicos (Servicio de Formación Empresarial, Formación Técnica, Centros de Desarrollo Productivos, Comercialización y Servicios de Información).

• Organización Institucional:

Coordinación General: Ministerio de Desarrollo Económico

Administración de FINURBANO: Instituto de Fomento Industrial IFI

Coordinación del Programa de Servicios Tecnológicos: Corporación para el Desarrollo de la Microempresa. Asociación Civil de Participación Mixta de carácter privado.

Hasta la fecha, la Corporación para el Desarrollo de la Microempresa viene cofinanciando programas de Formación Empresarial, Desarrollo Productivo – CDP y Mercadeo y Comercialización, con recurso de Presupuesto Nacional mediante la subcontratación de Entidades Privadas Sin Animo de Lucro (Fundaciones o Corporaciones).

Más allá del volumen de operación en términos de recursos y actividades resulta de mayor interés el determinar el impacto de los distintos servicios no financieros prestados a la Microempresa.

Al respecto resulta muy ilustrativa la evaluación de los Programas que viene realizándose desde 1995 por parte del centro de investigaciones para el Desarrollo – CEDE - de la Universidad de los Andes con el respaldo del Departamento Nacional de Planeación, del Ministerio de Desarrollo Económico, la Corporación para el Desarrollo de las Microempresas, la Fundación Corona, la Organización Internacional del Trabajo y Sedecom, cuyo más reciente informe⁷ de evaluación permite entre otros, destacar los siguientes resultados del PNM – Plan Nacional para la Microempresa – Relativos al año 1997 – 1998:

• El PNM tiene positivos efectos sobre las posibilidades de supervivencia de la s empresas.

• Las posibilidades de generación de empleo no son significativamente diferentes entre las empresas usuarias del PNM y las no usuarias.

• Las empresas usuarias del plan no presentaron mayor posibilidad de crecer que las no usuarias.

• El perfil de una empresa con alta posibilidad de cierre, aproximadamente, es el siguiente: no beneficiaria del PNM, de poca edad, con un hombre joven y de bajo nivel educativo como propietario, con pocos trabajadores al inicio, que no tiene un mínimo de organización contable y financiera y sin equipamiento inicial de operación.8

• En contraste, el perfil de una empresa con probabilidad de crecer en términos de generación de empleo, es aproximadamente el siguiente: empresas de mediana edad, de propiedad de hombres con un nivel de educación superior⁹ en comparación con las que no crecieron en empleo; empresas que crecieron en activos productivos, con contabilidad separada del hogar, utilización de cuentas corrientes y tarjetas de crédito, lo cual indica que el crecimiento en empleo es consecuencia de un proceso de consolidación del negocio basado en múltiples factores adicionales del PNM.

• Una observación importante del estudio en referencia, respecto de los servicios a la micro empresa es la que señala la combinación de crédito y asistencia técnica como factor atenuante del riesgo de cierre de la empresa; una combinación mas eficaz frente a la opción de entregar únicamente crédito y frente a otras combinaciones de elementos de apoyo empresarial.

La oferta actual de servicios de capacitación a la Micro empresa originada en la acción conjunta de la Corporación para el Desarrollo de la Microempresa y las ONG’s presenta un conjunto de deficiencias que bien podrían ser superadas con otros esquemas de actuación. Entre las principales se destacan: insuficientes, flexibilidad, variedad, pertenencia, adecuación pedagógica y fundamento demostrativo; focalización hacia verdaderos microempresarios y demasiada generalidad hacia aspectos administrativos; ausencia de presión competitiva y es mayor costo frente a otros oferentes de capacitación. Además, es crecientemente dependiente del subsidio estatal y no incentiva la recuperación de costos por las ONG’S.

Se buscará, que los programas de atención estén dirigidos de acuerdo al tipo de Empresa, diferenciando según el tipo de unidad económica – Microempresas de subsistencias o de acumulación al cual pretendan dirigirse, igualmente, que planteen un contenido diferencial según el sector o actividad económica al cual correspondan, industria, comercio o servicios – y que tengan en consideración los análisis regionales de competitividad a fin de fortalecer su viabilidad económica.

Un mecanismo adicional para lograr la focalización de acciones y recursos reside en privilegiar su asignación hacia el apoyo a colectivo de micro y pequeños empresarios, agrupados por actividad económica, localización o problemas similares, por ejemplo, que sean propicios a una oferta grupal de servicios de desarrollo empresarial generadora de economías descala y favorables a la creación de sinergias de todo tipo entre los mismos empresarios.

Con la entrada en vigencia de la Ley 590 del 2000, la Corporación para el Desarrollo de la Microempresa dejará de ser una intermediaria de recursos y analista de proyectos, ya que los recursos serán entregados directamente por el Fondo que crea la Ley denominado FOMPIME (Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las Micro, Pequeñas y medianas Empresas), haciéndose imperioso, contar un ente regional para la ciudad de Bogotá, para:

• Acceder a los recursos de FOMPIME, de tal forma que sean manejados eficaz y eficientemente.

• Contar con un Organismo de apoyo que acceda a recursos de cooperación internacional, para destinarlos a la Cofinanciación de actividades de apoyo al sector Microempresarial.

• Que realice Convenios con Universidades, Institutos Tecnológicos, dirigidos a cubrir las necesidades y requerimientos de las Microempresas.

• Que promueva el establecimiento de los Acuerdos Regionales de Competitividad. La metodología de los clusters permite establecer los Acuerdos en el nivel regional e integrar esfuerzos y tareas con los CARCES y los Centros Regionales de Inversiones, Información y Tecnología – CRIIT -.

• Que promueva la realización de actividades, para evitar el intermediarísmo y permitir la compra conjunta de materias primas, insumos, activos y tecnología, en condiciones favorables de precio, calidad y oportunidad de entrega.

• Que promueva la subcontratación de productos y procesos industriales para complementar cadenas productivas y apoyar la articulación de los diversos procesos productivos y tamaños de planta, así como la homologación de la producción para mejorar la competitividad.

• Que facilite a través de los centros de Desarrollo Productivo el uso sistemático de la Información técnica especializada , de equipo y maquinaria moderna, de laboratorios científicos y tecnológicos y el acceso a mercados de personal calificado con el propósito de elevar la productividad y calidad e l os productos y servicios de las empresas.

• Que promueva la asociatividad en el sector

• Que financie activos y capital de trabajo en condiciones razonables y de forma oportuna.

• Que estimule y articule los sistemas de información que se constituyan en instrumento de apoyo a la Microempresa.

• Que promueva el desarrollo de proyectos y programas orientados a facilitar el acceso de las microempresas a nuevas tecnologías de producción, acceso a los mercados de bienes y servicios, promoviendo a estas pequeñas unidades productivas como oferentes en procesos de compras del Distrito Capital y demás entes del Estado.

Esta labor le valdrá un apoyo financiero de la Alcaldía, así como de los demás entes de los que intermediará recursos, para su sostenimiento.

Descontando otros sistemas de financiación, como tarjetas de crédito, préstamos sobre aportes cooperativos o sobre ahorro programado, el grueso del financiamiento a la Microempresa en Colombia ha operado en los últimos años con base en el redescuento de préstamos por los intermediarios financieros ante la banca de segundo piso de la banca de Fomento Industrial que es el Programa FINURBANO.

Durante el cuatrienio 1994 – 1998, los intermediarios financieros desembolsaron créditos por la línea FINURBANO por un valor de $160.926 millones de pesos para atender a 76.586 Microempresas, la media durante este período de crédito individual es de $2.101.245.

Durante el período Enero –Noviembre del 2000 el IFI desembolso al sector Microempresarial $41.027 millones, de los cuales se destinaron $18.933 millones a la ciudad de Bogotá (46 % del valor desembolsado), atendiendo a 21.177 microempresas a nivel nacional y 9.400 en Bogotá.

Otro servicio financiero disponible en el marco del Plan Nacional para la Microempresa es el de garantía del crédito. El Fondo Nacional de Garantías, sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, durante el período Agosto 1994 al mismo mes de 1998 ha avalado crédito por un valor de $100.556 millones, con un porcentaje promedio de aval de 46.99% que corresponde a $47.967 millones para atender a 38.915 Microempresas.

Resulta significativa la comprobación que hace el trabajo de Evaluación de los Programas de apoyo a la Microempresa¹⁰, según la cual la combinación de crédito de asistencia técnica resulta más eficaz como atenuante del riesgo de cierre de la empresa en comparación con la opción de entregar únicamente crédito y frente a otras combinaciones de apoyo empresarial.

Tal como lo señala el estudio del IPC¹¹ la cuantiosa distribución de Fondos se deriva de la estrategia adoptada por el IFI – FINURBANO consiste en abrir sus líneas de redescuento tanto a intermediarios financieros formales regulados por la Superintendencia Bancaria como a otras Entidades como las Cooperativas y las ONG’s de crédito Microempresarial, las cuales han colocado la mayor parte de los créditos.

Sobresale la amplia participación de las ONG’s en la canalización de los recursos del IFI- FINURBANO; sin embargo, corre paralela con una notable concentración en cuatro instituciones: la Fundación Mario Santodomingo, la Fundación WWB Cali, Actuar Antioquia y Microempresas de Antioquia, las cuales en Mayo/98 constituían el 23.29 % de la cartera vigente del programa.

En Colombia, varias estudios se han ocupado en evaluar el Programa FINURBANO. De ellos se extrae las conclusiones más destacadas:

Del estudio del IPC:

• El Programa tiene un notable alcance y una cuestionable sostenibilidad debido a subvenciones directas del Estado o de los particulares auspiciadotes de las ONG’s.

• No debe esperarse, por lo menos en el corto plazo, la masiva irrupción de intermediarios financieros comerciales en el segmento del mercado de los Microempresarios.

• En el IFI … "Al interior de las líneas de redescuento se ha dado una redistribución en donde las líneas de FINURBANO y PROPIME han perdido participación significativamente a favor de las líneas de gran empresa.

• Desinterés de los intermediarios financieros en el crédito a la microempresa.

• Falta de capacidad institucional de los intermediarios para atender el sector de al microempresa.

• El costo del fondeo para los intermediarios financieros se encarece por la obligación de suscribir títulos de FINAGRO.

• El tratamiento de los créditos redescontados como créditos de consumo.

• Imposibilidad para las ONG’s para captar ahorro de sus clientes.

• Insuficiente capacidad de los microempresarios para presentar las solicitudes de crédito y la información requerida.

• Rigideces en el diseño de las líneas de crédito.

• Complejidad de los trámites exigidos a los intermediarios financieros.

• Insuficiente oportunidad de los recursos tanto para los intermediarios como para los empresarios.

• Insuficiencia de garantías. Malas experiencias pasadas con el Fondo Nacional de Garantías o desconocimiento de sus actividades.

Todo lo anterior, hace necesario que en materia de financiamiento se cuente con una estrategia destinada a mejorar las posibilidades de acceso de las Microempresas al financiamiento y a sus requerimientos empresariales en términos de montos y plazos.

Se propone asignar a los Microempresarios cupos de crédito fijos y rotativos con el fin de solucionar uno de los problemas centrales de los microempresarios como son: exceso de trámites, cursos como prerrequisito, elaboración de proyecto a financiar, estudio de crédito, presentación de garantías, etc, que retrasan considerablemente el otorgamiento y posterior desembolso de los mismos, mientras las necesidades de los empresarios siempre han sido urgentes y casi inmediatas de recursos par atender los compromisos de producción.

Dicha solución planteado, es el manejo de los cupos individuales y rotatorios de crédito, en el que se hace una sola solicitud y una vez aprobada esta, el empresario hace uso de dicho cupo de manera permanente de acuerdo con el buen manejo que haga del mismo.

Con ello se logra que el empresario pueda utilizar recursos cada que los necesite y dentro de las posibilidades del cupo otorgado, sin que tenga que esperar a pagar la totalidad del saldo para volver a utilizarlo, estando siempre a disposición el cupo disponible a la fecha.

Con este sistema, se puede lograr una mayor competitividad de las empresas al poder adquirir materias primas, logrando descuentos por pago de contado, por volúmenes (compras conjuntas) por períodos e incluso por compras anticipadas que se puedan llegar a realizar.

Igualmente, se podrán realizar préstamos a largo plazo, previa presentación de un Plan de Negocios, que demuestre su viabilidad económica y capacidad de pago. Para este tipo de créditos se propone trabajar de la mano con el Fondo Nacional de Garantías, quien avalará, de acuerdo a la Ley 590 de 2000 este tipo de créditos.

En la perspectiva institucional se pretende incidir en el mejoramiento de la prestación de servicios relacionados con el desarrollote las empresas de mayor escala; propiciar la orientación de las actividades y servicios de desarrollo de las empresas de menos escala; propiciar la orientación de las actividades y servicios de desarrollo directamente hacia las empresas; lograra la evaluación del impacto que en ellas tengan los recursos públicos y particulares y lograra una creciente participación de recursos privados.

En el plano económico se pretende contribuir al fortalecimiento del aparato productivo nacional y su capacidad de oferta de bienes y servicios; apoyar el mejoramiento de la competitividad y productividad de las empresas de menor escala y propicias su articulación con el sector exportador.

En materia social la política busca contribuir a la generación de oportunidades de ingreso para los bogotanos más pobres.

Corresponde al micro identificar por si mismo y/o con ayuda, la naturaleza y magnitud de sus necesidades; investigar las características de la oferta de servicios que eventualmente las satisfacen; seleccionar entre distintas opciones la de su conveniencia; buscar el subsidio público, completar el precio del servicio con recursos propios y organizarse con otros empresarios para buscar economías de escala y mayor utilidad de los servicios recibidos.

En relación con las microempresas de subsistencia se pretende una mejor dotación de capital de trabajo a través de la adopción de la tecnología crediticia propuesta.

Dentro del conjunto de opciones de apoyo Microempresarial la combinación de crédito con asistencia técnica o asesoría demuestra la mayor efectividad frente a otras opciones individuales o conjuntas.

Los motivos anteriormente expuestos: dificultades de financiación, dificultades de mercadeo, problemas de organización y teniendo en cuenta su importancia y capacidad para generar empleo y su contribución al PIB consideramos que justifica la creación de un organismo a nivel Distrital que se encargue de apoyar al sector Microempresarial con crédito oportuno, asistencia técnica eficaz y propenda por su asociación para que mejore su capacidad negociadora.

Indiscutiblemente es un gran reto y los resultados no se verán de un día para otro, pero como decía Ortega y Gasset "Sin prisa pero sin pausa" con la creación del Departamento Técnico Administrativo de Microempresas de Bogotá, D.C. – DAMIC- y con el impulso continuo de los Ediles y del Alcalde Mayor de Bogotá, los resultados se darán y el gran beneficiado será el trabajador y el microempresario colombiano.

Concejal de Bogotá